Bijlage 1 - Eindrapport - onderzoek van groei naar beheergemeente - Papendrecht.pdf

Bij de behandeling van de Kaderbrief 2022-2026 in de raad (raadscommissie ABZ) van 8 juli 2021 geeft het college zicht op de uitwerking en doorwerking op de begroting van twee businesscases (Fietsparkeren en Lokale lasten) en een reeks van 84 uitwerkingen van ombuigingen. Er zijn door de raadsfracties verschillende moties ingediend. Met deze moties vragen raadsfracties ook om enkele bezuinigingen te temperen. Verder geeft het college bij de behandeling van de Kaderbrief 2022-2026 in de raad van 8 juli 2021 aan dat de businesscases rondom Ruimte en Bouwen en Cultuur in 2022 zullen worden voorgelegd aan de raad en effecten daarvan in 2023 helder zullen worden.

Pagina 28

Betrokkenheid van subsidieontvangers De gemeente wil in ieder geval subsidieontvangers al vroeg betrekken in het proces van de ombuigingen. De reden hiervoor is dat de wetgever de gemeenten verplicht om subsidieontvangers in de gelegenheid te stellen om hun zienswijze te kunnen geven op voorgenomen besluiten van de gemeente om te bezuinigen op de subsidies en zich voor te bereiden op de effecten daarvan. De gemeente moet subsidieontvangers hiervoor een redelijke en billijke termijn geven. Dat is wettelijk verplicht conform artikel 4:51 van de Algemene wet bestuursrecht. Om de bezuinigingen op subsidies te kunnen effectueren in de begroting 2022, heeft het college daarom al eind 2020 de subsidieontvangers betrokken. Bredere betrokkenheid van de lokale samenleving: inwoners, bedrijven en maatschappelijke instellingen. Het voornemen van de raad en het college was ook om een brede dialoog aan te gaan met de lokale samenleving, dit met oog op de langere termijn maatregelen van ombuigingen. Dat blijkt uit gesprekken in het kader van dit onderzoek en uit de notitie van het college ‘Richting voor Papendrecht/Beeld voor Papendrecht op weg naar 2030, augustus 2020’. Vanwege de coronamaatregelen lukte dat echter niet voor de het begrotingsjaar 2021. Zie het onderstaande kader.

CORONAMAATREGELEN BELEMMEREN BREDE BETROKKENHEID VAN DE LOKALE SAMENLEVING8 “Vanwege de coronamaatregelen is het begrotingsjaar 2021 sluitend gemaakt door hoofdzakelijk te kiezen voor ombuigingsvoorstellen op basis van begrotingstechniek, voor een meerjarig sluitende begroting wordt een apart ombuigingstraject doorlopen”.

In de genoemde notitie beschrijft het college verschillende bouwstenen om Papendrecht verder vorm te geven. Bij verschillende bouwstenen wil het college nadrukkelijk stakeholders uit de samenleving betrekken9. Het gaat hierbij om nagenoeg alle partijen uit de lokale samenleving: inwoners, bedrijven en maatschappelijke instellingen. De verschillende bouwstenen en stakeholders (vet gedrukt) zijn: 1 Creatief omgaan met ruimte en scherpe keuzes maken bij schaarse ruimte. Dat betekent mogelijkheden aangrijpen om uit te breiden door meer hoogbouw toe te staan, inbreilocaties te benutten, herontwikkelen van buurten en wijken, en in het geval dit onvoldoende is het gebruiken van groene gebieden. Dit betekent dat de huidige omgevingsvisie van de gemeente op onderdelen een aanpassing behoeft. Wij merken daarbij op dat het aanpassen van een omgevingsvisie om een breed participatietraject in de samenleving vraagt. 2 Behouden van het huidige voorzieningenniveau door stijgende lokale lasten voor inwoners en bedrijfsleven. Als er voldoende inkomsten zijn kunnen de voorzieningen blijven bestaan. Met betrekking tot dit onderwerp wil het college een maatschappelijk standpunt vragen. 3 Terugtrekkende rol van de overheid, de doe-het-zelfgemeente. Dit betekent meer zelforganisatie door inwoners, bedrijven en instellingen. 4 Vitaliteit en Leefbaarheid concreet maken.

Het college wil een actieve dialoog met de gemeenschap over wat Leefbaarheid betekent. 5 Economie als aanjager en motor. Het college beoogt geen uitbreiding van het huidige aantal bedrijventerreinen en winkelcentra, maar zet in op het behouden van dat wat er is en het versterken van de bestaande bedrijvigheid. Enerzijds door de bedrijventerreinen en winkelcentra fysiek aantrekkelijk te maken en anderzijds door de samenwerking en organisatie tussen ondernemers te bevorderen. Dit door het actief samenbrengen van bedrijven, het onderwijs en de gemeente. 6 Focus op aantrekkelijkheid van het centrum: belangrijk voor het aanjagen van de economie.

8 Bron: Raadsvoorstel Kaderbrief 2021-2025, 9 juli 2020 9 Bron: Richting voor Papendrecht/Beeld voor Papendrecht op weg naar 2030, augustus 2020

Pagina 29

7

8

Minder voorzieningen in tijden van scherpe keuzes. Een andere mogelijkheid, anders dan het verhogen van lokale lasten, is keuzes maken ten aanzien van het aanbod van voorzieningen door de gemeente. Om de vitaliteit en leefbaarheid te behouden betekent dit dat inwoners, bedrijven en instellingen meer zelfredzaam zullen moeten worden en dat de gemeente meer los moet laten. Heroriëntatie van het sociaal domein: het afremmen van de stijgende kosten. Een groot deel van de stijgende kosten is verklaarbaar door volumegroei: een toenemend aantal inwoners dat gebruik maakt van de voorzieningen in het sociale domein. Om dit beheersbaar te maken wil het college inzetten op vroegsignalering en preventie om onnodige zware zorg te voorkomen én wordt gebruik gemaakt van de eigen kracht van inwoners en die van de samenleving als geheel. Hoewel de term ‘heroriëntatie’ anders doet vermoeden, constateren wij dat dit op zichzelf geen nieuw gegeven is. De inzet op preventie, vroegsignalering en eigen kracht van inwoners en de samenleving als geheel, waren reeds belangrijke uitgangspunten bij de decentralisatie van het sociaal domein in 2015, ook wel de transformatie van het sociaal domein genoemd. We vinden deze doelen dan ook terug in de visie van de gemeente Papendrecht op het sociaal domein (Kompas Sociaal Domein 2021-2024), zie onderstaande kader.

Voor de ontwikkeling van deze visie zijn inwoners en maatschappelijke partners betrokken10. TER ILLUSTRATIE: UITGANGSPUNTEN EN DOELEN SOCIAAL DOMEIN

•

Een toename van welzijn en gezondheid: risico’s verlagen om in de problemen te komen en in een vroeg stadium signaleren en ondersteunen. Hiermee willen we de inzet van duurdere hulp voorkomen. • Toename van zelfstandigheid, zelfredzaamheid en participatie bij onze inwoners. • Stimuleren en faciliteren dat inwoners voor zichzelf en voor anderen zorgen. • De gezonde keuze centraal stellen. Bron: Kompas Sociaal Domein 2021-2024 Papendrecht 9

Beter en multifunctioneel gebruik van accommodaties. Het college voorziet dat de tijd dat iedere stichting, vereniging en instelling een eigen apart gebouw had voorbij is. Het is noodzakelijk om accommodaties te realiseren waar meerdere organisaties gebruik van maken. Het gaat hier om doelmatig gebruik van materiële middelen door deze met elkaar te delen. Het samen gebruiken van een gemeentelijk vastgoed zien wij ook in onze onderzoekspraktijk bij andere gemeenten, denk aan MFA’s (multifunctionele accommodaties) en Integrale Kindcentra. Om deze te realiseren is samenwerking tussen gebruikers noodzakelijk.

