De Rapportage houdbaarheid Wmo: Tijd voor stevige keuzes (oktober 2025)

Tijd voor stevige keuzes De houdbaarbaarheid van de Wmo 2015 in een geïndividualiseerde en vergrijzende samenleving Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 2 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Inhoud Voorwoord | 4 Samenvatting | 5 1 | Inleiding: doel en aanpak Houdbaar | heids | onderzoek Wmo 2015 | 10 2 | 10 jaar Wmo 2015: waar staan we? | 13 3 | Gesprekken: hoe wordt de Wmo ervaren en hoe moet het verder? | 27 4Oplossingsrichtingen | 32 5 | Conclusies en slotbeschouwing | 48 Bijlagen 51 Bijlage 1: Gebruik en uitgaven Wmo 2015 in het jaar 2024 | 52 Bijlage 2: Uitgewerkte beleidsopties | 62 3| | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 4 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Voorwoord In 2021 is de Tweede Kamer geïnformeerd dat de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) gezamenlijk een Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 gaan uitvoeren. In 2022 is het onderzoek daadwerkelijk gestart. Het doel van het Houdbaarheidsonderzoek is om een gezamenlijk beeld te krijgen van de opgave in de Wmo 2015 en daarnaast te bevorderen dat de VNG en het Rijk gezamenlijk en proactief kunnen sturen op de fundamentele vraagstukken ten aanzien van maatschappelijke ondersteuning voor de lange termijn.

De afgelopen jaren zijn er verschillende deel onderzoeken uitgevoerd, rondetafelgesprekken gevoerd en is uiteindelijk alle vergaarde informatie samen gebracht in deze eindrapportage. Het onderzoekstraject laat zien hoe complex de opdracht aan gemeenten is om op het snijvlak van zorg, welzijn, veiligheid en bestaanszekerheid maatschappelijke ondersteuning te organiseren. Niet alleen de opdracht zelf is complex, ook de interbestuurlijke vormgeving met een vakinhoudelijk departement (het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport), twee fondsbeheerders (het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en het ministerie van Financiën) en 342 democratische bestuurslichamen (gemeenten) met een eigen autonomie, is complex. In het brede zorgstelsel is het aantal spelers nog groter, met een verzameling aan wettelijke regelingen die niet allemaal goed op elkaar aansluiten. In dat licht is het belangrijk om te realiseren dat er maatregelen zijn die wellicht goed zijn voor de houdbaarheid van de Wmo 2015 zelf, maar in aanpalende beleidsdomeinen een negatieve impact kunnen hebben. Ondanks die complexiteit is het mijns inziens gelukt richting te geven in de keuzes die de landelijke en lokale politiek kan en zou moeten maken om een reële bijdrage te leveren aan de houdbaarheid van de Wmo 2015.

En om het aan de voorkant duidelijk te maken: alleen met stevige keuzes is het mogelijk ook op de langere termijn (maatschappelijke) ondersteuning toegankelijk en beschikbaar te houden voor de mensen die deze ondersteuning (het meest) nodig hebben. De Wmo 2015 staat niet op zichzelf. In 2015 zijn aanzienlijke delen van het sociaal- en zorgdomein gedecen- traliseerd. Tien jaar daarna kunnen we niet anders dan constateren dat de transitie naar een gedecentraliseerd domein nog niet voldragen is, en dat de houdbaarheidsvraag ook breder speelt dan alleen in de Wmo 2015. Juist in de samenhang van de verschillende onderdelen valt nog winst te behalen. Eén van de boodschappen van dit rapport is dan ook dat de zelfredzaamheid van de burger veelal het best in andere domeinen kan worden ondersteund. Ik raad het Rijk en gemeenten aan om ook in de toekomst nauw samen te werken bij de nadere uitwerking en implementatie van de versterking van het sociaal- en zorgdomein, waaronder de Wmo 2015. Gemeenten en Rijk zijn uiteindelijk voor de inwoners van Nederland ‘gewoon’ één overheid. We hebben voor deze studie veel onderzoekers ingeschakeld en heel veel betrokkenen gesproken. Ik wil de vele medewerkers en alle partijen die betrokken zijn geweest bij het Houdbaarheidsonderzoek danken voor hun inbreng.

Voor mij was het een groot plezier om de goede samenwerking met de leden van de stuur groep en het secretariaat te ervaren. Daarbij moet in het bijzonder worden vermeld dat dit rapport niet geschreven had kunnen worden zonder de onvermoeibare inzet van Leida Lamers, Angela Brunink, Michiel Heere, Yannick Methorst, Bryan Scheerhoorn en Jules Houben. Veel dank! Tenslotte is het van belang aan te geven dat met deze eindrapportage het Houdbaarheidsonderzoek tot een afronding komt, maar het ‘echte’ werk gaat nu pas beginnen. Het markeert en onderstreept wat mij betreft een nieuw tijdsgewricht in de interbestuurlijke samenwerking, waarin Rijk en gemeenten samen sturing geven aan de maatschappelijke opgaven ten aanzien van het sociaal- en zorgdomein. Met de verschillende zorgakkoorden is een wenselijke beweging in gang gezet. De Wmo 2015, zowel de wet op zichzelf als de uitvoering, biedt mogelijkheden om die beweging te bestendigen, maar dan moet er wel de wil zijn om op onderdelen te sleutelen aan die wet. Bernard ter Haar Onafhankelijk voorzitter van het Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 5 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Samenvatting In 2021 is de Tweede Kamer geïnformeerd over de ambitie van de VNG en VWS om gezamenlijk een analyse naar de houdbaarheid van de Wmo 2015 (hierna: Houdbaarheidsonderzoek) uit te voeren. In 2022 is het onderzoek daadwerkelijk gestart.

Het doel van het Houdbaarheidsonderzoek is om een gezamenlijk beeld te krijgen van de opgaven in de Wmo 2015 en daarnaast te bevorderen dat de VNG en het Rijk gezamenlijk en proactief kunnen sturen op de fundamentele vraagstukken voor de lange termijn. De afgelopen jaren zijn in dat kader verschillende deelonderzoeken uitgevoerd, rondetafelgesprekken gevoerd en is uiteindelijk alle vergaarde kennis en informatie samen gebracht in de voorliggende eindrapportage. De studie moet beschouwd worden als een eerste totaal proeve om verbeteringen aan te brengen in zowel het stelsel, de techniek, alsook de uitvoeringspraktijk van de Wmo 2015. Dat wil overigens niet zeggen dat deze eind- rapportage volledig is en direct concrete oplossingen aandraagt voor alle vraagstukken: een aantal zaken vragen nadere uitwerking en/of nader onderzoek. Wel blijkt uit dit Houdbaarheidsonderzoek dat een aantal afbakenende keuzes wordt gevraagd van de (landelijke) politiek. Als deze keuzes niet worden gemaakt komt de beschikbaarheid en toegankelijkheid van maatschappelijke ondersteuning steeds meer onder druk te staan en kunnen gemeenten in de nabije toekomst onvoldoende zorg dragen voor de ondersteuning van (de meest) kwetsbare mensen in de samenleving.

Dimensies van houdbaarheid In het onderzoek is gekeken naar verschillende dimensies van houdbaarheid, te weten de financiële, personele, maatschappelijke en juridische/staatsrechtelijke houdbaarheid. De autonome demografische ontwikkeling, complexiteit (zoals bijvoorbeeld bestaanszekerheid, huis- vestings vraagstuk, complexiteit in de wijk enz.) en de zogenoemde beweging naar de voorkant (in alle zorgdomeinen) vormen een risico tot inhoudelijke uitdijing en vormen daarmee ook een financieel, personeel en maatschappelijk risico voor gemeenten. Bezuinigingen en houdbaarheidsknelpunten elders in het sociaal- en zorgdomein drukken ook op de uitvoering van de Wmo 2015. Daarbij is de vraag in hoeverre voldoende personele capaciteit en voldoende kwaliteit van dienstverlening voor cliënten kunnen worden gewaarborgd als het Wmo-gebruik verder toeneemt. De arbeidsmarktkrapte speelt nu al een significante rol in maatschappelijke ondersteuning. De demografische ontwikkeling, met name de dubbele vergrijzing, is dusdanig dat de disbalans tussen steeds minder werkenden en steeds meer mensen die ondersteuning nodig hebben alleen maar toeneemt. Eenvoudige oplossingen zijn er niet. Inzetten op consequent beleid, congruentie, partnerschap, innovatie en het verminderen van administratieve lasten is essentieel.

