De Rapportage houdbaarheid Wmo: Tijd voor stevige keuzes (oktober 2025)

Vergelijkbaar is het snijvlak van de Wmo 2015 met de volwassenen- GGZ of de snijvlakken met de wijkverpleging en de huisartsenzorg. Het is wat dat betreft goed dat er een staatscommissie ‘toekomstbestendig en weerbaar zorgstelsel’ wordt ingesteld om ook hier goed naar te kijken.57 Wettelijk is de Wlz een voorliggende wet ten opzichte van de Wmo 2015.58 Voor gemeenten kan door de voorliggendheid van de Wlz een verkeerde prikkel uitgaan. Een gemeente die zijn best doet en erin slaagt zijn inwoners zo lang mogelijk te ondersteunen op grond van de Wmo 2015, wordt hiervoor niet beloond in vergelijking tot een gemeente met vergelijkbare bevolkingssamenstelling waar inwoners sneller de Wlz instromen. De kosten voor de gemeente met meer mensen in de Wlz zijn immers lager dan wanneer een gemeente haar inwoners zolang mogelijk in de Wmo 2015 houdt. Aanbeveling: Neem de onduidelijkheid tussen Wlz en Wmo 2015, maar ook voor andere grensgebieden tussen zorgwetten, waar mogelijk weg en blijf onvermijdelijke raakvlakken continu monitoren. Beleidsoptie: 3. Financiering van de Wmo 2015 Dit betreft een beschouwende analyse. De wijze waarop gemeenten gefinancierd worden voor verantwoordelijkheden in het kader van de Wmo 2015 moet idealiter passen bij de vormgeving van, en bewegingen in, het hele zorgstelsel. Er zitten echter ook beperkingen aan de wijze waarop het Rijk gemeenten kan financieren.

Beleidsoptie: 4. Vereenvoudiging hulpmiddelenzorg De maatregel richt zich op een verankering van bestuurlijke afspraken ten aanzien van hulpmiddelenzorg. Hiermee wordt de uitvoeringspraktijk duidelijker en eenduidiger. Cliënten zijn zodoende niet meer afhankelijk van de zelfbinding van gemeenten op dit vlak ten aanzien van de bestuurlijke afspraken. Dit moet de dienstverlening van gemeenten merkbaar verbeteren. Beleidsoptie: 5. Logeer- en respijtzorg De maatregel ziet op een strakkere (regionale) coördinatie op respijtzorg. Investeringen op dit vlak hebben een positieve bijdrage aan de houdbaarheid van het gehele zorgstelsel (zowel financieel, personeel als maatschappelijk). Vanuit de verantwoordelijkheid die gemeenten dragen voor ondersteuning van mantelzorgers kan de regionale coördinatie van respijtzorg belegd worden bij gemeenten. 57 Kamerstukken II 2024/2025, 36600 XVI, nr. 69. 58 Dit betekent dat zodra mensen aan de toelatingscriteria van de Wlz voldoen, zij niet langer recht hebben op bepaalde voorzieningen uit de Wmo en Zvw. De term voorliggend is onlogisch gekozen omdat in de tijd de voorliggende aanspraak na zorg en ondersteuning vanuit de Wmo komt.

36 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 4.4 Zelfredzaamheid wordt vooral buiten de Wmo 2015 bepaald Zelf- en samenredzaamheid voorop Voor veel mensen ligt het volstrekt voor de hand dat zij hun eigen leven proberen te organiseren en pas in allerlaatste instantie een beroep doen op professionele ondersteuning. Op basis van de signalen van verschillende partijen die zijn geraadpleegd, lijkt er sprake te zijn van een trend waarbij professionele ondersteuning van de overheid of zorginstanties door sommige inwoners als vanzelfsprekend of een recht wordt beschouwd en al relatief vroeg wordt ingeroepen. Onbedoeld lijkt bijvoorbeeld het abonnements- tarief in de Wmo 2015 deze trend versterkt te hebben. Mensen doen daarmee hun eigen vitaliteit soms tekort. Veel dingen op eigen kracht doen is immers goed voor de lichamelijke conditie en mentale gezondheid. Maar bovenal is de trend van een toenemend beroep op professionele ondersteuning niet vol te houden in een toekomst van snelle vergrijzing en de daarmee gepaard gaande structurele krapte op de arbeidsmarkt.

Het ligt daarom erg voor de hand dat ingezet wordt op een maatschappelijk besef dat zelfredzaamheid in eerste instantie een eigen verantwoordelijkheid is en de professionele zorg alleen een toevluchtsoord is als deze zelfredzaamheid niet meer bestaat en ook de ondersteuning vanuit het eigen sociale netwerk hier niet (meer) in kan voorzien. In het bijzonder past bij het ouder worden dat hij of zij zich moet voorbereiden op het risico van ouderdomsbeperkingen. Dat risico treft iedere oudere, lagere inkomens overigens vaak aanzienlijk eerder dan hogere inkomens. Omdat het iedereen treft kan daarom worden verwacht dat mensen tijdig maatregelen treffen zodat een ouderdomsbeperking niet direct tot verlies van zelfredzaamheid leidt. Veel ouderen raken op een zeker moment hun partner of voor hen belangrijke mensen uit hun netwerk kwijt. Eenzaamheid is inmiddels een onderkend fenomeen dat de gezondheid schaadt. Adequate huisvesting die voorziet in eenvoudig en laagdrempelig sociaal contact kan enorm helpen om eenzaamheid te voorkomen of te bestrijden. Een goed functionerende sociale basis met voorzieningen waar mensen gemakkelijk en laagdrempelig naar binnen kunnen en zich welkom weten versterken de samenredzaamheid en voorkomen ook een deel van het gebrek aan zelfredzaamheid.

Daar heeft op de eerste plaats de maatschappij zelf een belangrijke rol te spelen (vrijwilligersorganisaties, verenigingen, kerkgenootschappen enz.). Aanbeveling: De Wmo 2015 heeft als doel mensen zolang mogelijk zelf-en samenredzaam te houden. De zelfredzaamheid wordt echter voornamelijk buiten de Wmo 2015 bepaald. Een toekomstbestendige Wmo 2015 wordt daarmee voor een aanzienlijk deel in andere domeinen vormgegeven, terwijl de Wmo 2015 een gebrek aan zelfredzaamheid tracht te compenseren. Hierin moet en mag ook iets verwacht worden van de eigen verantwoordelijkheid van mensen. De politieke keuzen die voorliggen zijn: • Het creëren van scherpere randvoorwaarden om de eigen verantwoordelijkheid, en zelfredzaamheid te kunnen vergroten. • Wil men de publieke ondersteuning van zelf- en samenredzaamheid vooral organiseren binnen de Wmo 2015, of binnen alle regimes van het zorgstelsel? Het uitgangspunt van het Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 is dat Wmo-maatwerkondersteuning wel voor iedereen zoveel als mogelijk beschikbaar blijft zodra een vangnet als de eigen zelf- en samen- redzaamheid niet meer georganiseerd kan worden. Het risico van het onvoldoende borgen dat deze toegankelijkheid blijft bestaan is dat er, naast het stelsel van publieke ondersteuning, alleen voor de mensen met voldoende inkomen en vermogen een privaat gefinancierde markt ontstaat.

Juist daarom is het van belang dat maatregelen die de houdbaarheid van de Wmo 2015 ten goede komen niet worden geschuwd, ook als die maatregelen de toegang tot sommige voorzieningen of voor sommige groepen juist inperkt. 37 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Mensen met een levenslange of levensbrede beperking willen ook graag zo veel mogelijk zelfredzaam zijn, en zetten zich hiervoor ook vrijwel altijd enorm in. De toegankelijkheid van (bepaalde) voorzieningen schiet soms tekort voor mensen met een chronische (fysieke) beperking. Het is belangrijk om in het beleidsontwerp en de communicatie rond een aanscherping van de reikwijdte van de Wmo 2015 dit te onderkennen en hier op te acteren. Aanbeveling: Tracht met duidelijk beleid en heldere communicatie de trend te keren waarbij mensen reeds een beroep doen op professionele ondersteuning wanneer ze in hun eigen omgeving ook nog zelf oplossingen zouden kunnen organiseren. In het bijzonder om mensen te vragen zich zelfstandig voor te bereiden op ouderdoms beperkingen (want die beperkingen vormen voor iedereen een risico). Helpend daarbij kan zijn om conceptuele termen uit de wet zoals “gebruikelijke hulp” en “algemeen gebruikelijk” van nadere duiding of invulling te voorzien.

