E01. 20210105 Beantwoording artikel 40 vragen OP Coronasteun.pdf

Aan de gemeenteraad De T datum behandeld door ons kenmerk doorkiesnummer onderwerp

5 januari 2021 M. Penders 2020-0176110 14-078 Artikel 40 vragen Onafhankelijk Papendrecht Coronasteun

Geachte heer, mevrouw,

Op 10 december 2020 zijn door de Onafhankelijk Papendrecht-fractie artikel 40 vragen gesteld over het mitigeren van rijksbelastingen. In deze brief beantwoorden wij de gestelde vragen: 1. Bent u bereid kennis te nemen van het betreffende rapport van het Centraal Planbureau? 2. Bent u bereid om bij het Rijk te sonderen en eventueel formeel een verzoek in te dienen met het doel te mogen experimenteren met een verruiming van het lokale belastinggebied? 3. Bent u bereid om bij het Rijk te sonderen en eventueel formeel een verzoek in te dienen met het doel meer lokaal maatwerk te mogen organiseren bij gemeentelijke belastingen op woningen en ingezetenen, teneinde de plaatselijke democratie dusdoende van een positieve impuls te kunnen voorzien? 4. Bent u bereid naar aanleiding hiervan met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten in overleg te treden en erop aan te sturen dat deze zaak landelijk verder zal worden opgepakt? 5. Bent u bereid er bij het Rijk op aan te dringen mee te werken aan een meer evenredige verhouding van de financiële middelen, zodat de gemeente beter in staat wordt gesteld haar wettelijke taken uit te voeren en haar bevoegdheden uit te oefenen? De hierboven gestelde vragen zullen wij in samenhang beantwoorden. De discussie over de verschuiving van een deel van de rijksbelastingen naar gemeenten loopt al langer.

De gemeente Papendrecht is financieel sterk afhankelijk van het Rijk. Op dit moment is er maar weinig financiële flexibiliteit omdat de begroting voor meer dan 60% afhankelijk is van de algemene uitkering, inclusief specifieke uitkeringen, die door het Rijk wordt verstrekt. De begroting van Papendrecht is daardoor erg gevoelig voor schommelingen in het accres (de jaarlijkse mutaties van het gemeentefonds). Omdat de baten uit gemeentelijke belastingen en heffingen rond de 20% blijft steken is de financiële autonomie beperkt: lopende uitgaven kunnen worden gedaan maar er is weinig ruimte om eigen keuzes te maken voor lokale prioriteiten. Hierdoor zijn ook tegenvallers lastiger op te vangen en raakt het begrotingsproces snel verstoord.

In het bijgevoegde ambtelijke rapport "Bouwstenen voor een beter belastingstelsel" wordt o.a. geconcludeerd dat doordat de financiële autonomie beperkt is ook de bestuurlijke autonomie te veel is ingeperkt. Ook wordt er in het ambtelijk rapport geconcludeerd dat gemeenten verantwoordelijk zijn voor een divers en complex pakket aan taken dat de afgelopen jaren alleen maar groter is geworden. Zij nemen 40% van de overheidsuitgaven voor hun rekening terwijl de gemeentelijke belastingen maar 3% uitmaken van de totale belastingdruk. Juist de onbalans tussen de bestuurlijke autonomie en de financiële autonomie veroorzaakt de genoemde knelpunten. Op 18 mei jl. is het ambtelijke rapport "bouwstenen voor een beter belastingstelsel" door de staatssecretaris financiën aan de Tweede kamer aangeboden. In de brief wordt gesteld dat het bouwstenentraject een ambtelijk traject zonder politieke sturing is , maar wel met als doel om uitgewerkte beleidsopties op te leveren voor het volgende kabinet. Wetenschappers, opiniemakers en maatschappelijk organisaties zijn betrokken geweest via seminars en stakeholdersbijeenkomsten.

Ter aanvulling op bovenstaande is 18 december 2020 bekend geworden dat het kabinet en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) de komende periode in gesprek gaan over betere jeugdzorg voor kinderen die het nodig hebben en voor een structurele oplossing voor gemeentelijke tekorten voor die zorg. Zij doen dit naar aanleiding van onderzoek door AEF, dat laat zien dat gemeenten in 2019 € 1,6 à € 1,8 miljard euro meer uitgeven aan jeugdzorg dan dat ze aan middelen vanuit het Rijk hiervoor ontvangen. Gezien bovenstaande constateren we dat op landelijk niveau de discussie rondom de evenredige verdeling van de financiële middelen voldoende is geborgd en dat parallel daaraan de VNG en Rijk ook in gesprek zijn over de huidige financiële positie van de gemeenten.

Hoogachtend, Burgemeester en wethouders van Papendrecht, de secretaris, de burgemeester,

J.M. Ansems

A.J. Moerkerke

> Retouradres Postbus 20201 2500 EE Den Haag

De voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Postbus 20018 2500 EA Den Haag

Directie Algemene Fiscale Politiek Korte Voorhout 7 2511 CW Den Haag Postbus 20201 2500 EE Den Haag www.rijksoverheid.nl

Ons kenmerk 2020-0000094149 Uw brief (kenmerk)

Datum Betreft

18 mei 2020 rapporten Bouwstenen voor een beter belastingstelsel

Bijlagen 1

Geachte voorzitter, De voormalige staatssecretaris van Financiën heeft uw Kamer toegezegd om begin 2020 concrete bouwstenen en voorstellen voor verbeteringen en vereenvoudigingen van het belastingstelsel op te leveren waarbij knelpunten worden geduid en perspectief op oplossingen wordt geboden.1 In zijn brief van 15 april 2019 heeft hij vervolgens het proces uiteengezet hoe tot deze bouwstenen te komen.2 Hierbij geef ik gestalte aan deze toezegging en bied ik u het pakket ‘Bouwstenen voor een beter belastingstelsel’ aan. Coronavirus De afronding van het traject ‘Bouwstenen voor een beter belastingstelsel’ vond plaats ten tijde van het uitbreken van het coronavirus. De crisis als gevolg van de uitbraak van het virus heeft geen rol gespeeld in het opstellen van de beleidsopties. Hoewel nog veel onzeker is, is al wel duidelijk dat de crisis ingrijpende effecten heeft op de samenleving en de economie. Dit vraagt voor de korte termijn om een andere respons dan de beleidsopties die uit het bouwstenentraject naar voren zijn gekomen. Dit doet echter niets af aan de urgentie van de knelpunten in het belastingstelsel op de (middel)lange termijn en de bijdrage die deze bouwstenen aan de oplossing daarvan kunnen leveren. Doel en opzet Het bouwstenentraject is een ambtelijk traject zonder politieke sturing met als doel om uitgewerkte beleidsopties op te leveren voor het volgend kabinet.

