De Rapportage houdbaarheid Wmo: Tijd voor stevige keuzes (oktober 2025)

Uitvoerbaarheid Juridische aspecten Bovenstaande maatregelen kunnen zonder (nadere) wetgeving gerealiseerd worden. Bestuurlijke afspraken zijn mogelijk wel wenselijk. Uitvoerbaarheid Er moeten door de gezamenlijke partijen regionale plannen worden gemaakt en afspraken worden gemaakt over het logeeraanbod. Hierover dienen zowel landelijk (VNG, ZN & VWS) als op regionaal niveau afspraken gemaakt te worden. Een gezamenlijke handreiking kan helpen om de maatregel ook in de praktijk te laten werken. Aandachtspunten en alternatieven • In het Hoofdlijnenakkoord Ouderenzorg (HLO) wordt ingezet op een beweging naar meer Wlz-zorg thuis. Vanwege toenemende vergrijzing en arbeidsmarktkrapte zal in de toekomst meer gevraagd worden van naasten en het sociaal netwerk. Het is belangrijk dat het sociaal netwerk hierbij adequaat wordt ondersteund. Daarom is dit onderdeel van het HLO, waarin staat dat er tussen VNG, ZN en VWS afspraken gemaakt worden over de organisatie van het aanbod logeerzorg op regionaal niveau. • In de Werkagenda VN-verdrag Handicap worden maatregelen opgenomen ten behoeve van de doorontwikkeling van het aanbod logeerzorg. 100 https://www.scp.nl/publicaties/publicaties/2015/03/15/concurrentie-tussen-mantelzorg-en-betaald-werk.

83 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 6 Onderscheid maken tussen doelgroepen Voorzienbaarheid van ouderdom Beleidsoptie nummer: 6 Maatregel in het kort: Met als doel onderscheid te kunnen maken tussen doelgroepen heeft er een juridische verkenning plaatsgevonden. Een dergelijk onderscheid is opgeworpen om beleid specifieker te kunnen richten. Deze denkrichting kan op grote juridische bezwaren rekenen en is derhalve niet betrokken in de verdere uitwerking van het houdbaarheidsvraagstuk. Omschrijving van de maatregel Gemeenten wijzen soms een maatwerkvoorziening af als de gevraagde voorziening voorzienbaar is, met name bij woonvoorzieningen. Een traplift kan bijvoorbeeld geweigerd worden als iemand gelijkvloers woont, moeilijk kan traplopen en verhuist naar een woning met een trap. Voorafgaand aan de verhuizing naar een minder geschikte woning was te voorzien dat traplopen een probleem zou gaan vormen. In toelichting bij de Wmo 2015 staat dat een gemeente geen maatwerkvoorziening hoeft te verstrekken “als de aanvrager zijn hulpvraag redelijkerwijs van te voren had kunnen voorzien en met zijn beslissing had kunnen voorkomen”.101 Over het onderwerp bestaat jurisprudentie. Het probleem moet concreet en duidelijk het gevolg zijn van een bestaande beperking.

De hoogste bestuursrechter constateert:102 “De tekst en de wetsgeschiedenis van de Wmo 2015 bevatten evenmin aanknopingspunten dat is beoogd dat de in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 genoemde eigen kracht van de burger zover gaat dat de burger dient te anticiperen op alle mogelijke gebreken die met het ouder worden samen kunnen hangen.” “Uit de wetsgeschiedenis volgt eerder dat de wetgever heeft willen aansluiten bij de onder de Wmo gevormde rechtspraak, die er – kort samengevat – op neer komt dat voorzieningen kunnen worden geweigerd indien een burger tot een aanschaf of een verhuizing overgaat zonder rekening te houden met zijn beperkingen en de te verwachten ontwikkelingen daarvan. De gevolgen van een dergelijke handelwijze kunnen niet worden afgewenteld op de overheid.“ Positie van mensen met een levenslange, levensbrede beperking Verschillende organisaties geven de voorkeur aan het verstevigen van de positie van mensen met een levenslange, levensbrede beperking. Meerdere (niet per se samenhangende) onderwerpen en ervaringen met het gebruik van de Wmo 2015 maken dat onder andere gepleit wordt voor een specifieke (wettelijke) positionering van deze doelgroep.

Bovenstaande bevindingen van gemeenten en cliëntorganisaties zijn gecombineerd in een korte verkenning naar het onderscheiden van doelgroepen en de vraag of dit een mogelijke oplossingsrichting biedt voor het houdbaarheidsvraagstuk. 101 Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 841 nr. 3, p. 148. 102 https://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:CRVB:2018:2603. 84 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Maatregel Nader verkennen of ouderen vanaf een nader te bepalen leeftijd in de Wmo 2015 uitgesloten kunnen worden van specifieke maatwerkvoorzieningen (bijvoorbeeld huishoudelijke hulp en/of hulpmiddelen, en/of woningaanpassingen en/of vervoersvoorzieningen). Er kan daarbij ook een uitzondering worden gemaakt voor mensen met een levenslange/levensbrede beperking. Doel en aansluiting op aanknopings- en knelpunten • De kern van de Wmo 2015 komt onder druk te staan als niet langer de ondersteuningsbehoefte, maar leeftijd de toegang tot ondersteuning op grond van de Wmo 2015 bepaalt. In de toelichting bij de Wmo 2015 staat: “Het is van belang de ondersteuning te richten op de persoon en diens omgeving in plaats van uitsluitend op diens aandoening, beperking of indicatie. Het welbevinden van mensen dient centraal te staan.” 103 • Beleid dat uitgaat van voorzienbaarheid zonder dat er al een bestaand probleem is, is niet geoorloofd.

Jurisprudentie en wetsgeschiedenis maken duidelijk dat het moet gaan om bestaande beperkingen. Dat is relevant en betekent dat niet vanzelfsprekend verwacht mag worden dat geanticipeerd wordt op alle mogelijke toekomstige gebreken die bijvoorbeeld met het ouder worden kunnen samenhangen. De vraag hoe voorzienbaarheid een rol kan spelen ten opzichte van het uitgangspunt dat iemand zo lang mogelijk in zijn eigen omgeving moet kunnen blijven wonen, zou onderwerp van een maatschappelijke en politieke discussie moeten zijn. • Het (met draagvlak) definiëren en expliciteren van één of meerdere groepen op basis van een levenslange/ levensbrede beperking of leeftijd is nog los van de vraag of dit (maatschappelijk) wenselijk is, erg complex. Het legt de nadruk op de beperkingen van het individu en staat mogelijk op gespannen voet met het VN-verdrag Handicap. Bovendien werkt het mogelijk stigmatiserend en er is een risico van leeftijdsdiscriminatie. • Het idee van voorzienbaarheid bij aan ouderdom gerelateerde gebreken gaat impliciet uit van een aanname dat ouderen doorgaans (financieel) zelfredzaam zijn. Onderscheid maken op leeftijd stuit tegen ethische en juridische bezwaren, alsook het a priori veronderstellen dat gebreken voorzienbaar zijn. In algemene zin kunnen gebreken, zoals het slechter kunnen lopen, voorzienbaar zijn. Maar het ontstaansmoment, de intensiteit en de duur niet.

Daardoor kunnen mensen mogelijk in beperkte mate (financieel) anticiperen op latere gebreken. Kort samengevat ontbreekt een draagkrachtige en goed doordachte onderbouwing voor een dergelijke verregaande maatregel. • Derhalve kan een meer verdergaande verkenning op zeer grote (maatschappelijke) bezwaren rekenen. Ondanks de bezwaren is de gedachte, (financiële) zelfredzaamheid (weer) meer onderdeel te laten uitmaken van de Wmo 2015, geen onlogische beleidsmatige gedachte. Om hier beleidsmatig invulling aan te geven wordt verwezen naar andere instrumenten zoals bijvoorbeeld de eigen betalingen. Vanwege de evidente bezwaren is deze maatregel niet verder uitgewerkt. Financiële effecten Verwachte kosten en besparingen/ betaalbaarheid Niet van toepassing. Personele effecten Vraag, aanbod en productiviteit Niet van toepassing. 103 Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 841 nr. 3, p. 2. 85 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Maatschappelijke effecten Toegankelijkheid en kwaliteit van zorg en ondersteuning Niet van toepassing. Uitvoerbaarheid Juridische aspecten Niet van toepassing. Uitvoerbaarheid Niet van toepassing. Aandachtspunten en alternatieven Komen tot een zorgvuldige afbakening van doelgroep(en) is een complex juridisch vraagstuk. Tevens vereist elke maatregel aandacht voor onder meer rechtszekerheid, zorgvuldigheid, het gelijkheidsbeginsel en rechtsbescherming.

