De Rapportage houdbaarheid Wmo: Tijd voor stevige keuzes (oktober 2025)

Dit is een stijging van 9,5%. Dat is meer dan de stijging van 8% in 2023.73 Kortom, zowel het gebruik van, als uitgaven voor maatwerkvoorzieningen in de Wmo, zitten in een opgaande lijn. 73 Landelijke Wmo-monitor samenvatting. 2. | Relatief aandeel uitgaven van hoofdcategorieën maatwerkvoorzieningen voor de Wmo 2017-2024 Tussen 2017 en 2024 verschuift het aandeel uitgaven per hoofdcategorie van verblijf en opvang naar hulp bij het huishouden. • | ‘Hulpmiddelen en Diensten’ stijgt van 12% in 2017 naar 14% aandeel in 2024 van de totale uitgaven. • | ‘ Verblijf en Opvang ’ daalt van 38% aandeel in 2017 naar 26% aandeel in 2024. Dit komt door een verschuiving van gebruikers met chronische problematiek van de Wmo 2015 naar de Wlz in 2020. Het aandeel stijgt wel weer met 1% in vergelijking met 2023. • | ‘Hulp bij het huishouden’ stijgt van 20% in 2017 naar 30% in 2024, 1% meer dan in 2023. • | ‘Ondersteuning Thuis’ blijft met kleine schommelingen redelijk stabiel met een aandeel in de uitgaven van 30% in 2017 naar 31% in 2024.74 Kortom, schommelingen in gebruik van ‘ Verblijf en Opvang ’ hebben een groot effect op totale uitgaven Wmo. ‘Ondersteuning Thuis’ is na 2020 verantwoordelijk voor de relatief meeste uitgaven (31%), al komt Hulp bij het huishouden (30%) naderbij. 74 Landelijke Wmo-monitor samenvatting.

54| | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 55 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 3. Toename gebruik en uitgaven per hoofdcategorie maatwerkvoorzieningen Wmo 2015 in 2024 Voor wat betreft de aantallen gebruikers, zitten de meeste gebruikers vooral bij ‘Hulpmiddelen en Diensten’ en ‘Hulp bij het huishouden’. ‘Ondersteuning Thuis’ blijft hier ver bij achter en qua gebruikersaantallen zijn die van ’Verblijf en Opvang’ marginaal.75 Voor de uitgaven zien we in vergelijking met gebruik een geheel andere ranglijst. De hoogste uitgaven zijn er voor ‘Ondersteuning Thuis’, met daarna ‘Hulp bij het Huishouden’. ‘Verblijf en Opvang’ zorgt ook voor substantiële uitgaven binnen het Wmo budget, terwijl die van ‘Hulpmiddelen en Diensten’ een relatief klein aandeel hebben.76 75 Landelijke Wmo-monitor Samenvatting. 76 Landelijke Wmo-monitor samenvatting.

Een volgende v raag is hoe de groei van de 4 hoofdcategorieën Wmo maatwerkdiensten er in 2024 ten opzichte van 2023 uit ziet? Toename | Toename uitgaven Hoofdcategorie | gebruikers 2023-24 | in miljoenen 2023-24 Hulpmiddelen en diensten | 22.925 | 41 Verblijf en opvang | 855 | 147 Ondersteuning Thuis | 1.980 | 148 Hulp bij het Huishouden | 20.780 | 192 Wanneer we kijken naar gebruik en uitgaven voor de 4 hoofdcategorieën in de Wmo 2015 in 2024 zien we dat :77 • ‘Hulpmiddelen en Diensten’ krijgt de meeste nieuwe gebruikers in 2024, 22.925 gebruikers, maar die leiden ‘slechts’ tot 41 miljoen euro meer uitgaven. • ‘ Verblijf en Opvang ’ daarentegen stijgt met 855 gebruikers en de uitgaven stijgen met 147 miljoen euro. • ‘Ondersteuning Thuis’ krijgt er 1.980 gebruikers bij, maar de uitgaven stijgen met 148 miljoen euro. • ‘Hulp bij het huishouden’ stijgt met 20.780 gebruikers meer en die leiden tot 192 miljoen euro extra uitgaven. 77 Let op, omdat mensen vaak van meerdere Wmo diensten gebruik maken tellen de aantallen hierboven tot meer op dat de stijging van 36.930 unieke gebruikers. 56| Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 57 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 4. Opvallende groeiers en dalers in Wmo hulpverlening Hulp in het huishouden stijgt fors in 2024.

Wanneer persoonskenmerken in ogenschouw worden genomen is het de leeftijdsgroep 75-85 die er gebruik van maakt. Dat is logisch gegeven de dubbele vergrijzing waarmee het aantal mensen tussen de 75 en 85 jaar toeneemt.78 Wanneer de inkomens van mensen wordt bezien dan blijkt dat de stijging van het gebruik van hulp in het huishouden bij de hoge inkomens sterk toeneemt.79 Een interessante ‘daler’ betreft dagbesteding als onderdeel van Ondersteuning Thuis.80 78 Landelijke Wmo-monitor persoonskenmerk, hulp bij huishouden, 75-85 jaar. 79 Landelijke Wmo-monitor Hulp bij huishouden, huishoudinkomen, 50.000-100.000 euro. 80 Landelijke Wmo-monitor Aantal cliënten, 2b dagbesteding. 58 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Aangezien Ondersteuning Thuis qua gebruik licht stijgt, betekent dit dat als het gebruik van Dagbesteding daalt, het gebruik van de subgroep stijgt.81 81 Landelijke Wmo-monitor Aantal cliënten, 2a begeleiding. 59 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 5. De gemeentelijke werkelijkheid Tenslotte is de landelijke waarheid niet de gemeentelijke waarheid, aangezien de (relatieve) scores fors kunnen verschillen per gemeente. Bij gebruik is dit het geval, maar bij uitgaven is dat verschil beduidend minder. 82 82 Landelijke Wmo-monitor Aantal cliënten, totaal zonder verblijf en opvang.

60 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Bovenstaande landkaarten83 voor gebruik en uitgaven laten zien dat bijvoorbeeld inflatie of loonstijgingen in 2024 mogelijk een grotere rol hebben gespeelt dan de toename van gebruik bij de stijgende uitgaven voor de Wmo. Toch zijn er bij de uitgaven interessante verschillen tussen gemeenten te zien. Hier is niet gelijk een vinger op te leggen. Bij de verklaring van verschillen tussen gemeenten is het allereerst noodzakelijk te corrigeren op mogelijk oneffenheden in de registratie van die data en deze daarna te corrigeren voor niet-beïnvloedbare factoren zoals bijvoorbeeld de demografische druk. Daarna kan worden gekeken wat wel-beïnvloedbare factoren zijn geweest voor de verklaring van verschillende scores tussen gemeenten, zoals de keuze voor een financieringsmodel of organisatie van de toegang etc. Van dit laatste kan dankzij de benchmark worden geleerd, al is een ‘goed voorbeeld’ in bijvoorbeeld Maastricht niet één op één te kopiëren voor Leeuwarden. 83 Landelijke Wmo-monitor uitgaven, totaal zonder verblijf en opvang. 61 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 6. Bevolkingspiramide Nederland

62 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Bijlage 2: Uitgewerkte beleidsopties Inleiding 65 1 | Expliciete plek van de Wmo 2015 in het zorgstelsel | 67 2 | Dakloosheid: scheiden van wonen en zorg | 71 3 | Financiering van de Wmo 2015 | 74 4 | Vereenvoudiging hulpmiddelenzorg | 77 5 | Logeer- en respijtzorg | 80 6 | Onderscheid maken tussen doelgroepen | 83 7 | Nadere invulling van de term ‘algemeen gebruikelijk’ | 86 8 | Reablement in de Wmo 2015 als werkend principe | 91 9 | Boete op samenwonen uit de AOW halen | 95 10 | Mantelzorgpotentieel op peil houden | 98 11 | Stevige verankering (institutionele) sociale basis | 101 12 | Preventief ouderengezondheidsbeleid | 105 13 | Prioritering bij schaarste | 109 14 | Beschikken in de Wmo 2015 | 114 1 5 | Stringenter regime voor eigen bijdrage: g r o n d s l a g | i n ko m e n s - en vermogens | afhankelijke bijdrage (ivb) verbreden | 116 16 | Stringenter regime eigen bijdragen: inkomens- en vermogensafhankelijke bijdrage (ivb) verhogen | 118 17 | Beperken maatwerkvoorzieningen in de Wmo 2015 | 125 18 | Beperken maatwerkvoorzieningen voor hoge inkomens | 130 19 | Eenheid van taal en techniek | 135 20 | Toegang en ondersteuning altijd integraal | 140 21 | Op een ander schaalniveau (maatwerk)voorzieningen/ verantwoordelijkheden inkopen en organiseren | 144 22 | Continuïteit in de uitvoering | 148 63| | Eindrapportage

Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 23 | Wmo-toezicht en handhaving | 151 24 | Investeren in preventie | 155 25 | Onafhankelijke indicatiestelling in de Wmo 2015 | 158 Appendix 1: Geschiedenis Wetsvoorstel Resultaatgericht Beschikken | 162 Appendix 2: Korte weergave Lokaal-Regionaal-Landelijk bij “Op een ander schaalniveau (maatwerk)voorzieningen/ verantwoordelijkheden inkopen en organiseren” | 166 Appendix 3: Afwegingskader bij beleidsoptie “Op een ander schaalniveau (maatwerk)voorzieningen/ verantwoordelijkheden inkopen en organiseren” | 168 Verklarende woordenlijst | 177 64| | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 65 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Inleiding In het kader van het houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 is een aantal beleidsopties technisch uitgewerkt. Sommige opties kennen meerdere varianten. Bij het technisch uitwerken van de maatregelen is volgens een vast format gewerkt. De huidige situatie is in de meeste gevallen de uitgangssituatie voor een maatregel. De concrete maatregel beschrijft wat er gaat veranderen ten opzichte van de uitgangssituatie. De aanleiding en het doel van de maatregel zijn beschreven. Daar waar dat relevant is, wordt aangegeven hoe een maatregel zich verhoudt tot de zorgakkoorden en andere lopende relevante trajecten.

Voor elke maatregel geldt dat, als er wordt gekozen om een beleidsmaatregel verder uit te werken, de zorg- vuldigheidstoetsen in acht moeten worden genomen. Dat wil zeggen: bij een daadwerkelijke voornemen tot implementatie moet nadere uitwerking volgen van een maatregel op alle aspecten van houdbaarheid. Ook de uitvoeringsaspecten moeten nadrukkelijk (nader) worden onderzocht en onderdeel worden van de (bestuurlijke) afweging. Effecten op houdbaarheid De effecten van de maatregel zijn uitgewerkt op de financiële, personele en maatschappelijke houdbaarheid, binnen en buiten de Wmo 2015. Financiële houdbaarheid In eerste instantie is nagegaan of de maatregel leidt tot meer dan 50 mln. euro aan kosten, baten of verschuivingen (tussen domeinen). Indien dit het geval is, is een raming gemaakt van de financiële effecten. De financiële effecten zijn afgerond en weergegeven in prijspeil 2025, tenzij anders vermeld. Voor zover mogelijk is aangegeven waar kosten en baten terecht komen. Bij de raming van de financiële effecten is zo goed als mogelijk rekening gehouden met gedragseffecten. Voor een raming van de financiële effecten moeten aannamen worden gedaan. Deze aannamen worden beschreven. Door bijvoorbeeld overgangsrecht of transitiekosten kan het enige jaren duren voor het structurele effect van de maatregel wordt bereikt.

Indien daadwerkelijk tot een maatregel wordt besloten, zal bij een deel van de maatregelen verdere concretisering nodig zijn zodat een (verdere) uitwerking van de financiële effecten kan plaatsvinden. Indien geraamde financiële effecten zijn opgenomen, moet dit daarom worden gezien als een indicatie van de effecten van een maatregel. Personele houdbaarheid Een maatregel kan via drie routes een effect hebben op de personele houdbaarheid, te weten: de vraag naar zorg, het aanbod van zorg en de arbeidsproductiviteit van zorgmedewerkers. Bij het beoordelen van de vraag naar zorg is gekeken naar verschuivingen tussen verschillende zorgsectoren en/of wetten, van/naar informele zorg en het effect daarvan op het benodigde personeel (ook op type personeel). Voor de personele houdbaarheid wordt uitgegaan van de arbeidsmarkt als geheel. Daarom geldt: als er alleen sprake is van een verschuiving van personeel en geen sprake is van een daling van de totale personeelsinzet, dan is er geen positief effect op de personele houdbaarheid. Bij het aanbod van zorg wordt gekeken naar het effect van een maatregel op de in-en uitstroom van personeel, aantrekkelijkheid van het werk en de beschikbaarheid van personeel. Maatregelen die de arbeidsproductiviteit van zorgmedewerkers verhogen zijn goed voor de personele houdbaarheid.

66 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Maatschappelijke houdbaarheid Bij de maatschappelijke houdbaarheid wordt beschreven wat de burger ervan zal merken wanneer een maatregel wordt ingevoerd. De effecten op de toegankelijkheid en kwaliteit zijn hier onderdeel van. Een maatregel kan ook een vereenvoudiging zijn, of een effect hebben op maatschappelijke waarden zoals solidariteit, bijvoorbeeld van niet-zorgbehoevend met zorgbehoevenden en van rijk met arm. Uitvoerbaarheid Bij de uitwerking van de maatregelen wordt ook stil gestaan bij de uitvoerbaarheid van maatregelen. Dit gebeurt wel op hoofdlijnen, omdat allerlei details pas in een volgende fase kunnen worden uitgewerkt. Juridische aspecten In de beschrijving van de maatregelen wordt ook ingegaan op juridische aspecten. Daartoe is een globale verkenning uitgevoerd op basis waarvan enkele eerste indrukken worden gegeven. De beleidsopties zullen, nadat de politiek richting heeft bepaald, (inter)departementaal, interbestuurlijk en in samenspraak met relevante organisaties verder moeten worden uitgewerkt, mede in relatie tot andere domeinen zoals het vergelijkbare stelsel van bijvoorbeeld de Jeugdwet. Daarbij zullen ook de juridische implicaties en randvoorwaarden worden verdiept.

Het is mogelijk dat bij de uitwerking blijkt dat een in een beleidsoptie geschetste maatregel juridisch niet haalbaar is of alleen in aangepaste vorm kan worden gerealiseerd. Onder meer zal worden bezien hoe de beoogde maatregelen zich verhouden tot rechtsbeginselen, in het bijzonder wat betreft de bescherming van de burger. Ook wordt nagegaan of grondrechten en relevante verdragen voldoende ruimte bieden, waarbij de aandacht onder andere uitgaat naar rechten van personen met een handicap, privacy en Europeesrechtelijke aspecten. In dit verband wordt bijvoorbeeld ook gekeken naar de positie van aanbieders van maatschappelijke ondersteuning. Niet in de laatste plaats moeten staatsrechtelijke kaders in acht genomen worden, met name met betrekking tot de verhouding tussen het Rijk en gemeenten. Voor eventuele nationale wet- en regelgeving ter implementatie van een beleidsoptie is een draagkrachtige motivering vereist, onder andere met betrekking tot de noodzaak en proportionaliteit, én wordt een zorgvuldige procedure gevolgd. Van deze procedure maken (inter)departementale voorbereiding, (internet)consultatie, toetsing en advisering deel uit. Als het een formele wet betreft, volgt er een parlementaire behandeling. Eén van de onderdelen van dit zorgvuldige proces is het in gezamenlijkheid met medeoverheden doorlopen van een Uitvoerbaarheidstoets Decentrale Overheden.

Mede afhankelijk van de complexiteit en omvang van de gewenste wet- en regelgeving, de mate waarin wordt ingegrepen in het stelsel voor maatschappelijke ondersteuning en of ook andere domeinen worden geraakt, dient rekening gehouden te worden met een proces van ten minste twee à drie jaren voor een wet en ongeveer een jaar voor een algemene maatregel van bestuur en voor een gemeentelijke verordening. Wijziging van internationale regels is van langere adem. Tevens kan overgangsrecht noodzakelijk zijn en vergt ook de implementatie tijd. 67 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 1 Expliciete plek van de Wmo 2015 in het zorgstelsel Beleidsoptie nummer: 1 Maatregel in het kort: Er worden enkele scenario’s geschetst om de Wmo 2015 meer expliciet te positioneren in het zorgstelsel. Maatregel A ziet op een wet met een meer aansprakenkarakter (een fundamentele wijziging). Maatregel B + C zien op verheldering, kadering en versterking binnen de huidige vormgeving van de voorzieningenwet. Omschrijving van de maatregel In deze beleidsoptie wordt de reikwijdte van de Wmo 2015 niet gewijzigd maar worden scenario’s verkend waarmee de Wmo 2015 duidelijker wordt gepositioneerd in het zorgstelsel. Een duidelijker positionering van de Wmo 2015 bevordert transparantie en een efficiëntere werking van het stelsel van ondersteuning en zorg.