10 Bron: Kompas Sociaal Domein 2021-2024 Gemeente Papendrecht

Pagina 30

6.4 Draagvlak voor de strategie Deze paragraaf bevat het korte antwoord op de deelvraag 2c en de toelichting daarop met een uitgebreidere onderbouwing met bevindingen uit het onderzoek. Deelvraag 2c In hoeverre wordt de strategie gedragen door de stakeholders? Kort antwoord > De raad heeft de strategie niet vastgesteld en heeft zich daarmee niet als collectief hierover uitgesproken. Wel is er draagvlak binnen de raad dat er maatregelen moeten worden genomen om de begroting meerjarig sluitend te krijgen en dat daarbij keuzes moeten worden gemaakt wat betreft de voorzieningen en lasten voor inwoners. > Over de mate waarin de strategie wordt gedragen door stakeholders in de samenleving is geen uitspraak te doen, want de bredere dialoog met de lokale samenleving is nog niet tot stand gekomen. Zoals in de vorige paragraaf is beschreven is de strategie om te komen tot een meerjarig sluitende begroting met het document ‘Richting voor Papendrecht, augustus 2020’ door het college ter informatie voorgelegd aan de raad en besproken, maar het is niet vastgesteld door de raad. Daarmee heeft de raad zich (nog) niet als collectief uitgesproken over de strategie. Wel is er draagvlak binnen de raad dat er maatregelen moeten worden genomen om de begroting meerjarig sluitend te krijgen en dat daarbij keuzes moeten worden gemaakt wat betreft de voorzieningen en lasten voor inwoners.

Dat blijkt uit gesprekken in het kader van dit onderzoek maar ook uit de moties die de raad heeft aangenomen, de opdrachten die de raad heeft gegeven aan het college met betrekking tot de opdrachtformulering voor verschillende businesscases, en vaststelling van de programmabegroting voor 2022 waarin al een deel van de kortetermijnmaatregelen zijn verwerkt. Over de mate waarin de strategie wordt gedragen door stakeholders in de samenleving is in dit onderzoek geen uitspraak te doen, want de bredere dialoog met de lokale samenleving is nog niet tot stand gekomen. Het is ook vooralsnog niet duidelijk voor welke maatregelen de raad en het college het nodig vinden om draagvlak te creëren. Het college geeft immers aan dat voor de verschillende bouwstenen, zoals hiervoor beschreven in paragraaf 6.3, ook verschillende regierollen van de gemeente nodig zijn11. Dit is volgens het college afhankelijk van of de gemeente over een eigen beleidskader beschikt en de mate van doorzettingsmacht.

Het college onderscheidt daarbij vier typen regie, die wij binnen ons bureau ook herkennen uit ons eerdere onderzoek naar regietypen voor het ministerie van BZK in 2004 (zie ook figuur 6.2): > Beheersingsgerichte regisseur: De gemeente heeft een eigen beleidskader en volledige doorzettingsmacht; > Uitvoeringsgerichte regisseur: De gemeente heeft geen eigen beleidskader maar wel volledige doorzettingsmacht; > Visionaire regisseur: De gemeente heeft een eigen beleidskader maar geen doorzettingsmacht; > Faciliterende regisseur: De gemeente heeft geen eigen beleidskader en geen doorzettingsmacht.

11 Bron: Richting voor Papendrecht, augustus 2020

Pagina 31

Het college verbindt de verschillende typen van regie verder niet aan verschillende maatregelen of de bouwstenen zoals beschreven in paragraaf 6.3 Daarmee is het niet helder voor welke maatregelen de raad en het college draagvlak moeten en/of willen creëren. Als voorbeeld benoemen we twee uitersten om figuur 6.2 te verduidelijken: > Een voorziening waarvoor de overheid een eigen (wettelijk) beleidskader heeft vastgesteld, en waarbij de overheid ook bevoegd is de voorziening dwingend op te leggen, bevindt zich in het ‘beheersingsgerichte’ kwadrant van het regiemodel van figuur 6.2 Voor dat type voorziening hoeft de gemeente geen draagvlak te creëren onder stakeholders uit de samenleving. Zo kan de gemeente niet zomaar afzien van een bibliotheek; iedere inwoner van Nederland heeft namelijk het recht om gebruik te maken van een bibliotheek. Een voorziening waarvoor de overheid geen eigen (wettelijk) beleidskader heeft, maar het wel belangrijk vindt en tegelijkertijd niet bevoegd is het dwingend op te leggen, bevindt zich in het ‘facilitaire’ kwadrant van het regiemodel van figuur 6.2. Voor dat type voorziening kan de gemeente wel draagvlak creëren maar geen besluiten nemen, eenvoudigweg omdat anderen erover gaan. Zo is het vanuit het oogpunt van sociale cohesie belangrijk dat inwoners van een buurt of straat elkaar kennen.

De gemeente kan dit niet dwingend opleggen maar kan dit wel stimuleren door een wijk- of buurtevenement te subsidiëren en/of een vergunning te geven voor het gebruik van de openbare ruimte ten behoeve van een evenement.

Figuur 6.2: vier typen regie. Bon: Partners+Pröpper voor het ministerie van BZK, 2004

Pagina 32

7

Plan en uitvoering

In het voorgaande hoofdstuk is gekeken naar de strategie van de gemeente. In dit hoofdstuk kijken we naar de uitvoering hiervan. Hiertoe worden de deelvragen 3 t/m 5 beantwoord. Het hoofdstuk start direct onder het kader met een beantwoording van de drie deelvragen. Dit doen we met een kort antwoord en een toelichting daarop. Voor een verdere verdieping en een onderbouwing met bevindingen kunnen de navolgende paragrafen van dit hoofdstuk worden geraadpleegd. Deelvragen 3 Hoe is of wordt de omslag naar een beheergemeente vertaald naar de gemeentelijke (meerjaren)begroting? 4

Wie is betrokken in de vertaling van de omslag naar een beheergemeente naar de gemeentelijke begroting? In het bijzonder: a Hoe en in hoeverre zijn stakeholders uit de lokale samenleving betrokken? b In hoeverre zijn regionale partners of en/of verbonden partijen betrokken?

5

Welke (rand)voorwaarden heeft de gemeente ingevuld, of zijn nog nodig, om sturing te geven aan de ontwikkeling van de uitvoeringsagenda, het besluitvormingsproces en de kwaliteit daarvan?

Beantwoording deelvragen 3

Hoe is of wordt de omslag naar een beheergemeente vertaald naar de gemeentelijke (meerjaren)begroting? Kort antwoord Het college heeft een zogenaamde ‘Ombuigingscatalogus’ samengesteld met maatregelen die geen of nauwelijks effect hebben op de voorzieningen aan inwoners en maatregelen die daar wel effect op hebben. Maatregelen met geen effect zijn direct doorgevoerd in de begroting voor 2021. Maatregelen met meer effect in de begroting van 2022. Maatregelen met effect en met een grote samenhang worden gaandeweg verder uitgewerkt en op (langere) termijn vertaald naar de begroting. Toelichting De omslag naar een nieuwe fase voor de gemeente en de vertaling daarvan naar de gemeentelijke begroting is gedaan door te kiezen voor hogere lasten voor inwoners en een catalogus samen te stellen met voorstellen die de structurele lasten in de begroting verlagen. De samenstelling van de huidige catalogus is: > Voor een groot deel zogenaamde ‘begrotingstechnische voorstellen’ die geen effect hebben op de voorzieningen aan de samenleving. Voor een deel kiest de gemeente hierbij voor het nemen van meer risico’s door de ruimte die in de begroting zit om risico’s op te vangen kleiner te maken. Dit pas in de strategie om reëler te begroten.

> Voor een substantieel deel het besparen op het onderhoud van de openbare ruimte (en daarmee het kwaliteitsniveau), door onderhoud uit te stellen en uit te voeren op momenten dat er andere werkzaamheden aan de openbare ruimte worden uitgevoerd. > Rondom voorzieningen waaraan subsidieontvangers een bijdrage leveren te kiezen voor een lager ambitieniveau en/of te rekenen op een inspanning van de instellingen om de voorziening op eigen kracht in stand te houden. De gemeente rekent op de veerkracht van de samenleving.