De maatregel mag daarnaast niet strijdig zijn met het VN-verdrag Handicap. 86 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 7 Nadere invulling van de term ‘algemeen gebruikelijk’ Ondertitel: een nadere duiding van zelfredzaamheid en ‘eigen kracht’ verankeren Beleidsoptie nummer: 7 Maatregel in het kort: Met deze maatregel wordt een beleidsterm (die soms tot veel onduidelijkheid leidt in de uitvoering) voorzien van nadere uitleg. De maatregel kan ook gezien worden als een expliciete (af ) kadering van de Wmo 2015, of een duiding van de eigen verantwoordelijkheid van mensen (wat kan men wel en niet verwachten van de overheid). Omschrijving van de maatregel Bij een melding van een ondersteuningsbehoefte op grond van de Wmo 2015 onderzoekt de gemeente of en in welke mate de burger beschikt over eigen kracht, gebruikelijke hulp, mantelzorg of hulp van anderen uit het sociale netwerk om tot een meer zelfredzame en participerende situatie te komen (de stappen voor dit onderzoek staan beschreven in de wet en zijn door de Centrale Raad van Beroep nader uitgewerkt). Op basis daarvan wordt besloten of en in welke mate compensatie geboden kan worden voor het gebrek aan zelfredzaamheid of participatie. Zodoende ontstaat bij wijze van maatwerkvoorziening een op de cliënt toegesneden arrangement.

Welk probleem moet het oplossen? Gemeenten worstelen soms met de invulling van termen zoals ‘algemeen gebruikelijk’ en ‘gebruikelijke zorg’. Ook blijkt het lastig om te normeren wat een redelijke mate van gebruikelijke hulp is die de gemeente van het eigen netwerk van de cliënt mag vragen. Met deze beleidsoptie wordt verkend of een landelijke definitie/normering van aard en omvang van gebruikelijke hulp en/of algemeen gebruikelijk gemeenten zou kunnen helpen in een scherpere afbakening en verheldering van afwegingsgronden ten aanzien van de eigen kracht van de cliënt. Algemeen gebruikelijke voorzieningen De wetgeschiedenis en jurisprudentie geven het begrip ‘algemeen gebruikelijk’ nadere invulling. In de toelichting bij de Wmo 2015 staat dat compensatie achterwege kan blijven ten aanzien van voorzieningen of maatregelen die naar hun aard algemeen gebruikelijk zijn. De maatwerkvoorziening is nadrukkelijk bedoeld als een hekkensluiter. In de toelichting bij de Wmo 2015 staat: “ Alleen wanneer iemand echt niet zelf of met hulp van zijn omgeving in staat is tot zelfredzaamheid of participatie en ook een algemene voorziening geen uitkomst biedt, is er een rol voor het college.

Dat is niet het geval wanneer het gaat om diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen of andere maatregelen die naar hun aard gebruikelijk zijn (fiets, schoonmaakmiddelen, wandelstok, eenvoudige rollator).”104 104 Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 841 nr. 3, p. 148. 87 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Gebruikelijke hulp Gebruikelijke hulp is in de Wmo 2015 gedefinieerd als: hulp die naar algemeen aanvaarde opvattingen in redelijkheid mag worden verwacht van de echtgenoot, ouders, inwonende kinderen of andere huisgenoten (artikel 1.1.1 lid 1 Wmo 2015). Of sprake is van gebruikelijke hulp wordt beoordeeld aan de hand van de concrete individuele omstandigheden in samenhang met lokale regelgeving. Gemeenten moeten in samenspraak105 met cliënt en zijn netwerk bespreken wat in het concrete geval redelijk is; met name relevant als de gemeente geen objectief wegingskader heeft ontwikkeld.106 In de praktijk wordt het CIZ protocol gebruikelijke hulp gehanteerd om in beleidsregels te verduidelijken wat onder gebruikelijke hulp moet worden verstaan. Gangbaar is onder gebruikelijke hulp te verstaan: • Het overnemen of ondersteunen bij huishoudelijke taken, • Het overnemen of ondersteunen bij het voeren van de (financiële) administratie, • Ondersteuning bij activiteiten die naar het oordeel van het college tot de levenssfeer van personen van de leefeenheid behoren.

Bij de beoordeling spelen de aard, omvang en verwachte duur van de ondersteuningsbehoefte uiteraard een rol. Het is daarbij vaste rechtspraak dat huisgenoten geacht worden de huishoudelijke activiteiten over te nemen of te ondersteunen indien dat aan de orde is.107 Gemeenten hanteren vaak als uitzondering een zeer korte levensverwachting en/of de huisgenoot mist vaardigheden om de gebruikelijke hulp te kunnen bieden of de huisgenoot kan niet aanwezig zijn vanwege verplichtingen. Het begrip ‘algemeen gebruikelijk’ is bij wetswijziging per 1 januari 2020 toegevoegd aan artikel 2.3.5 lid 3 Wmo 2015, met het idee bestaande jurisprudentie te codificeren en zo consistente toepassing te bevorderen.108 De CRvB109 heeft in 2019 een uniform beoordelingskader gegeven voor de wijze waarop het college moet beoordelen of een voorziening als algemeen gebruikelijk kan worden aangemerkt. Van een dienst, hulpmiddel, woningaanpassing of andere maatregel is sprake als deze: • niet specifiek bedoeld is voor personen met een beperking; • daadwerkelijk beschikbaar is; • een passende bijdrage levert aan het realiseren van zelfredzaamheid of participatie. • financieel kan worden gedragen met een inkomen op minimumniveau. Dit moet wel altijd worden getoetst aan de omstandigheden van de client in relatie tot het type voorziening dat de gemeente biedt.

De Wmo 2015 definieert gebruikelijke hulp als de hulp die naar algemeen aanvaarde opvattingen in redelijkheid mag worden verwacht van echtgenoten, ouders, inwonende kinderen of andere huisgenoten (art. 1.1.1). Het gaat hier om normale huishoudelijke of gezinsgebonden taken, zoals schoonmaken, koken of lichte begeleiding. Pas wanneer de belasting in duur, zwaarte of intensiteit deze normale inzet overstijgt, spreekt men van mantelzorg. De Centrale Raad van Beroep heeft meermaals benadrukt dat gemeenten bij de beoordeling maatwerk moeten leveren: de vraag moet worden beantwoord of een huisgenoot daadwerkelijk in staat is tot hulp. Dit hangt af van individuele omstandigheden, zoals gezondheid, werktijden of overbelasting. In de uitvoering maken veel gemeenten gebruik van het CIZ-protocol ‘Gebruikelijke Zorg’. Hoewel dit protocol richting geeft door normatieve verwachtingen te schetsen (bijvoorbeeld dat kinderen vanaf 13 jaar lichte huishoudelijke taken verrichten), is het juridisch niet bindend. Gemeenten dienen het altijd toe te passen met een inherente afwijkingsbevoegdheid en per casus te beoordelen of inzet van huisgenoten redelijk is. Het protocol kan echter bijdragen aan uniformiteit en rechtsgelijkheid. Daarnaast wordt geput uit de algemene normen uit het familierecht op grond van het Burgerlijk wetboek (m.n. jegens echtgenoten en kinderen).

105 Volgt onder andere uit Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014, 33 841 nr. 3, p. 28-29, en nr, 34. p. 140. 106 ECLI:NL:CRVB:2018:3243. 107 Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2019:3940. 108 Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 35 093 nr. 3, p. 15. 109 ECLI:NL:CRVB:2019:3535. 88 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Doel en aansluiting op aanknopings- en knelpunten Artikel 2.3.5. lid 3 van de Wmo 2015 stelt: het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met een algemeen gebruikelijke voorziening, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.

