De Rapportage houdbaarheid Wmo: Tijd voor stevige keuzes (oktober 2025)

Het uitwisselen en bij elkaar brengen van vragen en ideeën zorgt voor meer ‘eigenaarschap’ bij mensen zelf bij het oplossen van hun problemen. Hulpvragen worden sneller gesignaleerd en kunnen dan vaak (deels) worden opgelost door (lotgenoten)contact, vrijwillige inzet (van diverse aard) en 1e-lijnsondersteuning. Langs vier routes kan investeren in de sociale basis een rol spelen in het voorkomen en verminderen van (zware) professionele zorg : • Een sterke sociale basis kan bijdragen aan het ondersteunen van mantelzorgers; • een sterke sociale basis kan onderling contact versterken en daarmee de mate waarin mensen samen hulpvragen kunnen oplossen; • een sterke sociale basis kan bijdragen aan het eerder signaleren van hulpvragen voordat problemen escaleren; • een sterke sociale basis kan het professionele circuit versterken en aanvullen met het informele (en vice versa). Gemeenten financieren dan ook voorzieningen in de sociale basis. Hierbij doen zich verschillen voor tussen gemeenten. De verschillen zitten voornamelijk in de wijze waarop dit wordt bekostigd en hoeveel er wordt geïnvesteerd, of er wordt gewerkt met veel initiatieven of juist met een gecoördineerde inzet van één of enkele partijen, en de mate waarin gemeenten hun verwachtingen van de sociale basis hebben geëxpliciteerd. 35 Verweij-Jonker Instituut (2024).

De sociale basis en de houdbaarheid van de Wmo, Een analyse van de beleidskeuzes en uitgaven in de sociale basis in relatie tot de ontwikkeling van de (uitgaven aan) Wmo- maatwerkvoorzieningen (2017-2023), Utrecht augustus 2024. Zie: https://open.overheid.nl/documenten/ d9cfb6e3-79c1-43e1-8e0b-4291db6109bc/file. 20 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Vertrouwen in het fundament onder het (instrumenteel) investeren in de sociale basis kan ontstaan wanneer gemeenten en hun partners dit hebben kunnen opbouwen door langer samen te werken en samen te leren over welke interventies het beste werken; een visie hebben op samenwerken, gebaseerd op wat mensen nodig hebben. De overheid is ‘te gast’ in de sociale basis. Ze kan een positieve, faciliterende rol spelen in de ontwikkeling en versterking van de sociale basis, maar ze kan deze ook negatief beïnvloeden door slechts incidenteel te financieren of door burgers en gemeenschappen het eigenaarschap uit handen te nemen of te overvragen met (zorg)taken. Soms moet de overheid juist benoemen waar ze ruimte toe wil laten of expliciet zijn over waar ze zich wel en niet mee bemoeit.

Het is volgens de onderzoekers aannemelijk dat het bevorderen van maatschappelijke participatie en sociale samenhang via versterking van de sociale basis effecten heeft op andere onderdelen van de zorg (Wlz, Zvw), het sociaal domein en de maatschappij als geheel. Denk hierbij aan veiligheid, veerkracht, weerbaarheid, maar ook het beroep op jeugdzorg. Een sterke sociale basis heeft een duidelijke meerwaarde, zowel vanwege de intrinsieke waarde van verbondenheid in gemeenschappen als vanwege het (instrumentele) effect op andere opgaven. De effecten op het gebruik van Wmo-maatwerkvoorzieningen zijn echter moeilijk precies te kwantificeren, en het werkt in elk geval niet zo dat een investering in de sociale basis direct zal leiden tot een afname op de kostenpost Wmo-maatwerk. Investeringen in de sociale basis zijn onderdeel van een complex geheel en betalen zich mogelijk pas na enige tijd uit. Er is in het onderzoek naar de sociale basis daarom ook geen empirische relatie gevonden tussen het uitgavenniveau van de sociale basis en het zorggebruik, maar wel een plausibele relatie. Hoewel de meerwaarde van sociale basis evident is, blijken de uitgaven aan maatwerkvoorzieningen toch harder te stijgen harder dan de uitgaven aan samenkracht en burgerparticipatie (macroniveau op basis van Iv3-data).

Mogelijk kan dit worden verklaard doordat andere ontwikkelingen zoals de vergrijzing en het abonnementstarief een sterker effect hebben op de toename van maatwerkuitgaven dan de dempende werking van investeringen in de sociale basis. Conclusies onderzoek naar de uitvoeringspraktijk36 In het kader van het Houdbaarheidsonderzoek is onderzocht hoe gemeenten de Wmo 2015 uitvoeren en welke kosten hiermee gemoeid zijn. In dit onderzoek lag de nadruk op de manier waarop de toegang en lokale (wijk)teams zijn georganiseerd en de manier waarop ondersteuning wordt georganiseerd en ingekocht. Hiermee is in beeld gebracht of de initieel bedoelde diversiteit ook daadwerkelijk tot stand is gekomen in de uitvoeringspraktijk van de Wmo 2015. De manier waarop de toegang en de inkoop worden georganiseerd kan per gemeente sterk verschillen. De verschillen zitten met name in welke opdrachten gemeenten aan de toegang of het lokale (wijk)team en aan hun zorgaanbieders geven en welke financiële afspraken gemeenten en contractpartners daarbij maken. Welke inrichtingskeuzes gemeenten maken hangt samen met de zwaarte van de problematiek die inwoners ondervinden (dit wordt in het kader van dit onderzoek de ‘taakzwaarte’ genoemd).

In de toegang zijn drie hoofdvarianten te onderscheiden: 1) een smalle toegang intern bij de gemeente, 2) een smalle of bredere toegang in samenwerking tussen gemeente en welzijns en/of zorgaanbieder(s), en 3) een brede toegang bij een hoofdaanbieder (consortium) of rechtspersoon. Bij een lichtere taakzwaarte kiezen (vooral kleinere en middelgrote) gemeenten vaker voor variant 1 of 2. Gemeenten met een zwaardere taak, dat wil zeggen grotere problematiek bij hun inwoners, kiezen vaker voor variant 3. 36 RIVM (2025) en Cebeon (2025), De uitvoeringspraktijk van de Wmo: verschillen in inrichting en uitgaven van gemeenten, 2025 DOI 10.21945/RIVM-2025-0083, Bilthoven: Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu en Amsterdam: Centrum Beleidsadviserend Onderzoek. 21 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Landelijk is een stijgende trend zichtbaar in de totale uitgaven aan de toegang tot de Wmo 2015 en het bredere sociaal domein. Echter tussen gemeenten bestaan er grote verschillen in de uitgaven aan de toegang. Deze verschillen hangen deels mede samen met de taakzwaarte en de breedte van de taakopdracht. Door meer integrale vormen van toegang is het aandeel van specifiek de Wmo 2015 in deze uitgaven niet bij alle gemeenten helder af te bakenen.

Een deel van de verschillen in de Wmo-uitgaven van gemeenten zijn niet objectief te verklaren en hangen mogelijk ook deels samen met onvolkomenheden of ondoelmatigheden in de uitvoering. De manier van inkopen van gemeenten kent een aantal typologieën. Landelijk gezien werkt ongeveer de helft van de gemeenten met een inspanningsgericht profiel (P*Q),37 een derde met een outputgericht profiel (resultaatgericht) en een op de tien met een taakgericht profiel. Gemeenten met een lichtere taakzwaarte werken vaker met een inspanningsgericht profiel. Voordelen hiervan zijn volgens hen de flexibiliteit in het te contracteren aanbod en de keuzevrijheid voor inwoners. Gemeenten met een zwaardere taak werken vaker met een output- of taakgericht profiel. Een reden hiervoor is de nadrukkelijker gevoelde noodzaak om op resultaten of een bredere populatie te sturen vanwege meer langdurigere en/of complexe problematiek. Taakgerichte bekostiging gaat samen met de laagste uitgaven en het kleinst aantal cliënten met maatwerk- ondersteuning. Echter bij deze gemeenten zijn de uitgaven aan de toegang gemiddeld genomen juist het hoogst. Ook de hogere taakzwaarte speelt hierbij een rol. Bij outputgerichte bekostiging zijn de uitgaven aan maatwerkondersteuning gemiddeld het hoogst en de uitgaven aan de toegang het laagst.