Aanbeveling: De introductie van het reablement-principe als formeel instrument in de Wmo- toegang is een kans om ook met beperkingen zelfredzaam te blijven. Maak reablement onderdeel van en positioneer het in het verlengde van het keukentafelgesprek. Dit kan zowel gaan om fysieke als sociale reablement. Deze mogelijkheid in de uitvoering is breder dan de doelgroep ouderen! Besef wel dat er altijd mensen zullen zijn, die beperkt zelfredzaam zullen zijn en dus aangewezen blijven op zorg, ondersteuning en passende huisvesting. Beleidsoptie: 6. Onderscheid maken tussen doelgroepen Met als doel onderscheid te kunnen maken tussen doelgroepen heeft er een verkenning plaats gevonden. Een dergelijk onderscheid is opgeworpen om beleid specifieker te kunnen richten. Deze denkrichting kan op grote juridische bezwaren rekenen en is derhalve niet betrokken in de verdere uitwerking van het houdbaarheidsvraagstuk. Beleidsoptie: 7. Nadere invulling van de term ‘algemeen gebruikelijk’ Met deze maatregel wordt een beleidsterm (die soms tot veel onduidelijkheid leidt in de uitvoering) voorzien van nadere uitleg. De maatregel kan ook gezien worden als een expliciete (af )kadering van de Wmo 2015, of een duiding van de eigen verantwoordelijkheid van mensen (wat kan men wel en niet verwachten van de overheid). Beleidsoptie: 8.

Reablement in de Wmo 2015 als werkend principe Met deze maatregel worden reablement-interventies onderdeel van het Wmo-proces. Hiermee wordt de essentie van de Wmo 2015 meer geconcretiseerd en meer expliciet verankerd in zowel de wet als de uitvoering. Ouder worden en wonen Om ouderen langer thuis te kunnen laten wonen en ze zolang mogelijk zelf- en samenredzaam te laten zijn, zijn meer passende seniorenwoningen nodig op plekken waar ouderen ook willen wonen en hun sociale contacten hebben nodig. We zitten namelijk in een wooncrisis. Dit is geen primair zorgprobleem, maar legt wel druk op de Wmo 2015. Indien voor ouderen veel passende huisvesting wordt gebouwd kan dit zorgen voor een aanzienlijke doorstroom uit de bestaande bouw. Dit kan ook weer bevorderlijk zijn voor bijvoorbeeld de uitstroom uit beschermd wonen en maatschappelijke opvang. Zelfredzaamheid wordt sterk beïnvloed door iemands woonsituatie en levensloop. De woning moet idealiter het zelfstandig leven met een beperking mogelijk maken. Voor ouderen geldt dit op zeker moment vaak ook. Denk bijvoorbeeld aan nultredenwoningen. Voor mensen met een (mentale) beperking kan het heel gewenst zijn dat een huisgenoot mantelzorg kan verlenen. Dan kan het zijn dat het sociale zekerheidsstelsel daarbij een belemmering vormt.

Zo wordt het onderscheid tussen de AOW uitkering voor een eenpersoons- of een tweepersoonshuishouden vaak benoemd als een financiële prikkel die het 38 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 samenwonen van ouderen ontmoedigt, evenals (mantel)zorgen voor elkaar. Voor de kostendelersnorm in de bijstand geldt dit eveneens. Daarbij komt dat oplossingen die alleenbewoning door ouderen verminderen behulpzaam kunnen zijn bij het bestrijden van de wooncrisis. Financiële stress en woonstress leiden in veel gevallen tot een afnemend doenvermogen, een lagere zelfredzaamheid en een groter beroep op de maatschappelijke ondersteuning. Het wegnemen van deze stress draagt bij aan de zelfredzaamheid van mensen en daarmee aan de houdbaarheid van de Wmo 2015. In dit Houdbaarheidsonderzoek worden wel maatregel benoemd die woonstress en financiële stress kunnen mitigeren. Het betreft echter maatregelen die onder de verantwoordelijkheid van andere ministeries vallen dan die betrokken zijn bij het Houdbaarheidsonderzoek. Derhalve worden deze maatregelen niet verder technisch uitgewerkt. Maatregelen om deze stress weg te nemen zijn: meer passende huisvesting realiseren en de ‘kostendelersnorm’ afschaffen. Dat laatste is ook een beweging die in de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (AWIR) steeds meer gezien wordt.

Per 1 januari 2026 worden partnerschappen voor eerstegraads bloed- of aanverwanten (ouder dan 27 jaar) afgeschaft.59 En per 1 januari 2027 zal het samengestelde gezinnen criterium worden afgeschaft.60 Beide maatregelen zullen onder andere bijdragen om schrijnende situaties bij mantelzorg te verhelpen. Daarnaast voert het ministerie van SZW op dit moment een maatschappelijke kosten-baten analyse (MKBA) uit naar de relatie tussen de AOW en de domeinen wonen en zorg. Daarbij worden de kosten en baten onderzocht van de mogelijkheid van een objectief partnerschap of individualisering van de AOW. Beleidsoptie: 9. Boete op samenwonen uit de AOW halen Deze maatregel is agenderend van aard en laat vooral zien dat verschillende wetten en regelingen interacteren, maar ook effect hebben op (strategische keuzes) die mensen al dan niet maken. Mantelzorg Naast de professionele zorg- en ondersteuningsverlening, wordt gelukkig ook veel informele zorg en ondersteuning verleend. Mantelzorg en vrijwilligerswerk zijn daar een belangrijk onderdeel van. Er is daarom beleid nodig om zoveel mogelijk mensen te verleiden om mantelzorg te verlenen, en daar goede condities voor te scheppen. De demografische ontwikkeling van Nederland laat zien dat het aantal potentiële mantelzorgers gerelateerd aan de zorgvraag relatief sterk zal afnemen.

Anderzijds voelen veel mensen zich nog fit en vitaal na hun pensionering, en zijn ook bereid om een bijdrage te leveren aan de samenleving, vooral die dicht om hen heen. De groep mensen die de komende jaren hun pensioen- gerechtigde leeftijd bereiken, is een heel stuk gezonder dan voorheen; hier zit dus maatschappelijk potentieel. Ook voor deze groep moet het aantrekkelijk gemaakt worden om deze bijdrage inderdaad te gaan leveren, in de zorg en ondersteuning van bijvoorbeeld hun medewijkbewoners, of in de sociale basis van hun wijk of gemeente. Daarbij helpt het als er geen grote administratieve taak aan wordt toegevoegd, als er geen onnodige opleidingsvereisten aan worden gesteld, en er bijvoorbeeld een aantrekkelijk fiscaal regime geldt voor een mogelijke bijverdienste. Daarnaast is beleid ter vergroting van het potentieel aan mantelzorgers en informele zorgverleners cruciaal. Ook het jongerenpotentieel, bijvoorbeeld via de maatschappelijke diensttijd, biedt wellicht aanvullende mogelijkheden. Om mantelzorgers te ondersteunen is respijtzorg van groot belang. Bestaande mogelijkheden om mantelzorgers op adem te laten komen kunnen worden versterkt. 59 Fiscale verzamelwet 2025 (36.605) - Eerste Kamer der Staten-Generaal. 60 Belangrijkste maatregelen Voorjaarsnota op een rij | Over Toeslagen.

39 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Aanbeveling: Om het mantelzorg potentieel op peil te houden zullen gemeenten samen met zorgverzekeraars en zorgkantoren intensief samen moeten werken aan het creëren van een landelijk dekkend respijtzorg(aanbod), en dienen de mogelijkheden hiertoe uitgebreid te worden. Het is voor de houdbaarheid (van zowel de Wmo 2015 als het brede zorgstelsel) absoluut noodzakelijk dat meer mensen mantelzorg gaan bieden. Om dat te stimuleren dienen mantelzorg(ers) maximaal ondersteund te worden met dit aanbod. Wat effectief beleid hiervoor is, wordt momenteel door de SER nader onderzocht. Ook de eerdergenoemde maatregel zoals de individualisering van de AOW kan hierbij helpen. Beleidsoptie: 5. Logeer- en respijtzorg Zie §4.3. Beleidsoptie: 10. Mantelzorgpotentieel op peil houden De maatregel richt zich op een breed en passend mantelzorgbeleid. Het adequaat ondersteunen van mantel- zorgers is essentieel voor zowel de personele, financiële als de maatschappelijke houdbaarheid van zowel de Wmo 2015 als het brede zorgstelsel. Gemeenten hebben hierin een expliciete verantwoordelijkheid in het kader van de Wmo 2015. In deze beleidsoptie wordt verkend welke mogelijkheden er zijn om het mantelzorg beleid verder te versterken. De Mantelzorgagenda 2023-202661,62 voorziet in gerichte acties om de positie van de mantelzorger te versterken.