Daarnaast is een aantal onderdelen van de Wmo 2015 maatschappelijk complex of stuit op maatschappelijke weerstand: zo komt het voorzieningenkarakter van de wet niet altijd overeen met de verwachting van inwoners. De diversiteit in de uitvoering (lokaal maatwerk) wordt door groepen burgers, professionals en de landelijke politiek soms als ongewenst gezien. Dit geldt overigens ook voor andere onderdelen van het gedecentraliseerde sociale- en zorgstelsel. De beleidstheorie in 2015 en de realiteit nu Met de Wmo 2015 is een voorzieningenwet geïntroduceerd op het snijvlak van zorg, ondersteuning, welzijn, veiligheid en sociale wetgeving. De wet gaat (per definitie) niet uit van rechten of specifiek omschreven aanspraken - zoals in de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna: AWBZ) - van het individu, maar van voorzieningen en een bepaalde mate van compensatie ter bevordering van de participatie en zelf- redzaamheid in het dagelijks leven van inwoners. Het uitgangspunt hierbij is: lichte(re) ondersteuning waar mogelijk, zwaardere zorg en ondersteuning waar nodig. Gemeenten worden met de wet in staat gesteld op maat, integraal en passend bij de lokale structuren ondersteuning te organiseren.

Een bijzondere 6 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 verantwoordelijkheid om zorg te dragen voor de facilitering van wat inmiddels de ‘sociale basis’ heet, ligt tevens verankerd in de Wmo 2015. De Wmo 2015 komt namelijk ook voort uit welzijnswetgeving. De decentralisatie ging gepaard met een grote mate van beleidsruimte voor gemeenten, een randvoorwaarde voor gedecentraliseerd beleid van deze omvang. En, niet onbelangrijk, de decentralisatie had een grotere doelmatigheid als ambitie, zowel financieel als inhoudelijk. Met de verschillende onderzoeken, onderliggend aan deze eindrapportage, is geconstateerd dat enkele elementen van de beleidstheorie en de verwachting van de Wmo 2015 niet waargemaakt is (kunnen worden) of nog niet in voldoende mate tot wasdom is gekomen. De redenen hiervoor zijn divers, complex en liggen soms ook buiten de invloeds- en werkingssfeer van de Wmo 2015: • De consequenties van de decentralisatie worden niet overal, op elk niveau en door iedereen volledig geaccepteerd.

• De perceptie van een aanspraak of recht van burgers is niet minder geworden, mede door onvolmaakt- heden in de lokale uitvoering, het niet accepteren van gemeentelijke verschillen, ontstane jurisprudentie, en Rijksingrijpen (zoals bijvoorbeeld de invoering van het abonnementstarief in 2019) is het sturen op en het versterken van de zelfredzaamheid een ingewikkelde opdracht voor gemeenten gebleken. • De houdbaarheid van de Wmo 2015 hangt samen, maar ook af, van beleid en ontwikkelingen buiten de Wmo 2015 zelf. De zelfredzaamheid van het individu wordt voornamelijk buiten de Wmo 2015 vormgegeven. Het gebrek aan bestaanszekerheid (onder andere door het huisvestingsvraagstuk en schuldenproblematiek) drukt een forse stempel, maar ook onvolmaaktheden in het zorgstelsel zijn van grote invloed: kosten vallen bij andere partijen dan de baten, en onderdelen van het stelsel fungeren als communicerende vaten. Als voorbeeld geldt de complexe Geestelijke Gezondheidszorg (‘GGZ’)-problematiek in de wijk die steeds meer aandacht van Wmo- en veiligheidsmedewerkers van de gemeente vraagt. • Ook de omvang, diversiteit (in verantwoordelijken, taken en doelgroepen) en het soms diffuse karakter van de wet (op onderdelen weinig expliciet), maakt dat de Wmo 2015 een vangnet is voor een tal van doelgroepen met (zeer) uiteenlopende ondersteuningsvragen en/of problemen. Gerichtheid wordt gemist.

Waarschijnlijk onbewust is de Wmo 2015 daarmee een spil in het hele sociale- en zorgstelsel geworden. • Niet in de laatste plaats is de interbestuurlijke vormgeving een ingewikkeld construct: 342 gemeenten geven uitvoering aan de Wmo 2015 met een tal van lokaal en/of regionaal opererende Wmo-aanbieders, er is één (beleids)inhoudelijk vakdepartement, twee fondsbeheerders, en eigenlijk heeft niemand echt zicht op het geheel: eenduidige data en monitoring ontbreken. Dit maakt het ook lastig voor het Rijk en gemeenten om in gezamenlijkheid te sturen op de houdbaarheid van de Wmo 2015. Het beeld van veel tekortkomingen vraagt wel om de nodige nuancering. Veel mensen zijn tevreden over de kwaliteit van ondersteuning in het kader van de Wmo 2015. De wet lijkt op veel onderdelen ook heel goed te werken, maar wordt door sommigen anders ervaren. Zo ervaren mensen met een levenslange of levensbrede beperking relatief vaak tekortkomingen in hun ondersteuning. Het uitgevoerde onderzoek laat zien dat gemeenten over het algemeen veel werk steken in het faciliteren van de sociale basis. De literatuur laat ook zien dat een gezonde sociale basis met een hoge mate van samenredzaamheid ook de zelfredzaamheid van de individuele burger vergroot en de behoefte aan (formele) ondersteuning verkleint.

Het risico bestaat echter dat een toenemend beroep op maatwerk- voorzieningen deze facilitering van de sociale basis laat eroderen. Heldere doelen en goede data ontbreken te vaak om op landelijke en lokale schaal de effectiviteit van het gevoerde beleid te kunnen beoordelen. Veel uitvoeringsactiviteiten in het zorgdomein worden door gemeenten ingekocht. Mede vanwege de versnippering in het aanbod is ook hier het zicht op de kwaliteit van de uitvoering vaak onvolledig. 7 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Rondetafelgesprekken De gesprekken met een groot aantal stakeholders in de verschillende domeinen van het sociale- en zorgstelsel leveren een beeld op dat goed aansluit bij de uitgevoerde onderzoeken. Wat scherp naar voren komt is dat tekortkomingen in de publieke dienstverlening, zoals ten aanzien van sociale huisvesting, sociale zekerheid, of de wachtlijsten in de zorg leiden tot een uitdijende druk op de ondersteuning vanuit de Wmo 2015. Ook komt de grote behoefte van de gemeentelijke uitvoering om scherper te kunnen prioriteren (triage) op degenen die de ondersteuning het hardste nodig hebben naar voren. Partijen signaleren ook onbegrip bij inwoners ten aanzien van de diversiteit tussen gemeenten in specifieke maatwerk ondersteuning. Inwoners kampen met een toenemende onzekerheid of, hoe en waar zij hun ondersteuning kunnen verkrijgen.

Ook komen grote zorgen over de ontwikkelingen van het aanbod van de ondersteuning naar voren. Mantelzorgers dreigen te bezwijken onder het toenemende beroep dat op hen wordt gedaan, en in de professionele ondersteuning heersen veel klachten over de werkomstandigheden, de administratieve last, en is er veel uitval. Keuzes en (beleids)maatregelen Op basis van alle bevindingen zijn in de eindrapportage verschillende keuzes en beleidsmaatregelen in kaart gebracht, die een positieve bijdrage kunnen leveren aan de houdbaarheid van de Wmo 2015, of een bijdrage kunnen leveren aan de houdbaarheid van het brede stelsel van zorg- en ondersteuning. De houdbaarheid van de Wmo 2015 kan immers niet los gezien worden van de houdbaarheid van het gehele sociale- en zorgstelsel en ook andere domeinen van de publieke dienstverlening. Opvallend is dat in sommige onderdelen van het stelsel de houdbaarheidsvraag acuter is dan in de Wmo 2015. De jeugdzorg en de GGZ laten op dit moment al onhoudbare groeicijfers zien, terwijl dit voor de Wmo 2015 nog aanstaande is. Knelpunten in de andere zorgdomeinen geven de Wmo 2015 meer en meer een stelselondersteunende rol. Het is belangrijk dit ook te onderkennen bij de nadere beleidsbepaling. De in kaart gebrachte beleidsmaatregelen zien in algemene zin op de volgende onderdelen: 1. De plek van de Wmo 2015 binnen en buiten het sociale en zorgstelsel (§4.2); 2.