Mede vanwege de juridische verplichting om het aantal uren per cliënt te specificeren, overwegen meerdere gemeenten de overstap naar een ander inkoopprofiel. De lokale uitvoering moet passen bij de lokale situatie. Er zijn vaak inhoudelijke en financiële overwegingen om te kiezen voor een bepaalde vormgeving van de dienstverlening (deze kunnen ook politiek/ bestuurlijk van aard zijn). In gemeenten waar veel inwoners complexe problemen ondervinden, kunnen inwoners relatief vaak hun hulpvragen direct aan zorgaanbieders stellen dankzij de wijze waarop de sociale (wijk) teams zijn vormgegeven. Gemeenten waar veel inwoners wonen met minder complexe problemen beantwoorden de hulpvragen in eerste aanleg vaker zelf. Uit het onderzoek blijkt verder dat gemeenten de vraag naar maatwerkondersteuning zien toenemen. Zij noemen hiervoor als oorzaken dubbele vergrijzing, wachtlijsten in de GGZ, het abonnementstarief, duurdere hulpmiddelen door technologische innovatie, krapte op de woningmarkt en het “claimen” van een recht op ondersteuning. De beschikbaarheid van maatwerkdiensten, met name hulp bij het huishouden, wordt tevens beïnvloed door krapte op de arbeidsmarkt. Gemeenten zetten in op toegankelijkheid van ondersteuning en zien hierbij ruimte voor het ontwikkelen van collectief aanbod in de vorm van algemene voorzieningen.

Het heeft voor gemeenten voordelen om samen te werken met een beperkt aantal aanbieders, maar hierdoor kan schaars specialistisch aanbod soms ook verloren gaan, hetgeen als onwenselijk wordt beschouwd. Gemeenten ervaren de wisselwerking met andere zorgkaders (Wlz en Zvw) als lastig. Denk hierbij aan het investeren in preventie, maar ook uitstel van een Wlz-aanvraag (vanwege de hogere eigen bijdrage), langere wachtlijsten en kortere behandeltrajecten binnen de GGZ, waarbij cliënten uiteindelijk in de wijk vaak weer aangewezen zijn op ondersteuning vanuit gemeenten. 37 P * Q = prijs per dienst * aantal verleende diensten. 22 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Relevante maatschappelijke ontwikkelingen: de wooncrisis, bestaanszekerheid en arbeidsmarktkrapte Naast bovenstaande analyses die zich specifiek op de Wmo 2015 richten is er in “Demografische en andere uitdagingen voor de Wmo 2015”38 gekeken naar elementen en vraagstukken in de samenleving, buiten de (nauwe) koker van de Wmo 2015 zelf, die wel een effect kunnen hebben op de vraag naar zorg en ondersteuning vanuit de Wmo 2015. Doel van deze notitie was om in ieder geval een aantal onderwerpen aan te kaarten die vaak wel separaat betrokken worden bij het houdbaarheidsvraagstuk in de zorg- en ondersteuningswereld, maar (vooralsnog) niet in samenhang met elkaar.

In 2040 is het aantal 80-plussers met meer dan 70% gegroeid (ten opzichte van nu) bij een binnenlands arbeidsaanbod dat krimpt ten opzichte van de huidige situatie. Het zorg en ondersteuningsaanbod krijgt het steeds moeilijker om de hulp en ondersteuningsvraag tegemoet te komen (dat geldt in alle zorgwetten). Een tweedeling binnen de maatschappij als gevolg hiervan is een denkbaar (maar onwenselijk) scenario: de ‘well to do’ kunnen in de nabije toekomst privaat hun zorg en ondersteuning inkopen, waardoor minder arbeidskrachten overblijven voor collectief gefinancierde zorg en welzijn voor de ‘less to do’. Mensen zullen meer naar elkaar moeten omkijken en mensen zullen in de toekomst ook meer afhankelijk zijn van hun kinderen en/of het netwerk in de wijk. Arbeidsmarkttekorten leiden tot meer werkdruk en maken het werken in zorg- en welzijnssector minder aantrekkelijk. Inzetten op (selectieve) arbeidsmigratie kan een deel van de oplossing zijn, maar wordt op termijn een onderdeel van het probleem en stelt de uitdagingen van de dubbele vergrijzing hoogstens uit. De arbeidsmarkttekorten vragen een gedegen mix van verschillende (beleidsmatige) instrumenten, zoals ook het aanpakken van de (onnodige) administratieve lasten, hetgeen een complexe opgave blijkt te zijn.

Het vergroten van de bestaanszekerheid door het wegnemen van woonstress en financiële stress kan de zelfredzaamheid van de kwetsbare burger verbeteren. Een meer integrale aanpak in het sociale domein kan hier een bijdrage aan leveren, als onderdeel van een brede versterking van de bestaanszekerheid.39 Het woningtekort is een onderdeel van de problemen in de zorg en raakt ook gemeenten, omdat overheden een integrale verantwoordelijkheid dragen ten aanzien van bestaanszekerheid. Als er meer senioren gaan wonen in beschikbare, passende woningen, ontstaat doorstroming op de woningmarkt. De wooncrisis zorgt ook voor meer en nieuwe groepen daklozen. Het is een serieuze vraag of ‘dakloosheid’ een ‘zorgprobleem’ is en ook vanuit die invalshoek zou moeten worden aangepakt en/of bestreden. De overheid neemt het initiatief voor het aanpakken van het woningtekort met wetgeving voor volkshuisvesting. De aanpak van bovenstaande problemen vraagt van inwoners vaak (impliciet) een gedragsverandering (bijvoorbeeld eerder voorbereiden op het ouder worden, door eerder naar een geschikte woning te verhuizen). Het beïnvloeden van gedrag van inwoners blijkt lastig, maar is zeker niet overbodig. Wetten en beleid dienen dan ook het gewenste gedrag mogelijk te maken en te ondersteunen.

38 VWS (mei 2025), Demografische en andere uitdagingen voor de Wmo 2015, Een agenderende notitie geschreven in het kader van het Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015, Den Haag: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. 39 Commissie Sociaal Minimum (2023), zie: Een zeker bestaan - Naar een toekomstbestendig stelsel van het sociaal minimum | Rapport | Rijksoverheid.nl. 23 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 2.4 De plaats van de Wmo 2015 in het bredere zorgstelsel Zoals al eerder opgemerkt in de inleiding is de Wmo 2015 onderdeel van een groter zorgstelsel. Wat er in de rest van het zorgstelsel gebeurt heeft effect op de Wmo 2015 en vice versa. Wat goed is voor de houdbaarheid van bijvoorbeeld de Wlz hoeft niet goed te zijn voor de houdbaarheid van de Wmo 2015. Bestaande beleids- opties uit trajecten als Zorgkeuzes in Kaart (ZIK),40,41 het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) ouderenzorg,42,43 of de Technische Werkgroep Macrobeheersing Zorguitgaven (TWMZ)44,45 richten zich voornamelijk op de Zvw of Wlz en nauwelijks op de Wmo 2015. Met name beleidsopties gericht op de Wlz hebben wel gevolgen voor de Wmo 2015.

Denk aan een regelmatig geopperde maatregel als dagbesteding uit de Wlz halen.46 Dit zorgt voor extra druk op gemeenten, omdat extramurale Wlz-cliënten gebruik zullen gaan maken van dagbesteding of activiteiten die de gemeenten vanuit de Wmo 2015 aanbieden. De openstelling van de Wlz voor de langdurige GGZ leidde tot een grotere instroom dan verwacht van mensen die voorheen een beroep deden op Wmo 2015 en Zvw. Dit draagt bij aan de personele en financiële houdbaarheid van de Wmo 2015, maar is niet goed voor de financiële en personele houdbaarheid van de Wlz en de totale houdbaarheid van het stelsel. Wachtlijsten in de (complexe) verzekerde GGZ zorgen voor een druk bij gemeenten, 47 omdat mensen op de wachtlijst gebruik (blijven) maken van begeleiding thuis vanuit de Wmo 2015. De zorgvraag van de cliënten groep voor begeleiding thuis wordt voor wordt voor gemeenten bij de uitvoering van de Wmo 2015 ook steeds complexer. Gemeenten (en de politie) krijgen ook vaker te maken met mensen met verward of onbegrepen gedrag die voor overlast zorgen. De (dubbele) vergrijzing in combinatie met langer thuis wonen zorgt voor druk op de curatieve zorg. Ouderen doen vaker een beroep op de eerstelijnszorg. Echter, daar staat de capaciteit ook onder druk vanwege de personeels krapte.