Pagina 33

De catalogus omvat daarmee korte. middellange en langere termijnvoorstellen. De doorwerking op de gemeentebegroting zal dan ook gefaseerd over de loop der jaren merkbaar worden. Zo konden voor de begroting van 2021 begrotingstechnische voorstellen direct verwerkt worden en de bezuinigingen voor subsidies in de begroting van 2022. Meer complexe samenhangende voorstellen zijn vervat in businesscases die in de jaren daarna doorwerking zullen hebben. Deze vragen nog besluitvorming in de nieuwe raadsperiode. 4

Wie is betrokken in de vertaling van de omslag naar een beheergemeente naar de gemeentelijke begroting? In het bijzonder: a Hoe en in hoeverre zijn stakeholders uit de lokale samenleving betrokken? b In hoeverre zijn regionale partners of en/of verbonden partijen betrokken? Kort antwoord Subsidieontvangers zijn, mede vanwege wettelijke verplichting, vroeg betrokken in het proces van ombuigingen en hebben hun zienswijze kunnen geven. Een bredere dialoog met de lokale samenleving heeft nog niet plaatsgevonden. Dit met uitzondering van stakeholders rondom specifieke businesscases, zoals de businesscase Cultuur. Regionale partners zoals verbonden partijen zijn wel geïnformeerd maar niet direct gevraagd om een bijdrage te leveren aan de lokale ombuigingsagenda van Papendrecht. Er was namelijk al op regionaal niveau sprake van een ombuigingsagenda waarmee het gevaar ontstond dat er ongewenste cumulerende effecten zouden ontstaan. Regionale partners geven daarbij wel aan dat hun informatiepositie in het werkveld nog directer en actiever kan worden benut in het kader van de ontwikkeling van de lokale ombuigingsagenda van Papendrecht. Toelichting Subsidieontvangers zijn in een versneld traject betrokken bij de omslag. Zij zijn persoonlijk benaderd door de portefeuillehouder . Deze persoonlijke benadering wordt gewaardeerd.

De instellingen hebben hun zienswijze kunnen geven op de voorgenomen bezuinigingen op de subsidies zij hebben daar ook invloed op kunnen uitoefenen. Daarbij is gekozen voor een bilaterale aanpak: een afspraak tussen de gemeente en de subsidie ontvangende instellingen, waarbij de financiële middelen hoofdzaak zijn. Daarbij is de inzet van de gemeente (nog) niet gericht geweest op samenwerking tussen instellingen onderling en een integrale benadering van de voorzieningen (multilaterale aanpak). Een uitzondering is de businesscase Cultuur. Daarbij merken wij op dat die zich nog wel beperkt tot het cultuurdomein, terwijl de voorzieningen die instellingen op dat terrein bieden vaak ook een bijdrage leveren aan maatschappelijke opgaven op andere beleidsterreinen zoals het sociaal domein. Het plan was om een brede dialoog in de samenleving over de omslag te voeren met inwoners en bedrijven. Dat is tot op heden nog niet uitgevoerd omdat het college dit, door de maatregelen rondom het coronavirus, niet mogelijk achtte op een zorgvuldige wijze te kunnen doen. Regionale partners zoals verbonden partijen zijn geïnformeerd over de bezuinigingsagenda van de gemeente. Vanwege de bestuurlijke complexiteit en regionale ontwikkelingen heeft de gemeente besloten om op korte termijn van hen geen directe bijdrage te vragen aan de lokale ombuigingsagenda van de gemeente.

Het college schatte in dat dit niet op korte termijn tot resultaat zal leiden. Daarnaast wilde het college rekening houden met het feit dat ook reeds op regionaal niveau sprake was van een ombuigingsagenda, zoals in het sociaal domein bij de Sociale Dienst Drechtsteden en de Dienst Gezondheid & Jeugd. Hierover werd in regionaal verband overleg gevoerd in de zogenaamde ‘Taskforce Sociaal Domein’, waaraan een afgevaardigde van de directie van Papendrecht deelnam. Het werd toen duidelijk dat Papendrecht de eigen ombuigingsagenda in samenhang moest bezien met de regionale

Pagina 34

agenda om te voorkomen dat ongewenste cumulerende effecten zouden optreden. Op grond daarvan heeft Papendrecht de eigen ombuigingsagenda op onderdelen aangepast. Regionale partners geven in gesprekken aan dat de gemeente wel nog directer en actiever gebruik zou kunnen maken van hun kennis. Zij ontwikkelen zich steeds meer van pure uitvoeringsorganisaties naar centra van informatie en kennis, en slaan dagelijks de brug tussen de systeemwereld van de overheid en de leefwereld van mensen. Zij vragen dan ook aan gemeenten om hen vroegtijdig te betrekken in de fase van beleids- en planontwikkeling en verbindingen te leggen met andere maatschappelijke partners om vraagstukken integraal aan te pakken. Dat vraagt van de gemeente Papendrecht om meer te investeren in een regisserende rol. De gemeente Papendrecht laat wel voorbeelden zien waarbij dat al het geval is, zoals rondom de businesscase Cultuur en het Vitaliteitsakkoord Papendrecht. 5

Welke (rand)voorwaarden heeft de gemeente ingevuld, of zijn nog nodig, om sturing te geven aan de ontwikkeling van de uitvoeringsagenda, het besluitvormingsproces en de kwaliteit daarvan? Kort antwoord De gemeente heeft een strategie ontwikkeld om richting te geven aan de uitvoeringsagenda en daarna een catalogus van maatregelen samengesteld die in de ogen van het college op korte en lange termijn haalbaar zijn. Kortetermijnmaatregelen zijn direct ingevoerd, voorwaarden voor langere termijn maatregelen moeten nog worden ingevuld. Toelichting Het college heeft de omslag richting gegeven door een strategie te ontwikkelen met de richting gevende lijnen en bouwstenen, zoals besproken in het voorgaande hoofdstuk. Daarna is gekozen voor een pragmatische benadering voor het invoeren van kortetermijnmaatregelen. Het college heeft de ambtelijke organisatie vrije ruimte gegeven om kansen voor ombuigingen te inventariseren, zonder vooraf allerlei beperkingen op te leggen. Hierdoor is een concrete catalogus van maatregelen ontstaan die door het college kon worden beoordeelt op haalbaarheid op korte en lange termijn. De kortetermijnmaatregelen zijn direct ingevoerd, waardoor effecten op de begrotingen van 2021 en 2022 al merkbaar zijn. Voorwaarden voor de doeltreffendheid van langere termijn maatregelen zijn vooralsnog niet ingevuld.

Dat vraagt nog om: > Een verschuiving van het redeneren vanuit financiële beschikbare middelen voor voorzieningen/taken naar een focus op maatschappelijke opgaven en keuzes rondom ambitieniveaus; > Een bredere betrokkenheid van de samenleving: inwoners, bedrijven en een bredere directe betrokkenheid van regionale partners zoals verbonden partijen en maatschappelijke organisaties; > Een meer integrale en samenhangende benadering van maatschappelijke opgaven.

Pagina 35

7.1 Vertaling van naar de gemeentelijke begroting Deze paragraaf bevat het korte antwoord op deelvraag 3 en de toelichting daarop met een uitgebreidere onderbouwing met bevindingen uit het onderzoek. Deelvraag 3 Hoe is of wordt de omslag naar een beheergemeente vertaald naar de gemeentelijke (meerjaren)begroting? Kort antwoord Het college heeft een zogenaamde ‘Ombuigingscatalogus’ samengesteld met maatregelen die geen of nauwelijks effect hebben op de voorzieningen aan inwoners, en maatregelen die daar wel effect op hebben. Maatregelen zonder effect op voorzieningen zijn direct doorgevoerd in de begroting voor 2021. Maatregelen met wel effect in 2022. Maatregelen met effect en met een grote samenhang, worden gaandeweg verder uitgewerkt en op (langere) termijn vertaald naar de begroting. Zoals in het vorige hoofdstuk is besproken, gaat de gemeente Papendrecht volgens de raad en het college een nieuwe fase in. Er is een breuk nodig met het verleden, door te kiezen voor hogere lasten voor inwoners of selectiever omgaan met voorzieningen12. Voor de omslag heeft het college een proces ingezet en beschreven in een ‘spoorboekje’. Het proces is met een presentatie besproken met de raad (raadscommissie ABZ van september 2020)13. We hebben het proces op hoofdlijnen gereconstrueerd in het schema van figuur 7.1.