Wetenschappers, opiniemakers en maatschappelijk organisaties zijn betrokken geweest via seminars en stakeholdersbijeenkomsten. Er zijn 10 verschillende onderzoeken uitgevoerd over de volle breedte van het belastingstelsel. In de onderzoeken is gekeken naar de loon- en inkomstenbelasting (box 1, 2 en 3), de vennootschapsbelasting, de milieubelastingen, belastingen gericht op gezondheidsaspecten, de schenk- en erfbelasting en lokale (gemeentelijke) belastingen. Verder is gekeken naar een aantal thema’s: de Nederlandse belastingmix, het thema vereenvoudiging, de 1 Kamerstukken II 2018/2019, 35 000 IX, nr. 4 2 Kamerstukken II 2018/2019, 32140, nr.50

Pagina 1 van 2

opkomst van digitale platforms en de rol van Europa in het belastingstelsel. Met deze onderzoeken is tevens invulling gegeven aan verschillende moties die zijn ingediend met betrekking tot het bouwstenentraject en de toezeggingen van de voormalige staatssecretaris aan uw Kamer. In de bijlage bij deze brief is aangeven hoe en waar invulling is gegeven aan de betreffende moties en toezeggingen. De Kamer heeft in juni 2019 via een motie3 verzocht tot het instellen van een onafhankelijke commissie die specifiek adviseert over de belastingheffing van multinationals. Het rapport van de Adviescommissie heb ik op 15 april jl. aan uw Kamer aangeboden.4

Directie Algemene Fiscale Politiek Ons kenmerk 2020-0000094149

De verschillende bouwsteenonderzoeken gaan vergezeld van een syntheserapport ‘Bouwstenen voor een beter belastingstelsel’, waarin de voornaamste knelpunten van ons belastingstelsel in samenhang worden beschreven. Ook staat hier beschreven hoe deze knelpunten kunnen worden aangepakt. Het bouwstenentraject heeft 169 uitgewerkte beleidsopties opgeleverd die een breed spectrum beslaan. Deze beleidsopties zijn als aparte bijlage bij het syntheserapport gevoegd en zijn tevens terug te vinden in de betreffende bouwsteenrapporten. Voor nieuwe belastingen of belastingwijzigingen is een goede uitvoering uiteraard cruciaal. Voor belastingen is de Belastingdienst een belangrijke uitvoerder. De Belastingdienst werkt aan verbetering van de systemen voor informatievoorziening, maar de verwachting is dat de problematiek op dit domein bij de Belastingdienst de komende jaren aanwezig blijft. Dat is dus een aandachtspunt bij uitvoering door de Belastingdienst. Sowieso geldt dat ongeacht welke organisatie optreedt als uitvoerder, de uitvoering gebaat is bij een eenvoudige vormgeving van beleidsvoorstellen. Dit geldt niet alleen voor de component informatievoorziening, maar ook voor het toezicht en de overige onderdelen van de uitvoering. Het syntheserapport, de achterliggende bouwsteenrapporten en de beleidsopties worden geplaatst op Rijksfinancien.nl.

Hoogachtend, de staatssecretaris van Financiën - Fiscaliteit en Belastingdienst,

J.A. Vijlbrief

3 Kamerstukken II 2018/2019, 35 110, nr. 11. 4 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/04/15/rapport-adviescommissie-

belastingheffing-van-multinationals Pagina 2 van 2

Directoraat-Generaal Bestuur en Koninkrijksrelaties

Bouwstenen voor een beter belastingstelsel Rapport van de werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied Versie 1.0

Datum Status

1 mei 2020 definitief

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

Colofon

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Directie Bestuur, Financiën & Regio’s Bekostiging Binnenlands Bestuur Bezoekadres: Turfmarkt 147 2511 DP Den Haag

Datum vaststelling

1 mei 2020

Pagina 2 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

Inhoudsopgave Samenvatting ...................................................................................................... 6 1

2

Inleiding......................................................................................................... 9 1.1

Aanleiding ................................................................................................. 9

1.2

Onderzoeksvraag ....................................................................................... 9

1.3

Terugblik ................................................................................................ 10

1.4

Gevolgde aanpak ..................................................................................... 10

1.5

Bredere context: herziening financiële verhoudingen ..................................... 11

1.6

Randvoorwaarden .................................................................................... 11

1.7

Leeswijzer ............................................................................................... 11

Knelpunten en doelen .................................................................................. 13 2.1

Inleiding ................................................................................................. 13

2.2 Inrichting financiële stelsel ........................................................................ 13 2.2.1 Ordeningsprincipes ............................................................................. 13 2.2.2 Functies gemeentelijk belastinggebied ................................................... 14 2.3 Knelpunten ............................................................................................. 15 2.3.1 Bestuurlijk ......................................................................................... 15 2.3.2 Maatschappelijk.................................................................................. 15 2.3.3 Economisch ....................................................................................... 15 2.4 3

Doelen voor gemeentelijk belastinggebied ................................................... 16

Beleidsopties en bouwstenen ....................................................................... 17 3.1

Inleiding ................................................................................................. 17

3.2

Toetsingscriteria ...................................................................................... 17

3.3 Beleidsoptie 1: Verruimen van het gemeentelijk belastinggebied ..................... 18 3.3.1 Omvang belastingschuif: € 4 of 6 miljard ............................................... 18 3.3.2 Herinvoeren OZB-gebruikers woningen .................................................. 19 3.3.3 Herinvoeren RWBB-gebruikers .............................................................. 20 3.3.4 Invoeren ingezetenenheffing ................................................................ 21 3.4

Beleidsoptie 2: Verbreden belastinggrondslag OZB ........................................ 21

3.5 Beleidsoptie 3: Moderniseren overige gemeentelijke belastingen ..................... 24 3.5.1 Invoeren nachtverblijfsbelasting en dagverblijfsbelasting .......................... 24 3.5.2 Afschaffen hondenbelasting .................................................................. 25 3.5.3 Revitaliseren baatbelasting .................................................................. 25 3.6 Beleidsoptie 4: Uitbreiden belastinginstrumentarium ..................................... 26 3.6.1 Invoeren gebiedsontwikkelingsheffing .................................................... 26 4

Potentiële baten en kwetsbaarheden ........................................................... 28 4.1

Inleiding ................................................................................................. 28

4.2 Potentiële baten ....................................................................................... 28 4.2.1 Perspectief inwoners en bedrijven ......................................................... 28

Pagina 3 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

4.2.2 4.2.3

Perspectief gemeenten ........................................................................ 28 Perspectief Rijk .................................................................................. 29

4.3 Kwetsbaarheden ...................................................................................... 29 4.3.1 Geen vangnet voor risico’s in het bestaande gemeentelijke takenpakket ..... 29 4.3.2 Risico dat belastinginkomsten achterblijven ............................................ 29 4.3.3 Stapeling van gemeentelijke belastingen ................................................ 29 4.3.4 Herverdeeleffecten tussen gemeenten ................................................... 30 5

Aandachtspunten bij invoering ..................................................................... 31 5.1

Inleiding ................................................................................................. 31

5.2

Inkomens- en werkgelegenheidseffecten ..................................................... 31

5.3

Afwenteling ............................................................................................. 32

5.4

Kwijtschelding ......................................................................................... 33

5.5

Inkomstenverevening ............................................................................... 34

5.6

Verwerking in verdeelmodel gemeentefonds................................................. 35

5.7 Kosten van invoering ................................................................................ 35 5.7.1 Ruimer belastinggebied ....................................................................... 36 5.7.2 Modernisering belastingmix en uitbreiding instrumentarium ...................... 36 5.8

Juiste timing van de schuif ........................................................................ 36

5.9

Preferentie van belastingvorderingen .......................................................... 37

V E R D I E P I N G S B I J L A G E ....................................................................... 38 Bijlage 1 - Samenhang met herziening financiële verhoudingen ........................ 39 B 1.1

Relatie gemeentefonds en gemeentelijk belastinggebied ............................. 39

B 1.2

Herijkingsonderzoek gemeentefonds ........................................................ 39

B 1.3

Evaluatie normeringssystematiek ............................................................. 40

B 1.4

Studiegroep Interbestuurlijke en financiële verhoudingen ............................ 40

B 1.5

Herziening provinciefonds en provinciaal belastinggebied ............................ 40

B 1.6

Studiegroep Alternatieve Bekostiging Ruimtelijke Gebiedsontwikkeling .......... 41

Bijlage 2 – Probleemanalyse .............................................................................. 42 B 2.1