Ouderen kunnen na een bezoek aan de Spoedeisende Hulp (SEH) of verblijf in het zieken- huis pas weer naar huis als thuis zorg en ondersteuning vanuit de Wmo 2015 en/of wijkverpleging is geregeld. Dat blijkt in de praktijk soms een lastige klus. Onvoldoende capaciteit bij de uitvoering van de Wmo 2015 en/of wijkverpleging leidt dan weer tot onnodige druk op de curatieve zorg en informele- en mantelzorg. In de praktijk vervult de Wmo 2015 regelmatig de rol van een breed (stelsel-ondersteunend) vangnet: waar andere domeinen tekortschieten – zoals het openbaar vervoer, de GGZ, ouderenhuisvesting of de eerstelijnszorg – wordt via de Wmo 2015 verwacht dat de gemeente een vangnet biedt. Deze praktijk leidt tot spanningen (over en weer). Denk aan druk om tekorten in het openbaar vervoer op te vangen via aanvullend doelgroepenvervoer, huisvestingsproblemen te compenseren met tijdelijke opvang, of tekorten in de GGZ en ouderenzorg te verzachten met extra begeleiding thuis. De Wmo 2015 voorziet niet in medische zorg, openbaar vervoer of huisvesting. Zonder beperkingen in zelfredzaamheid of participatie en zonder problemen bij het zich handhaven in de samenleving worden op grond van de Wmo 2015 in principe ook geen maatwerkvoorzieningen verstrekt. De Wmo 2015 kan de hierboven beschreven ‘systeemdruk’ dus niet (structureel) oplossen. 40 CPB, VWS, MinFin (2020).

Zorgkeuzes in Kaart Den Haag: Centraal Planbureau, Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Ministerie van Financiën. Zie: https://www.rijksfinancien.nl/sites/default/files/rapporten/ zorgkeuzes-in-kaart/zorgkeuzes-in-kaart.pdf. 41 Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 29 689, nr. 1075. 42 VWS. (2023). IBO-rapport ouderenzorg “Niets doen is geen optie”, Den Haag: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Zie: https://www.tweedekamer.nl/downloads/document?id=2023D29995. 43 Tweede Kamer, vergaderjaar 2022-2023, 29 389, nr. 118. 44 VWS. (2023). Rapport technische werkgroep macrobeheersing zorguitgaven’. Den Haag: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Zie: https://www.tweedekamer.nl/downloads/document?id=2023D48812. 45 Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 32 620, nr. 289. 46 Zie voetnoot 40. 47 RIVM (2025) en Cebeon (2025), De uitvoeringspraktijk van de Wmo: verschillen in inrichting en uitgaven van gemeenten, 2025 DOI 10.21945/RIVM-2025-0083, Bilthoven: Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu en Amsterdam: Centrum Beleidsadviserend Onderzoek. Zie: https://www.tweedekamer.nl/downloads/document?id=2025D31313. 24 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 De Wlz, Zvw en Wmo 2015 kennen elk hun eigen systeem van eigen betalingen.

Tussen Wmo 2015 en Zvw enerzijds en Wlz anderzijds kunnen de eigen betalingen voor vergelijkbare zorg afhankelijk van iemands inkomen en/of vermogen substantieel verschillen, zeker zolang voor de Wmo 2015 het abonnementstarief geldt. Dit zorgt voor de ongewenste situatie dat in een aantal gevallen niet de zorg- of ondersteuningsvraag leidend is, maar het inkomen/vermogen van de cliënt: strategisch keuzegedrag van mensen. 2.5 Conclusie: Heeft de Wmo 2015 de verwachtingen van destijds waar kunnen maken? Het doel van de hervorming van de langdurige zorg (HLZ), waar de Wmo 2015 onderdeel van is, was om een transformatie in het zorg- en ondersteuningsdomein op gang te brengen; van aanspraken naar voorzieningen, vernieuwende voorzieningen en nieuwe arrangementen, afstappen van de ‘oude’ AWBZ- zorgtypen en meer integrale ondersteuning (sociaal domein breed) van en voor inwoners. De HLZ moest “de beweging naar de voorkant” ondersteunen. De Wmo 2015 beoogt burgers met een beperking, chronische psychische of psychologische of psychosociale problemen hulp en ondersteuning te bieden, zodat zij zo lang mogelijk zelfstandig thuis kunnen blijven wonen en deel kunnen blijven nemen aan de maatschappij.

Uitsluitend gemeenten geven Wmo-indicaties voor maatwerkvoorzieningen af, en gemeenten dienen (expliciet) de mogelijkheden van de zelfredzaamheid en de samenredzaamheid mee te wegen in het verstrekken/arrangeren van een voorziening. Het vooronderstelde lokale maatwerk zou moeten leiden tot grotere doelmatigheid. Inwoners worden ondersteund in hun zelf- en samenredzaamheid en zullen minder een beroep doen op maatwerkvoorzieningen en zwaardere zorg. Circa 80% van de respondenten op Wmo-cliëntervaringsonderzoeken is tevreden over de dienstverlening die het in het kader van de Wmo 2015 wordt geboden, zowel de dienstverlening van de gemeente zelf in de toegang/indicatiestelling, als de dienstverlening van gecontracteerde en gesubsidieerde aanbieders.48 Die tevredenheid is overigens niet voor iedereen en voor elke doelgroep hetzelfde. In het volgende hoofdstuk gaan we nader in op maatwerk en de weging van de zelfredzaamheid als werkende principes van de Wmo 2015.

Gemeenten investeren in de sociale basis/het voorliggend veld, maar die investeringen leiden niet, per definitie, of al op korte termijn, tot een daling in de vraag naar maatwerkvoorzieningen en zwaardere zorg omdat deze hulpvormen worden beïnvloed door veel factoren.49 Om de zogenoemde ‘claimcultuur’ zoals deze was ontstaan in de AWBZ terug te dringen is de Wmo 2015 geen verzekering met aanspraken, maar geeft de Wmo 2015 gemeenten beleidsruimte om algemene en maatwerkvoorzieningen in te richten. In de praktijk zijn er, mede door gerechtelijke uitspraken, toch zeer gelijksoortige arrangementen van maatwerkvoorzieningen ontstaan, waar sommige inwoners ook op rekenen dat ze die (kunnen) krijgen. De beleidsruimte ten aanzien van de inrichting en verstrekking van maatwerkvoorzieningen van gemeenten is hierdoor afgenomen. Voor een aantal voorzieningen is de politiek-bestuurlijke ruimte voor de gemeente om wezenlijke keuzes te maken steeds verder afgenomen. Dit legt financiële druk op gemeenten. Gemeenten kunnen immers ook hun geld maar één keer uitgeven en als zij verplicht zijn maatwerkvoorzieningen te leveren, gaat dit ten koste van andere zaken zoals investeringen in algemene voorzieningen en de sociale basis. 48 Ipsos. (2024). Landelijke rapportage cliëntervaringsonderzoek Wmo, verantwoordingsjaar 2024. Amsterdam: Ipsos I&O.

Zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2025/02/21/ ipsos-i-o-landelijke-rapportage-ceo-s-wmo-2024-def. 49 Verweij-Jonker Instituut (2024). De sociale basis en de houdbaarheid van de Wmo, Een analyse van de beleidskeuzes en uitgaven in de sociale basis in relatie tot de ontwikkeling van de (uitgaven aan) Wmo- maatwerkvoorzieningen (2017-2023), Utrecht augustus 2024. Zie: https://open.overheid.nl/documenten/ d9cfb6e3-79c1-43e1-8e0b-4291db6109bc/file. 25 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Het was nadrukkelijk de bedoeling dat door het benutten van lokale beleidsruimte verscheidenheid in voorzieningen zou ontstaan en daarmee verschillen tussen gemeenten. In de praktijk blijkt dat niet voor alle gemeentelijke verschillen draagvlak is, zowel bij burgers als in de politiek. Het Rijk heeft een systeemverantwoordelijkheid voor de Wmo 2015 en heeft deze verantwoordelijkheid in de afgelopen jaren meerdere keren gebruikt om meer sturing te geven aan de uitvoeringspraktijk. In de praktijk is er zodoende toch een tendens om op onderdelen centraal te sturen (zie § 2.2). Gemeenten werden in 2015 met de Wmo 2015, Jeugdwet en Participatiewet in staat gesteld om te komen tot meer integrale dienstverlening in het sociaal domein. Er heerst een breed gevoel dat Rijk en gemeenten er niet in slagen om tot die integrale dienstverlening te komen.