Het achtste lid stelt: bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de beoordeling van het college bij de beslissing tot het verstrekken van een maatwerkvoorziening, bedoeld in het derde lid. Bovenstaand betekent dat per algemene maatregel van bestuur (AMvB) een invulling kan worden gegeven aan de termen ‘algemeen gebruikelijk’ en ‘gebruikelijke hulp’. Dit vraagt echter wel een uitgebreide (nadere) juridische verkenning. De CRvB heeft in een eerder stadium wel al een poging gedaan om deze termen te voorzien van een (nadere) juridische verkenning. Het CIZ-protocol ‘Gebruikelijke Zorg’ bevat verschillende normen die breed gedragen worden en als algemene regel in een AMvB kunnen worden vastgelegd, zonder de noodzakelijke maatwerktoets te verliezen. Het gaat hierbij om gedragingen die naar maatschappelijke opvattingen in redelijkheid van huisgenoten verwacht mogen worden: • Partnernorm: Van een gezonde partner wordt verwacht dat deze tijdelijk het huishouden volledig kan overnemen bij uitval van de ander. • Kindnorm 5–12 jaar: Kinderen vanaf 5 jaar kunnen lichte huishoudelijke taken verrichten, zoals opruimen, tafeldekken en afwassen. • Kindnorm 13–17 jaar: Kinderen vanaf 13 jaar kunnen zelfstandig huishoudelijke taken uitvoeren, zoals het schoonmaken van de eigen kamer, het doen van eenvoudige boodschappen en lichte kooktaken.

• Urenindicatie: Een 16-jarige kan gemiddeld twee uur per week huishoudelijke taken uitvoeren, waaronder stofzuigen of afwassen. • Huishoudverdeling: Van alle gezonde huisgenoten mag verwacht worden dat zij naar vermogen deelnemen aan huishoudelijke taken, tenzij sprake is van overbelasting, medische beperkingen of uitzonderlijke omstandigheden. Door deze normen te codificeren in een AMvB ontstaat meer rechtsgelijkheid en voorspelbaarheid in de uitvoering. Gemeenten behouden daarbij de verplichting om altijd een individuele beoordeling te maken (art. 2.3.2 Wmo 2015). Interessante thema’s in voormalig protocol gebruikelijke hulp AWBZ Artikel 1 – Verantwoordelijkheid binnen het huishouden 1. Partners, ouders en inwonende kinderen dragen gezamenlijk zorg voor de normale, dagelijkse huishoudelijke taken en persoonlijke verzorging binnen de leefeenheid. 2. Deze verantwoordelijkheid eindigt waar de zwaarte, duur of intensiteit de grenzen van normale gebruikelijke zorg overschrijdt. Artikel 2 – Onderscheid mantelzorg 1. Mantelzorg is zorg die verder gaat dan gebruikelijke zorg. 2. Mantelzorg wordt vrijwillig verleend en kan niet worden afgedwongen. Artikel 3 – Voorliggende voorzieningen Indien een voorliggende voorziening in redelijkheid voorziet in de benodigde ondersteuning, gaat deze voorziening voor op het verlenen van maatschappelijke ondersteuning.

89 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Artikel 4 – Leeftijds- en ontwikkelingsnormen 1. Kinderen tot 5 jaar ontvangen volledige zorg van ouders. 2. Kinderen van 5 tot 12 jaar dragen in beperkte mate bij aan huishoudelijke taken en staan onder toezicht van ouders. 3. Kinderen van 12 tot 18 jaar worden in staat geacht zelfstandig te zijn in persoonlijke verzorging en geleidelijk meer verantwoordelijkheid te dragen voor huishoudelijke taken. 4. Jongeren vanaf 18 jaar worden geacht zelfstandig een huishouden te kunnen voeren. Artikel 5 – Taken die tot gebruikelijke zorg behoren 1. Niet-uitstelbare huishoudelijke taken, zoals maaltijdvoorziening en kinderzorg. 2. Uitstelbare huishoudelijke taken, zoals schoonmaak, boodschappen en wasverzorging. 3. Korte en eenvoudige persoonlijke verzorging tussen partners, indien herstel binnen drie maanden te verwachten is. 4. Begeleiding binnen het normale sociale verkeer en dagelijkse structuur. Artikel 6 – Grenzen aan gebruikelijke zorg 1. Indien sprake is van dreigende of bestaande overbelasting van huisgenoten kan professionele ondersteuning worden ingezet. 2. Van huisgenoten op hoge leeftijd kan niet worden verwacht dat zij nieuwe taken leren die voorheen door de zorgvrager werden uitgevoerd. 3. Bij plotselinge uitval van een ouder of bij terminale situaties kan tijdelijk aanvullende ondersteuning worden ingezet.

Artikel 7 – Gelijke behandeling De normen voor gebruikelijke zorg gelden voor alle zorgvragers en hun leefeenheden, ongeacht sekse, culturele achtergrond of religie. Artikel 8 – Cliëntsoevereiniteit Een zorgvrager is niet verplicht gebruikelijke zorg van een huisgenoot te accepteren. Indien de zorgvrager weigert, beoordeelt het college of professionele ondersteuning noodzakelijk is. Financiële effecten Verwachte kosten en besparingen/ betaalbaarheid Een nadere invulling zorgt ervoor dat bepaalde hulpmiddelen, of bepaalde vormen van ondersteuning uitgesloten worden (om als maatwerk toe te kennen). Dit heeft mogelijk ook een positief financieel effect; afhankelijk van de uitwerking hiervan kan de maatregel ook verder gekwantificeerd worden. Personele effecten Vraag, aanbod en productiviteit Niet van toepassing. Maatschappelijke effecten Toegankelijkheid en kwaliteit van zorg en ondersteuning De toegankelijkheid tot bepaalde voorzieningen op grond van de Wmo 2015 zal mogelijk afnemen; als besloten wordt voorzieningen aan te merken als algemeen gebruikelijk daar waar dat nu (nog) niet gangbaar is. 90 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Uitvoerbaarheid Juridische aspecten Nog niet volledig in beeld gebracht. Per algemene maatregel van bestuur (AMvB) kan een invulling worden gegeven aan de termen ‘algemeen gebruikelijk’ en ‘gebruikelijke hulp’.

Dit vraagt echter wel een uitgebreide nadere juridische verkenning. In de maatregel ‘doorontwikkeling van het aanbod logeerzorg vanuit de Jeugdwet, Wmo en Wlz’ in de werkagenda VN-verdrag Handicap is als actie opgenomen te ‘onderzoeken of men kan komen tot een definitie van gebruikelijke zorg’. Hiertoe is een opdracht verstrekt om een (richtinggevend) kader en handreiking op te stellen voor gebruikelijke zorg in de Jeugdwet en Wmo. Dit is een goede eerste stap in de genoemde verkenning. Uitvoerbaarheid Niet van toepassing. Aandachtspunten en alternatieven Naast de begrippen ‘algemeen gebruikelijke voorziening’ en ‘gebruikelijke hulp’ zijn er internationaal voorbeelden van collectieve arrangementen die zelfredzaamheid en wederkerigheid bevorderen. Deze voorbeelden vallen buiten de huidige juridische afbakening, maar bieden inspiratie voor toekomstig beleid: • Japan (chōnaikai en jichikai): wijkverenigingen die burenhulp, rampenvoorbereiding en ouderenzorg organiseren. Deelname is formeel vrijwillig, maar sociaal gezien wordt deelname verwacht. • Singapore (Residents’ Committees): wijkorganen die welzijnsactiviteiten, ouderenzorg en burenhulp coördineren, vaak in samenwerking met woningcorporaties en wijkverpleegkundigen. Deelname geeft voordelen zoals toegang tot cursussen, voorzieningen of gezondheidschecks.