Het versterken van bestaanszekerheid, zelf- en samenredzaamheid (§4.4 en §4.5.1) en daarmee het beperken van de druk op maatwerkvoorzieningen (§4.5.2); 3. Versterken van de sociale basis en collectieve voorzieningen (§4.5.1); 4. Randvoorwaarden voor een beter functionerend stelsel (§4.5.3). Zoals reeds benoemd kan op basis van de analyses, de vele gesprekken en (ambtelijke) verkenningen gesteld worden dat de Wmo 2015 in sterke mate beïnvloed wordt door beleid en uitvoering in andere (aanpalende) domeinen. De keuzes die geschetst worden, zijn om duidelijk te maken waarvoor en waartoe de Wmo 2015 er is: is het een “smalle en sterk afgebakende” ondersteuningswet om mensen te helpen in hun zelf- en samenredzaamheid, een eerste ‘toegangspoort’ tot zorg- en ondersteuning, of is het een “brede, minder afgebakende” wet, die naast individuele ondersteuning bij beperkte zelf- en samenredzaamheid, een maatschappelijk vangnet biedt waar andere domeinen tekort schieten? Het is noodzakelijk om hier allereerst een duidelijke richting in te bepalen. Dat uitgangspunt is namelijk bepalend voor de richting van (vervolg)keuzes en beleidsmaatregelen die nodig zijn om de houdbaarheid van de Wmo 2015 te bevorderen.

In het bijzonder geldt dat, zonder voldoende passende woningen voor specifieke groepen, zoals senioren, maar ook mensen met behoefte aan beschermde woonvormen, het lastig is om mensen te ondersteunen in hun bestaanszekerheid, zelf- en samenredzaamheid. Het is mede daarom verstandig om het integraal functioneren van het gedecentraliseerde domein tien jaar na de totstandkoming nog eens goed tegen het licht te houden op mogelijkheden van versterking van de onderlinge samenhang. 8 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Ten aanzien van de Wmo 2015 zijn maatregelen geïnventariseerd die een meer expliciete nadruk leggen op: • Het versterken van de zelf- en samenredzaamheid en de eigen verantwoordelijkheid van individuen, onder andere door verankering van het reablement-principe, inkomens- en vermogensafhankelijke eigen betalingen en een duidelijke invulling van wat beschouwd kan worden als ‘algemeen gebruikelijk’. • Het versterken van het voorzieningenkarakter van de wet, het versterken van collectieve ondersteuning en het beperken van de druk op maatwerkvoorzieningen door te investeren in de sociale basis, maar ook het introduceren van triage bij acute arbeidsmarktkrapte.

Met een aanpassing in de bekostigings- systematiek kan gezocht worden naar een financieringswijze die de gewenste beperking van de inzet op maatwerkvoorzieningen, als ook de gewenste investering in de sociale basis, kan ondersteunen. Op dit moment zijn zowel (individuele) maatwerkvoorzieningen, (collectieve) algemene voorzieningen, de sociale basis en de wijkteams onderdeel van de Algemene Uitkering van het Gemeentefonds. Tevens is er specifieke aandacht voor: • De versterking van de ondersteuning voor mantelzorgers (onder andere door een beter en breder aanbod van respijt- en logeerzorg), die harder nodig zijn dan ooit tevoren; en • Maatregelen in de randvoorwaardelijke sfeer, die noodzakelijk zijn om het stelsel duidelijker (en eenduidiger) te maken, een beter zicht creëren op de werking van het Wmo-stelsel en daarmee de interbestuurlijke verhoudingen en samenwerking positief te bestendigen. De huidige context en ontwikkeling vraagt een herbezinning op de randvoorwaarden van de decentralisatie. • Gezamenlijke sturing vraagt om eenheid van taal en techniek, betrouwbare data en afspraken over hoe wordt omgegaan met deze data en het gezamenlijke sturingsproces (en tegelijkertijd dienen de administratieve lasten van gemeenten en aanbieders beteugeld te worden).

Denk hierbij aan eenduidige registratie van maatwerkvoorzieningen, congruentie in de inkoop(regio’s) en (meer) uniformering in en van de toegang tot ondersteuning. Het belang en de meerwaarde van beleidsruimte voor gemeenten staat hierbij niet ter discussie, maar dient wel beter gericht te worden op de onderdelen waar dit ook echte meerwaarde heeft. Beleidsruimte is nodig om tot passende ondersteuningsarrangementen voor het individu te komen en de lokale sociale structuur in te richten, maar het is geen doel op zichzelf. Alle aanbevelingen en boodschappen die hierboven in hun algemeenheid zijn geschetst laten zich kort en concreet samenvatten in vier blokjes. Bepaal de plek van de Wmo 2015 binnen en buiten het sociale en zorgstelsel: • Organiseer meer samenhang in het sociaal- en zorgdomein en voorkom fragmentatie in de lokale, regionale en landelijke toegang; maak tegelijk een heldere afbakening tussen zorgwetten en wetten in het sociaal domein, die voor mensen transparant maakt waar, hoe en welke ondersteuning zij kunnen krijgen. • Geef rekenschap aan de langjarige ondersteuningsbehoefte van mensen met een levenslange en levensbrede beperking en handel hier ook naar.

Zelf- en samenredzaamheid wordt in belangrijke mate bepaald buiten de zorg: • Zorg voor een afdoende aanbod aan geschikte huisvesting voor ouderen, mensen met een beperking en dakloze mensen, die ook een prettige fysieke en sociale context biedt. • Bewaak de bestaanszekerheid van alle inwoners en prioriteer de ondersteuning op verschillende leefdomeinen waar de impact op bestaanszekerheid het grootst is. Dit kan voor verschillende doelgroepen anders zijn. • Financiële redzaamheid is ook onderdeel van zelfredzaamheid. Inkomens- en vermogensafhankelijke eigen bijdragen hebben een positief effect op de houdbaarheid van de Wmo 2015 en minder negatieve waterbedeffecten dan het uitnemen van bepaalde voorzieningen in de Wmo 2015; minimaliseer de diversiteit van de hoogte en vormgeving van eigen bijdragen in de verschillende zorgdomeinen (laat deze logisch op elkaar aansluiten). 9 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Verminder voor gemeenten de druk op maatwerkvoorzieningen en versterk tegelijkertijd de sociale basis en collectieve ondersteuning • Geef ruimte aan gemeenten om te prioriteren op de mensen die de ondersteuning het hardste nodig hebben, maar richt de ondersteuning ook in op een maximale (herwonnen) zelfredzaamheid en communiceer dat mensen zichzelf kunnen en moeten voorbereiden op de beperkingen van ‘de oude dag’.

• Stimuleer maximaal het aanbod van mantelzorg, verleid actieve AOW-ers tot het verlenen van (informele) zorg, en ondersteun in de uitvoering een gezonde en fijne werkplek voor zorgverleners. • Financiële redzaamheid is ook onderdeel van zelfredzaamheid. Inkomens- en vermogensafhankelijke eigen bijdragen passen daarbij. Minimaliseer de diversiteit van de hoogte en vormgeving van eigen bijdragen in de verschillende zorgdomeinen (laat deze logisch op elkaar aansluiten). • Zorg voor een duidelijke beleidsagenda en voldoende middelen voor een gezonde sociale basis (met ook aandacht voor effectiviteit). Leer als professionals en overheid actief en meer van de burger en van elkaar over wat werkt in de praktijk. • Probeer waar mogelijk de ondersteuning collectief aan te bieden in plaats van individueel. Zet hierbij in op een verdere professionalisering van het sociaal werk, dat een ankerpunt vormt in het collectiviseren en wijkgericht- en opbouwwerk. Randvoorwaarden voor een beter functionerend stelsel: • Organiseer voor enkele onderdelen van de individuele ondersteuning – in gezamenlijkheid – landelijke kaders en standaarden. Dit vermindert de kans op disfunctionele of onbegrepen diversiteit die het maatschappelijk draagvlak ondergraaft; maak daarmee de uitvoering op onderdelen eenduidiger. • Versterk de datakwaliteit in de volle breedte van de ondersteuning.