Het biedt zowel gemeenten als inwoners meer duidelijkheid over wat zij mogen verwachten, en onder welke voorwaarden. Indien de mogelijkheden voor het leveren van doelmatige zorg worden vergroot door middel van betere triage in de toegang kan deze maatregelen bijdragen aan een meer houdbaar stelsel. De Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 heeft een breed geformuleerde opdracht: gemeenten zijn verantwoordelijk voor 1° het bevorderen van de sociale samenhang, de mantelzorg en vrijwilligerswerk, de toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een beperking, de veiligheid en leefbaarheid in de gemeente, alsmede voorkomen en bestrijden van huiselijk geweld, 2° het ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving, en 3° het bieden van beschermd wonen en opvang (artikel 2.1.1, lid 1). De wet formuleert primair doelen, geen concrete prestaties, waardoor gemeenten beleidsruimte hebben in de uitvoering. In de praktijk fungeert de Wmo 2015 regelmatig als een stelselondersteunende wet. Dit houdt in dat wanneer andere zorg- of ondersteuningsdomeinen tekortschieten, van de gemeente wordt verwacht dat zij via de Wmo 2015 als vangnet optreedt voor mensen die onvoldoende zelfredzaam zijn. Dit leidt in de praktijk tot spanningen.

Denk aan druk om tekorten in het openbaar vervoer op te vangen via aanvullend doelgroepenvervoer, huisvestingsproblemen te compenseren met tijdelijke opvang, of tekorten in de Geestelijke Gezondheidszorg (GGZ) en ouderenzorg te verzachten met extra begeleiding thuis. De kernvraag is hoe de Wmo 2015 zich moet verhouden tot andere domeinen: functioneert zij primair als toegangspoort tot lichtere ondersteuning en preventie, of als vangnet waar andere wetten tekortschieten? En hoe kan deze rol juridisch en beleidsmatig duidelijker worden begrensd, zodat middelen doelmatig worden ingezet en rechtszekerheid ontstaat voor burgers? In schema 1 zijn drie maatregelen uitgewerkt die beogen de Wmo 2015 steviger te positioneren in het zorgstelsel. Maatregel A kan afzonderlijk genomen worden, maatregel B en C horen bij elkaar. Schema 1: Maatregelen met betrekking tot de positionering van de Wmo 2015 in zorgstelsel A. Wettelijke verankering van | B. Juridische uitsluiting van | C. Verplichte een minimumniveau aan | niet-passende zorg | domeinoverstijgende toets bij ondersteuning | toegang tot zwaardere zorg Allereerst wordt voorgesteld om in | Tegelijk is het noodzakelijk om in de | Een ander onderdeel van de de Wmo 2015 een landelijke | wet te verduidelijken wat niet onder | maatregel betreft de verbinding ondergrens vast te leggen voor de | de Wmo 2015 valt.

In de praktijk | tussen de Wmo 2015 en de Wlz. Op ondersteuning die gemeenten | worden gemeenten nu regelmatig | dit moment vindt de indicatiestelling moeten bieden. Het gaat daarbij om | aangesproken op het leveren van | voor langdurige zorg plaats door het voorzieningen die essentieel zijn om | zorg die een medisch of geneeskun- | Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ), zelfstandig te kunnen blijven wonen | dig karakter heeft. Denk aan: | zonder dat systematisch gebruik en maatschappelijk te functioneren. | • Verpleging en persoonlijke | wordt gemaakt van informatie uit Denk aan: | verzorging voor zover het gaat | het sociaal domein. Daardoor • Huishoudelijke hulp | om medisch voorbehouden | worden mensen met relatief lichte • Begeleiding individueel of in | handelingen in de zin van de wet | beperkingen soms toch geïndiceerd groepen | BIG. (Zvw); | voor intramurale zorg, terwijl met • Dagbesteding | • Behandeling van psychische | goede ondersteuning vanuit de • Mantelzorgondersteuning | aandoeningen of verslaving | Wmo 2015 thuis wonen mogelijk In de huidige praktijk zijn deze | (GGZ in de Zvw); | zou zijn. Dit vergt aanpassing van de voorzieningen niet in elke gemeente | Ook worden gemeenten geconfron- | Wlz, die deels in gang wordt gezet op gelijke wijze of in gelijke mate | teerd met aanvragen voor algemene | binnen de Wlz door rekening te beschikbaar.

Daardoor ontstaan | gebruikelijke voorzieningen zoals | houden met sociale context bij verschillen in toegang en kwaliteit, | eenvoudige loophulpmiddelen of | Wlz-zorg thuis en toegang tot wat tot ongelijkheid leidt. Door een | standaard scootmobielen, waarvan | Wlz-verblijf. ondergrens wettelijk te verankeren, | het de vraag is of deze wel onder de | Doublures /of overlap tussen ontstaat duidelijkheid over wat | gemeentelijke verantwoordelijkheid | ondersteuning op grond van de iedere burger minimaal mag | horen. Wanneer de afbakening | Wmo 2015 en het modulair pakket verwachten, ongeacht zijn/haar | onduidelijk is, ontstaan er | thuis (mpt) en het volledig pakket woonplaats. De ondergrens zou | interpretatieverschillen, juridische | thuis (vpt) op grond van de Wlz juridisch kunnen worden vormgege- | procedures en inefficiënte inzet van | worden weggenomen. Denk ven via een wijziging van de Wmo | gemeentelijke middelen. | bijvoorbeeld aan hulpmiddelen, 2015 met een verdere uitwerking in | Door in de Wmo 2015 duidelijk te | schoonmaken van de woonruimte lagere regelgeving (algemene | maken dat vormen van medische | en andere voorzieningen die overlap maatregel van bestuur en/of | zorg, geneeskundige behandeling en | hebben. ministeriële regeling).

Hier moet | verblijf niet tot de gemeentelijke | Gemeenten zijn dan verplicht om gezamenlijk een ambitieniveau op | taak behoren, wordt duidelijkheid | actief informatie aan te leveren over worden gekozen om deze maatregel | gecreëerd. Dit kan via een ‘negatieve | bestaande ondersteuning, te kunnen kwantificeren. | lijst’ in de wet zelf of via delegatie in | mantelzorg, netwerkstructuren en Deze maatregel roept de vraag op of | lagere regelgeving. Dit beschermt | eerder geleverde voorzieningen, het beleggen van de hier bedoelde | gemeenten tegen afwenteling en | waardoor ondersteuning beter voorzieningen in deze vorm, het | versterkt de stelselconforme inzet | afgestemd wordt op noodzaak. beste en meest doelmatige resultaat | van collectieve middelen.84 kan worden geboekt als deze onder | Gemeenten hebben dus niet alleen de verantwoordelijkheid van | informatie over de indicatie van het gemeenten worden belegd. | CIZ maar ook welke zorg er wordt geleverd. NB: de Wlz levert geen voorzieningen in het kader van de Participatiewet. 84 Bovendien wordt de administratieve druk verlaagd doordat aanvragen sneller en zonder bezwaar kunnen worden afgehandeld.

68| | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 69 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Doel en aansluiting op aanknopings- en knelpunten Door deze drie elementen samen te brengen ontstaat een mogelijke herpositionering van de Wmo 2015 als: • Een herkenbare eerstelijns schakel voor (sociale) ondersteuning (en zelfredzaamheid); • Geen sluitpost van systeemfalen in andere domeinen; • Geen alternatieve financieringsroute voor zorgvormen die thuishoren in Zvw of Wlz. Door wettelijke ondergrenzen en afbakeningen te combineren met verplichte samenwerking, wordt het stelsel rechtvaardiger, effectiever en beter uitvoerbaar. De Wmo 2015 wordt daarmee toekomstbestendig gepositioneerd, in samenhang met maatschappelijke en demografische ontwikkelingen. De Wmo 2015 en de Zvw bieden beide een aanbod bij de burger thuis, maar verschillen in aard en doel. De Zvw richt zich op medisch noodzakelijke zorg – huisartsenzorg, wijkverpleging, persoonlijke verzorging, fysiotherapie – binnen het te verzekeren pakket. De Wmo 2015 ondersteunt bij participatie en zelfredzaamheid, met voorzieningen als begeleiding, huishoudelijke hulp en hulpmiddelen. Soms is er overlap, bijvoorbeeld bij persoonlijke verzorging of dagbesteding. Dan geldt: is het medisch van aard, dan Zvw; betreft het ondersteuning zonder medische grondslag, dan Wmo 2015.