• Zuid-Korea (care communities): gemeentelijk ondersteunde buurtteams die ouderen begeleiden, maaltijden delen en toezicht houden. • Denemarken (coöperatieve woonvormen): bewoners maken bindende afspraken over wederzijdse hulp binnen collectieve woonprojecten. 91 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 8 Reablement in de Wmo 2015 als werkend principe Het versterken van de fysieke en sociale zelfredzaamheid van mensen Beleidsoptie nummer: 8 Maatregel in het kort: Met deze maatregel worden reablement-interventies onderdeel van het Wmo-proces. Hiermee wordt de essentie van de Wmo 2015 meer geconcretiseerd en meer expliciet verankerd in zowel de wet als de uitvoering. Omschrijving van de maatregel In de Wmo 2015 is het bevorderen van participatie en zelfredzaamheid een belangrijke doelstelling van maatschappelijke ondersteuning. Door reablement een plaats te geven in de uitvoering van de Wmo 2015, kan het bevorderen van participatie en zelfredzaamheid nog beter worden gefaciliteerd. Mede door de vergrijzing, personeelstekorten en toenemende zorgvragen, neemt de druk op de zorg en ondersteuning binnen de Wmo 2015 toe. Om inwoners te ondersteunen in hun wens om zo lang mogelijk zelfstandig thuis te blijven wonen, zetten steeds meer gemeenten in op reablement. Wat is reablement? Reablement kent zowel een smalle als een brede definitie.

Bij de smalle definitie gaat het alleen om (opnieuw) aanleren van fysieke vaardigheden en verbeteren van fysieke conditie. De brede definitie gaat over het verbeteren van kwaliteit van leven en zelfredzaamheid in alle domeinen, zoals sociaal actief zijn en zingeving ervaren, fysiek en psychisch welbevinden, het oplossen van financiële of juridische problemen en dergelijke. De interventie ‘sociale netwerkversterking’ kan zodoende ook gezien worden als een vorm van reablement. Reablement heeft de volgende doelstellingen: • Het versterken van de eigen regie en kracht alsmede verbeteren van kwaliteit van het leven van de inwoners; • Het ondersteunen van inwoners om zo lang mogelijk zelfstandig in hun eigen woning te blijven wonen; • Het voorkomen van of uitstellen van (zwaardere) zorg. Uitvoering in de praktijk Gemeenten in het land geven elk op hun eigen wijze invulling aan het concept ‘reablement’, vaak afhankelijk van lokale netwerken en beschikbare expertise. In sommige gemeenten ligt de nadruk op samenwerking binnen het sociaal domein.

Hier leren inwoners bijvoorbeeld hoe ze hulpmiddelen kunnen gebruiken om hun zelfstandigheid te behouden, zoals een rollator of aangepast keukengerei.110 110 Ook zijn er goede voorbeelden van toepassing van reablement binnen het zorgdomein: Langer Actief Thuis - Mijzo Langer Vitaal Thuis 92 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Niet voor iedereen Reablement beoogt inwoners (weer) (meer) zelfredzaam te maken. Om deze reden is het niet voor alle inwoners een passende methodiek. Professionals kunnen in samenspraak met de inwoner de afweging maken of reablement al dan niet geschikt is. Maatregel Het voorstel is om reablement als principe, werkwijze en interventie explicieter te verankeren in de Wmo 2015 (als onderdeel van het onderzoek). Doel en aansluiting op aanknopings- en knelpunten De vraag of en hoe de inzet van reablement bij kan dragen aan het versterken van de eigen regie wordt expliciet meegenomen in het onderzoek dat uit wordt gevoerd voorafgaand aan de aanvraag van een maatwerkvoorziening. Om deze vraag goed te beantwoorden kan samenwerking met het medisch domein noodzakelijk zijn. Bijvoorbeeld inzet fysiotherapie/ergotherapie.

Artikel 2.3.2, vierde lid, onderdeel f Wmo 2015 sorteert al voor op samenwerking met het medisch domein als onderdeel van het onderzoek en artikel 5.2.5 Wmo 2015 biedt een grondslag voor de verwerking van de daarvoor benodigde persoonsgegevens. De uitkomst van het onderzoek zou kunnen zijn dat de inwoner geholpen is met de inzet van reablement. Deze interventie kan gaan over het inzetten op bijvoorbeeld spierversterking maar ook om samen met de huishoudelijke hulp te leren om het huis schoon en leefbaar te houden of om samen met de welzijnswerker actief in te zetten op versterking van het sociale netwerk. Kenmerkend voor deze interventies is dat ze kortdurend zijn en dat het doel is om iemand te leren om iets (weer) zelf te kunnen. Er dient nog te worden bezien hoe de inzet van reablement ingepast kan worden binnen de systematiek van de Wmo 2015. Het zou – mede afhankelijk van de aard van de interventie – mogelijk deel kunnen uitmaken van het onderzoek, bij wijze van algemene voorziening kunnen worden aangeboden, een kortdurende tijdelijke maatwerkvoorziening kunnen zijn of de eerste fase van een voorwaardelijke maatwerkvoorziening. Daarnaast zijn er reablement interventies die geboden worden vanuit andere domeinen, zoals de Zvw.

• Door reablement onderdeel te maken van het onderzoek dat uitgevoerd wordt alvorens een maatwerkvoorziening aan wordt gevraagd, kan worden voorkomen dat mensen een maatwerkvoorziening krijgen, terwijl ze meer baat zouden hebben gehad bij een andere interventie gericht op het versterken van participatie en zelfredzaamheid. • Het kan bijdragen aan het beperken van het aantal maatwerkvoorzieningen. • Het helpt om mensen meer eigen regie te krijgen in hun leven. • Wanneer reablement deel uitmaakt van het onderzoek, verandert het gesprek met de inwoner. Gemeenten die deze aanpak hanteren, ontvangen van hun inwoners vaak de terugkoppeling dat zij zich erkend voelen en ervaren dat zorg- en welzijnsprofessionals naast hen staan, waarbij samen naar een passende oplossing wordt gezocht. • Gemeenten die reablement toepassen als vast onderdeel van een onderzoek in het kader van de Wmo 2015 geven aan dat de medewerkers van zowel de desbetreffende gemeente als de zorg- en welzijnsprofessional meer werkgeluk ervaren, omdat ze naast de inwoner staan en de inwoner in staat stellen te participeren of de zelfredzaamheid te bevorderen. Financiële effecten Verwachte kosten en besparingen/ betaalbaarheid Er zijn geen financiële gevolgen voor de Rijksoverheid als ‘reablement’ explicieter in de Wmo 2015 wordt verankerd.

Binnen de huidige budgettaire mogelijkheden kunnen gemeenten namelijk al reablement toepassen. 93 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Indien aan reablement een extra financiële impuls wordt gegeven, is het nodig om te bekijken wat de effecten daarvan zijn. Hoe de kosten zich verhouden tot mogelijke baten (bijvoorbeeld: beperken aantal maatwerkvoorzieningen). Om tot een goed onderbouwde raming te komen, kan worden gekeken of hiervoor kan worden aangesloten bij de maatschappelijke kosten- batenanalyse die in het kader van het Hoofdlijnenakkoord Ouderenzorg uit wordt gevoerd.111 Personele effecten Vraag, aanbod en productiviteit Doordat de vraag naar maatwerkvoorzieningen in aantal en omvang naar verwachting minder snel toeneemt door de inzet van reablement, is er uiteindelijk een gunstig effect op de personele houdbaarheid. Wanneer de raming van impact op het aantal maatwerkvoorziening verder is uitgewerkt, kan dit ook worden vertaald naar de impact op personeel. Gedurende de inzet van de interventie kan tijdelijk extra inzet van professionals nodig zijn. Op basis van ervaringen in de zorg (waaronder MIJZO112 en Woonzorggroep Samen113) blijkt dat werkplezier hoger wordt wanneer wordt gewerkt volgens de principes van reablement.