Dit op basis van het spoorboekje en gesprekken in het kader van dit onderzoek. Daarbij presenteren we ook de verschillende rollen van de raad, het college, de ambtelijke organisatie en de stakeholders uit de lokale samenleving. De omslag inhoudelijk Na een fase van bewustwording rondom de urgentie om een omslag te maken, is voor de vertaling naar de gemeentelijke begroting door de ambtelijke organisatie in opdracht van het college een zogenaamde ‘Ombuigingscatalogus’ samengesteld. De catalogus is aan externe experts voorgelegd voor een beoordeling op inhoud en proces14 en bevatte in eerste instantie een lijst van 182 voorstellen, waarvan het college 91 voorstellen prioriteit heeft gegeven: 1 Kortetermijnvoorstellen voor de begroting 2021: begrotingstechnische voorstellen (40 stuks) en voorstellen die geen nader onderzoek vergen en geen effect hebben op de voorzieningen aan inwoners, bedrijven en maatschappelijke instellingen (18 stuks). 2 Businesscases: 19 samenhangende voorstellen zijn vervat in vier businesscases. De businesscases zijn: Cultuurplatform, Fietsenstalling, Ruimte & Bouwen en Lokale Lasten. 3 Losse voorstellen (24 stuks): allerlei los van elkaar staande voorstellen voor nader onderzoek. 4 Subsidies (30 stuks) voor de begroting 2022: hiervoor is een apart versneld traject gevolgd.

Via inbreng van de raad bij de Kaderbrief 2021 heeft het college besloten om alle subsidies te beoordelen op ombuigingsmogelijkheden. Alle bestaande subsidies zijn getoetst aan de visie Richting voor Papendrecht, het maatschappelijk effect en de mogelijkheden voor bundelen. De ombuigingen voor subsidies volgen een (versneld) eigen traject. Om bezuinigingen op subsidies in 2022 in te kunnen laten gaan was namelijk definitieve besluitvorming al in maart/april 2021 nodig. Voor de andere ombuigingsmogelijkheden vond de beoordeling plaats bij het opstellen van de Kadernota 2022 in juli 2021.

12

Bron: Richting voor Papendrecht, augustus 2020

13

Bron: Cie ABZ - Presentatie deel 1 MT-lid bedrijfsvoering, 14 september 2020 Bron: Gemeente Papendrecht, raadsmemo ‘Ombuigingscatalogus’, 1 september 2020 en interview

14

Pagina 36

Figuur 7.1 Het proces van de omslag naar een nieuwe fase

Pagina 37

De knoppen waaraan gedraaid is voor de omslag In het kader van dit onderzoek is in een gesprek met de ambtelijke organisatie de volledige initiële lijst met 182 voorstellen op hoofdlijnen geanalyseerd. Doel was om grofweg een indruk te krijgen welke knoppen de gemeente in beeld heeft om aan te draaien voor de omslag naar een nieuwe fase, en waarin het aanbod en ambitieniveau van voorzieningen in evenwicht wordt gebracht met de beschikbare financiële middelen. In de onderstaande grafieken worden de knoppen gepresenteerd. De grafieken geven een beeld van het moment waarop de volledige ombuigingsagenda door de ambtelijke organisatie is samengesteld. Dat beeld is in de loop van het proces wel veranderd door prioritering en afwegingen, en zal ook nog gaandeweg het proces verder veranderen. Daarnaast bevatten de onderliggende financiële gegevens nog onzekerheden. Veel voorstellen (met uitzondering van de kortetermijnvoorstellen en subsidies) zijn nog in onderzoek en/of nog in ontwikkeling via de businesscases. Ook worden voorstellen die worden aangeboden aan de raad via aangenomen moties en/of amendementen gewijzigd of kwamen te vervallen. Een deel van de ombuigingsvoorstellen hebben effect op de lasten voor inwoners en een ander deel op de uitgaven voor voorzieningen.

Dit ligt in lijn met de aanbeveling uit de financiële scan van Deloitte (zie voorgaande hoofdstuk) en de door het college ontwikkelde bouwstenen voor de omslag naar een nieuwe fase voor de gemeente: “Behouden van het huidige voorzieningenniveau door stijgende lokale lasten voor inwoners en bedrijfsleven. Met betrekking tot dit onderwerp wil het college een maatschappelijk standpunt vragen.”

Samenstelling ombuigingsvoorstellen

55%

45%

Inkomsten Uitgaven

Aandeel in de ombuigingsvoorstellen 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

Daarnaast bestaat een deel van de ombuigingsvoorstellen uit zogenaamde ‘begrotingstechnische voorstellen’ (40%). Deze voorstellen hebben geen effect op de voorzieningen voor de samenleving. Een groot deel van de ombuigingen is gevonden door overtollige ruimte in de begroting te verkleinen. Dit ligt in lijn met de richtinggevende lijnen van het college (zie voorgaande hoofdstuk), namelijk ‘Financiële behoedzaamheid’. De gemeente wil met het begroten meer rekening houden met risico’s. Wij vertalen dit als volgt: er wordt op bepaalde posten tot op heden teveel budget geprognotiseerd en onzekerheden worden zekerheidshalve met aannames ruim begroot15. Een substantieel deel van de voorstellen gaat over het beheer van de openbare ruimte (bijna 30%). Voor het team Openbare Ruimte was het een zoektocht om offers te brengen ten aanzien van de kwaliteit van de openbare ruimte. Het team had als richtpunt dat het belangrijk is om de minimale

15 Bron: interviews

Pagina 38

sociale voorzieningen van de gemeente in stand te houden, en als het daarvoor nodig is te bezuinigen op het onderhoud van voorzieningen in de openbare ruimte. Dat is grotendeels gelukt met het verlagen van een kwaliteitsniveau voor onderhoud van wegen. Hierbij is met name de timing van onderhoud een belangrijke factor gebleken. Het groot onderhoud is naar achteren geschoven en zal pas worden uitgevoerd in het geval de weg toch al open moet in verband met onderhoud van bekabeling of riolering. In de tussentijd kan hierdoor het kwaliteitsniveau van de weg lager worden. Ook zijn voorstellen gemaakt ten aanzien van verlaging van het kwaliteitsniveau van het groen. Deze voorstellen zijn later met een aangenomen motie van de raad ingetrokken. De raad riep het college met de motie op om de kwaliteit van het groen in de openbare ruimte niet te verlagen16. Met het aannemen van deze motie valt het percentage aandeel van de openbare ruimte in de ombuigingsvoorstellen in de praktijk lager uit. Ongeveer een kwart van de Strategie ombuigingsvoorstellen ombuigingsagenda betreft voorstellen waarbij de gemeente kiest voor een lager ambitieniveau en/of intensivering van samenwerking 24% met maatschappelijke partners. Het laatste betekent in veel 2% gevallen dat subsidieontvangers 74% een lager subsidiebedrag ontvangen en dat de gemeente daarbij rekent op ‘de veerkracht van de samenleving’.

Hierbij is het onbestemd of de samenleving dat inderdaad gaat doen en de voorziening in stand zal houden.

Ambitieniveau lager

Samenwerking intensiever

Overig: doelmatigheid, financieel technisch

Businesscases: complexere ombuigingsvoorstellen De commissie Algemene Bestuurlijke en financiële Zaken (hierna ABZ) is op 14 september en 12 oktober 2020 geïnformeerd door het college over het proces en de inhoud van de ombuigingen. Onderwerp van informatie was ook het voornemen om businesscases uit te werken voor een viertal onderwerpen. Het gaat om 'Ruimte en bouwen', 'Cultuurplatform', 'Fietsparkeren centrum' en 'Lokale lasten'. De commissieleden hebben zich over randvoorwaarden en uitgangspunten voor de businesscases uitgelaten. De gemeenteraad heeft zich gebogen over de inhoud van de businesscases en heeft hierover moties aangenomen. Het geheel is meegenomen in de afwegingen om tot een formulering van de inhoud van businesscases te komen. De businesscases Fietsparkeren en Lokale lasten zijn in 2021 aangeboden aan de raad voor besluitvorming, zodat de effecten hiervan meegenomen konden worden in de gemeentelijke begroting van 2022. Ruimte en bouwen en het Cultuurplatform vragen van de raad om besluitvorming in een nieuwe raadsperiode. Het college heeft verder afgesproken dat de inhoud van de businesscases via raadsinformatiebrieven met de raad wordt gedeeld.