De historische analyse concludeert dan ook dat een totaaloverzicht mist of het beleid zoals bedoeld tot uitvoering komt en beleidsdoelen daadwerkelijk behaald worden en dat Rijk en gemeenten in feite gezamenlijk in de mist varen en slechts gedeeltelijk aan het stuur zitten. Dit bemoeilijkt ook de samenwerking tussen Rijk en gemeenten (de zogenoemde interbestuurlijke verhoudingen). Rijk en gemeenten hebben ten tijde van de decentralisatie géén duidelijke afspraken gemaakt hoe zij in gezamenlijkheid (kunnen) sturen op beleid en welke randvoorwaarden (bijvoorbeeld data- en monitoringsafspraken) hiervoor nodig zijn. Dit paste overigens ook niet bij het paradigma destijds, namelijk maximale verantwoordelijkheid en dus ook beleidsruimte en bestedingsvrijheid voor gemeenten. Verschillende wetten binnen het bredere zorgstelsel fungeren als communicerende vaten. De houdbaarheid van de Wmo 2015 is niet los te zien van houdbaarheid van andere delen van het zorgstelsel en andere domeinen zoals wonen en bestaanszekerheid. Op sommige onderdelen is het wenselijk als er duidelijkheid is over waar de Wmo-ondersteuning expliciet níét voor bedoeld is. Op andere onderdelen is het juist de bedoeling dat de Wmo 2015 een rol vervult ten opzichte van andere wettelijke kaders. Het gevolg van het feit dat de Wmo 2015 een communicerend vat is met o.a.

Wlz en Zvw is dat de gevolgen van veranderingen in de andere wettelijke domeinen merkbaar zijn in de Wmo 2015. Hier is ook al aandacht aan besteed bij het wetsontwerp in 2014. Daarom rijst in het kader van dit Houdbaarheidsonderzoek ook de vraag: Hoe moet de Wmo 2015 zich verhouden tot andere zorgwetten en andere domeinen: op welke onderdelen functioneert zij primair als een op zichzelf staande wet voor ondersteuning en preventie, en op welke onderdelen als vangnet waar andere wetten tekortschieten? Meer duidelijkheid helpt om het voor inwoners begrijpelijk te maken waar zij terecht kunnen indien zij een ondersteuningsvraag of ondersteuningsbehoefte hebben. 2.6 Hoe wegen we het houdbaarheidsvraagstuk? Sommige onderdelen van het zorgstelsel vertonen reeds acute houdbaarheidsvragen. Dit speelt bijvoorbeeld in de Jeugdzorg en de GGZ. Voor de Wmo 2015 is die houdbaarheidsvraag aanstaande; deze wetsuitvoering staat op meerdere vlakken onder druk. Hoewel we uit de historische analyse van dit onderzoek kunnen opmaken dat de Wmo 2015 als totaal vanuit financieel oogpunt vooralsnog redelijk in balans is, zijn er zorgen ten aanzien van demografie, maatschappelijke uitlegbaarheid en ten aanzien van de houdbaarheid van het (brede) zorgstelsel en de huidige en toekomstige effecten vanuit andere maatschappelijke opgaven.

De Wmo 2015 heeft ten opzichte van de inwerkingtreding een uitdijend karakter ten aanzien van verantwoordelijkheden en doelgroepen. Bovendien wordt beleidsmatig nadrukkelijker gestuurd op de zogenoemde beweging naar de voorkant. Dit betekent, los van de autonome demografische opgave en de prijsontwikkelingen, dat het beroep op de Wmo 2015 (zowel ten aanzien van de geïndiceerde als de niet- geïndiceerde voorzieningen) zal toenemen. 26 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Op basis van de CPB-raming50 zullen de kosten van maatwerkvoorzieningen tot en met 2033 stijgen met ongeveer 20% als er geen gerichte maatregelen worden genomen binnen de Wmo 2015. In deze raming zijn de effecten van een inkomens- en vermogensafhankelijke eigen bijdrage (conform voorstel aan de Tweede Kamer) al verwerkt. Met andere woorden, voorliggende studie komt allesbehalve te vroeg en geeft gericht aan waar, in de context van een integraal zorgstelsel onder grote druk, Rijk en gemeenten maatregelen kunnen en wellicht moeten treffen om maatschappelijke ondersteuning vanuit de Wmo 2015 ook in de toekomst beschikbaar te houden. 50 CPB (2025), Middellangetermijnraming zorg 2027-2033, 26 februari 2025, Den Haag: Centraal Planbureau. Zie: https://www.cpb.nl/middellangetermijnraming-zorg-2027-2033.

27 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 3 Gesprekken: hoe wordt de Wmo ervaren en hoe moet het verder? In de tweede fase van het Houdbaarheidsonderzoek is het de bedoeling te komen tot verschillende beleidsopties en mogelijke maatregelen om de houdbaarheid van de Wmo 2015 te bevorderen. Om de mogelijke opties en maatregelen zo breed mogelijk en in samenspel met belanghebbende partijen te inventariseren, zijn er verschillende rondetafelgesprekken gevoerd.51 De belangrijkste bevindingen van de rondetafelgesprekken worden in de volgende paragraaf samengevat. Opvallend is dat veel bevindingen vanuit de analyses (h)erkend, dan wel omarmd zijn in de rondetafelgesprekken. Daarnaast zijn er gesprekken gevoerd met inwoners en professionals. De resultaten hiervan staan in § 3.2. De rode draden uit de rondetafelgesprekken staan niet gelijk aan de eindconclusies uit dit rapport, maar geven een goed beeld van de input van de deelnemers en vormen op hun beurt weer input voor de oplossingsrichtingen in het volgende hoofdstuk. 3.1 Bevindingen rondetafelgesprekken Zelfredzaamheid als Leitmotiv Een belangrijke rode draad en mogelijk zelfs het leidmotief in alle gesprekken is dat de Wmo 2015 gaat over samenredzaamheid, sterke lokale verbanden en zorgzame buurten en dat dit ook de kracht is van de Wmo 2015 als wet.

Voor het gemak noemen we dit de maatschappelijke en sociale basis.52 De betekenis hiervan strekt verder dan alleen de waarde die het in zichzelf heeft of zelfs maar ‘binnen de Wmo’: voor tal van terreinen heeft de sociale basis betekenis en meerwaarde. Echter, de wet zelf, aanpalende wetten (zoals de Financiële-verhoudingswet en de Algemene wet bestuursrecht) en de uitvoering zijn gericht op individueel maatwerk zoals dat ook verankerd ligt in de wet. De maatschappelijke en sociale basis is in essentie de basis die de zelfredzaamheid van het individu, en de samenredzaamheid van het collectief (maximaal) kan bevorderen, maar deze kerngedachte als ‘kracht van de Wmo’ is door de gerichtheid op individueel maatwerk naar de achtergrond geraakt. Om verschillende redenen is het voor gemeenten moeilijk om binnen de budgettaire kaders voldoende aandacht te hebben voor de maatschappelijke en sociale basis. Aanpalend beleid en ontwikkelingen die (negatieve) impact hebben op de houdbaarheid van de Wmo 2015 De mate van zelfredzaamheid van mensen wordt vooral buiten de Wmo 2015 vormgegeven en bepaald: de zelfredzaamheid van het individu hangt voor een groot deel namelijk samen met de gezin/huishoud- situatie en bestaanszekerheid van het individu; de Wmo 2015 zelf is hier slechts een klein onderdeel van (en kan daar ook ondersteunend in werken).