Werknemers ervaren dat zij de inwoner meer centraal kunnen stellen en maatwerk kunnen leveren in plaats vanuit het aanbod van de gemeente te indiceren/behandelen. Maatschappelijke effecten Toegankelijkheid en kwaliteit van zorg en ondersteuning Doordat er een beweging wordt gemaakt van ‘zorgen dat’ in plaats van ‘zorgen voor’, heeft dit een positief effect op de maatschappelijke houdbaarheid. Door het bevorderen van zelfredzaamheid van inwoners, neemt hun kwaliteit van leven toe. Het vraagt wel een “open houding” van de inwoner, omdat het doel van de interventie niet is om tot compenserende ondersteuning (ondersteuning die taken overneemt) te komen. Uitvoerbaarheid Juridische aspecten Een explicitering van de interventie, als onderdeel van het onderzoek, vraagt een wetswijziging. Uitvoerbaarheid Gemeenten: • Wijze waarop het maatwerkonderzoek wordt uitgevoerd moet worden aangepast en kost mogelijk meer tijd. • Aanbod van reablement moet vorm worden gegeven (bijvoorbeeld tijdelijke netwerkversterking, tijdelijke ondersteuning huishoudelijke hulp). • Ambtenaren van gemeenten moeten ook worden ondersteund in de manier waarop zij reablement in gemeenten vorm kunnen geven. Dit zowel in proces (beleidsmatig) als in de uitvoering bij de toegang. • In diverse gemeenten is het van belang dat de gemeenteraad goed geïnformeerd wordt.

Reablement is geen bezuinigingsmaatregel maar helpt een deel van de doelgroep te participeren in de samenleving en/ of (weer) (meer) zelfredzaam te worden. 111 Gemeente Kerkrade geeft aan dat inzet van reablement voorafgaand aan afgeven van indicatie voor huishoudelijke hulp, heeft geholpen bij een afname van 15% aan maatwerkverstrekkingen. Dit geeft voorzichtig aan dat er wel degelijk potentieel zit in deze interventie. 112 MIJZO staat voor “Mijn Zorg”, en is een samenwerkingsorganisatie in de ouderenzorg in Midden- en West-Brabant. 113 Woonzorggroep Samen is een regionale ouderenzorgorganisatie in Noord-Holland Noord. 94 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 • Reablement vraagt specifieke kennis en expertise van consulenten. Bijvoorbeeld de expertise zoals die van een ergotherapeut. Deze expertise hebben niet alle gemeenten in huis. Ook is expertise nodig om per individu te kunnen bepalen of reablement een optie is. Daarnaast vraagt het om een cultuurverandering (andere blik) in de uitvoering: consulenten moeten ook weer gaan ervaren dat mensen zelfredzamer kunnen worden. Aanbieders: Personeel moet op worden geleid om ondersteuning anders te leveren. Deels verschuift dit naar het samen met iemand werken aan doelen. Hiervoor is ook een verandering in denken nodig bij de cliënt.

Aandachtspunten en alternatieven • Mogelijk toename beroep en bezwaar: mensen willen een voorziening. • In de nadere uitwerking van deze beleidsmaatregel dient ook aandacht te zijn voor meerdere/ andere doelgroepen, bijvoorbeeld het perspectief van (jong)volwassenen die bijvoorbeeld de stap willen maken naar (zo zelfstandig mogelijk) wonen, werken of willen doorleren (ontwikkelingsgerichte reablement en ondersteuning). 95 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 9 Boete op samenwonen uit de AOW halen Op weg naar individualisering van de AOW Beleidsoptie nummer: 9 Maatregel in het kort: Deze maatregel is agenderend van aard en laat vooral zien dat verschillende wetten en regelingen interacteren, maar ook effect hebben op (strategische keuzes) die mensen al dan niet maken. Omschrijving van de maatregel Het uitgangspunt van de Wmo 2015 is dat mensen zo lang mogelijk in een eigen huis wonen. Als gevolg van de vergrijzing zal het aantal ouderen dat nog thuis woont aanzienlijk toenemen. Het houdbaarheids- onderzoek Wmo stelt dat adequate huisvesting voor deze groep cruciaal is om mensen zo lang mogelijk zelfredzaam te kunnen laten zijn. Er moet in Nederland veel nieuwe woningen worden gebouwd om dit mogelijk te maken, maar betere benutting van de bestaande bouw is onontbeerlijk om grote tekorten aan levensloopbestendige woningen te voorkomen.

Voor zover enige ondersteuning noodzakelijk is zal door de thuiswonende oudere zo mogelijk een beroep gedaan worden op mantelzorg. Ook daar dreigen tekorten. Voor minder vermogende ouderen vormt het feit dat de AOW uitkering bij samenwonen lager is dan voor alleenstaanden soms een reden om een samenwoonwens niet te vervullen en zelfstandig te blijven wonen (en wellicht een soort LAT-relatie aan te gaan). Dit heeft twee nadelen. De beschikbare woningvoorraad wordt inefficiënt benut, en mantelzorg voor elkaar in de relatie wordt bemoeilijkt. Individualisering van de AOW zou hier een oplossing voor zijn. Er wordt ook al jaren nagedacht over mogelijke vereenvoudiging van de AOW in verschillende leefvormen114,115,116. De SVB pleit al geruime tijd voor individualisering, omdat zij in de uitvoeringspraktijk veel complicaties tegenkomen. Ook economen pleiten voor individualisering met het oog op het huisvestingstekort.117 Individualisering van de AOW levert echter een lastig dilemma op ten aanzien van de koopkracht van een alleenstaande AOW’er en de beheersbaarheid van de macro-kosten van de AOW. Deze beleidsoptie beschrijft een variant die een balans geeft in dit dilemma.

Doel en aansluiting op aanknopings- en knelpunten Individualisering van de AOW is niet van de één op de andere dag te regelen zonder enorme koopkracht- effecten of een groot budgettair beslag (maximaal € 12 miljard). De hier beschreven variant voorziet in een nominale bevriezing of beperkte indexatie van de alleenstaande-AOW, terwijl de indexatie van de samenwonenden-AOW het normale patroon volgt. Hierdoor zal in de loop van een aantal jaren de kloof 114 SZW , 2021: Verkenning leefvormen in de AOW . 115 SZW , 2023: kamerbrief minister Schouten 2023-0000239090. 116 SVB: 2025 knelpunten brief aan de tweede kamer; oproep tot uitwerken van het wetsvoorstel Vereenvoudiging leefvormen in de AOW . 117 ESB 2024: R. Gradus en P . Koning. 96 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 tussen beide AOW-vormen verdwijnen en kan de individualisering worden gerealiseerd. Dit levert ten opzichte van de huidige raming van de budgettaire last van de AOW een besparing op. Bij het kleiner worden van het verschil tussen zelfstandige AOW en de samenwonenden-AOW zal de beleving dat er een boete op samenwonen wordt opgelegd geleidelijk verdwijnen. De winst van de kosten van een gezamenlijk gevoerde huishouding zal een grotere rol spelen in de afweging. Daarmee is zowel het knelpunt van de huisvesting als van het mantelzorgtekort enigszins verlicht.

Financiële effecten Verwachte kosten en besparingen/ betaalbaarheid • Nader uit te werken (de genoemde literatuur geeft een indicatie van de aantallen). • Het budgettaire beslag van de AOW zal minder snel stijgen. • Het beroep per capita op de Wmo 2015 zal verminderen omdat de betreffende ouderen eenvoudiger voor zichzelf zullen kunnen blijven zorgen. • Ook het beroep op de Wlz zal afnemen doordat mensen langer thuis kunnen worden opgevangen. • Ten slotte kan ook op de ambities ten aanzien van de groei van de woningvoorraad worden bespaard. Personele effecten Vraag, aanbod en productiviteit Ouderen die er dankzij deze variant voor kiezen om samen te wonen zullen gemakkelijker mantelzorg aan elkaar kunnen verlenen zodat minder mantelzorg van derden nodig is, en/of minder professionele ondersteuning. Maatschappelijke effecten Toegankelijkheid en kwaliteit van zorg en ondersteuning In een vergrijsde samenleving is het gewenst dat ouderen in een vorm van samenwonen of groepswonen gehuisvest kunnen worden. Dit voorkomt eenzaamheid, bevordert de zelf- en samenredzaamheid en maakt ook professionele (zorg) ondersteuning efficiënter. Uitvoerbaarheid Juridische aspecten De huidige koppeling van de AOW aan de ontwikkeling van het minimumloon is bij wet vastgelegd. Voor het minder snel laten stijgen van de zelfstandige-AOW is dus wetwijziging vereist.