Zorg hier voor een expliciete wettelijke verankering. Gemeenten en Rijk moeten in een nieuwe, verstevigde, verhouding met elkaar gaan samenwerken op basis van betrouwbare data, naast elkaar in plaats van tegenover elkaar. Rijk en gemeenten moeten ook hun verantwoordelijkheidsverdeling op onderdelen herijken. • Besteed in het hele zorgstelsel meer aandacht aan het functioneren van de markt van het zorgaanbod en de rol die zorgaanbieders spelen. 10 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 1 Inleiding: doel en aanpak Houdbaar heids onderzoek Wmo 2015 Aanleiding Gemeenten zijn sinds de hervorming van de langdurige zorg in 2015 verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wmo 2015. Gemeenten bieden verschillende vormen van ondersteuning aan alle mensen die niet in staat zijn om zelfstandig deel te nemen aan de maatschappij. Het gaat met name om (kwetsbare) ouderen, mensen met een beperking en mensen met psychische en psychosociale problematiek. Op grond van de Wmo 2015 bieden gemeenten daarnaast bescherming aan onder andere slachtoffers van huiselijk geweld en mensenhandel. Ook zorgen ze voor passende ondersteuning en huisvesting (opvang) voor mensen die beschermd wonen of dakloos zijn. Het Rijk is verantwoordelijk voor een goed functionerend stelsel van zorg en welzijn. Doel De houdbaarheid van de Wmo 2015 staat onder druk.

Daarom zijn het Het Rijk, de VNG en betrokken gemeenten gezamenlijk een onderzoekstraject gestart. Met het Houdbaarheidsonderzoek wordt een zo onafhankelijk mogelijk beeld geschetst van de nabije toekomst ten aanzien van de Wmo 2015 bij ongewijzigd beleid. Tevens wordt in kaart gebracht welke keuzes gemaakt kunnen (en moeten) worden. Het streven is om zo veel als mogelijk in gezamenlijkheid (Rijk en gemeenten tezamen) in dit onderzoeks- traject op te trekken onder leiding van een onafhankelijke voorzitter en uiteindelijk een duidelijk advies met beleidsopties ten aanzien van de inrichting van de Wmo 2015 (van de toekomst) aan het (volgend) kabinet te kunnen overhandigen. In het Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 is daartoe een gezamenlijke analyse uitgevoerd door het Rijk en gemeenten naar de ontwikkelingen op vraag en aanbod in de Wmo 2015 die op basis van demografische en maatschappelijke ontwikkelingen zijn te verwachten en is gekeken hoe de Wmo 2015 houdbaar gemaakt zou kunnen worden. In het Houdbaarheidsonderzoek worden keuzes/scenario’s geschetst. Het is vervolgens aan de politiek om daadwerkelijk keuzes te maken. De Wmo 2015 is onderdeel van een breder zorgstelsel met de Zorgverzekeringswet (Zvw), de Wet Langdurige Zorg (Wlz) en de Jeugdwet.

Daarnaast zijn er ook raakvlakken met andere wetten, zoals de Wet publieke gezondheid (Wpg), de Participatiewet (P-wet), de Wet gemeentelijke Schuldhulpverlening (Wgs), de Wet zorg en dwang (Wzd) en de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg (Wvggz).1 In dit onderzoek ligt de focus op de houdbaarheid van de Wmo 2015, maar wordt ook gekeken naar de samenhang met andere wetten binnen het zorgstelsel. 1 Voor een beschrijving van de raakvlakken zie: Historische analyse Wet maatschappelijke ondersteuning 2015, januari 2024 https://open.overheid.nl/documenten/e1d881fa-e7a9-4665-86b9-cec2444431c4/file. 11 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Houdbaarheid: financieel, personeel, maatschappelijk en juridisch In deze studie wordt houdbaarheid in meerdere dimensies onderzocht en bekeken. Hierbij wordt uitgegaan van de definitie die ook de Wetenschappelijke Raad voor het regeringsbeleid (WRR) hanteert.2 Financiële houdbaarheid betekent dat de collectieve uitgaven aan zorg en ondersteuning als samenleving gedragen kunnen worden. Personele houdbaarheid betekent dat er in de toekomst voldoende personeel is om aan de vraag naar (ouderen)zorg en ondersteuning te voldoen. Dit betreft zowel de vraag naar personeel in de collectieve als de private sector en de inzet van mantelzorgers.

Demografische ontwikkelingen spelen een centrale rol in de personele houdbaarheid, aangezien deze zowel grotendeels verantwoordelijk zijn voor de toekomstige stijging van de zorgvraag als ook invloed hebben op de omvang van de werkzame beroepsbevolking. Maatschappelijke houdbaarheid betekent dat de keuzes ten aanzien van de zorg en ondersteuning maatschappelijk aanvaardbaar en draagbaar zijn. Hogere zorguitgaven en schaarste aan personeel kunnen de kwaliteit en toegankelijkheid tot zorg en ondersteuning onder druk zetten, hetgeen maatschappelijke effecten heeft. Ook (on)bedoelde diversiteit in de uitvoeringspraktijk en de uitlegbaarheid hiervan is van belang. Aanvullend wordt gekeken naar de juridische houdbaarheid. Hiermee wordt gedoeld op een houdbaar karakter van de Wmo 2015 en een houdbaar staatsrechtelijk/ bestuurlijk perspectief: hierbij is de vraag bijvoorbeeld of het voorzieningenkarakter en de beleidstheorie van de Wmo 2015 standhoudt. Aanpak Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 De eerste fase van het Houdbaarheidsonderzoek stond in het teken van verkennen. In deze fase zijn vijf onderzoeken uitgevoerd.

Deze betreffen: • Een historische analyse, een ambtelijke studie waarin de betrokken departementen en gemeenten (VNG) terugkijken op de afgelopen 10 jaar.3 • Een onderzoek naar de sociale basis door het Verweij-Jonker Instituut in samenwerking met BMC en Bureau Anderzoek4,5. • Een agenderende studie naar aanpalend beleid6,7. • Een onderzoek naar de diversiteit in de gemeentelijke uitvoeringspraktijk door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en Centrum Beleidsadviserend Onderzoek (Cebeon)8,9. • Een raming uitgevoerd door het Centraal Planbureau (CPB) in het kader van MLT-zorg (Middellange termijnraming)10. 2 WRR (2021), Kiezen voor houdbare zorg Mensen, middelen en maatschappelijk draagvlak. WRR-Rapport nr. 104, Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. 3 Tweede Kamer, vergaderjaar 2023-2024, 29 538, nr. 357. 4 Tweede Kamer, vergaderjaar 2024-2025, 29 538, nr. 362. 5 Verweij-Jonker Instituut (2024). De sociale basis en de houdbaarheid van de Wmo, Een analyse van de beleids- keuzes en uitgaven in de sociale basis in relatie tot de ontwikkeling van de (uitgaven aan) Wmo-maatwerk- voorzieningen (2017-2023), Utrecht augustus 2024 zie: https://open.overheid.nl/documenten/d9cfb6e3-79c1-43e1- 8e0b-4291db6109bc/file. 6 Tweede Kamer, vergaderjaar 2024-2025, 29 538, nr. 369.

7 VWS (mei 2025), Demografische en andere uitdagingen voor de Wmo 2015, Een agenderende notitie geschreven in het kader van het Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015, Den Haag: Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Zie https://www.tweedekamer.nl/downloads/document?id=2025D31314. 8 Tweede kamer Vergaderjaar 2024-2025, 29 538, nr. 369. 9 RIVM (2025) en Cebeon (2025), De uitvoeringspraktijk van de Wmo: verschillen in inrichting en uitgaven van gemeenten, 2025 DOI 10.21945/RIVM-2025-0083, Bilthoven: Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu en Amsterdam: Centrum Beleidsadviserend Onderzoek. zie: https://www.tweedekamer.nl/downloads/document?id=2025D31313. 10 CPB (2025), Middellangetermijnraming zorg 2027-2033, 26 februari 2025, Den Haag: Centraal Planbureau. Zie: https://www.cpb.nl/middellangetermijnraming-zorg-2027-2033. 12 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 In aanvulling op bovenstaande is er door onderzoekers van de Longitudinal Aging Study Amsterdam (LASA) en het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) ook een onderzoek uitgevoerd naar zorg- en sociale afhankelijkheid bij ouderen.11 In dit gezamenlijke onderzoek is gekeken naar welke factoren van invloed zijn op twee cruciale levensmomenten voor ouderen, het moment van zorgafhankelijkheid en van sociale afhankelijkheid.