Het huisvestingsvraagstuk heeft enorme invloed op het ondersteuningsaanbod binnen de Wmo 2015: dit manifesteert zich op verschillende deelgebieden, denk hierbij aan (1) dakloosheid (mede in relatie tot (arbeids)migratie), (2) doorstroom in beschermd wonen, (3) doorstroom in opvang voor slachtoffers van huiselijk geweld en mensenhandel en (4) doorstroom van ouderen naar meer geschikte woningen voor de oude dag. Vooral de eerstgenoemde doelgroep is aan verandering onderhevig en is een groeiende 51 Tweede Kamer, vergaderjaar 2024-2025, 29 538, nr. 369 Eindrapportage Rondetafelgesprekken Houdbaarheid Wmo, Bevindingen rondetafelgesprekken. 27 mei 2025. Zie: https://www.tweedekamer.nl/downloads/ document?id=2025D31312. 52 Maatschappelijke basis breder dan sociale basis, ook huisvesting, gezonde inrichting GGZ, bestaanszekerheid, inrichting van wijken zijn van invloed op de zelfredzaamheid van mensen. 28 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 groep, die vanuit het huisvestingsvraagstuk een (breed) beroep doet aan ondersteuning vanuit de Wmo 2015. Echter, de Wmo 2015 is géén wet op basis waarvan huisvesting georganiseerd wordt.

Integrale benadering voor ondersteuningsvragen die bij het Wmo-loket thuishoren Eén uitvoeringsaspect dat meermaals door cliënten en inwoners naar voren is gebracht, is om inwoners niet vanuit losse kaders te bezien (Wmo 2015, Wlz, Zvw, huisvesting, inkomen) maar als individu integraal te bezien. Er ligt in de uitvoering een grote opdracht voor gemeenten, zorgverzekeraars en zorgaanbieders om meer integraal te gaan werken; het is aan het Rijk als stelselverantwoordelijke om de mogelijkheden voor hen daartoe te creëren en te faciliteren. Er worden daar al goede stappen toe gezet, zoals de mogelijkheid in de Wlz om te investeren in preventieve activiteiten (door middel van de Wet Domeinoverstijgende Samenwerking).53 Hoewel de demografische druk door de vergrijzing de eerste zorg is als het gaat om de houdbaarheid van de Wmo 2015, dient een versterking van de Wmo 2015 zich ook goed rekenschap te geven van alle andere groepen die tekort komen in hun zelfredzaamheid en daarom een beroep op de Wmo 2015 moeten doen. Ook hier geldt dat het functioneren van de aanpalende domeinen van grote invloed is op de benodigde inzet van de Wmo 2015. Lange wachtlijsten in de GGZ, ongeschikte huisvesting, geen passend werk kunnen vinden vragen een aanpak en ondersteuning buiten de Wmo 2015. Voorzieningen of recht De Wmo 2015 is op veel onderdelen (m.n.

huishoudelijke hulp, hulpmiddelen en woningaanpassingen en beschermd wonen) vanaf de introductie tot heden verworden tot een zorgwet en veel minder nog een welzijns- of (lichte) ondersteuningswet. Uiteindelijk wordt de Wmo 2015 toch vaak meer gepercipieerd als een wet met aanspraken (ofwel ‘rechten’). Men kan zich afvragen of de maatschappij klaar was om het voorzieningenkarakter, op maat en met duidelijke verschillen tussen gemeenten, te omarmen. De afgelopen decennia wordt vanuit de burger immers juist steeds meer naar de overheid gekeken voor het leveren van alle ondersteuning. Paradoxaal hierin is dat we moeten constateren dat bovenstaande mogelijk ook samenhangt met – en versterkt wordt –door de mate van beleidsruimte die met de decentralisatie gepaard ging: in de ene gemeente kan het een politieke keuze zijn om de vormgeving, maar ook de omvang van een bepaalde voorziening echt anders te laten zijn dan in de andere gemeente terwijl de ondersteuningsvraag en de omstandigheden van inwoners redelijk vergelijkbaar kunnen zijn. Het blijkt vanuit verschillende perspectieven (inwoner, bestuurlijk en politiek) soms moeilijk deze consequentie te aanvaarden.

De uitersten waar zelfs na 10 jaar nog een balans tussen lijkt te moeten worden gevonden is: gaat de Wmo 2015 uit van gemeenten als lokale uitvoerders van de landelijk vastgestelde voorzieningen, of gaat zij uit van gemeenten als democratisch gelegitimeerde overheden die eigen politiek-bestuurlijke keuzes maken die tot bewust gekozen verschillen kunnen leiden? Sturingsmogelijkheden bij schaarste Eén van de aan de ronde tafels en in het Houdbaarheidsonderzoek geconstateerde problemen is dat er op dit moment beperkte sturingsinstrumenten zijn om de toestroom van zorg- en ondersteuningsvragen te prioriteren. Ook is er, in lijn met de hiervoor benoemde bestaande onduidelijkheid over de gewenste verantwoordelijkheidsverdeling, geen helderheid over welke actor verantwoordelijk zou moeten zijn voor de verdeling van schaarste. Het gevolg is dat door een toenemende vraag naar zorg en ondersteuning en een afnemende personele capaciteit (hoge vacaturegraad bij aanbieders en bij consulententeams) simpelweg de wachttijden om geholpen te worden oplopen. Het risico dat op de loer ligt is dat deze onaanvaardbaar hoog wordt waardoor de Wmo-dienstverlening simpelweg voor iedereen ontoegankelijk wordt en dat tweedeling gaat optreden. Een houdbare Wmo 2015 vraagt om aanvaardbare wachtlijsten en sturingsmogelijkheden om schaarste transparant te verdelen.

53 Wijziging van de Wet langdurige zorg, de Wet financiering sociale verzekeringen, de Wet marktordening gezondheidszorg en de Algemene wet bestuursrecht, in verband met de uitbreiding en verdere uitwerking van de bekostigingsmogelijkheden met middelen vanuit het Fonds langdurige zorg). 29 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Systemische randvoorwaarden op orde brengen en tegengaan administratieve lasten Met de decentralisatie 2015 zijn ook belangrijke randvoorwaarden om het systeem op macroniveau te laten functioneren gedecentraliseerd, onder het mom van “zoveel mogelijk beleidsruimte”, bestedingsvrijheid en “horizontale verantwoording”.

Gevolg hiervan is dat: • er op macroniveau weinig zicht is of beleidsdoelstellingen gehaald worden; • alleen op hoog abstractieniveau een beeld gecreëerd kan worden hoeveel gemeenten besteden aan de Wmo-taakvelden (op basis van Iv3); • tegelijkertijd Iv3 door gemeenten verschillend wordt ingevuld; de taakvelden (tot en met 2023) groot (en weinig specifiek) zijn en ook verschillende incidentele lasten worden geboekt op taakvelden van de Wmo 2015; • het berichtenverkeer54 door alle gemeenten op een eigen manier kan worden gebruikt en ingevuld; hierdoor is er een groot aantal productcodes ontstaan voor een relatief overzichtelijk aantal voorzieningen; • op landelijk niveau (de Rijksoverheid) nauwelijks investeert in deskundigheidsbevordering en innovatie (in tegenstelling tot andere zorgdomeinen). Bovenstaande systemische randvoorwaarden vragen in de nabije toekomst de nodige aanpassingen met als doel het creëren van een meer eenduidig beeld op de ontwikkelingen binnen de Wmo 2015 en een afname van onnodige administratieve lasten. In de organisatie van de uitvoeringspraktijk van gemeenten bestaat een grote differentiatie. In combinatie met een zeer groot aantal aanbieders in de Wmo-ondersteuning leidt dit tot een beperkt inzicht op de effectiviteit, een hoge bureaucratische last en een aanzienlijk gevaar van fraude.

Een bundeling van het aanbod kan hierin waarschijnlijk van nut zijn. Beleidsruimte voor gemeenten: Een duidelijke en consciëntieuze rolverdeling Beleidsruimte is een groot goed en ook wenselijk op onderdelen van de Wmo 2015. In de toekomst moet dit specifieker gericht worden. Dat betekent ook dat er onderdelen zijn waar meer verantwoordelijkheid gevraagd wordt van het Rijk om op onderdelen meer kaderstellend te zijn. De gedachte hierachter is dat dit gemeenten in de uitvoering juist helpt om sneller en efficiënter te acteren, en ook om meer duidelijkheid te kunnen bieden aan inwoners, zodat op lokaal niveau niet het gesprek hoeft plaats te vinden over wat wel en wat niet van gemeenten verwacht mag worden. Tevens kan dit als bijkomend effect hebben dat ten aanzien van de huidige maatwerkvoorzieningen de administratieve lasten worden verminderd. De facto is er een gevoelen dat over de gehele breedte van de Wmo 2015 sprake is van een afgenomen beleidsruimte voor gemeenten. Daarbij is door gebrekkige datavorming en een heel diverse uitvoerings- praktijk met een versnipperd aanbod aan zorgverleners, ook slecht zicht op een optimale inzet van het uitvoeringsinstrumentarium.