Bestuurlijke context ............................................................................... 42

B 2.2

Maatschappelijke context........................................................................ 43

B 2.3

Financiële context ................................................................................. 44

B 2.4

Economische analyse ............................................................................. 47

Bijlage 3 - Taakanalyse t.b.v. bepaling omvang verruiming ............................... 49 B 3.1

Toelichting ........................................................................................... 49

Bijlage 4 - Beoordeling potentiële bouwstenen .................................................. 51 B 4.1

Inleiding .............................................................................................. 51

B 4.2

Meer belastinginkomsten met huidig instrumentarium ................................ 51

Pagina 4 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

B 4.3

Verleggen leidingwaterbelasting naar gemeenten ....................................... 51

B 4.4

Gemeentelijke opcenten op rijksbelastingen .............................................. 52

B 4.5

Grondbelasting ..................................................................................... 53

B 4.6

Planbatenheffing ................................................................................... 54

B 4.7

Gebouwgebonden financiering (vormgegeven als belasting) ......................... 55

B 4.8

Verduurzamingsvrijstelling ...................................................................... 56

B 4.9

Toetsing meest kansrijke potentiële heffingen aan criteria ........................... 56

B 4.10

Toetsing minder kansrijke potentiële heffingen aan criteria ....................... 57

Bijlage 5 - Toetsing bestaande belastinginstrumentarium ................................. 59 B 5.1

Inleiding .............................................................................................. 59

B 5.2

Toetsing ............................................................................................... 59

B 5.3

Beoordeling .......................................................................................... 59

Bijlage 6 - Doorrekening voorbeeldscenario’s .................................................... 61 B 6.1

Inleiding .............................................................................................. 61

B 6.2

Aanpak ................................................................................................ 61

B 6.3 Resultaten ............................................................................................ 62 B 6.3.1 OZB-belasting verhogen ................................................................... 62 B 6.3.2 Ingezetenenheffing .......................................................................... 64 B 6.3.3 Combinatie OZB-belasting, ingezetenenheffing en leidingwaterbelasting .. 66 B 6.3.4 Combinatie OZB-belasting en ingezetenenheffing ................................. 68 Bijlage 7 – Uitwerking relatieve koppeling OZB-tarieven ................................... 71 B 7.1

Inleiding .............................................................................................. 71

B 7.2

Relatieve koppeling OZB-tarieven ............................................................ 71

Bijlage 8 – Ledenlijst werkgroep ....................................................................... 72

Pagina 5 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

Samenvatting

Nederlandse gemeenten zijn financieel sterk afhankelijk van het Rijk. Ze hebben maar weinig financiële flexibiliteit en zijn bovendien erg gevoelig voor schommelingen in het accres (de jaarlijkse mutaties van het gemeentefonds). Dat komt doordat het grootste deel van hun inkomsten (meer dan 60%) uit het gemeentefonds afkomstig is. Minder dan 20% bestaat uit gemeentelijke belastingen en heffingen1. Hierdoor is de financiële autonomie van gemeenten beperkt: lopende uitgaven kunnen worden gedaan maar er is weinig ruimte om eigen keuzes te maken voor lokale prioriteiten. Ook tegenvallers kunnen moeilijk worden opgevangen. Het gemeentelijke begrotingsproces raakt snel verstoord. Doordat de financiële autonomie van gemeenten beperkt is wordt ook hun bestuurlijke autonomie ingeperkt. Tegelijkertijd zijn gemeenten verantwoordelijk voor een divers en complex pakket aan taken dat de afgelopen jaren alleen maar groter is geworden. Zij nemen 40% van de overheidsuitgaven voor hun rekening terwijl de gemeentelijke belastingen maar 3% uitmaken van de totale belastingdruk. Juist de onbalans tussen de bestuurlijke autonomie en de financiële autonomie veroorzaakt de genoemde knelpunten. Verder speelt mee dat de politieke betrokkenheid van inwoners bij het openbaar bestuur op nationaal niveau sterker is dan op lokaal niveau.

Als we de totale Nederlandse belastingdruk bezien in Europees perspectief dan blijkt deze sterk te leunen op de grondslag arbeid en in mindere mate op de grondslagen consumptie en kapitaal. De ‘wig’ (het verschil tussen de loonkosten voor een werkgever en het nettoloon dat de werknemer ontvangt) is in Nederland relatief groot. De belasting op arbeid is erg geschikt om inkomensherverdeling te realiseren maar heeft ook negatieve effecten op de economie, in de vorm van een lager arbeidsaanbod. Daarnaast is de belasting op arbeid minder toekomstbestendig geworden door de vergrijzing en de toename van het aandeel zzp’ers. Een herziening van het gemeentelijk belastinggebied kan deze knelpunten helpen oplossen. In dit rapport, opgesteld door een ambtelijke werkgroep2, zijn hiervoor de volgende beleidsopties uitgewerkt: -

-

Een verruiming van het gemeentelijk belastinggebied: dit kan door een belastingschuif van € 4 of 6 miljard van het Rijk naar gemeenten. Het gemeentefonds neemt met hetzelfde bedrag af en inwoners worden gecompenseerd door lagere inkomstenbelasting. Een verbreding van de belastinggrondslag voor de OZB: verschillende uitzonderingen voor de WOZ-waardering bij niet-woningen kunnen worden afgeschaft. Modernisering en uitbreiding van de overige gemeentelijke belastingen: de gemeentelijke belastingmix kan beter worden afgestemd op actuele maatschappelijke opgaven.

De uitgewerkte beleidsopties bestaan elk uit verschillende bouwstenen. Zowel de beleidsopties als de meeste bouwstenen kunnen op verschillende manieren worden gecombineerd, en lenen zich er tevens voor om los van elkaar toegepast te worden. Dit biedt ruimte voor verschillende politieke keuzes.

1 2

Voor heffingen geldt bovendien dat zij bestemd zijn voor specifieke doeleinden en maximaal kostendekkend mogen zijn. Vertegenwoordigd waren de ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Financiën en Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Raad voor het Openbaar Bestuur, het Erasmus Studiecentrum voor Belastingen van Lokale overheden, het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden en de Landelijke Vereniging Lokale Belastingen.

Pagina 6 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

Beleidsopties

Bouwstenen

Verruimen gemeentelijk belastinggebied (§ 3.3)

Twee scenario’s: € 4 of 6 miljard 3 Herinvoeren OZB-gebruikers woningen 4 Invoeren ingezetenenheffing

Verbreden belastinggrondslag (§ 3.4) Moderniseren overige gemeentelijke belastingen (§ 3.5)

Afschaffen één of meer waarderingsuitzonderingen WOZ / OZB Toeristenbelasting wordt nachtverblijfsbelasting Vermakelijkhedenretributie wordt dagverblijfsbelasting Afschaffen hondenbelasting Revitaliseren baatbelasting

Uitbreiden belastinginstrumentarium (§ 3.6)

Invoeren gebiedsontwikkelingsheffing

De belangrijkste potentiële baten van deze beleidsopties zijn: -

-

Voor gemeenten neemt de financiële afhankelijkheid van het Rijk af. Tevens worden zij minder gevoelig voor de dynamiek in de accressen. Gemeenten kunnen beter inspelen op lokale behoeften en voorkeuren; de buffer om extra uitgaven te doen of schokken op te vangen wordt groter. De vitaliteit van de lokale democratie neemt toe: meer inwoners worden beter betrokken bij de afweging tussen bepalen en betalen. Daarnaast wordt de lastenverdeling binnen een gemeente evenwichtiger als ook huurders OZB gaan betalen en als er OZB-vrijstellingen worden afgeschaft. De leefbaarheid in de gemeente kan toenemen als het fiscale instrumentarium goed is toegespitst op de actuele maatschappelijke opgaven. De ‘wig’ wordt kleiner doordat de belastingen op arbeid dalen. Afhankelijk van de precieze invulling van de belastingschuif wordt kapitaal zwaarder belast (dit is wel het geval wanneer wordt gekozen voor extra OZB, maar niet bij heffingen zonder relatie met de WOZ-waarde).