Deze onderzoeken zijn naar de Tweede Kamer gestuurd,12 waarbij er nadrukkelijk op is gewezen dat het om deelproducten gaat, die afzonderlijk niet geschikt zijn om conclusies aan te verbinden. In dit rapport worden deze onderzoeken in onderlinge samenhang geanalyseerd en verbonden met de uitkomsten van de tweede fase. In de tweede fase is nagegaan wat er in het verleden al aan beleidsopties is uitgewerkt voor de Wmo 2015 en is een tiental rondetafelgesprekken (met bijvoorbeeld cliëntorganisaties, branches en inhoudelijke experts) gevoerd.13 Vervolgens zijn naar aanleiding hiervan beleidsopties geformuleerd, die technisch zijn uitgewerkt (zie bijlage 2). Tevens zijn in een parallel traject gesprekken gevoerd met burgers en professionals. De opbrengsten hiervan worden specifiek bij het Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 betrokken. Alle verzamelde informatie uit beiden fasen van het onderzoek is in samenhang geanalyseerd. Op basis van deze analyses worden keuzes geschetst. Bij de verschillende keuzes wordt aangegeven welke uitgewerkte beleidsopties daarbij horen. Leeswijzer Hoofdstuk 2 gaat in op alle onderzoeken en analyses die in het kader van deze studie zijn verricht. In hoofdstuk 3 is een weergave opgenomen van de uitkomsten van de rondetafelgesprekken en de gesprekken met inwoners en professionals.

De lezer zal ontdekken dat de wetenschappelijke analyses en het perspectief van burgers, professionals en experts op verschillende onderdelen elkaar aanvullen en versterken. In het vierde hoofdstuk worden op basis van de analyses en de verzamelende inbreng beleidsaanbevelingen voor keuzes en beleidsopties voorgesteld die mogelijk een bijdrage kunnen leveren aan de houdbaarheid van de Wmo 2015, of het bredere zorgstelsel. Tot slot bevat hoofdstuk 5 de eindconclusie van het Houdbaarheidsonderzoek. 11 LASA (2025) en CPB (2025). Verlenging van vitaliteit en uitstel zware zorg in een verouderende samenleving. Amsterdam: Longitudinal Aging Study Amsterdam (2025) en Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, zie: https://lasa-vu.nl/ wp-content/uploads/2025/05/Rapportage-Verlenging-derde-levensfase-uitstel-zware-zorg_final.pdf. 12 Tweede Kamer, vergaderjaar 2024-2025, 29 538, nr. 369. 13 Tweede Kamer, vergaderjaar 2024-2025, 29 538, nr. 369 Eindrapportage Rondetafelgesprekken Houdbaarheid Wmo, Bevindingen rondetafelgesprekken 27 mei 2025. Zie: https://www.tweedekamer.nl/downloads/document?id=2025D31312.

13 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 2 10 jaar Wmo 2015: waar staan we? In dit hoofdstuk worden de beleidstheorie achter de Wmo 2015, relevante (beleids)ontwikkelingen en de (uitvoerings)praktijk 10 jaar later beschreven, waarna nagegaan is of anno 2025 de verwachtingen van de Wmo 2015 zijn waargemaakt. In de laatste paragraaf wordt gekeken naar de plaats van de Wmo 2015 in het bredere zorgstelsel. 2.1 De beleidstheorie Zoals beschreven in de historische analyse Wmo 2015 is de Wmo 2015 ontstaan in het kader van de hervorming langdurige zorg (HLZ). Met de hervorming langdurige zorg zijn gemeenten integraal verantwoordelijk geworden voor de ondersteuning van mensen in het gehele sociale domein op grond van de Wmo 2015, de Jeugdwet en de Participatiewet. Hierdoor zijn zij in staat om te komen tot een oplossing, die aansluit bij de behoeften en mogelijkheden van hun inwoners op een breed scala aan levensdomeinen. Met de inwerkingtreding van de Wmo 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor een breder pakket van ondersteuning in de zelfredzaamheid en participatie van mensen met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen en voorkoming van huiselijk geweld, dan in de Wmo van 2007.

De ondersteuning moet erop gericht zijn dat mensen zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kunnen blijven wonen, op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit het sociale netwerk.14 De overheid wil de mogelijkheden tot het bieden van passende ondersteuning aan mensen in de eigen leefomgeving, door het sociale netwerk en aanvullend daarop met inzet van gemeentelijke voorzieningen in de nabijheid, nadrukkelijker benutten. De wet biedt niet alleen ruimte aan gemeenten om ondersteuning te organiseren, maar ook ruimte aan (eigen initiatieven van) inwoners om ondersteuning dicht bij mensen in de buurt, in de wijk of in het dorp te organiseren. Op grond van de Wmo 2015 wordt van gemeenten verwacht om hier beleid op te voeren en om dit actief te stimuleren. Daarnaast werken gemeenten bij de uitvoering van het beleid samen met zorgverzekeraars, zorgkantoren, zorgaanbieders, huisartsen en medewerkers van preventie, zorg, jeugdhulp, onderwijs, welzijn, wonen en werk en inkomen in de lokale en regionale context.15 Van gemeenten wordt een actieve inzet verwacht op het gebied van preventie en vroeg-signalering om te voorkomen dat mensen aangewezen zijn op (zwaardere) vormen van langdurige, (maatschappelijke) ondersteuning en zorg, waarbij maatwerk, al dan niet in combinatie met collectieve (algemene) voorzieningen het devies is16.

Met de Wmo 2015 is een voorzieningenwet geïntroduceerd op het snijvlak van zorg, ondersteuning, welzijn en sociale wetgeving. De wet gaat (per definitie) niet uit van rechten en aanspraken van het individu, maar van voorzieningen en een bepaalde mate van compensatie ter bevordering van de participatie en zelfredzaamheid in het dagelijks leven van de inwoner/cliënt. Het uitgangspunt hierbij is: lichte ondersteuning waar mogelijk, zwaardere zorg en ondersteuning waar nodig. In beleidsjargon wordt de gewenste verschuiving vaak aangeduid als “de beweging naar de voorkant”. Uitgangspunt van de Wmo 2015 is dat gemeenten verantwoordelijk zijn voor de maatschappelijke onder- steuning aan hun ingezetenen tot aan het moment dat deze een indicatie hebben voor zorg op grond van de Wlz, of waar dit mogelijk is om zo lang mogelijk thuis te blijven wonen in combinatie met hulp en ondersteuning uit andere (zorg)wetten. Daarmee is in de wet ook de expliciete opdracht verankerd om bij 14 Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 30 597, nr. 296. 15 SCP . (2018). De Wmo 2015 in praktijk: De lokale uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. 16 Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-14, 33 841, nr. 3, p. 19.

14 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 te dragen aan het voorkomen van (vaak veel duurdere) Wlz-indicaties, hetgeen volgt uit de Memorie van Toelichting (Wmo 2015, §1.1.2) van de wet. 2.2 Relevante beleidsontwikkelingen sinds de hervorming langdurige zorg in 2015 Sinds 2015 is er het nodige veranderd en de veranderingen gaan door. De gevolgen van de (dubbele) vergrijzing, die er natuurlijk al lange tijd aan zat te komen, zijn in de zorg dagelijks zichtbaar. Ouderen wonen steeds langer thuis, deels gewenst en deels uit noodzaak. De inzet van informele zorg, waaronder mantelzorg, is bij het langer thuis wonen van groot belang. Echter, het mantelzorgpotentieel gaat als gevolg van de demografische ontwikkeling juist afnemen. De personeelskrapte in de zorg en daarbuiten neemt de komende jaren alleen maar toe evenals de zorgvraag. Het huisvestingsvraagstuk heeft voor nieuwe groepen daklozen gezorgd. Steeds meer mensen hebben moeite om financieel rond te komen. Deze maatschappelijke opgaven hebben direct en indirect effect op de Wmo 2015 en daarmee ook op de houdbaarheid van de Wmo 2015. De vraag is derhalve ook of de Wmo 2015 in de huidige vorm toekomst- bestendig is. In deze en de volgende paragraaf gaat dit rapport nader in op de formele veranderingen in de Wmo 2015 en de aanpalende maatschappelijke ontwikkelingen.