Uitvoerbaarheid Voor de SVB zal deze variant goed uitvoerbaar zijn. De individualisering van de AOW is een vereenvoudiging die door de SVB zeer is gewenst.118 118 SVB: 2025 knelpunten brief aan de Tweede Kamer; oproep tot uitwerken van het wetsvoorstel Vereenvoudiging leefvormen in de AOW . 97 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Aandachtspunten en alternatieven De lengte van de overgangsperiode op weg naar individualisering zal mede afhangen van het inflatietempo in de komende jaren. Als gevolg van de arbeidsmarktkrapte is een aanzienlijke looninflatie niet uitgesloten. Dit maakt het ook waarschijnlijk dat hoe dan ook de koppeling tussen AOW en minimumloon ter discussie zal komen te staan. Daarnaast dienen ook andere effecten (bijvoorbeeld ten aanzien van minima regelingen) nader bekeken te worden. 98 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 10 Mantelzorgpotentieel op peil houden Randvoorwaarden voor een stevig mantelzorgbeleid Beleidsoptie nummer: 10 Maatregel in het kort: De maatregel richt zich op een breed en passend mantelzorgbeleid. Het adequaat ondersteunen van mantelzorgers is essentieel voor zowel de personele, financiële als de maatschappelijke houdbaarheid van zowel de Wmo 2015 als het brede zorgstelsel. Gemeenten hebben hierin een expliciete verantwoordelijkheid in het kader van de Wmo 2015.

In deze beleidsoptie wordt verkend welke mogelijkheden er zijn om het mantelzorgbeleid verder te versterken. Omschrijving van de maatregel Op grond van de Wmo 2015 zijn gemeenten verplicht om mantelzorgondersteuning te bieden aan hun inwoners en om een mantelzorgcompliment te verstrekken (artikelen 2.1.6 en 2.2.2). Het ondersteunen van mantelzorgers is echter niet alleen een zaak van gemeenten. Het is ook een taak van de medewerkers in de zorg, van huisarts tot wijkverpleging. Ook werkgevers en onderwijsinstellingen (jonge mantelzorgers) hebben een verantwoordelijkheid om maatregelen te nemen zodat de mantelzorgers zorg kunnen combineren met werk of school. Alle gemeenten hebben ondersteuningsbeleid voor mantelzorgers ingeregeld in hun lokale plannen en verordeningen en geven hier uitvoering aan. De invulling van het aanbod aan mantelzorgondersteuning op de acht vraaggebieden van mantelzorgers, zoals informatie en advies, respijtzorg, financiële- en emotionele ondersteuning, kan per gemeente verschillen. De Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (RVS) stelt dat zonder ingrijpen (door het toenemend personeelstekort in de zorg en de toenemende zorgvraag) de zorg voor de toekomst niet kan worden gegarandeerd. Zowel in het verpleeghuis, als in de wijk bij mensen thuis.

De RVS pleit dan ook voor een fundamentele verschuiving van cliëntgerichte zorg naar netwerkgerichte zorg, waarin een steunsysteem voor zorgrelaties centraal staat. Essentieel daarbij is dat naasten, vrijwilligers en beroepskrachten samen een team vormen om in een gelijkwaardige relatie de hulpvrager te ondersteunen.119 Doel en aansluiting op aanknopings- en knelpunten Maatregelen A. Call to action Het ministerie van VWS start samen met gemeenten, zorgkantoren, mantelzorgers en andere maatschappelijke partners een publiekscampagne. Hierin worden Nederlanders opgeroepen om voor elkaar te zorgen en daarin worden zij ondersteund door de overheid. Het voordeel is dat mensen worden opgeroepen en intrinsiek worden gemotiveerd om te zorgen voor elkaar, het nadeel is dat er geen garantie is dat mensen dit ook gaan doen. 119 RVS. (2022). Anders leven en zorgen, Mantelzorgagenda 2023-2026. 99 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 B. Bestuurlijke afspraken gelijkgerichte mantelzorgondersteuning In het Hoofdlijnen akkoord ouderenzorg (HLO) is de afspraak gemaakt dat in het eerste kwartaal van 2026 een set bestuurlijke afspraken wordt gemaakt over gelijkgerichte mantelzorgondersteuning met inachtneming van de huidige stelsels en verantwoordelijkheden.

Deze set afspraken heeft als doel om meer zekerheid te bieden aan mantelzorgers, werkgevers en andere belanghebbenden over hetgeen waar zij op kunnen rekenen.120 C. Wettelijke verankering bestuurlijke afspraken mantelzorgondersteuning Overwogen kan worden om de nog te maken bestuurlijke afspraken (zie maatregel B) te zijner tijd voor zover nodig en mogelijk om te zetten in wet- en regelgeving. Hiermee worden gemeenten wettelijk verplicht om deze afspraken na te komen D. De meest vergaande maatregel zou zijn om in de Wmo 2015 op nader te bepalen wijze afdwingbaar te maken dat het sociaal netwerk zorgt voor een inwoner met een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning. Dit is géén gewenste richting en zal afbreuk doen aan de intrinsieke waarde van het zorgen voor naasten. Financiële effecten Verwachte kosten en besparingen/ betaalbaarheid Investeringen/intensiveringen zijn mogelijk gewenst om de genoemde maatregelen uit te voeren (dit dient nader verkend te worden): • Bij de inwerkingtreding van de Wmo 2015 hebben gemeenten middelen gekregen voor het organiseren van mantelzorgondersteuning (middelen algemene voorzieningen) en het mantelzorgcompliment (€ 150 miljoen). • Met het Regeerakkoord Rutte IV hebben gemeenten structureel € 10 miljoen ontvangen voor respijtzorg (vanaf 2026 is dit € 8.1 miljoen).

• Met HLO ontvangen gemeenten structureel € 25 miljoen extra voor mantelzorgondersteuning en respijtzorg. Personele effecten Vraag, aanbod en productiviteit • Als mantelzorg geïntensiveerd wordt, kan dit gevolgen hebben voor de inzet van formele zorgverleners. Zo kan het intensiveren van mantelzorg op de korte termijn de inzet van formele zorg verminderen, maar op langere termijn kan het het risico op uitval van personeel vergroten (zeker in de zorg zelf, gelet op het aantal mantelzorgers die zelf in de zorgsector werken). Ook vergroot het de noodzaak voor ondersteuningsstructuren voor mantelzorgers en dreigt het de zorgkwaliteit en houdbaarheid te ondermijnen als mantelzorg onvoldoende ondersteund wordt. • Daarnaast kan een goede samenwerking tussen formele zorg (professionals) en het informele netwerk (mantelzorgers, vrijwilligers) invloed hebben op de vraag naar betaald zorgpersoneel. Ondersteund door diverse bronnen blijkt dat deze samenwerking de vraag naar betaald zorgpersoneel kan verlichten door de zorgdruk te verminderen. • Veel mensen die werkzaam zijn in de sector zorg, ondersteuning en welzijn verlenen zelf ook veel mantelzorg. Volgens recente gegevens verleent ongeveer 33% van de zorgmedewerkers mantelzorg, wat aanzienlijk hoger is dan het landelijke gemiddelde van 12% onder alle werkenden.

In de sector Verpleging, Verzorging en Thuiszorg (VVT) is dit percentage zelfs gestegen tot bijna 40%. Dit geeft aan dat een aanzienlijk deel van de zorgprofessionals ook zorgtaken op zich neemt voor familieleden of naasten. • Als het aantal mantelzorgers toeneemt zal dit een positief effect hebben op de arbeidsmarktkrapte. Samenwerking tussen formele zorg en het informele netwerk kan de efficiëntie verhogen en de werk- 120 Met het HLO wordt al gewerkt aan deze set bestuurlijke afspraken. 100 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 tevredenheid van professionals vergroten. Dit is echter niet goed kwantificeerbaar, al worden hier wel pogingen toe gedaan. Bijvoorbeeld door KPMG: volgens KPMG kan het tekort aan zorgprofessionals tot en met 2028 met 51.000 medewerkers worden verminderd door maatregelen die de inzet van mantelzorgers versterken. Dit betreft een ‘gemiddeld’ scenario; er zijn ook varianten met een lager (minimum) en hoger (optimistisch) effect. Deze schatting houdt rekening met het feit dat versterkte mantelzorg de druk op formele zorgprofessionals vermindert, waardoor zij meer tijd hebben voor andere taken. Bijvoorbeeld door administratieve lasten te verminderen en technologie in te zetten, kan de productiviteit van zorgprofessionals worden verhoogd.