Eén van de acties is de op 27 oktober 2023 uitgezette adviesvraag aan de Sociaal-Economische Raad (SER) over de combinatie van werk en mantelzorg. De toenemende - door de vergrijzing veroorzaakte – druk op de zorg en de werkende mantelzorgers vragen naar de toekomst toe om oplossingsrichtingen. De SER is vanuit die invalshoek gevraagd om: • Heldere toekomstscenario’s te bieden of ingrepen in de stelsels (zorgstelsel/belastingstelsel/sociale zekerheidsstelsel) voor een goede balans in de combinatie van arbeid, mantelzorg en andere informele verplichtingen, met duidelijkheid over de rol van werkgevers, werknemers en de overheid. • Advies te geven over hoe de overheid arbeidsparticipatie kan stimuleren en tegelijk ruimte kan bieden voor (intensieve) mantelzorg. • Advies te geven over op welke wijze een evenwichtige verdeling van zorgtaken en arbeid kan worden bevorderd en bijdragen aan de economische zelfstandigheid van vrouwen. Na een uitgebreide analyse en verkenningsfase, werkt SER in 2025 toe naar een eindadvies, dat naar verwachting begin 2026 wordt gepubliceerd. 4.5 De houdbaarheid van de Wmo 2015 (zelf) In deze paragraaf worden enkele keuzes en maatregelen voorgesteld die de Wmo 2015 het meeste raken; het gaat daarbij om maatregelen die het instrumentarium van gemeenten vergroten om meer sturing te kunnen geven aan de ondersteuning in het kader van de Wmo 2015.

Hierbij geldt en – en – en. Aanbeveling: Geef gemeenten een afgewogen instrumentarium van effectieve interventies om ook daadwerkelijk op zelf- en samenredzaamheid te sturen door het voorliggend veld, de sociale basis (sociaal domein breed) te versterken. Tegelijkertijd (niet het een zonder het andere) dient geformuleerd te worden hoe de financiële druk op gemeenten kan worden verminderd en de collectieve ondersteuning kan worden versterkt. 61 Vws. (2023), Mantelzorgagenda 2023-2026, Den Haag: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Zie: https://open.overheid.nl/documenten/b4028ad7-aa52-45c1-9cc2-a083b5892db5/file. 62 Tweede Kamer, vergaderjaar 2022-2023, 30 169 nr. 75. 40 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 4.5.1 Versterken voorliggend veld, de sociale basis sociaal domein breed en algemene voorzieningen De meeste gemeenten proberen te investeren in het voorliggende veld, in de (brede) sociale en maatschappelijke basis en ook (als onderdeel van die basis) in algemene voorzieningen en in de lokale teams. Het (b)lijkt een plausibele beleidstheorie om te vooronderstellen dat investeren in deze basis een preventieve werking kan hebben op het brede zorgstelsel. Los van deze instrumentele insteek heeft die basis ook een sterk maatschappelijke, intrinsieke en persoonlijke waarde. Het is daarmee “gewoon” onderdeel van de wijk, het dorp, de stad en/of de buurt.

Om meerdere redenen is het devies daarom ook om (altijd) te blijven werken aan en investeren in de sociale en maatschappelijke basis als gemeenten, en vooral in het versterken van effectieve interventies in de meer institutionele sociale basis. Onderzoek laat zien dat de groei aan uitgaven van maatwerkvoorzieningen relatief hoger ligt dan de groei aan uitgaven aan de sociale basis.63 Om budgettaire redenen gaat dat in diverse gemeenten ten koste van de ondersteuning en facilitering van de sociale basis.64 Ook het aanbod van collectieve vormen van ondersteuning, dat vaak versmolten kan worden in de ondersteuning van de sociale basis, lijdt hier vaak onder. Een krachtige sociale basis draagt bij aan het welzijn van de lokale gemeenschap en mogelijk ook tot een lager beroep op maatwerkondersteuning of andere zwaardere zorgvormen. Daarom zou hier niet op beknibbeld moeten worden, vooral niet in die wijken en gemeenschappen waar mensen hun netwerk het hardst nodig hebben. Gemeenten (zelf ) hebben hier het beste zicht op. Het creëren van een formele ondergrens van die sociale basis is ter tafel gebracht als een mogelijke, maar complexe oplossingsrichting. Het doel van een dergelijke ondergrens wordt vanuit deze studie onderschreven. Het belang van een sterke sociale basis speelt ook in bijvoorbeeld het domein van de jeugdzorg en de GGZ.

Het gaat om het financieel “beschermen” van die sociale basis: voorkomen dat negatieve (financiële) situaties in de gemeentelijke begroting invloed hebben op continuïteit (zoals nu wel het geval is) en zaken en initiatieven die samen met de samenleving worden opgebouwd niet zomaar worden afgebroken (omdat de druk op de maatwerkvoorzieningen groeit). Echter, de sociale basis kent zoveel verschijningsvormen, en zoveel elementen die van invloed zijn en zoveel diversiteit dat een wettelijke ondergrens moeilijk recht kan doen aan wat gewenst is, en zich mogelijk zou moeten beperken tot enkele institutionele onderdelen van de sociale basis; juist hier is de beleidsruimte van gemeenten maximaal en moet de wisselwerking tussen de lokale overheid en de inwoner maximaal kunnen functioneren. Aanbeveling: Borg, wettelijk of in de begrotings- en financieringssystematiek, dat er in ieder geval voldoende middelen beschikbaar zijn voor de facilitering van de sociale basis. De interdeparte- mentale werk- en stuurgroep financieringsmodellen Wmo 2015 kunnen aan de verdere uitwerking hiervan bijdragen.

Dit zou bijvoorbeeld kunnen door aan de sociale basis gelieerde taakvelden niet via de Algemene Uitkering (AU) te verdelen, maar via de nog in ontwikkeling zijnde Bijzondere Fondsuitkering (BFU), of juist door maatwerkvoorzieningen door middel van een BFU of SPUK te financieren.65 Het is vooral van belang dat er in financierings-technische zin onderscheid gemaakt kan worden tussen de sociale basis en de maatwerkvoorzieningen. 63 Verweij-Jonker Instituut (2024). De sociale basis en de houdbaarheid van de Wmo, Een analyse van de beleidskeuzes en uitgaven in de sociale basis in relatie tot de ontwikkeling van de (uitgaven aan) Wmo- maatwerkvoorzieningen (2017-2023), Utrecht augustus 2024. Zie: https://open.overheid.nl/documenten/ d9cfb6e3-79c1-43e1-8e0b-4291db6109bc/file. 64 BMC. (2024). Financieel perspectief gemeenten nauwelijks verbeterd, Amersfoort: BMC. 65 Ook bij een BFU zal nog steeds sprake zijn van beleidsruimte en zeker ook bestedingsvrijheid. Echter, Rijk en gemeenten kunnen meer preciezere informatieafspraken maken, waardoor er meer en reëel zicht komt op deze taakvelden. Zie ook de paragraaf “randvoorwaarden op orde”.

41 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 In het verlengde van bovenstaande valt het ook aan te bevelen om sociaal domein breed op te trekken en de effectiviteit van interventies in de institutionele sfeer van de sociale basis - zo goed als mogelijk is - inzichtelijk te maken. Het gezamenlijk - Rijk, gemeenten en sector - inzetten op een verdere professionalisering van het sociaal werk, dat een ankerpunt vormt in het collectiviseren en wijkgericht- en opbouwwerk, verdient daarbij ook een warme aanbeveling. Beleidsoptie: 3. Financiering van de Wmo 2015 Zie §4.3. Beleidsoptie: 11. Stevige verankering (institutionele) sociale basis In deze uitwerking worden de mogelijkheden verkend om de (institutionele) sociale basis te versterken. De sociale basis heeft als concept de afgelopen jaren aan populariteit gewonnen (hoewel de sociale basis er altijd al was), en wordt vaak gezien als oplossing voor het houdbaarheidsvraagstuk van het brede zorgstelsel. Gemeenten hebben in het kader van de Wmo 2015 een expliciete verantwoordelijkheid voor het behoud en stimulering van deze sociale basis. De kracht van een gezonde leefstijl De zelfredzaamheid wordt vaak sterk beïnvloed door de gezondheid van iemand, die weer mede wordt bepaald door levensstijl. Veel bewegen is bijvoorbeeld bewezen effectief voor zowel de fysieke als mentale gezondheid.