In bijlage 1 is informatie opgenomen over het gebruik en de kosten van de Wmo 2015 in 2024. Invoering abonnementstarief in 201917 Per 1 januari 2019 is een vast tarief, het zogeheten abonnementstarief Wmo 2015, ingevoerd voor Wmo- maatwerkvoorzieningen. Het abonnementstarief verving de inkomensafhankelijke eigen bijdrage die daarvoor van toepassing was. Per 1 januari 2020 is het abonnementstarief ook gaan gelden voor algemene voorzieningen met een duurzame hulpverleningsrelatie. Het abonnementstarief is destijds ingevoerd om de stapeling van zorgkosten voor middeninkomens te beperken en de uitvoering van de eigen bijdrage te vereenvoudigen. Het voornemen tot herinvoering inkomensafhankelijke eigen bijdrage Wmo 2015 In de Voorjaarsnota 2023 heeft het kabinet Rutte IV bekend gemaakt het abonnementstarief Wmo 2015 per 2026 te willen afschaffen en in plaats daarvan de inkomensafhankelijke eigen bijdrage Wmo 2015 te herintroduceren. Daarbij is het uitgangspunt dat zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de vormgeving zoals die voorheen was, met oog voor inkomenseffecten en (de effecten op) het beroep dat wordt gedaan op de Wmo 2015.

De belangrijkste inhoudelijke reden van het kabinet voor deze maatregel is dat de invoering van het abonnementstarief per 2019 in de afgelopen jaren tot een grote stijging van het gebruik van Wmo-voorzieningen heeft geleid (aanzuigende werking bij vooral de huishoudelijke ondersteuning) en dat daardoor ook mensen met voldoende eigen financiële draagkracht gebruik maken van publieke voorzieningen. Dit heeft een verdringend effect in het Wmo-aanbod. Het herintroduceren van de inkomensafhankelijke eigen bijdrage in de Wmo 2015 zal helpen om de druk op (het gebruik van) Wmo-voorzieningen te verlagen en de financiële houdbaarheid van de Wmo 2015 te verbeteren. Door het inkomens- en vermogensafhankelijke karakter van de eigen bijdrage wordt rekening gehouden met de financiële draagkracht van burgers. Het kabinet Schoof heeft het wetsvoorstel vervanging abonnementstarief Wmo 2015 naar de Tweede Kamer gestuurd, die het wetsvoorstel na de val van dit kabinet op 18 juni 2025 controversieel heeft verklaard. Openstelling Wlz voor mensen met een psychische aandoening in 202118 Vanaf 1 januari 2021 is de Wlz opengesteld voor mensen met een psychische aandoening die blijvend behoefte hebben aan permanent toezicht en/of 24 uur per dag zorg in de nabijheid. Het gevolg van deze openstelling is een verschuiving van de Wmo 2015 naar de Wlz.

Van de groep mensen die vanwege een psychische aandoening en een intensieve zorgvraag een indicatie voor de Wlz hebben gekregen, ontving 17 Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 35 093, nr. 3. 18 Tweede Kamer, vergaderjaar 2018-2019, 35 146, nr. 3. 15 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 een groot deel eerst beschermd wonen vanuit de Wmo 2015. Meer mensen dan vooraf ingeschat hebben inmiddels een Wlz-indicatie voor ggz-wonen. Het aantal mensen met een Wlz-indicatie voor ggz-wonen groeit, terwijl het aantal mensen dat beschermd wonen op grond van Wmo 2015 ontvangt inmiddels kleiner is dan voordat de Wlz werd opengesteld voor mensen op grond van een psychische aandoening. Het zorgstelsel als geheel werkt zodoende ook als een systeem met ‘communicerende vaten’, vanuit de Wmo 2015 naar andere wetten,19 en vice versa. Uit verdiepend onderzoek naar de doelgroepen in de Wlz en in de Wmo 2015 bleek, dat mensen met een Wlz-indicatie over het algemeen ouder zijn en minder perspectief op zelfstandigheid hebben. Het ontbreken van een (sociaal) netwerk rondom de cliënt weegt vaak mee in het aanvragen van een Wlz-indicatie.

Ook is er bij mensen die zijn overgegaan naar Wlz-zorg vaker sprake van een dubbele diagnose en/of multiproblematiek dan bij mensen die in de Wmo 2015 zijn gebleven.20 Er zijn aanhoudende signalen over de effecten van deze wetswijziging en knelpunten in de uitvoering hiervan, bijvoorbeeld over de toegangscriteria in relatie tot (het vaak grillige verloop van) psychische problematiek en het kunnen op- en afschalen van zorg. Dit vormt aanleiding om de toegang tot de Wlz voor mensen met een psychische aandoening te evalueren, met als doel de effecten die deze wetswijziging heeft gehad zorgvuldig en systematisch in beeld te brengen. Deze evaluatie vormt het vertrekpunt voor een goed onderbouwd gesprek over de vervolgstappen die eventueel nodig zijn. Het evaluatieonderzoek is in de zomer van 2025 in gang gezet. Scheiden wonen en zorg in de ouderenzorg Het kabinet Rutte IV heeft het scheiden van wonen en zorg ingevoerd. Tegelijkertijd is het aantal intramurale verpleegzorgplekken in verpleeghuizen bevroren. De groei van de vraag naar verpleegzorg wordt opgevangen doordat steeds meer mensen gebruik gaan maken van Wlz zorg in de thuissetting (o.a. Volledig Pakket Thuis (VPT)). Een gedeelte van de AWBZ-cliënten is destijds volledig “overgeheveld” naar de Wmo 2015 met toepassing van overgangsrecht.

Dit zorgt ervoor dat mensen met een grotere en complexere ondersteuningsvraag ook steeds meer ondersteuning en zorg thuis (kunnen) hebben. De Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) reële prijzen uit 201821 De Wmo 2015 verplicht de gemeenteraad om regels te stellen ter waarborging van een goede verhouding tussen de prijs voor de levering van een voorziening en de eisen die worden gesteld aan de kwaliteit van diezelfde voorziening. De opdracht aan de gemeenten om te komen tot een reële prijs is daarmee niet nieuw. Wel geeft de AMvB ‘reële prijs Wmo 2015’ nadere regels die invulling geven aan deze gemeentelijke opdracht. Wet domeinoverstijgende samenwerking De Wet domeinoverstijgende samenwerking (DOS) 22 zal op 1 januari 2026 in werking treden. Dit wets- voorstel beoogt de samenwerking tussen de inkopende partijen vanuit diverse zorgwetten te bevorderen door zorgkantoren de financiële flexibiliteit te bieden om overeenkomsten te sluiten die zich uitstrekken over verschillende zorgdomeinen. Bovendien stelt dit wetsvoorstel in specifieke situaties zorgaanbieders in de langdurige zorg in staat om, naast de reguliere financiering, aanvullende vergoedingen te onderhandelen voor de verleende zorgdiensten.

19 Alders en Schut (Health Policy 2022), Strategic cost-shifting in long-term care: Evidence from the Netherlands; Portrait, Krabbe-Alkemade, Budding en Canoy (Health Policy 2023), Passing on the hot potato: Dutch municipalities under financial pressure have incentives to shift the costs of social care for older people to the central government. 20 Significant Public (2022). Verdiepend onderzoek ggz-doelgroep. Zie: https://open.overheid.nl/documenten/ronl-16dce8 231183516b3e8f4d3e3e6cba9e9b3bd492/pdf. 21 Staatsblad, AMvB, 2017,55. 22 Wijziging van de Wet langdurige zorg, de Wet financiering sociale verzekeringen, de Wet marktordening gezondheidszorg en de Algemene wet bestuursrecht, in verband met de uitbreiding en verdere uitwerking van de bekostigingsmogelijkheden met middelen vanuit het Fonds langdurige zorg). 16 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Bestuurlijke akkoorden: AZWA en HLO Het (demissionaire) kabinet Schoof heeft het Hoofdlijnenakkoord Ouderenzorg (HLO) ‘Samen voor kwaliteit van bestaan’ naar de Tweede Kamers gestuurd.23 Daarnaast is ook, aanvullend op het Integraal Zorgakkoord (IZA)24 en Gezond en Actief Leven Akkoord (GALA)25, het Aanvullend Zorg en Welzijn Akkoord (AZWA) gesloten. Beide akkoorden zijn gesloten met vele partijen, waaronder de VNG, en beogen dezelfde transformatie en hebben een sterke samenhang.