Dubbelfinanciering is niet toegestaan, en heldere triage is nodig om de juiste wet toe te passen. Gemeenten en zorgverzekeraars moeten lokaal samenwerken, bijvoorbeeld via wijkteams en/of afgestemde indicaties, om versnippering te voorkomen en inwoners niet van het kastje naar de muur te sturen. De Wmo 2015 biedt ondersteuning zonder medisch karakter. Zvw en Wlz bieden zorg met een geneeskundig karakter onder het regime van de Wet BIG en Wkkgz. Respijtzorg valt onder de Wmo 2015 indien niet-medisch; medische respijtzorg onder Zvw. Deze lijn is in de praktijk soms vervaagd en vraagt om formele bevestiging. Op grond van artikel 2.3.5, zesde lid, Wmo 2015 kan een gemeente een maatwerkvoorziening weigeren als iemand recht heeft op verblijf en daarmee samenhangende zorg in een instelling op grond van de Wlz, of vermoedelijk recht heeft maar weigert een indicatie aan te vragen. In de praktijk leidt dit tot vroegtijdige doorverwijzingen, terwijl nog niet zorgvuldig is onderzocht of ondersteuning via de Wmo 2015 volstaat. Daarnaast blijft artikel 2.3.2 Wmo 2015 gelden: het college moet altijd onderzoek doen naar de persoonlijke omstandigheden, ongeacht mogelijke Wlz-indicaties. Er is dus niet altijd overlap zoals bij voorzieningen ten aanzien van de participatie.

Er zit wel een mogelijke overlap als het gaat om vervoer, compenseren ADL- handelingen en hulpmiddelen in de ondersteuning thuis. Zie ook artikel 8.6a van de Wmo 2015. Daarom is de CIZ-indicatie op zichzelf geen bruikbare manier om onderscheid te maken. Deze combinatie van regels zorgt voor overlap en overgangsproblemen. Daarom is zorgvuldige uitwisseling van gegevens tussen gemeente, zorgkantoor en het CIZ essentieel. Ook is het dus belangrijk om te kijken of de compensatie van een beperking op ADL-handelingen onder de Wmo 2015 kan vallen, en verblijf en medisch voorbehouden handelingen in de zin van de Wet Big onder de Zvw en onder de Wlz vallen. Financiële effecten Verwachte kosten en besparingen/ betaalbaarheid Variant A heeft budgettaire consequenties voor de Rijksbegroting afhankelijk van het gekozen ambitieniveau. Bij implementatie van variant B en C vindt er naar verwachting een verschuiving plaats in de aard van de ondersteuning (en mogelijk dus ook de financiering). Daarnaast leidt het mogelijk tot besparingen in de Wmo (of Wlz afhankelijk waar overlap wordt weggehaald) doordat overlap in financiering wordt weggenomen en niet-passende zorg juridisch wordt uitgesloten. Deze maatregelen zijn nog niet voldoende uitgewerkt om de budgettaire consequenties hiervan in beeld te brengen.

70 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Personele effecten Vraag, aanbod en productiviteit • Door duidelijker taakverdeling kunnen welzijnswerkers en wijkteams zich beter focussen op lichte ondersteuning. • Verpleegkundigen en paramedici kunnen zich richten op hun kernzorg, zonder tussenkomst van de Wmo 2015. • Minder bureaucratie en betere rolduidelijkheid verbeteren de productiviteit. • Minder tijdverlies aan verkeerde verwijzingen en indicatieconflicten. Maatschappelijke effecten Toegankelijkheid en kwaliteit van zorg en ondersteuning Er wordt verduidelijking aangebracht waar de inwoner terecht kan voor welke zorg- of ondersteuningsvraag, dit maakt het zorgstelsel (en dus ook de Wmo 2015) duidelijker.85 Maatregel A zal op zichzelf echter geen bijdrage leveren aan de maatschappelijke houdbaarheid (het draagt namelijk niet bij aan versterking van het voorzieningenkarakater van de wet). Uitvoerbaarheid Juridische aspecten De maatregel vraagt om een wetswijziging, of om wijzing van lagere wetgeving. Uitvoerbaarheid De maatregel zorgt voor duidelijkheid. De maatregel maakt het de uitvoering makkelijker. Afhankelijk van de keuzes die gemaakt worden, zorgt dit voor meer of juist minder druk op de gemeentelijke uitvoering.

Aandachtspunten en alternatieven Zolang het zorgstelsel is, zoals deze nu is, zullen er grensvlakken en schakelpunten tussen de zorgwetten en aanpalende domeinen blijven bestaan. Het is zaak om daar consequent naar te blijven kijken en beleidslogica toe te passen op deze grensvlakken (in plaats financieel afschuifgedrag). Het is derhalve goed dat ook een staatscommissie zal gaan kijken naar het gehele zorgstelsel om (brede) oplossingen te formuleren voor de vele grensvlakken en schakelpunten. 85 Momenteel wordt ook gewerkt aan een traject SAAF (Samenvoegen en afstemmen zorgwetten). Dit traject tracht in kaart te brengen waar zorgwetten elkaar raken en beter op elkaar kunnen worden aangesloten. 71 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 2 Dakloosheid: scheiden van wonen en zorg Opvang voor dakloze mensen buiten de Wmo 2015 organiseren Beleidsoptie nummer: 2 Maatregel in het kort: De maatregel is vooral agenderend van aard; met de huidige werkwijze wordt huisvestingsproblematiek vanuit de Wmo 2015 opgelost, terwijl dit in veel gevallen niet passend is. Omschrijving van de maatregel De aanpak van dakloosheid is belegd in de Wmo 2015 en richt zich op het bieden van opvang en onder- steuning voor dakloze mensen.

44 centrumgemeenten zijn verantwoordelijk voor het bieden van opvang op grond van de Wmo 2015 en ontvangen daar ook middelen voor via de Decentralisatie Uitkering Maatschappelijke Opvang (DUMO). Gemeenten dienen een plan vast te stellen dat er onder meer op gericht is maatwerkvoorzieningen te bieden aan personen die niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving en beschermd wonen of opvang behoeven in verband met psychische of psychosociale problemen of omdat zij de thuissituatie hebben verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor hun veiligheid als gevolg van huiselijk geweld. Voor een steeds groter aandeel dakloze mensen geldt dat zij een beroep doen op de opvang en/of maatschappelijke ondersteuning van de gemeente, terwijl ze in de basis alleen een huisvestingsprobleem hebben en zich verder wel op eigen kracht kunnen handhaven in de samenleving. Zij hebben geen psychische of psycho-sociale problematiek en worden hiermee ‘zelfredzaam’ geacht, waardoor zij geen toegang krijgen tot de opvang en vaak ook andere vormen van ondersteuning mislopen. Dit leidt tot verergering van problematiek en een groter risico op (meer intensieve) ondersteuning en zorg in de toekomst.

Er is behoefte aan het verbeteren van toegang tot dienstverlening voor dakloze mensen die (nog) niet aan het stereotype beeld met zorgvraag voldoen – zoals jongeren, vrouwen, gezinnen,86 dakloze mensen met een baan en EU-burgers. Deze nieuwe groepen zijn vooral gebaat bij een oplossing gericht op het versterken van bestaanszekerheid en duurzame stabiele betaalbare (her)huisvesting. De Wmo 2015 is niet geschreven met deze groep in gedachten. Maatregel Richt in elke gemeente laagdrempelige opvang (of: ‘doorstroomlocatie’) in, buiten de Wmo 2015, waar iedereen die rechtmatig in Nederland verblijft zonder slaapplek terecht kan (bijvoorbeeld economisch daklozen). Vanaf daar wordt de persoon vervolgens begeleid naar de juiste hulp. Dat kan ondersteuning zijn vanuit de Wmo 2015, maar dat hoeft niet. 86 In heel Nederland wonen kinderen in auto’s en garageboxen. 72 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Doel en aansluiting op aanknopings- en knelpunten In dit scenario wordt (nood)opvang als een algemeen toegankelijke voorziening (niet zijnde voorziening vanuit de Wmo 2015) georganiseerd, waar iedereen gebruik van kan maken, ongeacht of mensen ‘alleen’ een acute huisvestingsvraag hebben of ook een zorg- of ondersteuningsbehoefte hebben.