Mogelijke kwetsbaarheden die samenhangen met een herziening van het gemeentelijk belastinggebied zijn: -

-

het risico dat het belastinggebied onbedoeld gezien gaat worden als een vangnet voor alle risico’s van gemeenten – niet alleen de risico’s die samenhangen met eigen taken maar ook met door het Rijk opgedragen taken; het risico dat belastinginkomsten achterblijven ten opzichte van de huidige situatie, met name in gemeenten met minder draagkrachtige inwoners. Hier is relevant dat er bij de verdeling van het gemeentefonds al rekening wordt gehouden met de sociaaleconomische structuur van gemeenten en met de uitgaven aan minimabeleid (waartoe kwijtgescholden belastingen en heffingen worden gerekend).

3

Uit een analyse blijkt dat bij het huidige gemeentelijke takenpakket een omvang van het gemeentelijk belastinggebied past die circa € 6 miljard groter is dan de huidige omvang. 4 Logischerwijs moet dan ook de roerendezaakbelasting (RWBB) voor gebruikers van roerende woonruimten opnieuw worden ingevoerd.

Pagina 7 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

Van de meest kansrijke combinaties van bouwstenen (‘voorbeeldscenario’s’) waarmee de belastingschuif kan worden ingevuld zijn de inkomens- en werkgelegenheidseffecten berekend door het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. De doorrekeningen laten zien dat het bij verschillende combinaties goed mogelijk is om een redelijk evenwichtig inkomensbeeld te bereiken. De werkgelegenheidseffecten zijn beperkt maar positief. Er is een inschatting gemaakt van de herverdeeleffecten die kunnen ontstaan als de belastingschuif wordt verwerkt in het verdeelmodel van het gemeentefonds. Onderzoeksbureau Cebeon heeft hiervoor verschillende mogelijke varianten ontwikkeld. Er zijn varianten beschikbaar waarbij de herverdeeleffecten (uitgedrukt in € per inwoner) beperkt blijven. De herverdeeleffecten hangen samen met de keuzes die nog gemaakt moeten worden over inkomstenverevening (de wijze waarop in het gemeentefonds rekening wordt gehouden met de verschillen in belastingcapaciteit tussen gemeenten). Als het gemeentelijk belastinggebied wordt verruimd zonder de wijze van inkomstenverevening aan te passen dan zou dit leiden tot een verdeling over de gemeenten die schever is dan de huidige verdeling.

Van belang is dus dat de verevening wordt aangepast aan de nieuwe situatie, zodat het derde aspiratieniveau van Goedhart (een gelijkwaardig voorzieningenniveau tegen gelijke lastendruk) gehandhaafd blijft. Of het Rijk maatregelen zou moeten treffen om afwenteling binnen het gemeentelijk belastinggebied te beperken is een vraagstuk dat nog politiek gewogen moet worden. Een evenredige ontwikkeling van de verschillende belastingtarieven zou kunnen worden geborgd door het introduceren van relatieve koppelingen. Daarnaast vergt het aanpassen van het gemeentelijke kwijtscheldingsbeleid politieke keuzes; bijvoorbeeld over het al dan niet verhogen van de vermogensnorm voor kwijtschelding. Het rapport sluit af met een aantal aandachtspunten bij invoering. Er is een kwalitatieve inschatting gemaakt van de kosten van invoering van de bouwstenen. Bij de meeste bouwstenen zijn deze kosten te overzien. Een goede publieksvoorlichting is van belang omdat de teruggave via de inkomstenbelasting niet synchroon loopt met de hogere belastingaanslag van de gemeente.

Pagina 8 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

1

Inleiding

1.1

Aanleiding De afgelopen twintig jaar is een groot aantal taken en verantwoordelijkheden gedecentraliseerd van het Rijk naar de gemeenten. Ook heeft Nederland te maken gekregen met verschillende grote maatschappelijke opgaven, onder meer op het terrein van klimaatadaptatie, energietransitie en wonen. Om goed in te kunnen spelen op deze ontwikkelingen is het van belang dat gemeenten beschikken over het juiste bestuurlijke en financiële instrumentarium. Nederlandse gemeenten zijn financieel sterk afhankelijk van het Rijk. Ze hebben maar weinig financiële flexibiliteit en zijn bovendien erg gevoelig voor schommelingen in het accres (de jaarlijkse mutaties van het gemeentefonds). Dat komt doordat het grootste deel van hun inkomsten (meer dan 60%) uit het gemeentefonds afkomstig is. Minder dan 20% bestaat uit gemeentelijke belastingen en heffingen5. Hierdoor is de financiële autonomie van gemeenten beperkt: lopende uitgaven kunnen worden gedaan maar er is weinig ruimte om eigen keuzes te maken voor lokale prioriteiten. Door het kleine belastinggebied kunnen ook tegenvallers moeilijk worden opgevangen. Het gemeentelijke begrotingsproces raakt snel verstoord en verschillende belangrijke functies van het belastinggebied komen onvoldoende tot hun recht (zie ook § 2.2.2). Doordat de financiële autonomie van gemeenten beperkt is wordt ook hun bestuurlijke autonomie ingeperkt.

Tegelijkertijd zijn gemeenten verantwoordelijk voor een divers en complex pakket aan taken dat de afgelopen jaren alleen maar groter is geworden. Zij nemen 40% van de overheidsuitgaven voor hun rekening terwijl de gemeentelijke belastingen maar 3% uitmaken van de totale belastingdruk6. Juist de onbalans tussen de bestuurlijke autonomie en de financiële autonomie veroorzaakt de genoemde knelpunten. Verder speelt mee dat de politieke betrokkenheid van inwoners bij het openbaar bestuur op nationaal niveau sterker is dan op lokaal niveau.

1.2

Onderzoeksvraag Een ambtelijke werkgroep geleid door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK) heeft onderzocht of een herziening van het gemeentelijk belastinggebied wenselijk is en hoe – en onder welke voorwaarden - dit kan plaatsvinden. Het onderzoek is bij de Tweede Kamer aangekondigd in brieven van de staatssecretaris van Financiën van 15 april 2019 (Bouwstenen voor een beter belastingstelsel)7 en van de minister van BZK van 19 oktober 2019 (Toekomst openbaar bestuur)8. Voorliggend rapport is het resultaat van dit onderzoek. Het onderzoek heeft extra belang gekregen doordat de staatssecretaris van Financiën in april 2019 is gestart met een bouwstenentraject voor een beter rijksbelastingstelsel. Onder de paraplu van dit bouwstenentraject worden een tiental onderzoeken uitgevoerd, waaronder het onderzoek Toekomstbestendige belastingmix. De Nederlandse belastingmix leunt sterk op de grondslag arbeid en in mindere mate op de grondslagen consumptie en kapitaal. Het onderzoek Belastingmix wil de mogelijkheden onderzoeken voor een mix die toekomstbestendig, economisch minder verstorend en/of minder ingewikkeld is. Naast schuiven tussen grondslagen en tarieven op rijksniveau behoort een verschuiving naar