Eén van de belangrijke onderdelen is het realiseren van “de beweging naar gezondheid en welzijn”. Het HLO heeft als doel om de ouderenzorg toekomstbestendig te maken en zet in op een sterke en zorgzame samenleving om ouderen zo lang mogelijk zelfstandig te laten functioneren. Het AZWA bouwt voort op het IZA en GALA, met een focus op structurele versterking van de samenwerking tussen zorg en sociaal domein en het voorkomen van zwaardere zorg. Er is in totaal structureel € 371 mln. beschikbaar gesteld voor het sociaal domein ten behoeve van het AZWA. Daarvan is structureel € 198 mln. voor de basisinfrastructuur ter inbedding van de afgesproken basisfunctionaliteiten26 op het snijvlak van (eerstelijns)zorg en het sociaal domein en € 173 mln. voor de basisfunctionaliteiten ter versterking van de samenwerking tussen partijen op het snijvlak van (eerstelijns) zorgdomein en het sociaal domein. Daarnaast zijn ook incidenteel middelen beschikbaar gesteld aan gemeenten, gekoppeld aan een afgesproken ontwikkelagenda. Bij voldoende bewijslast voor een besparing in het (eerstelijns)zorgdomein en een kabinetsbesluit kunnen per maatregel middelen ook structureel beschikbaar worden gesteld. Financiering Gemeenten ontvangen uitkeringen via het gemeentefonds om de aan hen opgedragen taken uit te voeren, zo ook voor de uitvoering van de Wmo 2015 en de Jeugdwet.

Als een gemeente middelen ontvangt uit het gemeentefonds, komen deze doorgaans ten gunste van hun algemene middelen. Dat betekent dat gemeenten vrij zijn in de keuze hoe deze middelen in worden gezet, zij het binnen de kaders van de uitvoering van wet- en regelgeving (de zogenoemde bestedingsvrijheid in het kader van het gemeentefonds). Taken in medebewind kunnen op deze manier vorm worden gegeven. Een beschrijving van de werking van het gemeentefonds is opgenomen in de historische analyse.27 In de Voorjaarsnota 2024 is afgesproken dat in de toekomst (een nader te bepalen deel van de) Wmo 2015 niet langer via de algemene uitkering van het gemeentefonds gaat, maar via een aparte financiering. Om te komen tot een passende bekostigingsvorm is een werkgroep financieringsmodellen in het leven geroepen met daarin vertegenwoordigers van de ministeries van BZK, Financiën en VWS en de VNG. De werkgroep beraadt zich op op een beter passend financieringsmodel voor zowel de Wmo 2015 als de Jeugdwet. 23 Tweede Kamer vergaderjaar 2024-2025,29 389 nr. 154. Zie: https://www.tweedekamer.nl/downloads/ document?id=2025D25726. 24 Zie: https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/rapporten/2022/09/16/integraal- zorgakkoord-samen-werken-aan-gezonde-zorg/integraal-zorg-akkoord.pdf. 25 Zie: https://open.overheid.nl/documenten/ronl-e8e739b2e77bf92b7bfed78d4569ae4ecbce8dac/pdf.

26 Afspraak in AZWA: “We beperken de toestroom in de Zvw-zorg door het versterken van de samenwerking tussen het zorgdomein en sociaal domein30. Om dit te realiseren spreken zorgverzekeraars, gemeenten en aanbieders van zorg en ondersteuning concrete basisfunctionaliteiten af (het wat) op de leefgebieden kansrijk opgroeien, gezonde leefstijl, mentale gezondheid, vitaal ouder worden en gezondheidsachterstanden. Deze functionaliteiten zijn in elke regio of gemeente ingevuld en beschikbaar voor inwoners. Lokaal wordt bepaald welke interventie (het hoe) ingezet wordt om invulling te geven aan de basisfunctionaliteit.” 27 Historische analyse Wet maatschappelijke ondersteuning 2015, januari 2024 https://open.overheid.nl/ documenten/e1d881fa-e7a9-4665-86b9-cec2444431c4/file. 17 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Afhankelijk van de gekozen bekostigingsvorm wordt een passende geobjectiveerde indexering onderzocht die aansluit bij de raming van het CPB en daardoor ook rekening houdt met kostenontwikkeling en demografie/vergrijzing. Het Rijk heeft vooruitlopend op de uitwerking een reservering in de boeken opgenomen; met andere woorden: gemeenten krijgen extra middelen28 voor een aanvullende indexering voor demografie bovenop de bbp-systematiek.

Uitgaande van de demografische ontwikkeling, de raming van het CPB voor de Wlz en de actuele CBS-realisatie reserveert het Rijk vanaf 2026 een jaarlijkse tranche van circa € 75 miljoen additioneel oplopend tot € 375 miljoen in 2030 (Voorjaarsnota 2025) voor gemeenten. In februari 2025 publiceerde het CPB de Middellangetermijnraming zorguitgaven 2027-2033 (MLT-Zorg).29 Hiermee geeft het CPB een raming van hoe hoog de zorguitgaven naar verwachting zullen zijn. Nieuw in deze raming was de specifieke aandacht voor de Wmo 2015 (en de Jeugdwet). In eerdere ramingen en verkenningen was het voor het CPB niet mogelijk om de Wmo 2015 als separaat domein te ramen. In het kader van het Houdbaarheidsonderzoek hebben gemeenten geaggregeerd gegevens kunnen delen met het CPB, waardoor het voor het CPB mogelijk was een specifieker beeld van de ontwikkelingen in de Wmo 2015 ten aanzien van maatwerkondersteuning (geïndiceerde ondersteuning) te betrekken in de raming. De raming laat zien dat de uitgaven van gemeenten bij huidig beleid (inclusief de voorgenomen herintroductie van de inkomens- en vermogensafhankelijke eigen bijdrage) de komende jaren zullen stijgen. De reële groei bedraagt 2,1%. De demografische ontwikkeling is met 1% groei hierin een belangrijke factor.

De raming geeft een beeld van hoe de Wmo 2015 zich zal ontwikkelen en moet vooral gezien worden als een puzzelstuk in het geheel, omdat de raming zich alleen richt op maatwerkondersteuning.30 Andere belangrijke onderdelen van de Wmo 2015 (zoals de sociale en maatschappelijke basis, maar ook lokale teams en bestuurskosten) zijn géén integraal onderdeel van deze raming, omdat eenduidige gegevens hierover die bruikbaar zijn voor een dergelijke raming, niet beschikbaar zijn. Deze onderdelen zijn echter wel van belang voor het totale zicht op de Wmo 2015. Voor het totale zicht is het tevens belangrijk te kijken naar de inkomstenkant voor gemeenten vanuit het Rijk, waarbij jaarlijks accres wordt toegevoegd in de vorm van een volume- en prijscomponent op basis van de bbp-normeringssystematiek. 2.3 De praktijk anno 2025 Géén betrouwbaar meerjarig landelijk beeld Het is niet mogelijk om op landelijk niveau een meerjarig betrouwbaar beeld te schetsen van de Wmo- bijdragen en uitgaven. Doordat de verschillende bijdragen van de Rijksoverheid voor de Wmo 2015 aan het gemeentefonds niet één op één aansluiten met de classificatie systematiek van de Iv3 data is een vergelijking tussen Rijks Wmo-bijdragen en gemeentelijke Wmo-uitgaven uit de Iv3 data lastig te maken.