Net als bij de winteropvang vindt bij de toegang alleen een marginale toets plaats.87 Of er naast huisvesting sprake is van een extra ondersteuningsbehoefte, wordt in deze voorziening zo snel mogelijk vastgesteld. Door middel van een integrale toets wordt het juiste ondersteuningsaanbod gedaan vanuit het best passende wettelijke kader:88 • Indien uit de integrale toets blijkt dat ondersteuning vanuit de Wmo 2015 nodig is, kan iemand (opvang en) ondersteuning ontvangen met een ‘reguliere’ voorziening. Met een ondersteuningsplan wordt dan toegewerkt naar passende huisvesting en ondersteuning. Dit kan bijvoorbeeld ook een instelling voor beschermd wonen zijn of (intensieve) ambulante begeleiding. • Indien uit de integrale toets blijkt dat mensen zich op eigen kracht kunnen handhaven in de samenleving, maar dat ‘alleen’ een huisvestingsvraag en eventueel een inkomensvraag speelt, verblijft iemand tijdelijk in deze doorstroomlocatie totdat huisvesting beschikbaar is. Gezien de druk op de woningmarkt dient ervan uitgegaan te worden dat dit meestal geen kortdurend verblijf is.

Dit stelt eisen aan het type voorziening, in de zin dat mensen er min of meer zelfstandig kunnen wonen (doorstroomlocatie of plek met hotelfunctie).89 Het realiseren van stabiele huisvesting met passende ondersteuning is van invloed op het voorkomen van (herhaalde) dakloosheid en is ook effectiever dan mensen tijdelijk opvangen in maatschappelijke opvang instellingen. Uit literatuur blijkt dat het zorgt voor kostenbesparingen bij onder andere het gebruik van medische zorg en het sociaal domein (Jeugdwet, Wmo 2015, schuldhulp en uitkeringen). Deze kostenbesparingen zijn (veel) groter dan de huisvestingskosten. Op landelijk niveau wordt een interdepartementale samenwerking vormgegeven, onder leiding van het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO), in een zelfde structuur als in Frankrijk.90 Voordelen ten opzicht van de huidige situatie: • Mensen die acuut een woning nodig hebben worden niet langer van ‘het kastje naar de muur’ gestuurd omdat ze ’slechts huisvesting’ nodig hebben. Schrijnende situaties zoals kinderen op straat of maandenlang verblijf in een auto worden hiermee tegengegaan. • Huisvesting werkt preventief voor het ontstaan van nieuwe medische, sociale en psychische problemen als gevolg van dakloosheid. Bovendien hebben we er beter zicht op en kunnen we er beter op inspelen als deze problemen toch ontstaan.

• Zuiverder scheiding van een woonvraag en een zorg/ondersteuningsvraag. • Door mensen met een woonvraag niet weg te sturen de anonimiteit in, houden we deze mensen in beeld en hebben we beter zicht op ontwikkelingen in de huisvestingsopgave. 87 Denk aan het vragen om een identificatie indien beschikbaar ter behoeve van registratie. Dit moet geen eis zijn voor toegang. Iemand kan alleen de toegang ontzegd worden als iemand zeer agressief is of bijvoorbeeld een wapen bij zich heeft. 88 Triage en toewijzing: de toewijzing tot snelle (her)huisvesting en indicaties voor eventueel benodigde zorg en ondersteuning voor (dreigend) dakloze personen voor Wmo 2015, Wlz, Zvw of Jeugdwet (VWS), inkomens- ondersteuning vanuit de Participatiewet en Schulden en Armoedeaanpak (SZW). 89 COA: asielopvanglocaties ook geschikt voor andere doelgroepen. 90 Frankrijk heeft de aanpak van dakloosheid belegd in een interdepartementale organisatie dat zich richt op opvang en toegang tot huisvesting voor alle dakloze mensen in Frankrijk. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de opvang, toeleiding naar zorg en toeleiding naar duurzame huisvesting Délégation interministérielle à l’hébergement et à l’accès au logement | info.gouv.fr.

73 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Financiële effecten Verwachte kosten en besparingen/ betaalbaarheid Het vergt nader onderzoek om te bepalen of uitgaven op de Wmo 2015 netto worden ingeperkt door te investeren in extra doorstroomvoorzieningen of opvangplakken. Personele effecten Vraag, aanbod en productiviteit Het organiseren van opvang buiten de Wmo 2015 vraagt mogelijk om minder zorgpersoneel, omdat mensen eerder en buiten de Wmo 2015 worden geholpen. Er vindt een verschuiving plaats van inzet op zorg naar meer inzet op bestaanszekerheid en huisvesting. Dit kan meer vragen van de inzet van woningcorporaties en sociale zekerheidsdiensten. Maatschappelijke effecten Toegankelijkheid en kwaliteit van zorg en ondersteuning De toegang wordt duidelijker, doordat mensen sneller worden geholpen in geval van (dreigende) dakloosheid. De overheid wordt daarmee een betrouwbaardere partner omdat kwetsbare mensen niet meer zomaar worden weggestuurd en er wordt actief gewerkt aan een passende oplossing voor een specifiek probleem. Het nadeel is dat reguliere woningzoekenden mogelijk nog langer moeten wachten op een woning. Uitvoerbaarheid Juridische aspecten De beschreven maatregel schept nog nader uit te werken extra voorzieningen voor opvang, wonen of preventie, bovenop of naast de huidige voorzieningen op grond van de Wmo 2015.

De rechtspositie van de burger is daarbij een belangrijk aandachtspunt, ook al zorgt de maatregel voor een uitgebreider aanbod. Waarschijnlijk betreft de benodigde wet- en regelgeving niet (alleen) de Wmo 2015. Er wordt immers nadrukkelijk gekeken naar andere voorzieningen dan op grond van de Wmo 2015 en er is ook sprake van triage naar onder meer Wlz, Zvw, Jeugdwet en Participatiewet. Uitvoerbaarheid Gemeenten krijgen een specifieke richting in een bestaande opgave, namelijk het organiseren van opvang voor alle dakloze mensen en hen doorgeleiden naar de juiste vorm van ondersteuning. Zij behouden hun decentrale bevoegdheid om deze opvang naar eigen inzicht vorm te geven, maar de nadruk verschuift van de Wmo 2015 naar huisvestingsbeleid. Nu wordt de opvang uitgevoerd door centrumgemeenten, in de nieuwe situatie wordt er van alle gemeenten verwacht dat zij voldoende huisvesting organiseren. Er dient nader onderzocht te worden of deze taak uitvoerbaar is voor alle gemeenten. Aandachtspunten en alternatieven Randvoorwaardelijk voor deze beleidsoptie is dat er voldoende woningen worden bijgebouwd, om te voorkomen dat mensen langdurig op een opvangplek verblijven. Het creëren van meer betaalbare woon- gelegenheid zal tevens voorkomen dat mensen zonder zorgvraag na een life-event dakloos raken, omdat zij zelf een woonplek kunnen vinden.

74 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 3 Financiering van de Wmo 2015 Het Gemeentefonds, de Wmo 2015 en (zorg-brede) prikkels Beleidsoptie nummer: 3 Maatregel in het kort: Dit betreft een beschouwende analyse. De wijze waarop gemeenten gefinancierd worden voor verantwoordelijkheden in het kader van de Wmo 2015 moet idealiter passen bij de vormgeving van, en bewegingen, in het hele zorgstelsel. Er zitten echter ook beperkingen aan de wijze waarop het Rijk gemeenten kan financieren. Omschrijving van de maatregel Burgers die langdurige zorg nodig hebben kunnen deze krijgen vanuit drie wetten (Wlz, Wmo 2015 en Zvw) met elk een financier (zorgkantoren, gemeenten en zorgverzekeraars). Dit zorgt tegelijkertijd voor onbedoelde financiële effecten, die de beheersbaarheid van de zorguitgaven verslechteren, zoals bijvoorbeeld het ‘wrong pocket’ probleem en afwentelmogelijkheden.91 Binnen het zorgstelsel is – sinds de hervorming van de langdurige zorg en decentralisaties in 2015 – het uitgangspunt in de verantwoordelijkheidsverdeling, dat gemeenten een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan het beperken van de instroom naar (duurdere) zorg vanuit de Wlz en de Zvw. Er is conceptueel sprake van communicerende vaten; beleid met betrekking tot preventie, Wmo 2015, Wlz en Zvw beïnvloeden elkaar.92 De huidige financieringssystematiek Wmo 2015/Jeugd/Wlz/Zvw bestendigt dit.