Trainen kan ook helpen om ongelukken die tot een beperking leiden te voorkomen. Valpreventie-programma’s zijn daar een goed voorbeeld van. De levensstijl is een persoonlijke keuze, maar wordt sterk beïnvloed door omstandigheden die raken aan bestaanszekerheid. In kwetsbare omstandigheden is het moeilijker om er een gezonde levensstijl op na te houden. Kwetsbaarheid neemt toe met de leeftijd en komt vaker voor bij laag opgeleiden, ouderen met complexe gezondheidsproblemen, oudere migranten, mantelzorgers op leeftijd en LHBT-ouderen. De overheid heeft weinig directe invloed over persoonlijke levensstijl, en pogingen tot beïnvloeding werken niet altijd als gehoopt. Toch is er met voorlichting, een adequate inrichting van de fysieke omgeving, financiële prikkels en soms ook gerichte ge- en verboden wel veel te bereiken om de levensstijl van mensen gezonder te maken. Planmatig en gericht beleid (‘health in all policies’), met specifieke aandacht voor kwetsbare groepen beïnvloedt de zelfredzaamheid en zorgt voor uitstel van de vraag naar zorg en ondersteuning. Stevige preventie heeft mogelijk ook een groot economisch effect.66 Aanbeveling: Zet planmatig en gericht beleid in op een gezonde levensstijl en heb hierbij specifiek aandacht voor groepen die kwetsbaar zijn.

De fysieke inrichting van de leefomgeving kan hier een rol in spelen, evenals de keuze vanuit zorg en ondersteuning om “over te nemen” waar actief blijven juist ook preventief werkt (zie ook aanbeveling over reablement). Maak als gezamenlijke overheden werk van collectief, preventief ouderengezondheidsbeleid. Beleidsoptie: 12. Preventief ouderengezondheidsbeleid Met deze maatregel wordt het preventief ouderengezondheidsbeleid expliciet verankerd in de Wet publieke gezondheid (Wpg). De regionale coördinatie en samenhang van beleid hieromtrent wordt belegd bij de GGD. Een gezonde levensstijl levert een bijdrage aan gezond ouder worden en daarmee ook een bijdrage aan de financiële en personele houdbaarheid van het brede zorgstelsel. Het betreft een stimuleringsimpuls om preventief ouderengezondheidsbeleid daadwerkelijk van de grond te krijgen, met als doel de samenhang, kennis en beschikbaarheid van preventieve gezondheidsinterventies te vergroten. 66 Nature Mental Health. (2025). Modeled estimates of the health outcomes and economic value of improving the social determinants of mental health. 42 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 4.5.2 Druk op maatwerkvoorzieningen verminderen Instrumentarium om schaarste transparant te kunnen verdelen De Wmo 2015 kent een open einde, zowel inhoudelijk als financieel.

Gemeenten moeten in feite onder- steuning aanbieden als blijkt dat er een behoefte en noodzakelijkheid bestaat voor maatschappelijke ondersteuning, en moeten deze ondersteuning dan ook bekostigen. Op onderdelen kan worden gekozen voor het nader duiden van begrippen zoals ‘algemeen gebruikelijk’ en ‘gebruikelijke hulp’, met name voor maatwerkvoorzieningen die inwoners ook zelf kunnen organiseren of aanschaffen. Ook kan gedacht worden aan meer flexibiliteit in de indicatiestelling bij gemeenten. Hierbij moet wel de rechtsbescherming van cliënten door gemeenten worden gewaarborgd. Aanbeveling: Het zou gemeenten helpen als er in de toegang gebruik kan worden gemaakt van een instrumentarium om schaarste transparant te kunnen verdelen en transparant te kunnen prioriteren, om zodoende de meest kwetsbaren te kunnen blijven ondersteunen. Hiermee wordt triage en wachtlijstbeheer expliciet onderdeel van het Wmo-stelsel. Beleidsoptie: 7. Nadere invulling van de term ‘algemeen gebruikelijk’ Zie §4.3. Beleidsoptie: 13. Prioritering bij schaarste Met deze maatregel wordt het instrumentarium van de toegang vergroot; het betreft een maatregel die ziet op de uitvoering. Als er sprake is van acute personele schaarste in de lokale of regionale setting moeten medewerkers afwegingen kunnen maken om onder steunings vragen in transparantie te kunnen prioriteren.

Hiermee wordt een bijdrage geleverd aan de maatschappelijke houdbaarheid. Er zijn verschillende beleids terreinen waar reeds geprioriteerd wordt, of met triage gewerkt wordt. Deze beleidsoptie schetst enkele voorbeelden. Beleidsoptie: 14. Beschikken in de Wmo 2015 In deze verkenning wordt bekeken of er ruimte gevonden kan worden om alternatieve vormen van beschikken in de Wmo 2015 te introduceren, met als doel meer flexibiliteit in de uitvoering. Geconcludeerd wordt dat dit alleen kan als in voldoende mate rekening wordt gehouden met de rechtsbescherming van cliënten door gemeenten. Eigen betalingen Bij zelfredzaamheid hoort ook financiële zelfredzaamheid. Eigen betalingen, zeker als ze inkomens-en vermogensafhankelijk zijn, kunnen de financiële druk op gemeenten verminderen. De voorgenomen herinvoering van de inkomens- en vermogensafhankelijke bijdrage in de Wmo 2015, ter vervanging van het abonnementstarief, is een eerste, maar zeer belangrijke stap in deze richting. In het kader van dit Houdbaarheidsonderzoek zijn verdergaande varianten uitgewerkt. Daarbij is het van belang dat de eigen betalingen binnen de Wmo 2015 wel in lijn blijven met de eigen betalingen van de Wlz en Zvw, zodat er geen ongewenste financiële prikkels ontstaan tussen de stelsels.

Een andere mogelijkheid om meer sturing te geven aan de Wmo 2015 is om de toegang te beperken voor mensen met of vanaf een bepaald (hoog) bruto inkomen. Deze mogelijkheid stuit wel op lastige uitvoeringsvraagstukken. Aanbeveling: Laat financiële zelfredzaamheid meewegen bij het verstrekken van individuele maatwerkvoorzieningen in de vorm van inkomens- en vermogensafhankelijke eigen bijdragen. 43 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Beleidsoptie: 6. Onderscheid maken tussen doelgroepen Zie §4.3. Beleidsoptie: 15. Stringenter regime voor eigen bijdrage: grondslag inkomens- en vermogensafhankelijke bijdrage (ivb) verbreden Deze maatregel gaat ervan uit dat de ivb per 2027 is ingevoerd. Op dit moment zijn rolstoelen uitgezonderd van een eigen bijdrage. Deze maatregel verkend of ook rolstoelen onder de ivb kunnen worden gebracht en concludeert dat dit geen reële optie is en dit ook niet bijdraagt aan de houdbaarheid. Beleidsoptie: 16. Stringenter regime eigen bijdragen: inkomens- en vermogensafhankelijke bijdrage (ivb) verhogen Deze maatregel gaat ervan uit dat de ivb per 2027 is ingevoerd. Met deze maatregel worden verschillende varianten/scenario’s geschetst om een stringenter regime te voeren ten aanzien van de eigen bijdrage. Deze varianten hebben een positief effect op de financiële houdbaarheid van de Wmo 2015.