Ten tijde van de decentralisatie hebben Rijk en gemeenten (bewust) geen afspraken gemaakt over eenduidige registratie en monitoring, omdat gemeenten zich ten principale verantwoorden tegenover de gemeenteraad. Weliswaar rapporteren gemeenten jaarlijks de financiële baten en lasten via de 28 Het Rijk heeft vooruitlopend op de uitwerking een reservering voor een aanvullende indexering voor demografie boven op de bbp-systematiek getroffen. Uitgaande van de demografie raming van het CPB voor de Wlz van 1,7 procent en de actuele CBS-realisatie reserveert het Rijk op de Aanvullende Post vanaf 2026 een jaarlijkse tranche van circa 75 miljoen euro additioneel oplopend tot 375 miljoen euro in 2030 (Voorjaarsnota 2025) voor gemeenten. 29 CPB (2025), Middellangetermijnraming zorg 2027-2033, 26 februari 2025, Den Haag: Centraal Planbureau. Zie: https://www.cpb.nl/middellangetermijnraming-zorg-2027-2033. 30 De raming van de zorguitgaven richt zich alleen op de Wmo zorguitgaven aan de private zorgaanbieders voor de maatwerkondersteuning en een klein deel van de wijkteams, conform de definitie van de sociale uitkeringen in de Nationale rekeningen. In deze systematiek zijn de Wmo uitgaven die gemeenten zelf dragen (inbesteding bijvoorbeeld) geen onderdeel van de MLT zorguitgaven.

Andere uitgaven van de Wmo (zoals voor de sociale en maatschappelijke basis en een groot deel van de wijkteams) zijn géén integraal onderdeel van deze raming, omdat eenduidige gegevens (bruikbaar voor een raming) hierover ontbreken, dan wel dat deze geen onderdeel uitmaken van de systematiek van de ‘sociale uitkeringen’. 18 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 informatievoorschriften ‘Informatie voor derden’ (Iv3).31 De Iv3 data zijn echter onvoldoende specifiek om alle details van de Wmo-uitgaven van de Nederlandse gemeenten zichtbaar te maken.32 Gemeenten boeken Iv3-data ook niet allemaal eenduidig. Vanuit de beschikbare Iv3 data is wel op te maken dat circa 30% van de gemeentelijke lasten betrekking hebben op het voorliggende algemene domein (taakveld 6.1 + 6.2), waar ook Jeugdtaken worden uitgevoerd, en circa 70% op de meer specifieke maatwerkvoorzieningen, -dienstverlening 18+ en geëscaleerde zorg 18+ (taakveld 6.6 + 6.71 + 6.81).33 De relevante Iv3 taakvelden zijn voor verslagjaar 2025 gedetailleerder dan de voorgaande jaren. Verschillen tussen gemeenten en versmalling beleidsruimte In de praktijk doen zich verschillen voor tussen gemeenten in de uitvoering van de Wmo 2015. Op twee manieren biedt de wetgever ruimte om verschillen te laten ontstaan in de uitvoering van de Wmo 2015.

De wetgever liet gemeenten, gezien het decentrale karakter van de Wmo 2015, de benodigde beleidsruimte om lokaal beleid te kunnen voeren. Dit leidt automatisch tot lokale verschillen in beleid en uitvoering van de Wmo 2015. Daarnaast volgen verschillen tussen individuele gevallen uit de principes van maatwerk en zelfredzaamheid en de wens om de Wmo 2015 een voorzieningenwet te laten zijn. Het uitgangspunt is dat passende ondersteuning wordt geboden waar nodig en en dat kan lokaal en individueel verschillen. De rechter toetst of het lokale beleid en de uitvoering voldoen aan de wet en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Voor een samenvatting van ontwikkelingen in de jurisprudentie wordt verwezen naar de historische analyse.34 In de loop der tijd is de beleidsruimte door sommige gemeenten zodanig opgerekt, dat de rechter heeft gemeend een oordeel te moeten vellen over de grenzen van de reikwijdte van de Wmo 2015. De meeste jurisprudentie gaat over een verschil van inzicht tussen gemeente en inwoner over de motivering en de kwaliteit van het verrichte onderzoek. Gevolg van deze ontwikkeling is ook dat een aantal voorzieningen bijna verworden (zijn) tot een “recht”, of in ieder geval gepercipieerd worden als recht. Daarmee heeft het element van “ruimte in de wet” uit de beleidstheorie anders uitgepakt dan voorzien.

Op andere onderdelen is er nog steeds sprake van ruimte voor gemeenten en de consulent om in individuele gevallen de mate van zelfredzaamheid, de beschikbaarheid van algemene voorzieningen en de noodzaak tot maatwerkondersteuning tegen elkaar te wegen. 31 BZK, (2025), Iv3 – Informatievoorschrift Gemeenten en Gemeenschappelijke regelingen verslagjaar 2025, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties. 32 Deels is dit inherent aan het feit dat gemeenten zelf begrotingen maken en daarbij ook specifieke lokale prioriteiten hebben, of als er juist sprake is van uitgaven die overlappen tussen verschillende taakvelden (zoals bij voorliggende voorzieningen vaak geldt). En niet onbelangrijk: Iv3-data is nooit ingericht als verantwoordingsinstrument. 33 6.1 - Samenkracht en burgerparticipatie: Tot dit taakveld behoren algemene voorzieningen (waarvoor geen individuele beschikking van de gemeente nodig is) gericht op participatie. 6.2 – Wijkteams: Tot dit taakveld behoren alle loketvoorzieningen gericht op het identificeren van eigen kracht en het geleiden naar de juiste vorm van individuele ondersteuning (maatwerkvoorzieningen en – dienstverlening. 6.6 – Maatwerkvoorzieningen: Tot dit taakveld horen materiële voorzieningen om zelfstandig te kunnen functioneren (WMO) voor mensen met fysieke beperkingen die op basis van een beschikking verstrekt worden.

6.71 - Maatwerkdienstverlening 18+: Tot dit taakveld behoort dienstverlening aan individuele cliënten met een beperking of psychische problemen die zelfstandig wonen en die ondersteuning behoeven in de vorm van beschikbare uren op basis van een toekenningsbeschikking. 6.81 - Geëscaleerde zorg18+: Tot dit taakveld behoren alle opvang- en beschermd wonen-voorzieningen met inbegrip van eventuele maatwerkdienstverlening en maatwerkvoorzieningen voor personen die in de betreffende opvangvoorzieningen verblijven. 34 Historische analyse Wet maatschappelijke ondersteuning 2015, januari 2024 https://open.overheid.nl/ documenten/e1d881fa-e7a9-4665-86b9-cec2444431c4/file. 19 | Eindrapportage Houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015 Conclusies onderzoek naar de sociale basis De sociale basis speelt een cruciale rol om mensen in hun eigen leefomgeving te laten wonen en participeren. De sociale basis is een begrip dat een sterke verbondenheid heeft met de begrippen “eigen kracht” en zelfredzaamheid, die een prominente rol hebben in de Wmo 2015. Een sterke sociale basis zorgt ervoor dat mensen langer op eigen kracht in de eigen woonomgeving kunnen wonen en participeren. De sociale basis kent vele verschijningsvormen en is een abstract en soms diffuus begrijp.

Daarbij kan de volgende driedeling worden gemaakt en helpend zijn: De persoonlijke sociale basis, bestaand uit nabije contacten als familie, buren, vrienden; en De gemeenschappelijke sociale basis, bestaand uit formele en informele netwerken als verenigingen of bijvoorbeeld ‘de ouders uit de buurt’; en De institutionele sociale basis, bestaand uit algemene-, vrij toegankelijke voorzieningen als Centra voor Jeugd en Gezin (CJG’s), bibliotheken, buurthuizen en de mensen die ze draaiende houden (o.a. sociaal werkers, vrijwilligers). In het kader van het Houdbaarheidsonderzoek is onderzoek gedaan naar de bijdrage van de gemeentelijk gefinancierde sociale basis aan de houdbaarheid van de Wmo 2015.35 Hierbij zijn voornamelijk aspecten van de gemeenschappelijke en institutionele sociale basis onderzocht. Gemeenten volgen expliciet of impliciet in grote lijnen een plausibele beleidstheorie bij hun inzet in de sociale basis. Zij zorgen voor een herkenbaar en laagdrempelig aanbod van voorzieningen in de buurt, dat mensen eerder en vaker kunnen gebruiken en aansluit op de persoonlijke sociale basis. Het gebruik van dit aanbod werkt preventief op meerdere vlakken. Het veelal collectieve karakter van activiteiten en/ of ondersteuning sluit aan bij een intrinsieke behoefte van mensen aan verbinding.