Voor de toekomst dient die beleidsruimte dus veel beter gericht te worden; waar is deze essentieel en waar in feite overbodig? Dit betekent niet dat beleidsruimte geen belangrijk principe is voor de bestuurlijke indeling van Nederland, maar wel dat voor sommige aspecten de veronderstelde beleidsruimte weinig toegevoegde waarde heeft gehad (voor inwoners en professionals). Daar waar het voorzieningenkarakter van de wet ten aanzien van de Wmo-maatwerkvoorzieningen niet tot wasdom is gekomen, bestaat het risico dat collectieve voorzieningen en het ondersteunen van de sociale basis budgettair worden weggedrukt door de maatwerkkosten. Dit vraagt om een heroverweging en maatregelen die de financiële druk op gemeenten verminderen en een goede balans tussen het financiële risico’s en mate van beleidsvrijheid. Daarbij moet worden voorkomen dat met een te strakke definiëring van Wmo-voorzieningen/rechten een integrale aanpak die zich richt op persoon en individu wordt gehinderd. De Wmo 2015 is een kaderwet; een brede wet die veel verantwoordelijkheden zowel expliciet als impliciet neerlegt bij gemeenten. Vanuit jurisprudentie, maar ook vanuit het 54 Gestandaardiseerd systeem voor digitale communicatie tussen gemeenten en zorgaanbieders voor de Wmo en de Jeugdwet.

Het doel van iWmo en iJW berichtenverkeer is het stroomlijnen van administratieve processen, het efficiënt toewijzen en declareren van zorg, en het verminderen van administratieve lasten door middel van het uitwisselen van gestandaardiseerde berichten. 30 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Rijk is de afgelopen jaren een nadere invulling gegeven aan die verantwoordelijkheden. De initiële verantwoordelijkheidsverdeling is daarmee “zoek geraakt” en vraagt derhalve herijking. Ouderdom komt met gebreken Ouderen maken relatief vaak gebruik van Wmo-maatwerkvoorzieningen55 en door de demografische ontwikkeling zal hun aandeel in het gebruik van voorzieningen alleen maar toenemen. De Wmo 2015 is gericht op de participatie van mensen; gericht dus op meedoen en waar nodig enige ondersteuning te organiseren. Ouderdom komt vaak met gebreken. Daarmee is de doelgroep ouderen fundamenteel anders dan mensen met een levenslange en levensbrede fysieke of mentale beperking. Gezien de krapte op de arbeidsmarkt is het zeer de vraag of in de toekomst alle gebreken die de ouderdom met zich meebrengt gecompenseerd kunnen worden vanuit de Wmo 2015.

Het alternatief is om: (1) mensen zich beter te laten voorbereiden op ouder worden, (2) in te zetten op hoe men zelf het ervaren gebrek kan compenseren of met hulp van anderen kan oplossen (reablement versterken) en (3) daarna pas in te zetten op een (gekaderde) vorm van ondersteuning, als compensatie van het ontbreken van zelf- of samenredzaamheid. In aanvulling op het voorgaande is gesuggereerd om te verkennen of in de wet enig onderscheid gemaakt kan worden tussen de doelgroep ouderen en mensen met een levenslange en levensbrede beperking in het maatwerkvoorzieningenniveau. De kans dat iemand zorg en ondersteuning vanuit de Wmo 2015 nodig heeft, neemt met de leeftijd toe. Met name vanaf de leeftijd van 75 jaar. Hoewel je natuurlijk nooit van tevoren kan weten wanneer je later welke vorm van zorg of ondersteuning nodig hebt, kan verwacht worden van mensen zich voor te bereiden op hun ouderdom. Daarbij speelt dan ook de vraag wat verwacht mag (én kan) worden van de eigen verantwoordelijkheid. Ook kan het begrip “gebruikelijke zorg” nader worden geduid in lagere wetgeving. Ouderen als informeel potentieel Ouderen kunnen van grote betekenis zijn voor hun omgeving.

Ouderen die met pensioen zijn vormen nu en in de nabije toekomst ook een enorm informeel potentieel, dat een significante bijdrage kan leveren aan de zelf- en samenredzaamheid en daarmee aan de houdbaarheid van de Wmo 2015 (en ook aan zorg en ondersteuning en het sociaal domein in den brede). De groei van het aantal gepensioneerden gebeurt overigens gelijktijdig met een afname van mensen in de leeftijdscategorie tussen de 50 en de 70, een groep die van oudsher ook veel mantelzorgtaken én vrijwilligerswerk op zich neemt. Dit maakt het in stand houden van het aantal mantelzorgers en vrijwilligers een grote uitdaging. De vraag is ook in hoeverre de bereidheid en draagkracht vanuit de samenleving in het algemeen en de nieuwe grotere groep gepensioneerden in het bijzonder is om zelf meer zorg- en ondersteuningstaken op zich te nemen. En hoe dit op een goede manier complementair kan zijn aan de meer institutionele (Wmo-)voorzieningen. Dit heeft onder meer als doel dat de zelf- en samenredzaamheid van het individu en de samenleving groeit, waardoor de druk op de formele/institutionele vormen van ondersteuning meer in balans kan worden gebracht, hetgeen ook weer een bijdrage kan leveren aan het arbeidsmarkttekort. Arbeidsmarkt Vergrijzing betekent niet alleen een grotere zorgvraag, maar ook dat er minder mensen actief zijn op de arbeidsmarkt.

Het zal een grote uitdaging worden om voldoende mensen gecommitteerd te laten zijn aan het werken in de zorg. Duidelijkheid omtrent wat van professionals wordt verwacht, de ruimte om te doen wat nodig is, en een zo licht mogelijke bureaucratische last is hierbij essentieel. Daarnaast moet worden geprobeerd ook fitte ouderen (al dan niet geschoold) in te zetten als formele of informele zorgkrachten. 3.2 Gesprekken met inwoners en professionals In de eerste helft van 2025 is in opdracht van het ministerie van VWS en VNG op vier plekken verspreid over het land een serie dialoogbijeenkomsten georganiseerd met inwoners en professionals. Het doel was om meer zicht te krijgen op de perspectieven van inwoners en professionals als het gaat om de opgaven en 55 Met uitzondering van Beschermd wonen en maatschappelijke opvang. 31 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 uitdagingen van de Wmo 2015. De uitkomsten van deze dialoogsessies zijn een verdiepende aanvulling op de ronde tafelgesprekken in het kader van het Houdbaarheidsonderzoek. Een belangrijk verschil met de ronde tafelgesprekken is dat er veelal vanuit professionele of ervarings- deskundigheid werd gereflecteerd op de staande praktijk, en minder op de werking van het stelsel en de Wmo 2015 als wet.

Veel van de aanbevelingen zijn dus praktisch van aard en kunnen inwoners, professionals, aanbieders en gemeenten helpen om te leren en verbeteren. De belangrijkste gedeelde ervaren knelpunten in deze dialoogsessies zijn: • Mismatch hulpvraag en hulpaanbod en/of ontevredenheid over hulp of hulpverlener. • Van het kastje naar de muur gestuurd worden, als gevolg van schotten tussen wetten. • Ingewikkelde informatie en procedures: door beperkte (digitale) vaardigheden, door de complexiteit van aanvraagprocedures en de bewijslast die soms moet worden geleverd om in aanmerking te komen voor hulp. • Ongelijkwaardig keukentafelgesprek: de inwoner met een hulpvraag is afhankelijk, en sommige inwoners ervaren in het keukentafelgesprek dat inwoner en consulent tegenover elkaar staan (bijvoorbeeld over wat er van het netwerk mag worden verwacht), dat er niet duidelijk wordt toegelicht op basis waarvan beslissingen worden genomen of dat er onvoldoende capaciteit is (in beschikbare tijd of in kennis en kunde van de consulent). • Onvoldoende ruimte voor maatwerk: door schotten tussen wetten, door protocollering en door beperkte middelen komt niet altijd het gewenste maatwerk van de grond. • Onbenutte kracht samenleving en preventie: door een verminderde solidariteit, maar ook doordat sommige inwoners formele hulp vragen als er nog informele alternatieven zijn.