• Maar opgemerkt moet worden dat verschillende autonome ontwikkelingen van invloed zijn op de vraag naar personeel. En het blijkt uit verschillende bronnen dat betere en meer gelijkwaardige samenwerking tussen het informele netwerk en de formele zorg en ondersteuning leidt tot meer passende zorg en toename van welbevinden bij zorgontvangers, het informele netwerk én de formele zorgverleners. • Daarnaast kan samenwerking tussen informele en formele zorgverleners ervoor zorgen dat de productiviteit van formele zorgverleners toeneemt omdat ondersteunende taken worden overgenomen. Maatschappelijke effecten Toegankelijkheid en kwaliteit van zorg en ondersteuning Het stapsgewijs meenemen van de samenleving in dat het normaal wordt en noodzakelijk is om meer voor elkaar te gaan zorgen, is van groot belang. De burger zal het in eerste instantie kunnen ervaren als een situatie waarin minder zorg en ondersteuning wordt geboden en de samenleving dit zelf op moet lossen. Dit kan leiden tot (1) wantrouwen jegens de overheid, (2) overbelasting van de samenleving en (3) hulp- vragen die onvoldoende adequaat worden opgelost waardoor de zorgvraag alsnog groter wordt. De in deze beleidsoptie genoemde randvoorwaarden zijn helpend om deze beweging in gang te zetten. Uitvoerbaarheid Juridische aspecten Voor de maatregelen A en B is geen wetswijziging nodig.

Mogelijk zal wel in lokale verordeningen e.e.a. aangepast moeten worden. Maatregel C vraagt een wetswijziging. Uitvoerbaarheid Het ondersteunen van mantelzorgers is de facto een gemeentelijke taak in het kader van de Wmo 2015. In het verlengde daarvan kunnen de maatregelen in principe worden uitgevoerd. Afhankelijk van de verdere uitwerking van de maatregelen wordt er mogelijk een groter beroep gedaan op de gemeentelijke uitvoering. Aandachtspunten en alternatieven Het denken over het versterken van het mantelzorgpotentieel moet niet stilstaan. In deze beleidsoptie zijn een aantal richtingen uitgewerkt die mogelijk een goede bijdrage kunnen leveren aan het versterken van het mantelzorgpotentieel. Het is derhalve ook zeer aan te raden om nader te onderzoeken of er ten aanzien van de fiscaliteit ruimte kan worden gevonden om mensen aan te sporen tot mantelzorg. Dit is een financiële invalshoek, die zich moeilijk verhoudt tot de intrinsieke waarde van mantelzorg, echter in het kader van de groeiende arbeidsmarktkrapte is het nodig om elke helpende invalshoek te overwegen. Een andere optie is het niet langer ‘beboeten’ van het in huis nemen van een ouder. Tevens kan gedacht worden aan het wegnemen van belemmeringen om een woonunit voor (een) ouder(s) in de tuin/op het erf te zetten om voor hen te kunnen zorgen.

In 2026 verschijnt ook een rapport van de Sociaals-Economische Raad (SER) over de combinatie van werk en mantelzorg. 101 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 11 Stevige verankering (institutionele) sociale basis Beleidsoptie nummer: 11 Maatregel in het kort: Deze beleidsoptie verkent de mogelijkheden om de (institutionele) sociale basis te versterken. De sociale basis heeft als concept de afgelopen jaren aan populariteit gewonnen (hoewel de sociale basis er altijd al was), en wordt vaak gezien als oplossing voor het houdbaarheidsvraagstuk van het brede zorgstelsel. Gemeenten hebben in het kader van de Wmo 2015 een expliciete verantwoordelijkheid voor het behoud en stimulering van deze sociale basis. Omschrijving van de maatregel Momenteel hebben we te maken met een toenemende zorgvraag tot 2040, een oplopend personeelstekort in de zorg en schaarste aan middelen. De opgave om de zorg te ontlasten en bestendig te houden is nog urgenter geworden. Voor meerdere domeinen (waaronder publieke gezondheid en preventie, jeugdzorg, maatschappelijke ondersteuning, ouderenzorg en de GGZ) wordt het versterken van de sociale basis als deel van de oplossing gezien. De vraag is of de sociale basis overal stevig genoeg is om de ‘beweging naar de voorkant’ te maken, en of er voldoende geïnvesteerd wordt in de randvoorwaarden voor een sterke sociale basis.

Duidelijk is in ieder geval (zie ook de deelstudie hierover in het kader van houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015) dat een stevige sociale basis belangrijk en mogelijk zelfs randvoorwaardelijk is voor het zorgstelsel en potentieel een bijdrage kan leveren op de houdbaarheid van het (brede) zorgstelsel. Dit is echter mede afhankelijk van de effectiviteit van de interventies in de sociale basis, waarbij er op dit moment weinig inzicht is in de precieze baten van investeringen in de sociale basis en de mate waarin met die investeringen zorggebruik kan worden voorkomen. Een conclusie die op basis van een korte inventarisatie kan worden getrokken is dat er vanuit de huidige regelgeving relatief weinig sturing is op het realiseren van een sterke institutionele sociale basis. De Wmo 2015 bepaalt op hoofdlijnen een aantal zaken ten aanzien van de positie van mantelzorgers en vrijwilligers, maar verder staat het gemeenten vrij op welke manier zij invulling geven aan het versterken van de sociale basis. Deze beleidsoptie onderzoekt de mogelijkheden om de (institutionele) sociale basis te versterken en te verankeren en daarmee een bijdrage te leveren aan de houdbaarheid van het gehele zorgstelsel.

Doel en aansluiting op aanknopings- en knelpunten Maatregel 1a: vastleggen kaders in convenant Om richting te geven aan een herkenbaar aanbod van voorzieningen in de institutionele sociale basis is het een mogelijkheid om de kaders voor een herkenbaar aanbod explicieter vast te leggen, en daaraan passende randvoorwaarden te koppelen. Deze kaders moeten met brede maatschappelijke vertegenwoordiging worden uitgewerkt, want de overheid is uiteindelijk te gast in de sociale basis. Onderdeel van nader geëxpliciteerde kaders kan een ‘bepaald niveau aan basisvoorzieningen’ zijn waaraan invulling moet worden gegeven (zoals laagdrempelige inloopvoorzieningen, ontmoetingsplekken, ontmoetingsruimten in geclusterde woonvormen en versterking van gemeenschapskracht). Daarnaast kan een overleg-verplichting worden afgesproken tussen gemeenten en partners over hun visie op de 102 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 sociale basis, preventie, integraal werken, en vrij toegankelijke voorzieningen.121 Deze aangescherpte en verduidelijkte kaders kunnen bijvoorbeeld worden vastgelegd in een convenant. Maatregel 1b: wettelijke verankering De kaders voor een herkenbaar aanbod kunnen eventueel ook wettelijk worden verankerd in: • De Wmo 2015, in samenhang met de Jeugdwet en de Wet publieke gezondheid en de Participatiewet.

Dit, eventueel in aanvulling op de ontwikkeling van het wetsvoorstel reikwijdte; • Op de langere termijn zou één wet voor het sociaal domein voor dit algemene deel ook een denkrichting kunnen zijn. Maatregel 2: aanpassing financieringssystematiek Een mogelijke aanpalende maatregel kan zijn om het versterken van de (institutionele) sociale basis te stimuleren en borgen via een aanpassing in de financieringssystematiek. Momenteel krijgen gemeenten via een algemene uitkering (AU) een uitkering die ten goede komt aan de algemene middelen, wat betekent dat het bedrag niet geoormerkt is. Deze kunnen ingezet worden voor alle gemeentelijke taken en voorzieningen van gemeenten, inclusief de maatwerkvoorzieningen en de algemene voorzieningen van de Wmo. Wanneer de druk op andere gemeentelijke taken zoals de Wmo maatwerkvoorzieningen toeneemt, gaat dit mogelijk ten koste van ruimte om te investeren in algemene voorzieningen. Dit hangt af van de invulling die een individuele gemeente geeft aan haar begroting en rekening. Door een separate financieringswijze toe te passen voor bijvoorbeeld maatwerkvoorzieningen in de Wmo 2015, kan mogelijk voorkomen worden dat uitgaven voor maatwerk het ‘budget’ voor sociale basis aantast.