Dit kan de beweging naar de voorkant in de weg zitten, terwijl beleidsmatig daarop onverminderd wordt ingezet in onder andere de zorgakkoorden (met tijdelijke dan wel structurele financiering). Het is, gelet op onder andere demografie en arbeidsmarktkrapte, van belang om in de volle breedte te kijken naar de houdbaarheid van het zorgstelsel, inclusief de rol van gemeenten, en de positie van de Wmo 2015 daarin. Op welke wijze kunnen overheden – uitgaande van de preventieve werking van het gemeentelijk sociaal domein – in gezamenlijkheid verantwoordelijkheid nemen voor de houdbaarheid? Deze beleidsoptie omschrijft geen concrete maatregel(en); deze beleidsoptie moet eerder gezien worden als een beschouwing op de (on)mogelijkheden om financiële prikkels onderdeel te laten zijn van de financierings- en verdelingssystematiek van het Gemeentefonds.93 91 Gemeenten hebben (onbedoeld) een financieel belang dat cliënten met een relatief zware ondersteuningsbehoefte onder de Wlz vallen. Tegelijkertijd constateren gemeenten dat inwoners Wlz zorg uitstellen in verband met de hogere eigen bijdrage. Het CIZ is als poortwachter verantwoordelijk voor de beoordeling van deze cliënten en het stellen van Wlz-indicaties. Ook zorgaanbieders zijn een belangrijke actor in dit samenspel van zorgwetten.

92 Bijvoorbeeld: ombuigingen in de langdurige- en curatieve zorg kunnen leiden tot een groter beroep op gemeentelijke voorzieningen, andersom leidt minder inzet in het sociaal domein tot toeloop richting de Wet langdurige zorg en de Zorgverzekeringswet. 93 Rapport technische werkgroep macrobeheersing zorguitgaven, variant 8 ‘Verbeteren prikkels gemeenten’, pagina 86. 75 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Toekomstbestendige Wmo 2015 In dit houdbaarheidsonderzoek worden beleidsmaatregelen uitgewerkt die een bijdrage kunnen leveren aan de houdbaarheid van de Wmo 2015. Onderdeel van deze verkenning is de wijze waarop de Wmo 2015 zich toekomstgericht verhoudt tot de andere zorgwetten en welke bijdrage gemeenten kunnen leveren in het bevorderen van de houdbaarheid van de zorg. Eén van de uitgangspunten daarbij is dat beleidsmaatregelen die een verschuiving betekenen tussen zorgwetten getoetst worden op uitvoerbaarheid en worden voorzien van een financieel arrangement dat de beoogde ontwikkelingen/ maatregelen ondersteunt en accommodeert. De wens om “prikkels” in het financieringsmodel te bouwen Er is al een geruime tijd nagedacht over de mogelijkheid om via het financieringsmodel mogelijk te maken dat prestaties van individuele gemeenten ten opzichte van andere zorgdomeinen worden beloond.

Dat kan helpen om het ‘wrong pocket probleem’ te verkleinen door een deel van de baten van preventie te laten vallen in het domein dat ook investeert. De realiteit is echter dat het huidige financieringsmodel (de Algemene Uitkering en de Decentralisatie Uitkering) en het verdeelmodel daaronder ontworpen en bedoeld is om gemeenten op basis van objectieve criteria te financieren en de ‘pot geld’ te verdelen. Het verdeelmodel is zo ingericht dat de vrije besteedbaarheid voor gemeenten niet onder druk komt te staan. Uitgangspunt is dat een gemeente deze beleidsruimte gebruikt om het voorzieningenniveau voor gemeenten te optimaliseren naar lokale voorkeuren, er rekening gehouden kan worden met lokale omstandigheden en het integraal kunnen werken over de verschillende wetten heen wordt bevorderd. Beide modellen zijn niet bedoeld om individuele prestaties van gemeenten ten aanzien van andere zorgdomeinen (bijvoorbeeld afname Wlz-indicaties, of de beweging naar de voorkant) direct te financieren, dan wel deze prestaties financieel te belonen. Als dergelijke bewegingen meer precies verankerd dienen te worden in de financieringssystematiek van gemeenten dan bieden Specifieke Uitkeringen (SPUK’s) mogelijke aanknopingspunten.

De nieuwe Bijzondere Fondsuitkering (BFU) biedt ook aanknopingspunten om meer in gezamenlijkheid als overheden verantwoordelijkheid te nemen door het maken van bestuurlijke afspraken, een stevig informatiearrangement en het periodiek organiseren van bestuurlijke overleggen over de ontwikkelingen in het zorgdomein. Het is aan de specifieke werk- en stuurgroep Financieringsmodellen Wmo 2015 om het financieel-technische aspect te laten “aansluiten op de inhoud”. Met andere woorden: het financieringsmodel dient de inhoudelijke koers van de Wmo 2015 maximaal te ondersteunen en te accommoderen. Doel en aansluiting op aanknopings- en knelpunten In de Wmo 2015 is een scheefgroei in het bestuurlijk-financieel arrangement op een aantal grote taken die naar gemeenten zijn gedecentraliseerd geconstateerd.94 Er is sprake van een disbalans tussen de uitgangs punten van de Wmo 2015 en de mate van (ervaren) beleidsruimte bij gemeenten. Dit wordt bijvoorbeeld zichtbaar bij een verschuiving van een voorzieningenwet naar een wet met aanspraken (onder andere door jurisprudentie en maatschappelijke wensen).95 Verschillende knelpunten kunnen in dat kader worden benoemd: 1. De algemene uitkering gaat uit van een grote mate van beleidsruimte en bestedingsvrijheid; er zijn echter twijfels of en waar er in voldoende mate sprake is van beleidsruimte. 2.

Onvoldoende zicht op de mate van een doelmatige uitvoering van de Wmo 2015. 3. Normering gemeentefonds wijkt af van de kostenontwikkeling van de Wmo 2015. 4. Er is sprake van wrong pocket en communicerende vaten (tegengestelde prikkels). Financiële effecten Verwachte kosten en besparingen/ betaalbaarheid Niet van toepassing. 94 Kamerbrief over voortgang Actieagenda Sterk Bestuur | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl. 95 Historische analyse Wet Maatschappelijke ondersteuning 2015. 76 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Personele effecten Vraag, aanbod en productiviteit Niet van toepassing. Maatschappelijke effecten Toegankelijkheid en kwaliteit van zorg en ondersteuning Niet van toepassing Uitvoerbaarheid Juridische aspecten Niet van toepassing. Uitvoerbaarheid Niet van toepassing. Aandachtspunten en alternatieven Het op orde krijgen van gelijkluidende, eenduidige en vergelijkbare (financiële) data is een absolute randvoorwaarde voor een beter passend financieel arrangement. 77 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 4 Vereenvoudiging hulpmiddelenzorg Wettelijke verankering convenanten: eenduidige afspraken in alle gemeenten Beleidsoptie nummer: 4 Maatregel in het kort: De maatregel richt zich op een verankering van bestuurlijke afspraken ten aanzien van hulpmiddelenzorg. Hiermee wordt de uitvoeringspraktijk duidelijker en eenduidiger.

Cliënten zijn zodoende niet meer afhankelijk van de zelfbinding van gemeenten op dit vlak ten aanzien van de bestuurlijke afspraken. Dit moet de dienstverlening van gemeenten merkbaar verbeteren. Omschrijving van de maatregel Naar aanleiding van signalen van cliënten(organisaties), richtte het ministerie van VWS begin 2020 een landelijk actieteam96 op, om de toegang tot en levering van hulpmiddelen merkbaar te verbeteren. In de periode november 2019 tot en met januari 2020 is een normenkader en een actieplan hulp- middelen vastgesteld. De VNG is 1 juni 2020 gestart met het project ‘Verbeteragenda hulpmiddelen’ in samenwerking met alle bij hulpmiddelen betrokken partijen. De verbeteragenda is uitgewerkt in verschillende handreikingen en convenanten. De belangrijkste resultaten van deze verbeteragenda zijn de volgende twee convenanten: 1. Met betrekking tot complexe casuïstiek: het convenant ‘maatwerkprocedure toegang’ heeft als doel dat cliënten met ingewikkelde hulpmiddelen of in complexe situaties zo snel mogelijk het juiste hulpmiddel ontvangen. 2. Met betrekking tot verhuizen: het convenant ‘meeverhuizen’ heeft als doel knelpunten weg te nemen bij verhuizing met Wmo-hulpmiddelen, zodat cliënten verstrekte hulpmiddelen kunnen blijven gebruiken na een verhuizing naar een andere gemeente of een instelling voor langdurige zorg.