• Stigma en schaamte: onder cliënten is soms sprake van schaamte voor hun hulpvraag. De oplossingsrichtingen die door inwoners en professionals naar voren zijn gebracht, zijn: • Richt één aanspreekpunt in waar mensen met een hulpvraag terecht kunnen. Er is behoefte aan één laagdrempelig ‘loket’ voor alle gebieden van hulp en ondersteuning. Eén plek waar iemand terecht kan met vragen, om meer zicht te krijgen op de hulpvraag en om te helpen bij het vinden van passende hulp en ondersteuning. Het is van belang om de herkenbaarheid en zichtbaarheid van bestaande aanspreekpunten te bevorderen. Onder meer door landelijk te werken met één dezelfde naam en logo. • Beleggen en faciliteren regiefunctie. In situaties waarbij meerdere professionals zijn betrokken is het van belang dat duidelijk is wie de regie en zicht heeft op de hulpsituatie. Het is zaak om deze rol expliciet te beleggen en te faciliteren, en hierover landelijk afspraken te maken. • Bevorderen toegang tot zorg. Door het verbeteren van de communicatie en voorlichting aan burgers, door de verplichting van gemeenten om altijd persoonlijk contact te hebben met inwoners die om hulp vragen, door de introductie van een landelijk basispakket van Wmo-voorzieningen en door het verbeteren van de indicatiestelling en de keukentafelgesprekken. • Meer (collectieve) welzijnsvoorzieningen.

Door inwoners en professionals wordt benadrukt dat een deel van de hulpvragen van mensen beter opgevangen kunnen worden door (collectieve) welzijns- voorzieningen (van zowel de inwoners zelf als welzijnsaanbieders) zoals laagdrempelige ontmoetings- plekken en het versterken van het netwerk van mensen, dan door maatwerk- of zorgvoorzieningen. • Versterken van de professional: creëer een lerende werksituatie en cultuur als organisatie en werk aan de vaardigheden van de professionals. Geef kundige professionals de ruimte om het gevraagde maatwerk (werken volgens ‘de bedoeling’) te kunnen leveren en zorg voor een goede matching tussen professional en cliënt Netwerkvorming onder uitvoerende professionals helpt om over domeinen heen samen te werken. • Meer maatschappelijke bewustwording. Het is van belang dat mensen zich meer bewust worden van de schaarste in de zorg en dat zij zich proactief gaan voorbereiden op het ouder worden. Dit kan onder meer door een lokale en landelijke bewustwordingscampagne. 32 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 4 Oplossingsrichtingen 4.1 Inleiding De conclusies uit hoofdstuk 2 en de bevindingen op basis van de gesprekken (hoofdstuk 3) geven richting aan de wijze waarop het functioneren en de houdbaarheid van de Wmo 2015 kunnen worden versterkt. De bevindingen maken ook duidelijk dat het geen eenvoudige exercitie is.

Dit heeft te maken met de complexiteit van het gehele zorg- en ondersteuningsdomein, de aansturing van dit domein vanuit verschillende bestuurlijke hoeken, en de breedte van de maatschappelijke context waarbinnen de zelfred- zaamheid van de inwoner en de samenredzaamheid van de lokale gemeenschappen worden versterkt of juist worden aangetast. Opvallend is ook dat huidige overbelasting in sommige zorgdomeinen al hun weerslag vinden in een verzwaring van de taken op grond van de Wmo 2015. De opgave om de houdbaarheid van de Wmo 2015 te versterken ligt dus ook niet bij één of twee partijen, maar bij alle partijen die een rol spelen in het fysieke, sociale en zorgdomein voor zover dat inwoners rechtstreeks raakt. Achtereenvolgens worden in dit hoofdstuk oplossingsrichtingen en beleidsopties geschetst in de vorm van aanbevelingen en keuzes voor de politiek, langs de verschillende elementen die het beroep op de Wmo 2015 raken: • Eerst wordt ingegaan op welke rol de Wmo 2015 zou moeten vervullen in de maatschappij en in relatie tot de andere zorgwetten.

Tevens wordt ingegaan op punten waar het stelsel verhelderd kan worden; • daarna wordt ingegaan op de versterking van zelf- en samenredzaamheid buiten en binnen het zorgdomein; • en tenslotte ligt de focus op de Wmo 2015 zelf waarbij een onderscheid gemaakt wordt tussen het voorliggend veld, de sociale basis en algemene voorzieningen enerzijds en maatwerkvoorzieningen anderzijds en wordt gekeken naar randvoorwaarden om de houdbaarheid van de Wmo 2015 te verbeteren. Onder de aanbevelingen en keuzes hangen korte ambtelijke, technische uitwerkingen van beleidsopties. De technische uitwerkingen zijn opgenomen in bijlage 2. Deze verkenningen zijn uitgevoerd door verschillende medewerkers en experts van de betrokken departementen en gemeenten. De beleidsopties variëren in mate van concreetheid: van agenderend en een eerste verkenning tot een concrete maatregel met een aantal varianten. De beleidsopties beogen aan te sluiten bij de bevindingen van het rapport en kennen een zekere variatie in de toepasbaarheid. De effecten van maatregelen zijn beoordeeld op betaalbaarheid, arbeidsmarkteffecten, maatschappelijke en juridische houdbaarheid. Soms zijn maatregelen vanuit financieel oogpunt zeer wenselijk, maar is het effect op de maatschappelijke houdbaarheid ongewis, of is het effect op (zeer) kwetsbare doelgroepen onwenselijk.

Bij de nadere uitwerking zal bovenstaande een aandachtspunt moeten zijn. Het is geen uitgewerkte wensen lijst – noch van het Rijk, noch van gemeenten – maar de opties bieden wel concrete aanknopings- punten waar het brede stelsel van zorg en ondersteuning en meer specifiek het stelsel van de Wmo 2015 aan doelmatigheid, duidelijkheid, houdbaarheid en effectiviteit kan winnen. De beleidsopties moeten daarom in samenhang gewogen worden. De aanbevelingen en de onderliggende technische uitwerkingen zijn derhalve niet geschikt voor eenzijdige “cherry picking”. De beleidsopties zullen, nadat de politiek richting heeft bepaald, (inter)departementaal en in samenspraak met relevante organisaties verder moeten worden uitgewerkt. Daarbij zullen ook de juridische implicaties en randvoorwaarden nader worden verdiept. Onder meer zal worden bezien hoe de beoogde maatregelen zich verhouden tot rechtsbeginselen, in het bijzonder wat betreft de bescherming van de burger. Ook wordt nagegaan of grondrechten en relevante verdragen – zoals het VN-verdrag Handicap – voldoende ruimte bieden, waarbij de aandacht onder andere uitgaat naar rechten van personen met een handicap, privacy en Europeesrechtelijke aspecten. In dit verband wordt bijvoorbeeld ook gekeken naar de positie van aanbieders van maatschappelijke ondersteuning.

33 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Stelselperspectief en cliëntperspectief De wijze waarop aanpassingen op stelselniveau zich zullen manifesteren bij individuele cliënten, laten zich moeilijk op voorhand voorspellen en is afhankelijk van nadere uitwerking, maar uiteindelijk ook van lokale implementatie. In de loop van het Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 werd aan de hand van enkele consultatieve sessies met cliëntorganisaties en (zorg)branches duidelijk dat het cliëntperspectief gemist werd in de analyses en de toetsing van de voorlopige rode lijnen en conclusies. Het traject van het Houdbaarheidsonderzoek is initieel ingestoken om op stelselniveau te onderzoeken op welke wijze (vooral) Rijk en gemeenten aanpassingen moeten doen aan de Wmo 2015, om zodoende een reële bijdrage te leveren aan de houdbaarheid van de Wmo 2015 zelf. De Wmo 2015 interacteert ook met andere zorgwetten. Vanuit het onderzoek worden voorstellen gedaan, die bestuurlijke en politieke keuzes vergen en die zullen uiteindelijk ook van invloed zijn op (individuele) cliënten. De analyses laten met name zien dat “het systeem” gebaat zou zijn bij meer duidelijkheid, op onderdelen meer eenduidigheid en een consciëntieuze verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en gemeenten (waardoor beide overheden ook meer als één overheid kunnen functioneren).