Ook biedt een andere financieringswijze de mogelijkheid om een beter informatiearrangement vorm te geven in combinatie met bestuurlijke afspraken over de basisvoorzieningen, ook in relatie tot uitgaven aan maatwerkvoorzieningen. Routekaart Omdat de opgave tot het versterken van de institutionele sociale basis meerdere dimensies heeft en aan veel beleidsterreinen en (reeds ingezette) processen raakt, is het voorstel om een routekaart uit te werken waarbinnen concrete (voorgenomen) maatregelen kunnen worden overwogen. In grove lijnen ziet de routekaart er als volgt uit: • 2025 – Q2 2026: uitwerken van een gedeelde middellangetermijnvisie met maatschappelijke partners, en in samenhang daarmee de ontwikkeling van concrete scenario’s van een sociale basis infrastructuur door middel van werksessies met maatschappelijke partners. Deze scenario’s kunnen gebruikt worden om nadere kaders te bepalen die in een convenant kunnen worden afgesproken en kunnen een basis bieden om de sociale basis te verankeren in wet- en regelgeving. • Q3 2025 – Q1 2026: met maatschappelijke partners wordt een set afspraken over het deel van de basisinfrastructuur uitgewerkt dat randvoorwaardelijk is voor de afgesproken basisfunctionaliteiten in het AZWA. Gereed in Q1 2026 (uitvoering afspraak uit het Aanvullend Zorg- en Welzijnakkoord (AZWA)).

Afhankelijk van (politieke) besluitvorming kan de routekaart er in het vervolg grofweg zo uit zien: • Q2 2026 – Q4 2026: uitwerken van kaders en het opstellen van een convenant (1a). Doel kan zijn om eind 2029 in iedere gemeente een aanbod in de sociale basis te hebben dat voldoet aan de uitgewerkte kaders in het convenant. • Q1 2027 – Q4 2029: implementatie, monitoring en evaluatie van de afspraken in het convenant (1a). Afhankelijk van uitkomsten evaluatie: uitwerken kaders voor verankering in Wmo 2015 en proces wetswijziging in gang zetten (1b) en/of proces in gang zetten aanpassen financieringssystematiek (2) • Q4 2028- Q2 2029: verkennen of verdere maatregelen nodig zijn en welke maatregel het meest passend is. 121 De VNG geeft aan dat een overleg-verplichting overbodig is omdat dit reeds staande praktijk is. 103 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 • Parallel is het noodzakelijk ook de effectiviteit van beleid, interventies en investeringen in de (institutionele) sociale basis in kaart te brengen. 122 Financiële effecten Verwachte kosten en besparingen/ betaalbaarheid • Op dit moment is deze maatregel onvoldoende uitgewerkt en kan nog niet worden gekwantificeerd.

• Er wordt in de komende periode gezamenlijk meer concreet uitgewerkt hoe een basis infrastructuur wordt ingevuld en wat er wordt gevraagd van onder meer gemeenten (zie onder meer de afspraak D6 in het AZWA).123 Het is van belang dat een aanvulling op een versterking van de sociale basis in lijn is met bestaand beleid en hierop geen overlap ontstaat. Om die reden dient bij de verdere uitwerking rekening gehouden te worden met de toereikendheid van middelen die vanuit het AZWA en HLO extra beschikbaar zijn gesteld ten behoeve van een versterking van de basisinfrastructuur. • De beleidstheorie is dat het investeren in passende algemene voorzieningen kan leiden tot minder uitgaven in de Wlz of Zvw (maar tot hogere uitgaven aan de Wmo 2015). Om de maatregel verder uit te kunnen werken dienen scenario’s uitgewerkt te worden om te concretiseren hoe de (institutionele) sociale basis kan worden versterkt en welke (financiële) kaders daarbij passen. Op basis van deze scenario’s kan worden besloten of een specifieke intensivering nodig is om versterking van de (institutionele) sociale basis te realiseren. Onderdeel hiervan zou gericht onderzoek moeten zijn naar de effectiviteit van beleid en interventies, een verdieping op het reeds uitgevoerde onderzoek in het kader van deze studie. Personele effecten Vraag, aanbod en productiviteit Niet direct van toepassing.

Maatschappelijke effecten Toegankelijkheid en kwaliteit van zorg en ondersteuning Als het mogelijk wordt om de sociale basis meer financiële ‘bescherming’ te bieden (gemeenten zijn dan niet genoodzaakt bezuinigingen door te voeren bij druk op maatwerkvoorzieningen) blijven financiële middelen voor de (institutionele) sociale basis beschikbaar. 122 Het onderzoek naar de sociale basis in het kader van het houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 stelt dat gemeenten een plausibele beleidstheorie volgen, namelijk dat investeren in de sociale basis een dempend effect heeft op uitgaven in het zorgstelsel. Echter, veel is nog onbekend en ook de effectiviteit van interventies dient nader onderzocht te worden. Verweij-Jonker Instituut (2024). De sociale basis en de houdbaarheid van de Wmo, Een analyse van de beleids- keuzes en uitgaven in de sociale basis in relatie tot de ontwikkeling van de (uitgaven aan) Wmo-maatwerk- voorzieningen (2017-2023), Utrecht augustus 2024 zie: https://open.overheid.nl/documenten/d9cfb6e3-79c1-43e1- 8e0b-4291db6109bc/file. 123 Belangrijk om op te merken dat met afspraak D6 uit het AZWA de sociale basis gericht maar beperkt wordt versterkt, namelijk op die aspecten die ondersteunend zijn aan de basisfunctionaliteiten medisch-sociaal die in het AZWA zijn afgesproken. Het betreft daarmee dus geen brede uitwerking van een versterkte ‘institutionele’ sociale basis.

104 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Uitvoerbaarheid Juridische aspecten Een juridische ondergrens is een moeilijk te realiseren opgave voor een beleidsterrein dat zo divers en diffuus is; maar indien die juridische ondergrens (of een andere wijze van explicitering van de juridische kaders) gewenst is vraagt dit wetswijziging. Uitvoerbaarheid Niet van toepassing. Aandachtspunten en alternatieven De sociale basis is in zichzelf waardevol en de overheid is er te gast. Investeringen met een concreet resultaat als doel vragen een bepaalde gerichtheid, maar ook een ‘losse’ sturing. Het onderzoek van Verweij-Jonker dat in het kader van deze houdbaarheidsstudie is uitgevoerd laat zien dat er een plausibele beleidstheorie is dat investeren in de sociale basis loont, echter de baten zullen versnipperd over alle levensdomeinen van mensen terug te vinden zijn. Tevens is het belangrijk om geen afbreuk te doen aan het lokale samenspel tussen de sociale basis en de lokale overheid; gemeenten moeten aansluiten bij de lokale gemeenschapskracht (als opdracht uit de Wmo 2015).

105 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 12 Preventief ouderengezondheidsbeleid Gezondheidsbeleid en Wmo 2015 versterken elkaar Beleidsoptie nummer: 12 Maatregel in het kort: Met deze maatregel wordt het preventief ouderengezondheidsbeleid expliciet verankerd in de Wpg en de regionale coördinatie en samenhang van beleid hieromtrent wordt belegd bij de GGD. Een gezonde levensstijl levert een bijdrage aan gezond ouder worden en daarmee ook een bijdrage aan de financiële en personele houdbaarheid van het brede zorgstelsel. Het betreft een stimuleringsimpuls om preventief ouderengezondheidsbeleid daadwerkelijk van de grond te krijgen, met als doel de samenhang, kennis en beschikbaarheid van preventieve gezondheidsinterventies te vergroten. Omschrijving van de maatregel Gemeenten hebben al een opdracht in de Wpg voor preventief ouderengezondheidsbeleid, maar dat komt in de praktijk nog moeilijk gestructureerd van de grond. De voorgestelde maatregel in deze beleidsoptie is daarom om de verantwoordelijkheid voor het preventief ouderengezondheidsbeleid in de Wpg nader te expliciteren (naar analogie van het jeugdgezondheidsbeleid).