Echter, niet elke variant is congruent met de eigen betalingen in het kader van de Wet langdurige zorg en de Zorgverzekeringswet, daarmee zijn deze varianten moeilijker uitlegbaar. Tevens verminderen de varianten de (financiële) toegankelijkheid van voorzieningen. Voorzieningenpakket/ reikwijdte aanpassen Zoals eerder beschreven is het wenselijk ondersteuning van ‘enigszins voorzienbare’ ouderdomsgebreken niet langer te vergoeden vanuit de Wmo 2015. De meeste mensen hebben namelijk altijd zelf het huishouden georganiseerd of daar gedurende hun leven iemand voor ingehuurd. Wat maakt dat als mensen oud worden je dat dan niet meer van ze mag verwachten? Op dit moment is het niet mogelijk om een onderscheid te maken tussen voorzienbare en onvoorzienbare ondersteuningsbehoeften. Het pakket aan individuele maatwerkvoorzieningen van de Wmo 2015 kan wel voor iedereen worden beperkt. Dit levert een bijdrage aan de houdbaarheid van de Wmo 2015. Indien bepaalde individuele maatwerkvoorzieningen niet langer vanuit de Wmo 2015 worden vergoed zullen gedragseffecten optreden. Een gedeelte van de mensen zal naar andere zorg- en ondersteuning uitwijken. Voor (mobiliteits)hulpmiddelen en woningaanpassingen ontbreekt inzicht in dergelijke gedragseffecten.

Het netto-stelsel-effect van een aanpassing van de eigen bijdrage (binnen de Wmo 2015) lijkt – gelet op het weglekeffect bij een pakketmaatregel - beter inpasbaar in het stelsel dan het uitnemen van voorzieningen uit de Wmo 2015. Aanbeveling: Voor de financiële houdbaarheid is de meest vergaande stap om het pakket van voorzieningen te beperken. Mocht een dergelijke vergaande stap overwogen worden, dient hiervoor wel onderzoek gedaan te worden naar de gedragseffecten voor voorzieningen. Heb daarbij consequent oog voor weglekeffecten, want het zorgstelsel werkt als een communicerend vat. Aanvullend is het aan te bevelen onderzoek te doen naar de rol van (zorg)aanbieders in de houdbaarheids vraagstukken (o.a. ten aanzien van bewegingen van cliënten tussen stelsels), want weglek effecten zijn niet alleen gevolg van gedrags effecten van individuen, ook keuzes van zorgaanbieders spelen hierin een rol. Beleidsoptie: 17. Beperken maatwerkvoorzieningen in de Wmo 2015 Deze maatregel onderzoekt de gevolgen als bijvoorbeeld huishoudelijke hulp niet meer vanuit de Wmo 2015 wordt georganiseerd. Dit is voor de Wmo 2015 een maatregel die bijdraagt aan de financiële houdbaarheid. Echter, de zogenoemde weglekeffecten zijn hoog (vooral in de Wlz). De maatregel zorgt ervoor dat mensen sneller in een zwaarder zorgregime terecht komen, dat heeft negatieve effecten voor de personele houdbaarheid.

Voor andere voorzieningen van de Wmo zal nader onderzoek moeten worden verricht naar gedragseffecten. 44 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Beleidsoptie: 18. Beperken maatwerkvoorzieningen voor hoge inkomens Met deze maatregel wordt gekeken naar de mogelijkheden om hoge inkomens uit te sluiten van (specifieke) maatwerkvoorzieningen, er zijn verschillende varianten/ scenario’s uitgewerkt. Voor de Wmo 2015 hebben deze maatregelen een klein positief effect op de financiële houdbaarheid; de maatregel heeft wel risico’s ten aanzien van uitvoeringstechnische aspecten. Er dient ook rekening gehouden te worden met de zogenoemde weglekeffecten naar andere domeinen en nader onderzoek naar gedragseffecten voor andere maatwerkvoorzieningen dan huishoudelijke hulp is noodzakelijk. 4.5.3 Randvoorwaarden op orde Versterking van de data- en kennisbasis De Wmo 2015 is nu tien jaar in werking, en uit onderzoek komt het beeld naar voren dat de uitvoering zich nog voortdurend ontwikkelt. De ene gemeente komt veel beter uit met zijn Wmo-middelen dan de andere gemeente. 67 De, in het kader van het Houdbaarheidsonderzoek, verrichte onderzoeken laten zien dat er te weinig data beschikbaar zijn en er onvoldoende uniformiteit in de data zit, om te kunnen beoordelen hoe effectief en efficiënt de Wmo-middelen worden ingezet en hoe hierop lokaal beleid wordt gevoerd.

Dit vertroebelt het beeld van de werking van de Wmo 2015 in de praktijk en belemmert het leren van elkaar. Veel Wmo-ondersteuning wordt niet door gemeenten zelf uitgevoerd, maar wordt ingekocht. Het commerciële (private) aanbod van Wmo-ondersteuning is in sommige gevallen van onduidelijke kwaliteit. Kennis over bijvoorbeeld welke zorg effectief is en welke vorm van inkoop doelmatig is, is maar beperkt beschikbaar en wordt ook maar mondjesmaat tussen gemeenten gedeeld. De grootste omissie in de interbestuurlijke verhoudingen is het gemis van eenduidige data. De versnippering op lokaal en regionaal niveau, de hoeveelheid aan lokale definities, het incongruente gebruik van bijvoorbeeld de i-Standaarden, lokale en landelijke onderzoeken, zorgen voor mist die Rijk en gemeenten met elkaar moeten willen optrekken. Zonder gezamenlijke basis hierop, worden ook in de toekomst de gesprekken met elkaar over beleid, wetgeving en financiering bemoeilijkt. Aanbeveling: Gemeenten dienen instrumenten op te zetten om meer van elkaars ervaringen te leren en de Wmo-ondersteuning meer ‘evidence-based’ in te zetten. Een gezamenlijk opgezette databank en -analyse kan hierbij een middel zijn. Ook de onderwijs- en kennisinstellingen hebben een belangrijke rol bij het doorgeven van kennis over wat werkt en niet werkt en hiermee moeten gemeenten zowel collectief als individueel aan de slag.

Dit is een noodzakelijke stap voor de doorontwikkeling en professionalisering van het werkveld. Aanbeveling: Kom tot een nieuwe en meer op gezamenlijke sturingsgerichte (interbestuurlijke) verhouding door de data op orde te krijgen (middels wettelijke verankering) en zorg ervoor dat gemeentelijke beleidsruimte veel meer gericht is op gewenste lokale verschillen. Aanbeveling: Maak afspraken over een passend informatiearrangement en hoe met deze informatie en data wordt omgegaan, zodat Rijk en gemeenten in staat worden gesteld om in gezamenlijkheid te sturen op de Wmo 2015: Harmoniseer het gebruik van het berichtenverkeer (voor maatwerk- voorzieningen) en zorg ervoor dat alle gemeenten het i-berichtenverkeer op dezelfde wijze hanteren. Zorg ook voor meer éénduidige samenhang met de Iv3 systematiek. Zodoende wordt declaratie- en verantwoordings data een waardevolle en betrouwbare bron om gezamenlijk (gemeenten en Rijk) 67 ROB. (2021). Adviesrapport Rust-Reinheid-Regelmaat Evenwicht in de bestuurlijk-financiële verhoudingen. Den Haag: Raad voor het Openbaar Bestuur. Zie: https://www.raadopenbaarbestuur.nl/site/binaries/site-content/collections/ documents/2021/03/11/adviesrapport-rust-reinheid-regelmaat/Rust_Reinheid_Regelmaat_Advies-20210311.pdf.

45 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 te monitoren, te sturen op beleid en voor gemeenten om onderling van elkaar te leren. Het is aan te bevelen om dit nader wettelijk vast te leggen. Beleidsoptie: 19. Eenheid van taal en techniek Deze randvoorwaardelijke maatregel beoogt het stelsel en de uitvoering adequaat te laten functioneren. Met deze maatregel wordt een forse stap gezet om datakwaliteit en databeschikbaarheid te verbeteren. Als dit op orde is, zijn Rijk en gemeenten beter in staat om gezamenlijk sturing te geven aan beleid en uitvoering van de Wmo 2015. De maatregel vraagt een investering; de omvang hiervan wordt momenteel uitgezocht in een MKBA. Uniformering van en integraliteit in toegang en maatwerkvoorzieningen De Wmo 2015 is gedecentraliseerd om de ondersteuning dicht bij de burger te kunnen organiseren en het samenleven en samen zorgen te versterken. Een decentraal stelsel betekent ook dat er lokale verschillen zullen ontstaan; de ene gemeente zal een bepaalde verstrekking wel doen, terwijl de andere gemeente dat niet doet en voor een andere oplossing kiest. Sommige inwoners hebben moeite met deze differentiatie. Soms is deze ook moeilijk uitlegbaar (zoals rond herindicatie bij een gelijkblijvend ziektebeeld of het niet kunnen meeverhuizen van op de persoon aangepaste hulpmiddelen bij verhuizing naar een andere gemeente).