Meer duidelijkheid, gerichtere beleidsruimte en op onderdelen (wettelijk verankerde) afbakening, zorgen ervoor dat juist belemmeringen op (individueel) cliëntniveau aangepakt (en gemitigeerd) kunnen worden. Daarmee zijn de aanbevelingen uit dit onderzoek ten aanzien van het stelsel direct gekoppeld aan het individuele cliëntperspectief en kunnen daarmee ook een reële bijdragen leveren aan de door cliënten/inwoners ervaren belemmeringen. 4.2 Welke plek heeft de Wmo 2015 in de maatschappij en in het zorgstelsel? De primaire focus van de Wmo 2015 bij de inwerkingtreding in 2015 was om zorg en ondersteuning te bieden wanneer de burger en zijn netwerk daar (tijdelijk) niet in kunnen voorzien. Een belangrijke constatering op basis van dit onderzoek is dat vanuit de Wmo 2015 ondersteuning wordt geboden aan een breed scala van ondersteuningsvragen. Van relatief lichte ondersteuning bij het huishouden tot aan levensbrede en levenslange ondersteuning. Voor mensen die al dan niet tijdelijk een eigen huishouden kunnen voeren (beschermd wonen) tot zeer specialistische ondersteuning, waarbij ook veiligheid een grote rol speelt, zoals bij slachtoffers van mensenhandel of seksueel geweld. Kan er geen ondersteuning of zorg worden geboden in het kader van de Wlz of de Zvw, dan is de kans groot dat een bepaalde ondersteuning wel noodzakelijkerwijs geboden wordt in de Wmo 2015.

Ook ondersteuning bij dakloosheid (maatschappelijke opvang), wordt geboden door gemeenten in het kader van de Wmo 2015. Aanbeveling: De Wmo 2015 maakt onderdeel uit van het brede stelsel van zorg en ondersteuning, maar wordt op onderdelen ook beïnvloed door aanpalende domeinen buiten de zorg. Keuzes gericht op de houdbaarheid in het ene deel van het zorgstelsel hebben (onwenselijke) effecten op en in andere delen. Zo vangt de Wmo 2015 de effecten op van maatregelen of het niet optimaal functioneren van andere delen van het (zorg)stelsel (‘systeemfalen’). Dit vraagt om een politieke keuze over de rol van de Wmo 2015 in het zorgstelsel, maar ook daarbuiten! Maak duidelijk hoe de Wmo 2015 zich zou moeten verhouden tot andere zorgwetten en wetten op het snijvlak van sociale zekerheid en veiligheid: Erken in de verschillende domeinen van het sociale en zorgstelsel dat de Wmo 2015 een stelsel-ondersteunende rol heeft en houd ook rekening met deze integraliteit in het beleid dat zich richt op de Wmo 2015 zelf.

Wat zou de reikwijdte van de Wmo 2015 moeten zijn? Op onderdelen meer afgebakend? Of wordt de wet juist ook een nadrukkelijke stelselondersteunende rol toebedacht, met een breed vangnet waar andere zorgwetten en andere domeinen dan de zorg soms tekortschieten? Maak deze rol van de Wmo 2015 ook expliciet! 34 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 De rol van de Wmo 2015 in aanpak dakloosheid De te beperkte beschikbaarheid van betaalbare huisvesting heeft een effect op de aanpak van dakloosheid. Met het Nationaal Actieplan Dakloosheid: Eerst een Thuis (2023-2030)56 wordt ingezet op een forse paradigma verschuiving: van maatschappelijke opvang als oplossing naar betere preventie en Wonen Eerst. Wonen in de wijk met de ambulante begeleiding en ondersteuning die nodig is, draagt op een veel effectievere wijze bij aan het (voorkomen van) dakloosheid, dan een symptomatische aanpak gericht op tijdelijke opvangvoorzieningen. Het is een randvoorwaarde voor het slagen van de beoogde systeemverandering op dakloosheid dat de (financiële) bestaanszekerheid van mensen geborgd is en dat voldoende betaalbaar huisvestingsaanbod voorhanden is. Met andere woorden: de mate van succes om dakloosheid terug te brengen, hangt nauw samen met de inkomens- en armoede-aanpak en met de huisvestingsopgave.

In dit kader speelt sinds enkele jaren ook een aanvullende complexiteit (voor zover dakloosheid op zichzelf al niet complex genoeg is). Steeds meer gemeenten zien zogenoemde economisch dakloze mensen aankloppen bij de Wmo 2015. Dit is een groep die wel werk heeft en in grote mate kan voorzien in de dagdagelijkse noodzakelijkheden, maar niet kan voorzien in een (structureel) dak boven het hoofd. Deze ‘zelfredzame dakloze mensen’ krijgen in de regel geen toegang tot de Wmo 2015, omdat de Wmo 2015 niet is ontworpen en ingericht om mensen met alleen een huisvestingsvraag soelaas te bieden. De ingewikkeldheid zit hem er in dat op dit moment dakloosheid als zorgprobleem wordt beschouwd, namelijk maatschappelijke opvang als onderdeel van de Wmo 2015,terwijl het zeker bij deze groep mensen met een urgente huisvestingsvraag feitelijk gaat om een woonprobleem. Gemeenten ‘worstelen’ met de verantwoordelijkheid die zij – al dan niet – dragen voor deze specifieke doelgroep en welk instrumentarium zij tot hun beschikking hebben om deze doelgroep van een passende oplossing te voorzien. Voor een groot deel gaat het strikt om passende en betaalbare huisvesting, misschien wel de elementaire basis van bestaanszekerheid.

Functioneert de Wmo 2015 primair als op zichzelf staande wet voor ondersteuning en vroegsignalering (voorkomen van verergering), of (ook) als vangnet waar andere wetten “tekortschieten”? In de praktijk vervult de Wmo 2015 regelmatig de rol van ‘stelsel-ondersteunend vangnet’: waar andere domeinen tekortschieten – zoals het openbaar vervoer, de GGZ, ouderenhuisvesting of de eerstelijnszorg – wordt via de Wmo 2015 verwacht dat de gemeente een ‘vangnet’ biedt. Deze praktijk leidt tot spanningen (over en weer). De Wmo 2015 kan deze systeemdruk niet structureel oplossen. Het ontbreekt daarbij soms ook aan heldere grenzen en afstemming tussen de Wmo 2015 en andere wettelijke kaders zoals de Wlz, de Zvw of het woonbeleid (zie bijvoorbeeld ook §4.3). Beleidsoptie: 1. Expliciete plek van de Wmo 2015 in het zorgstelsel Er worden enkele scenario’s geschetst om de Wmo 2015 meer expliciet te positioneren in het zorgstelsel. Maatregel A ziet op een wet met een meer aansprakenkarakter (een fundamentele wijziging). Maatregel B + C zien op verheldering, kadering en versterking binnen de huidige vormgeving van de voorzieningenwet. Beleidsoptie: 2. Dakloosheid: scheiden wonen en zorg De maatregel is vooral agenderend van aard; met de huidige werkwijze wordt huisvestingsproblematiek vanuit de Wmo 2015 opgelost, terwijl dit in veel gevallen niet passend is. 56 Vws, Szw en Bzk (2022).

Nationaal Actieplan Dakloosheid Eerst een Thuis. Den Haag: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Zie: https://open.overheid.nl/documenten/ronl-bb529bd58adc8061e5c058d2fe9671197ba624 4f/file. 35 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 4.3 Het stelsel verhelderen Overgangen/kantelpunten verhelderen Voor veel inwoners, bestuurders en uitvoeringspartijen is soms onduidelijk welke ondersteuning onder welk wettelijk kader valt. Dit maakt het mogelijk om heel creatief ruimte in een bepaald domein te vinden, maar maakt het soms ook aantrekkelijk om te proberen inwoners in een ander domein onder te brengen. In de praktijk van vandaag zien we dit bijvoorbeeld bij de schaarste aan Wlz-huisvesting. Het aantal verpleeghuisplekken is in het kader van het scheiden van wonen en zorg bevroren. In de Wlz wordt in toenemende mate extramurale Wlz zorg geleverd. Het gaat daarbij ook om voorzieningen die zowel op grond van de Wmo 2015 als op grond van de Wlz geleverd kunnen worden. Dit zorgt voor verwarring bij zorgbehoevenden. De toegang tot de beide domeinen en het inzicht in welke ondersteuning geboden zou kunnen is voor burgers ingewikkeld. Daarbij kennen beide wetten ook nog eens een verschillende systematiek van eigen bijdragen.