De VNG heeft gemeenten opgeroepen deze convenanten te ondertekenen.97 Circa 90 gemeenten, variërend in grootte en provincie, hebben dit gedaan. Bovenstaande convenanten zijn niet bindend, gemeenten zijn vrij in hun keuze om deze te ondertekenen. Maatregel De maatregel richt zich op de wettelijke verankering van deze afspraken, zodat ze in alle gemeenten worden ingevoerd. 96 Met alle betrokken partijen, waaronder hulpmiddelengebruikers, cliënten- en patiëntenorganisaties, hulpmiddelenleveranciers, zorgprofessionals, gemeenten, zorgverzekeraars en zorgkantoren; een landelijk normenkader en actieplan opgesteld. 97 VNG ledenbrief. 78 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Doel en aansluiting op aanknopings- en knelpunten De versnippering en complexiteit van het zorgstelsel komt bij de verstrekking van hulpmiddelen naar voren. Inwoners hebben buiten de versnippering tussen Zvw, Wmo 2015 en Wlz ook moeite met de verschillen in werkwijze tussen gemeenten, deze wordt als oneerlijk ervaren. Belangenorganisaties zijn kritisch op de resultaten en de naleving van de ‘Verbeteragenda hulpmiddelen’. Ze zijn vooral kritisch op de dienstverlening door de verschillende betrokken partijen als verschillende regelgeving van toepassing is en/of in meer complexe situaties en/of als minder gangbare hulpmiddelen nodig zijn.

Daarnaast worden problemen ervaren bij het meenemen van, op grond van de Wmo 2015 verstrekte, hulpmiddelen bij verhuizing naar een andere gemeente of een Wlz-instelling. De wettelijke verankering van de afspraken uit de convenanten neemt een aantal van de ervaren belemmeringen en problemen weg. Wat wordt er met een eventuele wettelijke verankering bereikt: 1. Standaardprocedure voor het meeverhuizen van een hulpmiddel, waardoor het voor alle partijen in de hulp- middelenketen duidelijk is wat de te nemen stappen zijn. Daarmee maakt het niet langer uit waar je woont of naartoe verhuist voor hoe dit proces geregeld is. Dit zorgt voor een eenduidiger en eenvoudiger proces. 2. Betere signalering en behandeling van complexe casuïstiek en hulpmiddelen. Door de dienstverlening daarop af te stemmen, kunnen mensen in complexe situaties of met een complex hulpmiddel beter geholpen worden. Financiële effecten Verwachte kosten en besparingen/ betaalbaarheid Deze maatregel is niet gericht op financiële en personele houdbaarheid, maar voornamelijk op verbetering van de dienstverlening. Eventuele wettelijke verankering van de afspraken uit de ‘Verbeteragenda hulp- middelen’ (convenanten) kan leiden tot extra uitvoeringslasten (administratief en financieel) bij gemeenten. Personele effecten Vraag, aanbod en productiviteit Het effect op personeel van deze maatregel is beperkt.

Het convenant ‘maatwerkprocedure toegang’ zet in op casemanagement. Dit kan helpen om de zorgvraag adequater af te handelen. En vergt mogelijk extra personeel bij gemeenten, als het in de huidige bezetting van Wmo-consulenten onvoldoende lukt om bijvoorbeeld één vast aanspreekpunt toe te wijzen bij complexe casuïstiek. Hoeveel gemeenten gebaat zouden zijn bij de inzet van extra personeel om casemanagement goed te kunnen organiseren, vereist dit een nadere verkenning hoe dit ingebed kan worden. Als gemeenten het advies van de ergotherapeut kunnen overnemen, zoals in het convenant ‘maatwerkprocedure toegang’ staat, bespaart dit capaciteit als gemeenten en ergotherapeuten hierdoor het advies niet dubbelop doen. 79 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Maatschappelijke effecten Toegankelijkheid en kwaliteit van ondersteuning Het wettelijk verankeren van het convenant ‘meeverhuizen’ zal het beeld van verschillen tussen gemeenten kunnen verkleinen, maar neemt lokale verschillen niet weg. De vraag blijft wel of een - one size fits all – benadering altijd gunstig uitpakt voor cliënten. Als door wettelijke verankering van het convenant ‘maatwerkprocedure toegang’ het (para)medisch advies wordt overgenomen door gemeenten, kan dit voor meer vertrouwen zorgen bij cliënten in het hulpmiddel dat zij krijgen.

Uitvoerbaarheid Juridische aspecten Een dergelijke wettelijke verankering vraagt wetswijziging en daarna ook aanpassingen van lokale verordeningen. Uitvoerbaarheid De maatregel vraagt om aanpassingen in de uitvoering van gemeenten, deze lijken echter beperkt. Aandachtspunten en alternatieven • Gemeenten blijven vooralsnog verantwoordelijk voor het verstrekken van hulpmiddelen vanuit de Wmo 2015 aan cliënten zonder verblijf op grond van de Wlz (momenteel cliënten met VPT, MPT en/of Wlz-PGB). Daarnaast blijven gemeenten verantwoordelijk voor woningaanpassingen voor deze doelgroep. In het Hoofdlijnenakkoord Ouderenzorg (HLO) wordt een onderzoek naar het totale zorgstelsel aangekondigd, uit te voeren door een staatscommissie. In dit onderzoek kan de hulpmiddelenvoorziening voor cliënten in een Wlz-zorginstelling opnieuw worden bezien. • In de werkagenda VN-verdrag Handicap zijn maatregelen opgenomen om de toegankelijkheid tot hulpmiddelen te verbeteren. Met alle belanghebbenden (VWS, VNG, ZN, branchevereniging Firevaned, professionals en (vertegenwoordigers van) mensen met een beperking) worden doelstellingen geformuleerd en afspraken gemaakt over verbetering van de toegankelijkheid. Wettelijke verankering is aangekondigd als mogelijke maatregel als de doelstellingen in voorjaar 2027 niet zijn bereikt.

• Zolang hulpmiddelen vanuit verschillende zorgwetten verstrerkt kunnen worden, en verschillende financiers verantwoordelijk blijven zullen er rafelranden in de daadwerkelijke uitvoering (blijven) ontstaan. Discrepanties tussen de wetten moeten blijvend tegen het licht gehouden worden. 80 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 5 Logeer- en respijtzorg Samenwerking (in de regio) versterken en investeren om mantelzorgpotentieel op peil te houden Beleidsoptie nummer: 5 Maatregel in het kort: De maatregel ziet op een strakkere (regionale) coördinatie op respijtzorg. Investeringen op dit vlak hebben een positieve bijdrage aan de houdbaarheid van het gehele zorgstelsel (zowel financieel, personeel als maatschappelijk). Vanuit de verantwoordelijkheid die gemeenten dragen voor ondersteuning van mantelzorgers kan de regionale coördinatie van respijtzorg belegd worden bij gemeenten. Omschrijving van de maatregel Respijtzorg bestaat in veel verschillende vormen, maar deze delen eenzelfde doel: een adempauze bieden aan de mantelzorger zodat hij of zij de zorg op een prettige manier kan blijven volhouden. Hiermee is respijtzorg onderdeel van de acht vraaggebieden van mantelzorgers op basis waarvan gemeenten hun aanbod aan mantelzorgondersteuning op lokaal niveau in kunnen richten.