16 Bron: Motie PAB, PvdA, Groenlinks: Niet bezuinigen op groen, (aangenomen in raadsvergadering van 8 juli 2021)

Pagina 39

Businesscase Cultuurplatform

Businesscase Fietsenstalling

Opdracht is te onderzoeken of een Cultuurplatform in Papendrecht te realiseren is. Doel is samenwerking en samenhang tussen culturele activiteiten te stimuleren en vanuit een samenhangende visie en inzet te komen tot een kostenbesparing binnen een bandbreedte van 30% van het budget.

Opdracht is onderzoek te doen naar mogelijke locaties in het centrum voor een permanente overdekte fietsenstalling, deze te realiseren en daarmee tegelijkertijd een besparing door te voeren op het fietsparkeren in het centrumgebied.

Businesscase Ruimte en bouwen

Businesscase Lokale lasten

Opdracht is voor het grondgebied ten zuiden van de A-15 locaties in beeld te brengen die de potentie hebben om (extra) woningen op te realiseren, ook nabij groen en/of door in te zetten op hoogbouw, en de door het college geselecteerde locaties verder uit te werken.

Opdracht is de hoogte van de lokale lasten in overeenstemming te brengen met het voorzieningenniveau. Het gaat daarbij om de OZB, precario voor kabels en leidingen doorrekenen in OZB, hondenbelasting en verhoging tarieven gebruik gemeentegrond.

7.2 Betrokkenheid van stakeholders Deze paragraaf bevat het korte antwoord op de deelvraag 4 en de toelichting daarop met een uitgebreidere onderbouwing met bevindingen uit het onderzoek. Deelvraag 4 Wie is betrokken in de vertaling van de omslag naar een beheergemeente naar de gemeentelijke begroting? In het bijzonder: a Hoe en in hoeverre zijn stakeholders uit de lokale samenleving betrokken? b In hoeverre zijn regionale partners of en/of verbonden partijen betrokken? Kort antwoord Subsidieontvangers zijn vanwege wettelijke verplichting vroeg betrokken in het proces van ombuigingen. Een bredere dialoog met de lokale samenleving zoals inwoners, bedrijven en maatschappelijke instellingen heeft niet plaatsgevonden Dit met uitzondering van stakeholders rondom specifieke businesscases, zoals de businesscase Cultuur. Regionale partners zoals verbonden partijen zijn niet betrokken. BETROKKENHEID VAN DE SAMENLEVING ALS GEHEEL Het college was van plan om haar denkbeelden voor de langetermijn te toetsen door een dialoog daarover te voeren met inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties17. Hiertoe is ook een voorstel aan de raad (commissie ABZ 12 oktober 2020) voorgelegd voor een participatieproces met betrekking tot de langere termijn ombuigingen18.

Een brede dialoog met de lokale samenleving, over wat passende voorzieningen zijn voor Papendrecht in het licht van bezuinigingen, is tot op heden echter niet van de kant gekomen. Door de landelijke maatregelen rondom het coronavirus COVID-19 achtte het college het niet mogelijk om dit op een zorgvuldige wijze te kunnen doen.

De focus is daardoor in eerste instantie gericht op het sluitend maken van de begroting 2021, met maatregelen die geen tot weinig invloed hebben op de voorzieningen. Voor de begroting van 2022

17 Bron: 18 Bron:

Richting voor Papendrecht, augustus 2020 en interviews Commissie ABZ, 12 oktober 2020, bijgevoegd document ‘Participatieaanpak bij de Ombuigingen’, ongedateerd

Pagina 40

zijn in 2021 subsidieontvangers betrokken en voor de invulling van de businesscases zijn relevante stakeholders uit de samenleving betrokken. BETROKKENHEID SUBSIDIEONTVANGERS Subsidieontvangers zijn vanwege wettelijke eisen vroeg betrokken in het proces van ombuigingen: > In september en oktober 2020 zijn maatschappelijke partners (subsidieontvangers) geïnformeerd door het college over de financiële situatie van de gemeente en de noodzaak tot bezuinigingen. De portefeuillehouder uit het college heeft hiervoor persoonlijk contact opgenomen met ontvangers van subsidie. Uit gesprekken in het kader van dit onderzoek blijkt overigens dat deze persoonlijke benadering zeer werd gewaardeerd. > In november 2020 worden vervolgens met een ambtelijke verkenning de eerste gesprekken gevoerd met subsidieontvangers, met betrekking tot een voorgenomen besluit van het college over de bezuiniging op subsidies. In januari 2021 neemt het college een voorgenomen besluit per instelling. De instellingen ontvangen dit voorgenomen besluit, om hen in de gelegenheid te stellen hun zienswijze daarop te geven. Verschillende instellingen hebben dit ook gedaan, zoals de Bibliotheek Aanzet en de Stichting Beeldenpark. Instellingen geven schriftelijk hun zienswijze en in februari 2021 vinden gesprekken plaats met de instellingen (‘horen’).

> In maart 2020 volgt het definitieve besluit van het college over de subsidies per instelling. > In juni 2021 stelt de raad het subsidieplafond vast, waardoor de bezuinigingen op subsidies in de behandeling van de gemeentelijke begroting voor het jaar 2022 kunnen worden meegenomen.

Met betrekking tot de subsidies zijn, naast de subsidieontvangers, ook adviesraden op het terrein van Cultuur en de Wmo betrokken. De raad heeft hiervoor een informatieavond georganiseerd. De opkomst bij de informatieavonden was echter matig, enkel de Bibliotheek en Sterk Papendrecht waren vertegenwoordigd19. BETROKKENHEID VERBONDEN PARTIJEN De uitvoering van een groot aantal gemeentelijke taken van Papendrecht is overgedragen aan verbonden partijen. Dit zijn samenwerkingsverbanden in de vorm van rechtspersonen waarin de gemeente een bestuurlijk én een financieel belang heeft. Dat kan in een publiekrechtelijke of in een privaatrechtelijke vorm. In de onderstaande tabel worden de publiekrechtelijke vormen gepresenteerd. Er zijn daarbij drie verbonden partijen waaraan de gemeente deelneemt vanwege een wettelijk verplichting om dat te doen: GR Veiligheidsregio Zuid-Holland Zuid, GR Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid en GR Dienst Gezondheid & Jeugd Zuid-Holland Zuid (GGD).

Verbonden partij Wettelijk Bron: programmabegroting 2022 verplicht Gemeenschappelijke regelingen Drechtsteden Nee Dienst Gezondheid & Jeugd ZHZ Ja Veiligheidsregio ZHZ Ja Omgevingsdienst ZHZ Ja Sociale werkvoorziening Drechtwerk Nee Bureau Openbare Verlichting Lek-Merwede Nee Gevudo Nee Totaal Tabel 7.1 Publiekrechtelijke verbonden partijen gemeente Papendrecht

19 Bron: Interviews

Financiële bijdrage Papendrecht € 27.200.ooo,€ 9.027.000,€ 2.302.000,€ 568.000,€ 338.000,€ 64.000,-€ 84.000,€ 39.415.000,-

Pagina 41

Gezien de substantiële omvang van de financiële bijdrage aan verbonden partijen van ruim € 39 Mln. had het college in beginsel het plan om ook rondom deze post te onderzoeken of er mogelijkheden zijn voor bezuinigingen20. Hiermee is een volgende knop in beeld waaraan de gemeente kan draaien: samenwerking met medeoverheden. Het is voor de gemeente Papendrecht echter niet mogelijk om eigenstandig aan deze knop te draaien. Om te bezuinigen op de financiële bijdrage is afstemming nodig met de andere samenwerkingspartners van verbonden partijen en dat vraagt tijd. In de ombuigingscatalogus geeft het college dan ook aan daar niet op in te zetten. Het college schat in dat dit vanwege de bestuurlijke complexiteit en regionale ontwikkelingen niet op korte termijn tot resultaat zal leiden. Voorbeelden van regionale ontwikkelingen waarmee rekening is gehouden zijn21: > Op regionaal niveau liep er ook een ombuigingsagenda, zoals in het sociaal domein bij de Sociale Dienst Drechtsteden en de Dienst Gezondheid & Jeugd. Hierover werd in regionaal verband overleg gevoerd in de zogenaamde ‘Taskforce Sociaal Domein’, waaraan een afgevaardigde van de directie van Papendrecht deelnam. Het werd toen duidelijk dat Papendrecht de eigen ombuigingsagenda in samenhang moest bezien met de regionale agenda om te voorkomen dat ongewenste cumulerende effecten zouden optreden.