Via jurisprudentie is de lokale differentiatie ook van enige inkleuring voorzien. Dit geldt vooral voor maatwerkvoorzieningen. Een ander zorgpunt betreft de toegang tot de Wmo 2015. Ook deze is in verschillende gemeenten verschillend georganiseerd. Ook nu de Wmo 2015 al tien jaar geleden is ingevoerd, zijn veel burgers zich nog niet bewust van op welke manier de toegang tot de Wmo 2015 in hun gemeente is georganiseerd. Cliëntorganisaties pleiten krachtig voor de invoering van één loket voor alle vormen van gemeentelijke ondersteuning, met name die in het zorg- en sociaal domein. Voor mensen met een chronische beperking wordt het als onnodig belastend ervaren dat hun beschikking een geen passende looptijd heeft en zij bij voortduring een verlenging nodig hebben, terwijl de chroniciteit van hun beperking volstrekt duidelijk is. Het is belangrijk dat in de uitvoering hier consequent aandacht voor is; overigens hebben gemeenten en Rijk hier al de belangrijke stappen in gezet. Integraliteit is in alle beleidsvoorstellen in het sociaal domein het toverwoord; dat was het al ten tijde van de decentralisaties in 2015. De praktijk is echter weerbarstig, het blijkt om meerdere redenen moeilijk om tot een integrale kijk op ondersteuningsbehoeften te komen.

Wetgeving is daarbij niet altijd helpend, maar op lokaal niveau alle expertise beschikbaar hebben die nodig is om alle (steeds complexer wordende) hulpvragen te voorzien van een oplossing is een vrijwel onmogelijke opgave. We zullen dus ook moeten accepteren dat gemeenten niet alles in een ‘eigen’ lokaal (sociaal)(wijk)team kunnen organiseren. Voor inwoners, en uit doelmatigheidsoverwegingen, is het hierbij noodzakelijk om dit zo éénduidig waar mogelijk in het regionale samenwerkingsverband te organiseren (minder lokale diversiteit). Aanbeveling: Investeer op lokaal niveau in brede lokale (sociale)wijkteams en in goed vindbare en voldoende beschikbare onafhankelijke cliëntondersteuning. Maak daarbij duidelijk welke expertise lokaal beschikbaar is, én maak in regioverband duidelijke afspraken over specifieke expertise die vanwege complexiteit en schaalvoordelen op een andere schaalniveau (beter) georganiseerd (kunnen) worden (en houd elkaar hier ook aan). Beleidsoptie: 20. Toegang en ondersteuning altijd integraal De maatregel voorziet vooral in een (financiële) verschuiving van maatwerk naar brede lokale teams en betere meer passende (en integrale) ondersteuning waar dat nodig is. Veel van deze ontwikkelingen zijn al in gang gezet in separate trajecten.

46 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Inkoop- en aanbestedingsexpertise en schaalvoordelen Inmiddels is veel kennis over inkoop- en aanbesteding in het sociaal domein opgedaan; deze verant- woordelijkheid elders beleggen zou een enorme weglek van kennis- en expertise betekenen. Desalniettemin moet geconstateerd worden dat het inkoop- en aanbestedingsproces op gemeentelijk niveau nog kan worden doorontwikkeld. Naast het uniformeren en harmoniseren worden Rijk en gemeenten opgeroepen hier meer en structurele aandacht voor te hebben. Maatwerkondersteuning dient nog steeds en ten principale zo dicht mogelijk bij mensen georganiseerd te worden, in lokale en regionale verbanden. De decentralisatie in 2015 heeft wel degelijk laten zien dat ondersteuning dichtbij en integraal (inhoudelijk) voordelen oplevert. Het is noodzakelijk om samen met gemeenten zorgvuldig te bekijken op welk schaalniveau bepaalde vormen van ondersteuning het beste georganiseerd en ingekocht kunnen worden. Zo is het duidelijk geworden dat meer specifiekere vormen van opvang (vrouwenopvang, opvang voor slachtoffers van seksueel geweld en opvang voor slachtoffers van mensenhandel) dusdanige specifieke kennis en expertise verreist voor een relatief klein aantal cliënten, dat Rijk en gemeenten hier duidelijke en meer expliciete afspraken over zouden moeten maken.

Daarnaast is het wenselijk om ook ten aanzien van hulpmiddelen na te denken over nadere standaardisatie en harmonisatie, als ook het inkopen op een ander schaalniveau. De markt is zeer overzichtelijk met slechts enkele grote aanbieders. Tevens kan dit het gevoel van onlogische lokale afspraken (voor aanbieders) en verschillen (voor cliënten) voorkomen. Aanbeveling: Investeer als Rijk en gemeenten structureel in kennis- en expertiseontwikkeling op sturing, inkoop, aanbesteding en subsidieverlening. Zorg voor langjarige continuïteit in de inkoop- en aanbestedingscyclus, koers op langjarig partnerschap en blijvende congruentie in de inkoopregio, gericht op samenhang van beleid, kwaliteit en toezicht. Maak ook expliciete afspraken als Rijk en gemeenten over hoog-complexe voorzieningen in de Wmo 2015, zoals de opvang voor slachtoffers van huiselijk geweld en slachtoffers van mensenhandel. Doe dat ook voor beschermd wonen ten aanzien van de invoering van het woonplaatsbeginsel.68 Beleidsoptie: 21. Op een ander schaalniveau (maatwerk)voorzieningen/ verantwoordelijkheden inkopen en organiseren Deze beleidsoptie verkent op welk niveau bepaalde voorzieningen doelmatig(er) ingekocht kunnen worden en waar verantwoordelijkheden voor specifieke voorzieningen explicieter belegd dienen te kunnen worden.

Het doel is om te komen tot meer congruentie in lokale en regionale indelingen en samenwerkingen. Beleidsoptie: 22. Continuïteit in de uitvoering Deze maatregel schetst de mogelijkheden om de kennis- en expertiseontwikkeling op inkoop, subsidie en inbesteding te stimuleren en heeft met name betrekking op de uitvoering. Beleidsoptie: 23. Wmo-toezicht en handhaving Deze maatregel verkent mogelijkheden om het toezichts- en handhavingsinstrumentarium in de Wmo 2015 te versterken. Hiermee kunnen gemeenten en toezichthouders in staat worden gesteld om het toezicht verder te professionaliseren en in staat worden gesteld om handhavend op te treden tegen frauderende (zorg)aanbieders. 68 Voor beschermd wonen ligt er een wetsvoorstel ter behandeling in de Tweede Kamer, waarmee het woonplaats- beginsel wordt ingevoerd voor deze voorziening. Met dit voorstel worden gemeenten verantwoordelijk om beschermd wonen te organiseren voor hun eigen inwoners en geacht hierbij de regionale samenwerking op te zoeken en vorm te geven. In die zin is deze aanbeveling congruent met de in het wetsvoorstel beoogde (regionale) samenwerking.

47 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Werken in het sociaal domein De werksituatie van zorgverleners in het sociaal domein kent een aantal knelpunten, die overigens al geruime tijd bestaan, zoals een grote bureaucratische en administratieve last die op zorgverleners wordt gelegd en de grote werkdruk. Het gevolg van de krapte laat zich ook voelen in het persoonlijk contact met de cliënt. Veel cliënten klagen over de voortdurende wisseling van zorgverleners, waardoor geen enkele persoonlijke vertrouwensband kan worden opgebouwd. Ook voor de zorgverlener is dat vervelend, en de zorg en ondersteuning zal er kwalitatief ook onder lijden. Het verbeteren van de werkomstandigheden zal niet eenvoudig zijn, maar is wel hard nodig, ook om te voorkómen dat professionals de sector verlaten. Werkgevers dienen te investeren in een werkomgeving waarin medewerkers zich consistent erkend, gewaardeerd en betrokken voelen. Dit vraagt niet alleen om erkenning van hun prestaties, maar ook om ontwikkelingsmogelijkheden, betrekken van medewerkers bij besluitvorming en vroegtijdig identificeren en adresseren van ontevredenheid.69 Aanbevelingen voor nader onderzoek in 2026 op basis van de ambtelijke verkenningen Deze eindrapportage van het houdbaarheidsonderzoek biedt oplossingsrichtingen. Deze zijn mede afhankelijk van politieke keuzes, die de komende periode gemaakt moeten worden.