5

Voor heffingen geldt bovendien dat zij bestemd zijn voor specifieke doeleinden en maximaal kostendekkend mogen zijn. COELO (2018): Atlas van de lokale lasten 7 TK 2018-2019, 32 140 nr. 50 8 TK 2019-2020, 35 300-VII nr. 7 6

Pagina 9 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

een ruimer gemeentelijk belastinggebied tot de mogelijkheden. Voorliggend rapport dient tevens als input voor het onderzoek Toekomstbestendige belastingmix. Niet alleen de eerder uitgewerkte plannen voor een herziening van het gemeentelijke belastinggebied (zie § 1.3) zijn opnieuw doordacht in dit onderzoek – ook nieuwe invalshoeken en bouwstenen zijn uitgewerkt. Er is een verkenning gemaakt van potentiële nieuwe heffingen die van nut kunnen zijn voor specifieke beleidsdoelen op uiteenlopende beleidsterreinen. Denk bijvoorbeeld aan alternatieve bekostiging voor gebiedsontwikkeling, het stimuleren van de woningmarkt of vergroening. Tevens is er kritisch gekeken naar de vrijstellingen bij de WOZ-waardebepaling van niet-woningen, die in het verleden zijn verleend. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG) pleit al langere tijd voor een lokaal belastinggebied dat qua omvang beter past bij de steeds grotere hoeveelheid taken en verantwoordelijkheden van gemeenten. In de Verenigingsstrategie 2024 is opgenomen: ‘We willen daarom verkennen hoe de financiële afhankelijkheid van het Rijk kleiner kan worden. Door samen met het Rijk uitwerking te geven aan een groter gemeentelijk belastinggebied kan daarin verschuiving worden aangebracht.’ 9

1.3

Terugblik De discussie over herziening van het gemeentelijk belastinggebied is niet nieuw: sinds de laatste herziening in 1995 is door verschillende commissies en adviesraden gepleit voor een ‘schuif’ van rijksbelastingen naar gemeentebelastingen.10 Het meest recente rapport is Bepalen betekent betalen uit 2015, geschreven door de Commissie Financiële ruimte voor gemeenten (commissie-Rinnooy Kan) in opdracht van de VNG. Mede naar aanleiding van dit rapport hebben de toenmalige minister van BZK en de staatssecretaris van Financiën in 2016 een brief aan de Tweede Kamer verstuurd met bouwstenen voor de herziening van het gemeentelijk belastinggebied.11 Deze bouwstenen waren: -

Verlagen lasten op arbeid door schuif naar lokale belastingen Saneren kleine belastingen Voorkomen lasteninflatie en afwenteling Vergroten effectiviteit en doelmatigheid gemeentelijk verkeershandhavingsbeleid Stroomlijnen, vereenvoudigen en harmoniseren

Uiteindelijk is er bij de formatie niet voor gekozen om deze bouwstenen over te nemen in het Regeerakkoord Rutte-III. De hierboven in § 1.1 aangeduide knelpunten in de financiële verhoudingen doen zich nog steeds voor en vragen om een oplossing. De herziening van het gemeentelijk belastinggebied kan een deel van deze oplossing zijn. Daarnaast biedt een herziening kansen om gelijktijdig het fiscale instrumentarium te moderniseren en beter toe te spitsen op de actuele maatschappelijke opgaven voor gemeenten. Er zijn potentiële baten voor het Rijk, gemeenten, inwoners en bedrijven.

1.4

Gevolgde aanpak Het onderzoek is uitgevoerd door een ambtelijke werkgroep waarin BZK heeft samengewerkt met het ministerie van Financiën en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Tevens is expertise ingebracht door de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB), het 9

VNG (2019): Gemeenten 2024 Ontwikkelingen en opgaven 2020-2024, p. 31 Zie voor handzame overzichten COELO (2012): Het gemeentelijk belastinggebied vanaf 1990. Cijfers en literatuur; en Raad voor de financiële verhoudingen (2015): Uitbreiding lokaal belastinggebied 11 TK 2015-2016, 32 140 nr. 28 10

Pagina 10 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

Erasmus Studiecentrum voor Belastingen van Lokale overheden (ESBL), het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO), het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Landelijke Vereniging Lokale Belastingen (LVLB). De werkgroep is in de periode juni 2019-maart 2020 tienmaal bijeengekomen, waarbij het secretariaat is gevoerd door BZK. Ter voorbereiding heeft de werkgroep op hoofdlijnen kennisgenomen van de belangrijkste adviezen, rapporten en kabinetsreacties over de herziening van het gemeentelijk belastinggebied in de afgelopen twintig jaar. Omwille van de leesbaarheid worden vaak argumenten uit deze eerdere rapporten gebruikt (met bronvermelding) zonder de theoretische onderbouwing volledig over te nemen. Een politieke weging van de bouwstenen voor de herziening van het gemeentelijk belastinggebied heeft nog niet plaatsgevonden. Alle voorbereidingen moeten ertoe leiden dat deze bouwstenen politiek gewogen kunnen worden bij de formatie van het volgende kabinet.

1.5

Bredere context: herziening financiële verhoudingen De werkgroep heeft de onderzoeksvraag steeds bezien binnen de bredere context van de financiële verhoudingen tussen Rijk en medeoverheden. Parallel met de herziening van het gemeentelijk belastinggebied loopt ook het herijkingsonderzoek gemeentefonds en de evaluatie normeringssystematiek. Verder is in de aanloop naar het nieuwe kabinet de studiegroep Interbestuurlijke en financiële verhoudingen van start gegaan, die zich richt op de knelpunten die Rijk en medeoverheden ervaren in de interbestuurlijke samenwerking. Ten slotte vinden verkennende besprekingen plaats over de herziening van het provinciefonds en het provinciaal belastinggebied. Zie voor een verdere toelichting op de herziening financiële verhoudingen de verdiepingsbijlage, B 1.

1.6

Randvoorwaarden Als randvoorwaarden bij de herziening van het gemeentelijk belastinggebied heeft de werkgroep geformuleerd: -

-

1.7

Geen stijging van de macrolastendruk bij implementatie: een herziening van het lokaal belastinggebied moet gepaard gaan met een gelijktijdige verlaging van de rijksbelastingen. Er is dus hoogstens sprake van belastingverschuiving.12 Geen belastingen afhankelijk van inkomen, winst of vermogen (conform artikel 219, tweede lid, Gemeentewet). De bouwstenen voldoen aan de algemene rechtsbeginselen legaliteit, gelijkheid, rechtszekerheid en evenredigheid.

Leeswijzer Hoofdstuk 2 schetst als vertrekpunt de ordeningsprincipes van de financiële verhoudingen en de functies van het gemeentelijk belastinggebied. Daarna worden de knelpunten beschreven die zijn geconstateerd bij de probleemanalyse. De probleemanalyse zelf is terug te vinden in de verdiepingsbijlage, B 2. Het hoofdstuk sluit af met een aantal doelen voor het gemeentelijk belastinggebied waarmee de geconstateerde knelpunten kunnen worden aangepakt. In hoofdstuk 3 worden de geformuleerde doelen uitgewerkt in beleidsopties, die elk weer bestaan uit verschillende bouwstenen. Alle bouwstenen worden toegelicht en de voor- en 12

Overgenomen uit commissie-Rinnooy Kan (2015): Bepalen betekent betalen, p. 24

Pagina 11 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

nadelen worden beschreven. Tevens worden hier de scenario’s voor de omvang van de verruiming nader toegelicht. De beleidsopties leiden tot potentiële baten, zowel voor het Rijk als voor gemeenten en voor inwoners en bedrijven. Anderzijds zijn er aan het herzien van het gemeentelijk belastinggebied ook kwetsbaarheden verbonden. Zowel de potentiële baten als de kwetsbaarheden worden in hoofdstuk 4 geschetst. In hoofdstuk 5 wordt een aantal aandachtspunten bij invoering beschreven. Deels hebben deze een politiek karakter (zoals afwenteling, kwijtschelding en inkomstenverevening). Daarnaast zijn er enkele meer technische aandachtspunten ten aanzien van implementatie en communicatie. De verdiepingsbijlage gaat dieper in op onderwerpen die in de hoofdtekst alleen kort aangestipt konden worden: o.a. de probleemanalyse, de herziening financiële verhoudingen, de beoordeling van potentiële heffingen die door de werkgroep uiteindelijk niet zijn overgenomen als bouwsteen en de doorrekening van de inkomens- en werkgelegenheidseffecten van een aantal voorbeeldscenario’s.