Op grond daarvan heeft Papendrecht de eigen ombuigingsagenda op onderdelen aangepast; > Bij de Veiligheidsregio was net een bezuinigingsprogramma afgerond waarvoor veel afstemming heeft plaatsgevonden tussen de regionale partners; > Bij de Omgevingsdienst zijn er keuzemogelijkheden rondom het af te nemen takenpakket. Er spelen echter nog onzekerheden over de effecten van de nieuwe Omgevingswet en nieuwe Wet kwaliteitsborging voor bouwen. Papendrecht heeft daarom besloten om over drie jaar te onderzoeken wat een passend takenpakket is voor de gemeente. Hiermee ligt in feite een groot deel van de voorzieningen aan inwoners en de hiervoor benodigde financiële middelen vast voor een langere termijn, zie het onderstaande kader en tabel 7.2. Het college heeft wel de verbonden partijen met een brief geïnformeerd over de ombuigingsopgave van de gemeente en uitgenodigd om de vergadering van de raadscommissie ABZ bij te wonen waarin de ombuigingscatalogus is besproken22. Dat is ons inziens verstandig omdat het belangrijk is de verbonden partijen mee te nemen in de ontwikkeling van de lokale ombuigingsagenda van Papendrecht. Verbonden partijen beschikken namelijk over een goede informatiepositie in het werkveld, waarin zij de uitvoering van gemeentelijk beleid ter hand nemen. Zij kunnen daarom in een fase van beleids- en planverkenning een relevante rol spelen.

Een voorbeeld is de GR Sociaal van de Drechtsteden, dat uitvoeringstaken heeft voor voorzieningen op het terrein van Werk & Inkomen en de Wmo. Deze organisatie geeft aan direct en actief betrokken te kunnen worden bij de ontwikkeling van de lokale ombuigingsagenda van Papendrecht23. De GR Sociaal heeft namelijk goed overzicht over, en inzicht in, de complexe materie rondom de voorzieningen. Medewerkers hebben ook dagelijks contact met inwoners die van verschillende voorzieningen gebruik maken en maken de verbinding tussen de systeemwereld van de overheid en leefwereld van mensen24.

20 Bron: Raadsbrief, Proces ombuigingen, 8 oktober 2019 21 Bron: op- en aanmerkingen ambtelijke verificatie van het conceptrapport van bevindingen van dit onderzoek 22 Bron: brief van het college aan verbonden partijen 23 Bron: interviews 24 Bron: interviews

Pagina 42

BEPERKTE INVLOEDRUIMTE VERBONDEN PARTIJEN “Het verminderen van de inzet van bureau Drechtsteden is op korte termijn niet realiseerbaar. Kent een eigen dynamiek als gevolg van de regionale bestuurlijke ontwikkeling”.

“Het onderzoeken van een fusie Veiligheidsregio ZHZ met Veiligheidsregio Rotterdam, of een fusie Omgevingsdienst ZHZ met DCMR (Rotterdam) is bestuurlijk complex en met een te lange verwachte doorlooptijd” Bron: Overzicht keuzes ombuigingscatalogus college met motivatie Begroting 2022 Structurele Percentage van de totale lasten structurele lasten Totale structurele lasten programma’s € 75.287.000,100% Waarvan totale structurele lasten € 39.415.000,52% verbonden partijen Tabel 7.2 Aandeel verbonden partijen in de structurele lasten van Papendrecht INTEGRALE BETROKKENHEID VAN VERBONDEN PARTIJEN EN MAATSCHAPPELIJKE PARTNERS Maatschappelijke partners en verbonden partijen geven in gesprekken in het kader van dit onderzoek aan directer en actiever betrokken te kunnen worden bij de ontwikkeling van de ombuigingsagenda van Papendrecht. Daarbij geven zij aan dat zij ook indirect invloed hebben op de afwegingen van de gemeente over voorzieningen. Zij nemen namelijk deel aan allerlei verschillende overlegtafels waaraan de gemeente Papendrecht ook deelneemt. Tevens verstrekken zij informatie aan de gemeente zoals jaarplannen/-begrotingen, jaarverslagen, tussenrapportages en eigen analyses en onderzoeken. De gemeente neemt deze informatie ook mee in beleids- en planontwikkeling. Een voorbeeld is de woningcorporatie Woonkracht10.

De woningcorporatie is niet direct betrokken bij de ombuigingsagenda van Papendrecht en ook niet direct betrokken bij de businesscase Ruimte en Bouwen. Wel heeft Woonkracht10 in Drechtstedenverband deelgenomen aan een woningmarktonderzoek en is betrokken bij de ontwikkeling van de Regionale Woonvisie. Er vindt ook voortdurend uitwisseling van informatie plaats over allerlei thema’s. Denk aan de energietransitie of de huisvesting van kwetsbare groepen. Uiteindelijk vindt deze informatie zijn weg naar de lokale woonvisie van de gemeente Papendrecht25.

In algemene zin zien we in dit onderzoek dat verbonden partijen en maatschappelijke partners van Papendrecht zich manifesteren als kennis- en informatiecentra rondom specifieke thema’s. Zij hebben daartoe ook ambities en willen daarin investeren26, bijvoorbeeld onder de noemer ‘datagestuurd werken’. Zij vragen aan gemeenten dan ook om hen vroegtijdig in het proces van beleids- en planontwikkeling te betrekken en verbindingen te leggen met andere partners om maatschappelijke opgaven ook integraal te kunnen bekijken. In dat licht pleiten zij voor een ontkokering van de beleidsdomeinen binnen de gemeente: meer samenwerking vanuit een integrale insteek. De gemeente kan in hun ogen meer investeren in haar regisserende rol 27. Dat sluit aan op de wens van het college om als gemeente verschillende regierollen in te vullen, zie eerder beschreven in paragraaf 6.3. Het vraagt ook van de gemeente om te doorzien dat de voorzieningen die maatschappelijke partners aan de samenleving bieden, vaak op zichzelf al integraal van aard zijn. Door de verkokering van beleidsdomeinen binnen de gemeente wordt dat nog onvoldoende gezien28 en daarmee worden kansen gemist. Zie het onderstaande kader.

25 Bron: interviews 26 Bron: interviews 27 Bron: interviews 28 Bron: interviews

Pagina 43 DE BIBLIOTHEEK: LEVERANCIER VAN INTEGRALE VOORZIENINGEN

Een illustratief voorbeeld is de bibliotheek. Bibliotheken hebben zich de afgelopen tien jaar ontwikkeld langs vijf maatschappelijke functies29: ter beschikking stellen van kennis en informatie, bieden van mogelijkheden tot ontwikkeling en educatie, bevorderen van lezen en het laten kennismaken met literatuur, organiseren van ontmoeting en debat en laten kennismaken met kunst en cultuur. Vanuit deze maatschappelijke functies levert bijvoorbeeld Bibliotheek Aanzet een bijdrage aan de aanpak van laaggeletterdheid en het verbeteren van digitale vaardigheden. Ook voor acute maatschappelijke opgaven weet de rijksoverheid de bibliotheek te vinden. Een voorbeeld is de installatie van de QR-code op de coronacheck-app van de overheid. De rijksoverheid heeft de bibliotheken (via de gemeenten) gevraagd om mensen die moeite hebben met de techniek hen daarbij te helpen. De bibliotheek is ook een ontmoetingsplek, heeft daarmee een sociale functie en het biedt voor andere partners kansen. Zo hebben laaggeletterde mensen, die daarbij hulp krijgen van de bibliotheek, ook vaak op allerlei andere terreinen hulp nodig. Welzijnswerkers kunnen via de bibliotheek makkelijk in contact komen met deze mensen. BUSINESSCASE CULTUUR Voor de ontwikkeling van deze businesscase zijn verschillende culturele instellingen betrokken.

Hiermee is het mogelijk om de gemeente overzicht te geven over alle culturele activiteiten binnen Papendrecht en verbindingen te zoeken. Een aanbeveling uit gesprekken in het kader van dit onderzoek is: “Heldere doelen formuleren voor de wat Papendrecht wil bereiken rondom cultuur, maar deze ook te verbinden met andere beleidsterreinen, bijvoorbeeld het sociaal domein. Dat vraagt wel om een bredere consultatie in de samenleving.”