Tegelijkertijd moet ook geconstateerd worden dat er zaken zijn die nader onderzoek vragen. Dit betreft onder andere: • De rol van aanbieders in het kader van de Wmo 2015. Hoe vullen zij het opdrachtnemerschap in de uitvoerende praktijk in? Welke (strategische) keuzes maken aanbieders al dan niet in relatie tot keuzes van opdrachtgevende gemeenten? Hoe speelt dit in andere zorgdomeinen? • Een nader onderzoek, of brede ambtelijke verkenning, naar de invulling van de term “algemeen gebruikelijk” en “gebruikelijke hulp”. Op welke manier zou dit vorm kunnen krijgen, als instrument om de houdbaarheid te vergroten? • In de maatregel ‘doorontwikkeling van het aanbod logeerzorg vanuit de Jeugdwet, Wmo 2015 en Wlz’ in de werkagenda VN-verdrag Handicap is als actie opgenomen te ‘onderzoeken of men kan komen tot een definitie van gebruikelijke zorg’. Hiertoe is een opdracht verstrekt om een (richtinggevend) kader en handreiking op te stellen voor gebruikelijke zorg in de Jeugdwet en Wmo 2015. Dit is een goede eerste stap in de genoemde verkenning. • Onderzoek naar gedragseffecten bij het (gedeeltelijk) beperken van de toegang tot maatwerk- voorzieningen met name wat betreft (vervoers)hulpmiddelen en woningaanpassingen. • En tenslotte, een onderzoeksprogramma naar effectiviteit in de “institutionele sociale basis”.

Welke bewezen werkzame elementen verdienen opschaling onder welke (gemeentelijke) omstandigheden? 69 NIVEL. (2024). Meer erkenning en waardering kan uitstroom verkleinen in de sector zorg en welzijn Utrecht: Nivel, Kennis voor betere zorg. 48 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 5 Conclusies en slotbeschouwing In de voorgaande hoofdstukken is systematisch uiteengezet welke opgaven, knelpunten en vraagstukken meespelen in het nadenken over de houdbaarheid van de Wmo 2015. Tevens zijn er tal van (concrete) maatregelen verkend die een positieve bijdrage kunnen leveren aan de houdbaarheid van de Wmo 2015. Dit onderzoekstraject heeft nooit tot doel gehad om eventuele financiële (ver)rekeningen tussen Rijk en gemeenten af te hechten. HHet onderzoek beoogt de interbestuurlijke verhoudingen te verbeteren en de maatschappelijke ondersteuning, aan de hand van adviezen en aanbevelingen, toekomstbestendig te maken. Als we het zorgstelsel, het stelsel van veiligheid en sociale zekerheid willen behouden en houdbaar willen maken is het écht noodzakelijk om alle wetten in het sociaal domein (en vooral dus ook de Wmo 2015) integraal te bekijken op hun duurzame rol in een goed functionerend stelsel.

In de Wmo 2015 ligt de expliciete opdracht verankerd om zorg te dragen voor sociale samenhang, het bevorderen van toegankelijkheid van voorzieningen voor mensen met een beperking, en het bevorderen van de veiligheid en leefbaarheid van de gemeente. De Wmo 2015 draagt bij aan het geluk en welzijn van alle inwoners en is daarmee, naast toegangspoort, ook een brede stelsel-ondersteunende wet. Om deze zienswijze op de Wmo 2015 toekomstbestendig te maken, is het noodzakelijk om op meerdere vlakken (wetgeving, interbestuurlijke verhoudingen en uitvoering) aanpassingen te doen. Financiële houdbaarheid De autonome demografische ontwikkeling, de inhoudelijke uitdijing (bestaanszekerheid, woningcrisis enz.) en de zogenoemde beweging naar de voorkant (in alle zorgdomeinen) vormen een financieel risico voor gemeenten. Ook is de vraag bij een toename van Wmo-gebruik of voldoende personele capaciteit en voldoende kwaliteit van dienstverlening voor inwoners kunnen worden gewaarborgd. Zonder additioneel beleid70 raamt het CPB dat de Wmo 2015 in 2033 een omvang heeft van ongeveer 12 miljard euro (maatwerk). Ten opzichte van 2026 (9 miljard euro) is dat een forse stijging te noemen. Met aanvullend beleid, gerichte beleidsinterventies en gerichte investeringen kan de Wmo 2015 een wet blijven die goed functioneert, in balans is en ondersteunend kan zijn aan het brede zorgstelsel.

Er dienen daartoe wel gerichte keuzes gemaakt te worden. Niet onbelangrijk is ook de vraag of de huidige financieringssystematiek van de Wmo 2015 toe is aan aanpassing of herijking. Al in vroeg stadium van dit onderzoek is geconstateerd dat er een bepaalde mismatch is tussen de financieringssystematiek, de ontwikkeling in de dagelijkse praktijk, de bestuurlijke inrichting en de gezamenlijke wens van Rijk en gemeenten om beter te kunnen sturen. Een herijking, gebaseerd op het gezamenlijk vormgeven van beleid, met data- en monitoringsafspraken is essentieel om de interbestuurlijke samenwerking te verstevigen en daarmee in gezamenlijkheid te sturen op de houdbaarheid. Personele houdbaarheid De arbeidsmarktkrapte speelt ook een significante rol in maatschappelijke ondersteuning. Eenvoudige oplossingen zijn er niet; inzetten op consequent beleid, congruentie, partnerschap, innovatie en het verminderen van administratieve lasten zijn absoluut helpende beleidsmatige richtingen, maar de demografische groei is dusdanig dat er een flinke disbalans aankomt tussen werkenden en mensen die ondersteuning nodig hebben. De Wmo 2015 biedt echter wel mogelijkheden om die balans te versterken: 70 Let op! De raming is inclusief de destijds voorgenomen invoering van de ivb per 2027.

49 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 (1) ondersteuning van mantelzorg(ers), (2) het collectiviseren van voorzieningen (minder individueel, meer collectief ) en in het verlengde hiervan (3) het activeren van inwoners en (zeker) ouderen om ook na het pensioen zelfredzaam te blijven. Maatschappelijke houdbaarheid Een aantal onderdelen in de Wmo 2015 zijn maatschappelijk complex of stuit op maatschappelijke weerstand: (1) het voorzieningenkarakter van wet komt niet overeen met de verwachting van de burger, die aanspraak wil maken op zorg en ondersteuning, (2) de diversiteit in de uitvoering van de wet en (3) ondersteuning is zeer toegankelijk, maar ook ongekend ‘goedkoop’ voor de inwoner. 1. Het voorzieningenkarakter van de wet vraagt versterking; niet alleen door het toevoegen van een gericht instrumentarium voor gemeenten, maar ook door een gerichte boodschap van overheden. Er moet duidelijk gemaakt worden wat overheden verwachten van de individuele en collectieve verantwoordelijkheid van haar burgers. Overheden moeten dit soms kracht bijzetten door dit te verankeren in regelgeving (landelijk en/of lokaal) 2.

Op onderdelen verdient de uitvoeringsdiversiteit en de beleidsruimte in de Wmo 2015 enige herbezinning: enige mate van harmonisering, standaardisering en eenduidigheid (in de uitvoering) is helpend voor de inwoners die de weg naar noodzakelijke ondersteuning niet kunnen vinden. De kenmerkende beleidsruimte van gemeente is niet absoluut en zou meer gericht moeten worden, daarmee komt beleidsruimte ook meer tot zijn recht (disfunctionele diversiteit voorkomen). Dit zou tevens een passend antwoord kunnen bieden op de constatering van het VN-comité ten aanzien van de uitvoering het VN-Verdrag Handicap, 3. waarbij wordt gewezen op de ongelijkheid in Nederland als het gaat om passende ondersteuning. 4. De meest objectieve vorm van solidariteit in het zorgsysteem en sturing op de eigen verantwoordelijk- heid is het instrument van de eigen betaling. De huidige systematiek van de eigen bijdrage in de Wmo 2015, het abonnementstarief, heeft een negatief effect op de financiële, personele en maatschappelijke houdbaarheid en vergt zodoende aanpassing. Juridische / staatsrechtelijk houdbaarheid Bij de uitwerking van de eerdergenoemde maatregelen is het belangrijk om het staatsrechtelijke perspectief voor ogen te houden. Gemeenten zijn geen uitvoeringsorganisaties van Rijksbeleid, maar democratisch gelegitimeerde overheden die eigen politiek-bestuurlijke keuzes kunnen maken.