Pagina 12 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

2

Knelpunten en doelen

2.1

Inleiding De werkgroep heeft een uitgebreide probleemanalyse uitgevoerd aan de hand van de veranderende context van het gemeentelijk belastinggebied. Daarbij zijn de ordeningsprincipes van de financiële verhoudingen en de functies van het gemeentelijk belastinggebied als vertrekpunt genomen. Een beschrijving hiervan vindt u in § 2.2. De probleemanalyse zelf is terug te vinden in de verdiepingsbijlage, B 2. De kern van de probleemanalyse is dat er een onbalans bestaat tussen de bestuurlijke autonomie en de financiële autonomie van gemeenten. Dit veroorzaakt een aantal knelpunten die worden beschreven in § 2.3. Op grond van deze knelpunten is een aantal doelen geformuleerd voor het gemeentelijk belastinggebied. Deze komen aan de orde in § 2.4.

2.2

Inrichting financiële stelsel

2.2.1

Ordeningsprincipes De wijze waarop de financiële verhoudingen zijn geordend laat zien voor welke balans is gekozen tussen de taken, de sturing en de inkomsten van gemeenten. Tevens kan uit deze ordening worden afgeleid wat de meest geschikte wijze is om gemeentelijke taken te bekostigen: uit eigen inkomsten of via uitkeringen door het Rijk. De Raad voor de financiële verhoudingen heeft hiervoor onderstaand kwadrant ontwikkeld.13 Aan de ordening liggen verschillende staatsrechtelijke, bestuurlijke en economische beginselen ten grondslag. Vier ‘gouden regels’ moeten tegen elkaar worden afgewogen: -

Autonomie: gemeenten hebben wettelijke beleidsvrijheid. Dit kan leiden tot verschillen in voorzieningenniveau tussen gemeenten. Subsidiariteit: decentraal wat kan, centraal wat moet. Door decentralisatie te stimuleren wordt het bestuur zo dicht mogelijk bij de burger gebracht. Medebewind: het Rijk kan gemeenten opdragen taken uit te voeren. Doelmatigheid: belastinggeld moet zo doelmatig mogelijk aangewend worden.

Bij deze afweging moet steeds de vraag worden gesteld welke mate van verschil in voorzieningenniveau tussen gemeenten maatschappelijk acceptabel is. Dit loopt uiteen per gemeentelijk taakveld. De afweging die gemaakt moet worden is als volgt gevisualiseerd14:

13

Raad voor de financiële verhoudingen (2016): Wel Zwitsers, geen geld? Naar een nieuwe balans tussen taken, sturing en inkomsten van gemeenten 14 Raad voor de financiële verhoudingen (2017): Eerst de politiek, dan de techniek. Spelregels voor toekomstbestendige financiële verhoudingen

Pagina 13 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

Kort gezegd is het gemeentelijk belastinggebied geschikt voor de bekostiging van taken met veel beleidsvrijheid, waarbij het ontstaan van verschillen in voorzieningenniveau tussen gemeenten maatschappelijk acceptabel is (het vlak rechtsonder). In dit vlak bevinden zich met name taken in het fysieke, ruimtelijke en economische domein. Bij taken waarbij verschillen in voorzieningenniveau veel minder worden geaccepteerd (vooral persoonsgerichte voorzieningen binnen het sociaal domein) ligt bekostiging uit gemeentelijke belastingen niet voor de hand. Voorbeeld: een gemeente beslist zelf om wel of geen toerisme-, sport- of cultuurbeleid te voeren. De gemeente is vrij in het bepalen van de uitkomst. Wanneer een gelijke financiële uitgangspositie van gemeenten hierbij niet nodig wordt gevonden (een politieke keuze) leidt dat tot een positie rechtsonder in het schema. Wordt dit wel verlangd, dan belandt de taak linksonder in het assenkruis. In de verdiepingsbijlage, B 3 is een analyse gemaakt van het gemeentelijke takenpakket uitgaande van bovenstaande ordeningsprincipes. Daaruit blijkt dat bij dit takenpakket een omvang van het gemeentelijk belastinggebied past die circa € 6 miljard groter is dan de huidige omvang. In het kwadrant rechtsonder in het assenkruis is rood gearceerd hoe groot het huidige gemeentelijk belastinggebied is in verhouding tot de taken in dit kwadrant.

Het niet-gearceerde deel komt overeen met de verruiming van € 6 miljard die passend is. 2.2.2

Functies gemeentelijk belastinggebied Lokale belastingen vervullen verschillende functies. De functies die als meeste worden genoemd zijn15: democratische functie; allocatiefunctie; regulerende functie; compensatiefunctie; bufferfunctie.

15

Raad voor de financiële verhoudingen (2005): Autonoom of automaat? Advies over gemeentelijke autonomie, p. 58. Geciteerd in Radboud Universiteit Nijmegen (2010): Constitutionele normen en decentralisatie. Een evaluatie van Hoofdstuk 7 Grondwet, p. 176

Pagina 14 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

De democratische functie houdt in, dat burgers via verkiezingen invloed kunnen uitoefenen op het voorzieningenniveau in de gemeenten en het (daarbij behorende) belastingpeil. De allocatiefunctie betreft de afweging tussen kosten en baten en de doelmatige besteding van de middelen. De regulerende functie betekent, dat gemeenten belastingen kunnen gebruiken om het gedrag van burgers en bedrijven te reguleren. De compensatiefunctie dient om tekortkomingen in de verdeling van het gemeentefonds te compenseren. De bufferfunctie, ten slotte, is de mogelijkheid om financiële risico’s en tegenvallers op te kunnen vangen: de weerstandscapaciteit. Gelet op de vorige paragraaf zou als precisering van de allocatiefunctie moeten worden toegevoegd: het bekostigen van gemeentelijke taken met veel beleidsvrijheid, waarbij het ontstaan van verschillen in voorzieningenniveau tussen gemeenten maatschappelijk acceptabel is. Uit de probleemanalyse (zie de verdiepingsbijlage, B 2) wordt duidelijk dat enkele functies van het huidige gemeentelijk belastinggebied onvoldoende tot hun recht komen: -

de allocatiefunctie (zie knelpunten b. en j.) de bufferfunctie (zie knelpunt c.) de democratische functie (zie knelpunten d. e. en f.) de regulerende functie (zie knelpunt g.)

2.3

Knelpunten De probleemanalyse (zie § B 2) heeft een aantal knelpunten opgeleverd die onderstaand worden beschreven:

2.3.1

Bestuurlijk a. De financiële autonomie van gemeenten is beperkt en daardoor wordt ook hun bestuurlijke autonomie ingeperkt. Er is sprake van een aanzienlijke financiële onbalans. b. Gemeenten beschikken over te weinig financiële flexibiliteit om goed uitvoering te kunnen geven aan lokale prioriteiten. c. Tegenvallers in de inkomsten of uitgaven van gemeenten kunnen niet goed worden opgevangen. Dit geeft veel onrust in de financiële verhoudingen.