Om te komen tot een integrale aanpak is goede samenwerking essentieel: zowel tussen de gemeente en maatschappelijke partners als maatschappelijke partners onderling. De gemeente Papendrecht stimuleert deze samenwerking onder andere via (informatie)bijeenkomsten. Dat kan echter nog verder worden geborgd in de subsidieafspraken30. Deze zijn nu nog voornamelijk bilateraal van aard: een afspraak tussen de gemeente en een subsidieontvanger, in plaats van een afspraak tussen de gemeente en een groep subsidieontvangers (multilateraal). Er zijn een aantal voorbeelden waarin te zien is dat de gemeente deze weg wil inslaan. Voorbeelden die genoemd zijn in gesprekken zijn de businesscase Cultuur maar ook het eerder afgesproken Vitaliteitsakkoord. Het Vitaliteitsakkoord Papendrecht is een middel om samen met maatschappelijke partners uit de samenleving richting te geven aan gemeenschappelijke ambities voor vitale en gezonde inwoners in Papendrecht. Op initiatief van de landelijke overheid worden gemeenten gestimuleerd om met lokale partijen en inwoners een Sportakkoord en een Preventieakkoord af te sluiten. In Papendrecht zijn deze akkoorden samengevoegd in het Vitaliteitsakkoord Papendrecht.

29 Bron: Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen (Wsob) 30 Bron: interviews

Pagina 44

7.3 Voorwaarden voor sturing en besluitvorming Deze paragraaf bevat het korte antwoord op de deelvraag 5 en de toelichting daarop met een uitgebreidere onderbouwing met bevindingen uit het onderzoek. Deelvraag 5 Welke (rand)voorwaarden heeft de gemeente ingevuld, of zijn nog nodig, om sturing te geven aan de ontwikkeling van de uitvoeringsagenda, het besluitvormingsproces en de kwaliteit daarvan? Kort antwoord De gemeente heeft een strategie ontwikkeld om richting te geven aan de uitvoeringsagenda en heeft daarna een catalogus van maatregelen samengesteld die in de ogen van het college op korte en lange termijn haalbaar zijn. Kortetermijnmaatregelen zijn direct ingevoerd, voorwaarden voor langere termijn maatregelen moeten nog worden ingevuld. Uit de voorgaande paragrafen zijn de voorwaarden te destilleren die de gemeente heeft ingevuld of nog moet invullen. We vatten deze voorwaarden hieronder kort samen. Het college heeft voor de omslag een strategie ontwikkeld met richtinggevende lijnen en bouwstenen, zoals eerder besproken in het voorgaande hoofdstuk. Daarna heeft het college de ambtelijke organisatie vrije ruimte gegeven om kansen voor ombuigingen te inventariseren, zonder vooraf beperkingen op te leggen. Hierdoor is een catalogus met concrete maatregelen ontstaan, die door het college kon worden beoordeelt op haalbaarheid op korte en lange termijn.

De kortetermijnmaatregelen zijn direct ingevoerd, waardoor effecten op de begrotingen van 2021 en 2022 al merkbaar zijn. Deze pragmatische benadering is voor de korte termijn effectief gebleken. Voorwaarden voor de doeltreffendheid van maatregelen voor de lange termijn zijn vooralsnog niet ingevuld. Dat vraagt nog om: > Een verschuiving van het redeneren vanuit financiële beschikbare middelen voor voorzieningen/taken naar een focus op maatschappelijke opgaven en keuzes rondom ambitieniveaus; > Een bredere betrokkenheid van de samenleving: inwoners, bedrijven en een bredere directe betrokkenheid van regionale partners zoals verbonden partijen en maatschappelijke organisaties; > Een meer integrale en samenhangende benadering van maatschappelijke opgaven.

Pagina 45

8

Voorbeeld gemeente Middelburg

In het voorgaande hoofdstuk is gekeken naar uitvoering van de strategie van de gemeente Papendrecht. In dit hoofdstuk kijken we naar een voorbeeld van een andere gemeente. Hiermee wordt de deelvraag 6 beantwoord. Het hoofdstuk start direct onder het kader met een beantwoording van de deelvraag. Dit doen we met een kort antwoord en een toelichting daarop. Voor een verdere verdieping en een onderbouwing met bevindingen kunnen de navolgende paragrafen van dit hoofdstuk worden geraadpleegd. Deelvraag 6 Hoe pakken andere gemeenten, in het kader van majeure bezuinigingsoperaties, afwegingen ten aanzien van het kwaliteitsniveau van voorzieningen aan? > Wat kan gemeente Papendrecht van een andere gemeente leren?

Beantwoording deelvraag Kort antwoord De bezuinigingsoperatie van de gemeente Papendrecht is te vergelijken met een kerntakendiscussie zoals ook door veel andere gemeenten is gedaan, waaronder de gemeente Middelburg. De aanpak van de gemeente Middelburg verschilt met die van de gemeente Papendrecht. De gemeente Middelburg heeft gekozen om een aantal maatschappelijke kernopgaven als richtpunt te nemen voor een brede dialoog en die in de lokale samenleving te voeren. De ombuigingsagenda was het sluitstuk van dit proces. Dit in tegenstelling tot de gemeente Papendrecht, waarbij de ombuigingsagenda het vertrekpunt is voor een dialoog. Toelichting Veel majeure bezuinigingsoperaties binnen gemeenten worden uitgevoerd onder de noemer van een kerntakendiscussie. Hierbij spelen steevast twee kernvragen: 1 Hoe krijgen we een sluitende meerjarenbegroting voor elkaar? 2 Wat vraagt dit van de rol- en taakverdeling tussen de overheid en de samenleving? Voor dit onderzoek is gezocht naar een casus waarbij de brede dialoog met de lokale samenleving is ingezet. De reden is dat dit bij de gemeente Papendrecht, met betrekking tot de ombuigingsagenda, vooralsnog niet heeft plaatsgevonden. De gemeente Middelburg bleek hiervoor een goed voorbeeld.

De aanpak van de gemeente Middelburg is er uiteindelijk ook op gericht om te komen tot een ombuigingsagenda, maar de wijze waarop dat is gebeurt verschilt met die van de gemeente Papendrecht. De belangrijkste verschillen in de aanpak van de gemeente Middelburg zijn: VISIEVORMING GERICHT OP MAATSCHAPPELIJKE OPGAVEN DOOR GEMEENTE MIDDELBURG > De gemeente Middelburg heeft voor de aanpak gekozen om maatschappelijke kernopgaven als richtpunt te nemen, evenals de ambitieniveaus die de gemeente voor ogen heeft. Dit in plaats van de voorzieningen en taken als vertrekpunt te kiezen, zoals gemeente Papendrecht heeft gedaan. > Daarvoor is een uitgebreid traject van visievorming ingericht samen met allerlei partijen uit de samenleving (de ‘Civil Society’), dit heeft Papendrecht nog niet gedaan.

Middelburg heeft, met de maatschappelijke kernopgaven in beeld, samengewerkt met stakeholders uit de lokale samenleving in ‘werkplaatsen’ aan verscherping van de maatschappelijke opgaven via voorbeelden, initiatieven en creatieve oplossingen voor vraagstukken. Door deze aanpak zijn valkuilen vermeden, zoals het idee dat de overheid taken

Pagina 46

radicaal kan loslaten, teveel focus op financiële middelen dat energie wegneemt om mee te denken over oplossingen, en het blijven hangen in abstracte bespiegelingen in plaats van te komen tot concrete zaken. TAKENDISCUSSIE: INVENTARISATIE VAN TAKEN EN FORMEREN VAN SAMENWERKING IN GEMEENTE MIDDELBURG > Na een fase van visievorming, in samenwerking met partijen uit de samenleving, heeft een inventarisatie van taken plaatsgevonden. De taken zijn beoordeeld op basis van een bijdrage van die taken aan maatschappelijke opgaven en de potentie voor samenwerking met de samenleving. > Taken met potentie voor samenwerking zijn in formerende gesprekken met relevante partners uit de samenleving verkend. > Politieke keuzevraagstukken zijn in deze fase al in beeld gekomen. Hiervoor werd een raadswerkgroep in stelling gebracht om te komen tot beeldvorming hierover. De rolverdeling tussen de raad en het college was in Middelburg daarmee anders dan in Papendrecht. De raad van Middelburg was zelf aan het roer om politieke keuzevraagstukken te benoemen, in plaats van te reageren op voorstellen van het college zoals het geval in Papendrecht. OMBUIGINGSAGENDA VAN DE GEMEENTE MIDDELBURG Het vertalen naar een ombuigingsagenda was het sluitstuk van het proces, en niet het vertrekpunt zoals in Papendrecht.