Er zijn verschillende vormen van respijtzorg (respijtzorg light, aanwezigheidszorg, dagopvang en logeeropvang). Voor logeerzorg (letterlijk: het laten logeren van een hulpbehoevende) geldt dat dit via verschillende wetten geregeld is en dat financiering mogelijk is vanuit de Jeugdwet, Wet langdurige zorg (Wlz) en Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) (al dan niet in combinatie met Zorgverzekeringswet (Zvw)).98 Gegeven de gevolgen van de vergrijzing en personeelskrapte in de zorg kan er meer druk op mantelzorgers ontstaan. Er kan gekozen worden om de vindbaarheid en het gebruik van logeerzorg te stimuleren, met als doel om mantelzorgers (blijvend) te ondersteunen. Mogelijk helpt dit het mantelzorgpotentieel op peil te houden waardoor minder professionele hulp nodig is vanuit de Wlz. Maatregelen A. Logeerzorg: dagtarief Zvw & reële prijs Wmo 2015 Deze maatregel gaat uit van extra financiering voor logeerzorg vanuit de Wmo 2015, om zodoende een bijdrage te leveren aan het op peil houden van het mantelzorgpotentieel. Een dagtarief voor wijkverpleging (Zvw) neemt een deel van de administratieve last voor aanbieders weg. Daarnaast moeten er voor de aanbieders ook reële tarieven vanuit gemeenten tegenover staan.

Logeerzorg: regionale coördinatie Om in regio’s tot een passend aanbod aan logeerzorg te komen, is het belangrijk dat zorgkantoren, gemeenten en zorgverzekeraars op regionaal niveau samenwerken en tot afspraken komen. Deze afspraken gaan over het aanbod van verschillende soorten tijdelijk verblijf in een regio, de coördinatie op het aanbod, de vindbaarheid van het aanbod en de toegang tot deze logeerplekken. Deze coördinatie zou bij gemeenten belegd kunnen worden. 98 Vanuit de Wmo 2015 kan logeerzorg daarbij als algemene voorziening, maar ook als maatwerkvoorziening worden georganiseerd. Het meer collectiviseren van deze vorm van ondersteuning kan tevens een bijdrage leveren aan de (personele) houdbaarheid. Daarnaast is het mogelijk dat vanuit verschillende aanvullende zorgverzekeringen (een deel van) de logeerkosten worden vergoed. 81 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 B. Spoedzorg Bij crisissituaties kan er spoedzorg of spoedopvang nodig zijn. Bijvoorbeeld als iemand na een ingreep uit het ziekenhuis mag, maar nog niet naar huis kan, of als er plotseling verpleging en verzorging nodig is, of als een mantelzorger plotseling uitvalt. Spoedzorg is mogelijk vanuit verschillende wetten, afhankelijk van de situatie. Het is nu vaak onduidelijk in welke situaties er een beroep moet worden gedaan op welke wet.

Om dit te verduidelijken kan inzichtelijk worden gemaakt wanneer vormen van tijdelijk verblijf (spoed én geen spoed) onder de Zvw of Wlz valt en wanneer deze onder de Wmo 2015 (of Jeugdwet) valt. Doel en aansluiting op aanknopings- en knelpunten Wmo-spoedzorg In zeer incidentele gevallen wordt er, in de ouderenzorg, beroep gedaan op Wmo-spoedzorg, daarmee lijkt het achterliggende probleem ook klein. In gevallen wanneer beroep gedaan wordt op Wmo-spoedzorg kan een grijs gebied ervaren worden met eerstelijnsverblijf of vice versa. Door te verduidelijken wanneer er sprake is van een spoedsituatie waarin aanspraak gedaan moet worden op eerstelijnsverblijf en wanneer de gemeente aan zet is, kan afschuiving over en weer worden voorkomen. Versterken aanbod logeerzorg Er kan gegeven de demografische ontwikkeling gekozen worden noodzakelijk het aanbod en de vindbaarheid van logeerzorg te vergroten. Voor aanbieders is het op dit moment niet altijd aantrekkelijk om logeerzorg aan te bieden, omdat het domeinoverstijgende aspect zorgt voor een grote administratieve last, tarieven niet altijd passend zijn, en gemeenten, zorgkantoren en zorgverzekeraars nog niet overal goed samenwerken op dit onderdeel. Dit geldt mogelijk minder voor logeerhuizen die een duidelijke afbakening kennen voor wie, met welke zorgzwaarte, er kan logeren.

Mantelzorgers geven aan dat dat zij niet weten hoe zij de logeerzorg kunnen regelen en dat het aanbod niet altijd aansluit op wat zij zelf nodig achten. Dit terwijl logeerzorg met het oog op de toenemende populatie ouderen (en ouder wordende mantelzorgers) een belangrijke manier is om mantelzorg langer vol te houden. Overigens is het belangrijk om te vermelden dat respijt- en logeeraanbod niet alleen toegankelijk en beschikbaar moet zijn voor mantelzorgers van ouderen; ook mantelzorgers van mensen met een levensbrede en levenslange beperking hebben behoefte aan deze voorzieningen. Financiële effecten Verwachte kosten en besparingen/ betaalbaarheid Maatregel A betreft een intensivering van logeerzorg vanuit de Wmo 2015. om logeerzorg voor de meest intensieve mantelzorgontvanger te stimuleren. Hiervoor dienen extra middelen overgeheveld te worden naar het gemeentefonds in de Wmo 2015. Deze maatregel gaat ervanuit dat, - bovenop de huidige 7,4% die al gebruikmaakt van logeerzorg - er 14.000 intensieve mantelzorgersontvangers99 zijn die logeerzorg benodigd zouden hebben. Gelet op een gemiddeld dagtarief van € 201 en 12 nachten logeren per client is er naar verwachting structureel € 33,8 miljoen benodigd. Regionale coördinatie vergt extra personele inzet, waarbij de budgettaire impact vooralsnog als beperkt wordt verondersteld.

Bij maatregel B wordt het gebruik van spoedzorg verduidelijkt en verondersteld dat dit geen budgettaire consequenties met zich meebrengt. 99 Er zijn 825.000 intensieve mantelzorgers (SCP , 2019), waarvan er gemiddeld genomen 2 mantelzorgers intensief mantelzorg verlenen per mantelzorgontvanger (CBS, 2020). Van deze mantelzorgontvangers maakt 7,4% gebruik van logeerzorg, waarbij dit in 66% van de tijd onder de Wmo valt (Movisie, 2020). Dit betreft 20.000 mantelzorger- ontvangers in de huidige situatie. Dit aantal is afgezet tegenover het percentage mantelzorgers (41%) dat aangeeft ernstig belast te zijn, maar de weg naar ondersteuning niet weet te vinden. 82 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 De maatregelen leveren mogelijk een reële bijdrage aan de houdbaarheid van het gehele (zorg)stelsel, omdat hiermee mantelzorgers meer ruimte gegund wordt om op adem te komen, waardoor de kans wordt vergroot dat ze hun werkzaamheden beter en langer vol kunnen houden (instrumentele insteek). Personele effecten Vraag, aanbod en productiviteit Het vergroten van het aanbod logeerzorg vraagt ook om extra personele inzet voor begeleiding, verpleging en verzorging. Naast professionals zijn vaak ook vrijwilligers betrokken bij logeerzorg.

Daar staat tegenover dat, voor logeerzorg bij ouderen geldt dat het mogelijk uitstel van opname in het verpleeghuis oplevert en daarmee arbeidsinzet binnen de (arbeidsintensievere) Wlz kan besparen. Logeerzorg kan daarnaast bijdragen aan het voorkomen van overbelasting van mantelzorgers, en daarmee mogelijk arbeidsverzuim onder werkende mantelzorgers voorkomen. Uit onderzoek van SCP komt naar voren dat met name intensieve mantelzorg leidt tot een bovengemiddeld arbeidsverzuim. Circa 18% van de mantelzorgers meldt zich twee weken of langer per jaar ziek. Bij niet-mantelzorgers is dit ongeveer 10%. 100Het preventieve karakter van logeerzorg heeft daarmee voor de arbeidsmarkt als geheel mogelijk een positief effect Maatschappelijke effecten Toegankelijkheid en kwaliteit van zorg en ondersteuning Respijt- en logeerzorg zijn belangrijke onderdelen van mantelzorgondersteuning. In een samenleving waarin als gevolg van vergrijzing en arbeidsmarktkrapte meer gevraagd wordt van de sociale omgeving om voor elkaar te zorgen, kan er ingezet worden om mantelzorgers hier ook op een goede manier in te ondersteunen. Door het aanbod van respijt- en logeer te verbreden en door met regionale coördinatie de vindbaarheid te verbeteren, wordt verwacht dat deze ondersteuning ook toegankelijker wordt.