2.3.2

Maatschappelijk d. Gemeentelijke belastingen worden opgebracht door slechts een deel van de huishoudens en bedrijven. Dit leidt tot een onevenwichtige situatie. e. De huidige vrijstellingen bij de WOZ-waardebepaling leiden ertoe dat circa de helft van de potentiële belastinggrondslag van niet-woningen buiten de heffing blijft; het merendeel ervan is niet-objectief vormgegeven. Vrijstellingen compliceren de fiscale regelgeving en zorgen voor verschuivingen van belastingdruk op intransparante wijze. f. De verbinding tussen inwoners en het openbaar bestuur is op nationaal niveau sterker dan op lokaal niveau; bij de lokale afweging tussen betalen en bepalen is een beperkter deel van de inwoners betrokken dan landelijk. g. Het fiscale instrumentarium dat gemeenten ter beschikking staat is onvoldoende toegespitst op actuele maatschappelijke opgaven.

2.3.3

Economisch h. De Nederlandse belastingmix leunt sterk op de grondslag arbeid en in mindere mate op de grondslagen consumptie en kapitaal in vergelijking met andere Europese landen (de zogeheten ‘wig’ is relatief groot). i. Door het grote hefboomeffect zijn bij veel gemeenten aanzienlijke tariefsverhogingen nodig in de OZB om relatief beperkte extra uitgaven te kunnen doen. Dit beperkt gemeenten in hun financiële flexibiliteit.

Pagina 15 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

j.

2.4

De sterke financiële afhankelijkheid van het Rijk prikkelt gemeenten minder tot doelmatige bestedingen dan wanneer zij zelf belasting moeten heffen bij hun inwoners om deze bestedingen te kunnen doen (het flypapereffect).

Doelen voor gemeentelijk belastinggebied Op grond van de beschreven knelpunten kan een aantal doelen worden geformuleerd voor het gemeentelijk belastinggebied die in het volgende hoofdstuk worden uitgewerkt in beleidsopties, bestaande uit verschillende bouwstenen: a. b. c. d. e. f.

Het bekostigen van gemeentelijke taken met veel beleidsvrijheid, waarbij verschillen in voorzieningenniveau maatschappelijk aanvaardbaar zijn; Het vergroten van de financiële flexibiliteit van gemeenten; Het versterken van de democratische legitimatie voor gemeentelijke uitgaven en daarmee het vitaliseren van de lokale democratie; Het beter faciliteren van specifiek lokaal beleid; Het minder zwaar belasten van arbeid in combinatie met het zwaarder belasten van kapitaal. Het moderniseren van het bestaande fiscale instrumentarium.

Pagina 16 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

3

Beleidsopties en bouwstenen

3.1

Inleiding De in het vorige hoofdstuk geformuleerde doelen voor het gemeentelijk belastinggebied worden in § 3.3 t/m § 3.6 uitgewerkt tot vier beleidsopties. Elke beleidsoptie kan worden samengesteld uit één of meer bouwstenen. Zowel de beleidsopties als de meeste bouwstenen kunnen op verschillende manieren worden gecombineerd en lenen zich er tevens voor om los van elkaar te worden toegepast. Dit biedt ruimte voor verschillende politieke keuzes. Bij de zoektocht naar geschikte bouwstenen is gebruik gemaakt van eerdere rapporten en de aanwezige collectieve expertise in de werkgroep. De geselecteerde potentiële nieuwe heffingen zijn getoetst aan de toetsingscriteria en aandachtspunten zoals opgenomen in § 3.2. In dit hoofdstuk zijn alleen de meest kansrijke nieuwe heffingen opgenomen. De uitkomsten van de toetsing alsmede de beschrijving van de minder kansrijke nieuwe heffingen zijn terug te vinden in de verdiepingsbijlage, B 4.

3.2

Toetsingscriteria Om bestaande en potentiële nieuwe heffingen te toetsen heeft de werkgroep een aantal criteria geformuleerd die gelden voor elke vorm van belastingheffing en die zijn ontleend aan het rapport van de commissie-Rinnooy Kan en waar nodig aangevuld. Omdat niet elke belasting in dezelfde mate kan voldoen aan ieder criterium zijn het geen knock-out criteria: -

Substantiële opbrengst: de belasting kan voldoende opbrengst genereren in verhouding tot de uitvoeringskosten. Stabiliteit: de opbrengst is robuust en voorspelbaar, niet afhankelijk van conjuncturele schommelingen. Uitvoerbaarheid: de belasting moet eenvoudig en tegen lage kosten uit te voeren zijn. Effectieve regulerende werking: de belasting reguleert bijvoorbeeld het gebruik van de openbare ruimte. Geen economische verstoring: de belasting heeft zo min mogelijk ongewenste effecten op het gedrag van economische actoren. No taxation without representation: de mogelijkheid om de belasting onevenredig af te wentelen op bepaalde groepen belastingplichtigen moet gering zijn. No representation without taxation: alle inwoners die daartoe in staat zijn betalen mee (ontwijking en ontduiking minimaal). Zichtbaarheid en vergelijkbaarheid: bewoners hebben duidelijk zicht op de belastingen, de grondslag van de belastingheffing is inzichtelijk en de tarieven zijn vergelijkbaar.

Naast de hierboven gehanteerde toetsingscriteria is bij het introduceren van nieuwe taakgerichte belastingen een aantal aandachtspunten geformuleerd: -

-

Het is onwenselijk als fiscaal instrumentalisme (het inzetten van het belastinginstrumentarium voor niet-fiscale doelen) leidt tot versnippering van het belastingstelsel. Fiscale prikkels voor gedragsverandering zijn pas zinvol als ze bewezen effectief zijn en voldoende in verhouding staan tot de kosten die de beoogde gedragsverandering vergt.

Pagina 17 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

-

-

3.3

Een belasting moet zo worden vormgegeven dat het draagvlak bij belastingbetalers maximaal is, hoewel het betalen van belasting nooit positief gewaardeerd zal worden. De belasting zal daarom gebaseerd moeten zijn op beginselen als profijt, kostenveroorzaking of solidariteit. Een regulerende heffing mag niet tot een tweedeling (denivellering) leiden in de zin dat uitsluitend vermogende belastingplichtigen kunnen overschakelen op het gewenste gedrag (bijvoorbeeld aanschaf elektrische auto).

Beleidsoptie 1: Verruimen van het gemeentelijk belastinggebied De eerste beleidsoptie is het verruimen van het gemeentelijk belastinggebied. Om gemeenten te laten beschikken over meer eigen afwegingsruimte en financiële flexibiliteit is verruiming van het gemeentelijk belastinggebied nodig met een substantieel bedrag. Alleen bij een substantiële verruiming staan de potentiële baten voldoende in verhouding tot de bestuurlijke en organisatorische kosten van implementatie. De potentiële baten worden beschreven in hoofdstuk 4. Van de invoeringskosten is een kwalitatieve beschrijving gemaakt in § 5.2. Hieronder worden verschillende bouwstenen beschreven waarmee deze beleidsoptie kan worden samengesteld. De meeste bouwstenen kunnen op verschillende manieren worden gecombineerd en lenen zich er tevens voor om los van elkaar te worden toegepast.