Pagina 47

8.1 Kerntakendiscussie binnen de gemeente Middelburg Deelvraag 6 Hoe pakken andere gemeenten, in het kader van majeure bezuinigingsoperaties, afwegingen ten aanzien van het kwaliteitsniveau van voorzieningen aan? Kort antwoord Veel majeure bezuinigingsoperaties binnen gemeenten worden uitgevoerd onder de noemer van een kerntakendiscussie. Gezien het traject dat de gemeente Papendrecht is gestart met de ombuigingsagenda is hier sprake van een kerntakendiscussie. Veel majeure bezuinigingsoperaties binnen gemeenten worden uitgevoerd onder de noemer van een kerntakendiscussie. Hierbij spelen steevast twee kernvragen: 1 Hoe krijgen we een sluitende meerjarenbegroting voor elkaar? 2 Wat vraagt dit van de rol- en taakverdeling tussen de overheid en de samenleving? Het motief van gemeenten om een kerntakendiscussie te starten is dat zij er op enig moment er niet meer in slagen om tot een meerjarige sluitende begroting te komen. De financiële opgave is dan dermate groot dat de zogenaamde ‘kaasschaafmethode’31 geen oplossing zal bieden. Er zijn dan meer fundamentelere keuzes nodig en een kerntakendiscussie moet dan leiden tot inzicht in welke keuzes de gemeente kan maken. Voor het onderzoek is in onze archieven gezocht naar een casus waarbij er sprake is van een kerntakendiscussie én waarbij een brede dialoog met de lokale samenleving is ingezet.

De reden is dat dit laatste bij de gemeente Papendrecht, met betrekking tot de ombuigingsagenda, vooralsnog niet heeft plaatsgevonden. De gemeente Middelburg bleek hiervoor een goed voorbeeld. De aanpak van de gemeente Middelburg is er uiteindelijk ook op gericht om met een kerntakendiscussie te komen tot een ombuigingsagenda, maar de wijze waarop dat is gebeurt verschilt met die van de gemeente Papendrecht. GEMEENTE MIDDELBURG: EEN HERORIËNTATIE OP GEMEENTELIJKE TAKEN MET EEN KERNTAKENDISCUSSIE

In 2015 is de gemeente Middelburg gestart met een heroriëntatie op de gemeentelijke taken. De aanleiding voor een gemeentelijke heroriëntatie was tweeledig: 1 De financiële mogelijkheden van de gemeente namen af. Daarom was een ombuiging noodzakelijk. De uitkomsten van de heroriëntatie wilde de gemeente in 2015 gebruiken om deze taakstelling voor de lopende raadsperiode in te vullen. 2 Er was/is sprake van een veranderende relatie tussen de lokale overheid en inwoners. In toenemende mate nemen inwoners het initiatief en de overheid doet ook tegelijkertijd steeds meer een beroep op de eigen kracht van inwoners. De gemeente Middelburg wilde/wil hier graag inhoud en vorm aan geven.

31

De kaasschaafmethode is over het algemeen een term waarmee bezuinigingen worden aangeduid. De kaasschaafmethode geeft aan dat ieder onderdeel van een geheel een klein stukje moet inleveren (een dun plakje). Voordeel is dat er geen politieke keuzes nodig zijn die een bezuinigingstraject bijvoorbeeld kunnen vertragen of zelfs geheel kunnen stagneren. In feite gaat alles gewoon door zoals het altijd al was, mogelijk wel in iets mindere mate.

Pagina 48

8.2 Aanpak van de gemeente Middelburg Deelvraag 6 Wat kan gemeente Papendrecht van een andere gemeente leren? Kort antwoord De gemeente Middelburg heeft gekozen om een aantal maatschappelijke kernopgaven als richtpunt te nemen en een brede dialoog daarover in de lokale samenleving te voeren. Een ombuigingsagenda was het sluitstuk van dit proces. Dit in tegenstelling tot de gemeente Papendrecht, hier is de ombuigingsagenda het vertrekpunt voor een dialoog. De raad en het college van de gemeente Middelburg kozen voor een aanpak in drie fasen, die we hieronder verder toelichten. Daarbij wordt het helder dat het samenstellen van een ombuigingsagenda geen startpunt is, maar een sluitstuk van een bredere verkenning. Fase 1: Visievorming. Visievorming op de rol van de gemeente in de lokale samenleving en voor wie de gemeente deze rol invult. De visie diende als richtpunt voor fase 2. Fase 2: Takendiscussie. Een inventarisatie van de verplichte en niet verplichte taken, en een afweging of deze taken horen bij de ontwikkelde visie uit fase 1. Belangrijke leidraad was hierbij het raadsbesluit van 24 februari 2014, zijnde het initiatiefvoorstel ‘Kaderstelling Civil Society’. Fase 3: Ombuigingsvoorstellen. Op basis van de uitkomsten van fase 2 zijn ombuigingsvoorstellen uitgewerkt. FASE 1 VISIEVORMING: REALISEREN VAN MAATSCHAPPELIJKE OPGAVEN IN GEMEENTE MIDDELBURG

In deze fase zijn als eerste stap acht belangrijke kernopgaven voor de gemeente Middelburg geformuleerd. Dit is gedaan in een interactief proces met allerlei partijen uit de samenleving en een werkgroep van de raad en het college. De acht kernopgaven bestonden uit: A

Zes maatschappelijke kernopgaven: 1 Gastvrije stad; 2 Inclusieve samenleving; 3 Vitale wijken en buurten; 4 Ontmoeting en ruimte voor creativiteit; 5 Bruisende binnenstad; 6 Goed rentmeesterschap.

B

Twee kernopgaven die helpen om de zes maatschappelijke kernopgaven te realiseren: 1 Gemeente als regionale motor: grensoverstijgend samenwerken; 2 Andere rol voor de gemeente. Middelburg noemt dit ‘elkaar op een andere manier vasthouden’.

De zes maatschappelijke kernopgaven hadden direct al een integraal karakter. Dat betekent dat er sprake was van onderlinge samenhang maar ook dat er binnen de maatschappelijke kernopgaven een relatie is met opgaven op verschillende beleidsterreinen, zoals veiligheid, welzijn, gezondheid, milieu, cultuur, onderwijs, duurzaamheid et cetera. Schematisch geven we dat weer in de volgende figuur.

Pagina 49

De maatschappelijke opgaven stonden dus centraal voor de gemeente Middelburg. Uiteindelijk is al het handelen van een gemeente namelijk gericht op het realiseren van maatschappelijke opgaven: benodigde voorzieningen, taken, activiteiten en middelen zijn daar afgeleiden van. De mate waarin een taak kan worden losgelaten is sterk afhankelijk van de maatschappelijke opgave die voorligt, het ambitieniveau die de gemeente daarbij nastreeft en de bijdrage die partijen in de samenleving willen en kunnen leveren. Er zijn met deze insteek dus door de gemeente Middelburg niet al meteen besluiten genomen over bezuinigingen. Dat is ook prematuur als bijvoorbeeld niet eerst het ambitieniveau voor de maatschappelijke opgave helder is geformuleerd. Als het ambitieniveau helder is, kunnen de andere knoppen daarop worden afgestemd. Een omgekeerde route is uiteraard ook mogelijk, bijvoorbeeld: welk ambitieniveau is haalbaar gegeven de stand van de andere knoppen? Welke route dan ook, Middelburg vond het daarbij belangrijk om samen te werken met maatschappelijke partners uit de lokale samenleving. Een belangrijke knop was dan ook die van ‘het bundelen van krachten met partijen in de samenleving’. Deze sloot aan op de visie van gemeente Middelburg met betrekking tot de ‘Civil Society’.