Het financieel-bestuurlijk arrangement moet daarbij aansluiten op de ruimte om politiek-bestuurlijke keuzes te kunnen maken. De lokale, bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het beleid en de doelmatige besteding van de middelen moet daarom het uitgangspunt blijven. Het is daarbij van belang om het gehele stelsel van ondersteuning en zorg als geheel te monitoren en bij te sturen. De lokale autonomie dient daarom beter gericht te worden: waar is deze autonomie noodzakelijk om de lokale verantwoordelijkheid waar te maken, en waar is deze minder noodzakelijk? Op onderdelen dient het concept van beleidsruimte dan ook beperkt te worden. De inperking van de gemeentelijke beleidsruimte en autonomie leidt – op onderdelen – tot een nieuwe balans in de verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en gemeenten. Daarmee heeft dit ook impact op het financieel-bestuurlijk arrangement. Alle aanbevelingen en boodschappen die hierboven in hun algemeenheid zijn geschetst laten zich kort en concreet samenvatten in vier blokjes. Bepaal de plek van de Wmo 2015 binnen en buiten het sociale en zorgstelsel: • Organiseer meer samenhang in het sociaal- en zorgdomein en voorkom fragmentatie in de lokale, regionale en landelijke; maak tegelijk een heldere afbakening tussen zorgwetten en wetten in het sociaal domein, die voor mensen transparant maakt waar, hoe en welke ondersteuning zij kunnen krijgen.

• Geef rekenschap aan de langjarige ondersteuningsbehoefte van mensen met een levenslange en levensbrede beperking en handel hier ook naar. 50 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Zelf- en samenredzaamheid wordt in belangrijke mate bepaald buiten de zorg: • Zorg voor een afdoende aanbod aan geschikte huisvesting voor ouderen, mensen met een beperking en dakloze mensen, die ook een prettige fysieke en sociale context biedt. • Bewaak de bestaanszekerheid van alle inwoners en prioriteer de ondersteuning op verschillende leefdomeinen waar de impact op bestaanszekerheid het grootst is. Dit kan voor verschillende doelgroepen anders zijn • Financiële redzaamheid is ook onderdeel van zelfredzaamheid. Inkomens- en vermogensafhankelijke eigen bijdragen hebben een positief effect op de houdbaarheid van de Wmo 2015 en minder negatieve waterbedeffecten dan het uitnemen van bepaalde voorzieningen in de Wmo 2015; minimaliseer de diversiteit van de hoogte en vormgeving van eigen bijdragen in de verschillende zorgdomeinen (laat deze logisch op elkaar aansluiten).

Verminder voor gemeenten de druk op maatwerkvoorzieningen en versterk tegelijkertijd de sociale basis en collectieve ondersteuning: • Geef ruimte aan gemeenten om te prioriteren op de mensen die de ondersteuning het hardste nodig hebben, maar richt de ondersteuning ook in op een maximale (herwonnen) zelfredzaamheid en communiceer dat mensen zichzelf kunnen en moeten voorbereiden op de beperkingen van ‘de oude dag’. • Stimuleer maximaal het aanbod van mantelzorg, verleid actieve AOW-ers tot het verlenen van (informele) zorg, en ondersteun in de uitvoering een gezonde en fijne werkplek voor zorgverleners. • Financiële redzaamheid is ook onderdeel van zelfredzaamheid. Inkomens- en vermogensafhankelijke eigen bijdragen passen daarbij. Minimaliseer de diversiteit van de hoogte en vormgeving van eigen bijdragen in de verschillende zorgdomeinen (laat deze logisch op elkaar aansluiten). • Zorg voor een duidelijke beleidsagenda en voldoende middelen voor een gezonde sociale basis (met ook aandacht voor effectiviteit). Leer als professionals en overheid actief en meer van de burger en van elkaar wat werkt in de praktijk. • Probeer waar mogelijk de ondersteuning collectief aan te bieden in plaats van individueel. Zet hierbij in op een verdere professionalisering van het sociaal werk, dat een ankerpunt vormt in het collectiviseren en wijkgericht- en opbouwwerk.

Randvoorwaarden voor een beter functionerend stelsel: • Organiseer voor enkele onderdelen van de individuele ondersteuning – in gezamenlijkheid – landelijke kaders en standaarden. Dit vermindert de kans op disfunctionele of onbegrepen diversiteit die het maatschappelijk draagvlak ondergraaft; maak daarmee de uitvoering op onderdelen eenduidiger. • Versterk de datakwaliteit in de volle breedte van de ondersteuning. Zorg hier voor een expliciete wettelijke verankering. Gemeenten en Rijk moeten in een nieuwe, verstevigde, verhouding met elkaar gaan samenwerken op basis van betrouwbare data, naast elkaar in plaats van tegenover elkaar. Rijk en gemeenten moeten ook hun verantwoordelijkheidsverdeling op onderdelen herijken. • Besteed in het hele zorgstelsel meer aandacht aan het functioneren van de markt van het zorgaanbod en de rol die zorgaanbieders spelen. Slotbeschouwing (van de onafhankelijk voorzitter) Er is werk aan de winkel. De politiek (zowel landelijk als lokaal) moet keuzes maken. Gemeenten en het Rijk moeten in een nieuwe, verstevigde, verhouding met elkaar gaan samenwerken, naast elkaar in plaats van tegenover elkaar. Rijk en gemeenten moeten dus ook hun verantwoordelijkheidsverdeling op onderdelen herijken.

Een stuk van de vrijblijvendheid (of zelfbinding van gemeenten) moet eraf, en deze rapportage geeft mogelijkheden om een serieuze bijdragen te leveren aan de houdbaarheid van de Wmo 2015 en het brede sociale- en zorgstelsel. Ik roep alle bestuurders daarom ook op, om juist op dit vlak de samenwerking op te zoeken; interdepartementaal en interbestuurlijk. 51 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Bijlagen 52 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Bijlage 1: Gebruik en uitgaven Wmo 2015 in het jaar 2024 De beschikbare data over gebruik en kosten zijn via het dashboard Wmo 2015, in opdracht van VWS, door het CBS toegankelijk in beeld gebracht (Landelijke Wmo-monitor). Data worden door gemeenten geleverd via een enquête van het CBS en op gemeentelijk niveau gepubliceerd op ‘Waar staat je gemeente’ (bijvoorbeeld: Gemeentelijke monitor sociaal domein - 2. Wmo - Hilversum). Hier maakt het CBS voor de Landelijke Wmo Monitor een landelijk beeld van. De landelijke Wmo-monitor maakt voor het berekenen van de uitgaven gebruik van de Monitor Abonnementstarief (MAT).

De bruto uitgaven voor algemene voorzieningen sociaal domein zijn in 2023 6 miljard euro, netto 3 miljard euro, voor Wmo en Jeugd samen.71 De uitgaven aan de toegang zijn, met name de laatste jaren, gestegen tot ruim 1,6 miljard euro in 2023.72 Het is lastig die uitgaven voor Wmo en Jeugd uit elkaar te halen. De uitgaven voor jeugd groeien het snelst, maar de Wmo heeft ruim 2 keer zoveel gebruikers (0,5 om 1,3 miljoen). Bovendien moet voor veel algemene voorzieningen ook het abonnementstarief worden betaald, zodat Wmo meer aan het verschil tussen bruto en netto bijdraagt. Voor 2025 worden die uitgaven wel apart in Iv3 (informatie voor derden ofwel de verantwoording van uitgaven via het gemeentefonds) uitgevraagd. 71 BZK, 2024, Integraal Overzicht Financiën Gemeenten 2024. 72 RIVM, 2025, De uitvoeringspraktijk van de Wmo, verschillen in inrichting en uitgaven van gemeenten, p. 26. 53 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 1. Hoofdzaken gebruik en uitgaven maatwerkvoorzieningen: Allereerst is het aantal gebruikers van maatwerkvoorzieningen in 2024 gestegen met 36.930 tot 1.284.680 unieke gebruikers. Dit is een stijging van bijna 3%. Het aantal nieuwe gebruikers in 2023 was nog 7805 gebruikers. Ten tweede zijn de uitgaven na een stijging van 409 miljoen in 2023, verder gestegen met 527 miljoen in 2024 naar een totaal van 6 miljard en 51 miljoen euro.