3.3.1

Omvang belastingschuif: € 4 of 6 miljard Over de vraag met welk bedrag het gemeentelijk belastinggebied zou moeten worden verruimd hebben verschillende commissies en adviesraden zich al eerder uitgesproken. Het CPB, de Raad voor de financiële verhoudingen (nu ROB) en de commissie-Rinnooy Kan komen in hun adviezen tot een schuif van € 4 miljard, wat ongeveer het dubbele is van de huidige opbrengsten aan OZB. In het rapport Taakgericht heffen16 uit 2009 wordt een inhoudelijke onderbouwing gegeven voor de omvang van de benodigde verruiming op basis van taakanalyse. In dit rapport is het gehele gemeentelijke takenpakket in beeld gebracht en gekwantificeerd aan de hand van de jaarrekeningen 2007; bij elke taak heeft de commissie aangegeven of er (naar hun mening) sprake is van een eigen taak, een gedeelde taak of een opgedragen taak. Het gemeentelijk belastinggebied zou toereikend moeten zijn om de eigen taken volledig te bekostigen, en de gedeelde taken voor de helft. Gelet op het feit dat het takenpakket van gemeenten sinds 2007 is gewijzigd, heeft de werkgroep ervoor gekozen om deze taakanalyse te actualiseren zodat deze benadering opnieuw toepasbaar is. Op basis van de begrotingscijfers 2018 is een actualisatie gemaakt van deze methode (zie de verdiepingsbijlage, B 3).

De uitkomst hiervan is dat het berekende belastinggebied dat past bij dit takenpakket optelt tot € 9,7 miljard. Omdat de huidige omvang circa € 4 miljard bedraagt zou er dus maximaal een verruiming reëel zijn van circa € 6 miljard. Op basis van deze overwegingen heeft de werkgroep besloten om twee scenario’s nader uit te werken: een verruiming van € 4 miljard en van € 6 miljard ten opzichte van de huidige situatie. De schuif gaat gepaard met een navenante korting op de bijdrage die het Rijk via het gemeentefonds aan gemeenten verstrekt, en een even grote verlaging van de rijksbelastingen. Door deze verlaging te verwerken in de loon- en inkomstenbelasting voldoet de bouwsteen tevens aan het doel om arbeid minder zwaar te belasten (zie § 2.4).

16

Commissie onderzoek belastingen lokale overheden (2009): Taakgericht heffen. Geschriften van de Vereniging voor Belastingwetenschap, nr. 239

Pagina 18 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

Een schuif van € 4 miljard komt neer op een extra bedrag aan gemeentelijke belastingen van circa € 500 per huishouden per jaar ofwel circa € 300 per kiesgerechtigde inwoner.17 Bij een schuif van € 6 miljard gaat het om een extra bedrag van circa € 750 per huishouden ofwel € 450 per kiesgerechtigde inwoner per jaar. Via lagere loon- en inkomstenbelasting worden deze bedragen weer naar de belastingbetalers teruggesluisd.

3.3.2

Herinvoeren OZB-gebruikers woningen De belastingschuif kan geheel of gedeeltelijk worden ingevuld door de OZB-gebruikers woningen opnieuw in te voeren. De OZB-gebruikers woningen wordt geheven bij zowel eigenaar-bewoners als huurders. De gedachte achter deze heffing is dat gebruikers belast worden voor het profijt dat zij genieten van locatiegebonden gemeentelijke voorzieningen (zoals theaters, parken, zwembaden, stations) die kapitaliseren in de huizenprijzen. Verondersteld wordt dat meer profijt wordt weerspiegeld in een hogere woningwaarde. Daarom wordt de OZB-gebruikers woningen berekend als een percentage van de WOZwaarde. Achtergrond De OZB-gebruikers woningen heeft reeds bestaan van 1971 tot 2006. De belasting is destijds afgeschaft omdat hij – volgens de Memorie van Toelichting - bij burgers veel irritatie zou oproepen en omdat hij ongewild het sociaal-economische beleid van de rijksoverheid zou doorkruisen (via het vergroten van de armoedeval). Aan de afschaffing ging een fundamenteel debat in het parlement vooraf. Veel oppositiepartijen verzetten zich tegen de voorgenomen beperking van de financiële autonomie van gemeenten.

Nadat het wetsvoorstel desondanks was aangenomen spanden de VNG en enkele gemeenten zelfs (zonder succes) een geding aan tegen de Staat, onder verwijzing naar het Europees Handvest voor lokale autonomie.18 Dit handvest bepaalt dat gemeenten recht hebben op voldoende eigen financiële middelen, waarover zij vrijelijk kunnen beschikken bij de uitoefening van hun bevoegdheden. Daarbij dient de omvang van de eigen financiële middelen in verhouding te staan tot de wettelijke bevoegdheden van gemeenten.19 De afschaffing van de OZB-gebruikers woningen heeft de financiële autonomie van gemeenten aanmerkelijk ingeperkt (het belastinggebied werd 25% kleiner) en heeft ertoe geleid dat een grote groep stemgerechtigden niet langer wezenlijk bijdroeg aan de algemene middelen van de gemeente. Dit heeft het verband tussen bepalen en betalen op lokaal niveau aangetast. Voordelen van herinvoering Dat een grote groep stemgerechtigden niet wezenlijk meebetaalt aan gemeentelijke voorzieningen is niet in lijn met het criterium No representation without taxation. Herinvoering van de OZB-gebruikers woningen zet deze scheefheid recht. De OZB-gebruikers woningen is een stabiele belasting met lage uitvoeringskosten, die economisch niet verstorend werkt. De stabiliteit komt voort uit het feit dat onroerend goed naar zijn aard immobiel is. Van belastingontwijking kan dus geen sprake zijn.

De uitvoeringskosten zijn laag omdat het eigenarendeel reeds wordt geheven en omdat gemeenten tot 2006 al gewend waren deze belasting te heffen (zie ook § 5.7.1). Herinvoering biedt de mogelijkheid tot substantiële extra belastingopbrengsten voor gemeenten. In 2005, het laatste jaar vóór de afschaffing, bedroeg de opbrengst € 104 per stemgerechtigde inwoner (in prijspeil 2015).

17

CBS StatLine: aantal huishoudens = 7,9 miljoen; aantal kiesgerechtigden 13,0 miljoen in 2019 Radboud Universiteit Nijmegen (2010): Constitutionele normen en decentralisatie. Een evaluatie van Hoofdstuk 7 Grondwet, hoofdstuk 10 19 Zie https://wetten.overheid.nl/BWBV0002625/1991-07-01, artikel 9 18

Pagina 19 van 72

Rapport werkgroep Herziening gemeentelijk belastinggebied | 1 mei 2020

-

De OZB is een belasting op het profijt van voorzieningen, dat neerslaat in de waarde van kapitaal. Kapitaal wordt in Nederland relatief licht belast (zie § B 2.4). Herinvoering zou de belastingmix op rijksniveau toekomstbestendiger maken.

Nadelen van herinvoering Herinvoering zou de armoedeval kunnen vergroten, afhankelijk van de wijze waarop het kwijtscheldingsbeleid wordt vormgegeven. Dit kan worden voorkomen door de netto bijstand constant te houden, zodat de lagere rijksbelasting niet leidt tot een hogere bijstandsuitkering (zie ook § 5.4). De uitvoeringskosten kunnen stijgen door toename van het aantal bezwaarprocedures tegen de bepaling van de WOZ-waarde en het aantal verzoeken om kwijtschelding. Beoordeling in eerdere rapporten Zowel het CPB, de Rfv en de commissie-Rinnooy Kan noemen de OZB-gebruikers woningen een geschikte heffing om het gemeentelijk belastinggebied te verruimen. Ook de OESO20 en het IMF21 beoordelen onroerendezaakbelastingen als zeer geschikte belastingen vanwege de stabiele en immobiele grondslag, met name voor lokale overheden. 3.3.3