Bijlage 1 - Eindrapport - onderzoek van groei naar beheergemeente - Papendrecht.pdf

Eindrapport

Besluitvorming rondom een passend voorzieningenniveau voor de inwoners van Papendrecht. Een onderzoek van de rekenkamercommissie Papendrecht naar sturing op complexe maatschappelijke opgaven

Noordwijk, 3 juni 2022

Van

Ing. Peter Struik MBA Hilda Sietsema

www.partnersenpropper.nl www.opgavengestuurdwerken.nl

Colofon Deze rapportage is opgesteld in opdracht van de rekenkamercommissie Papendrecht. De rapportage geeft zicht op waarop en hoe de raad kan sturen op een passend voorzieningenniveau voor inwoners van Papendrecht. De rapportage is opgesteld door twee onderzoekers van het bestuurskundig onderzoeks- en adviesbureau Partners+Pröpper: ing. Peter Struik MBA, Hilda Sietsema en Mirjam van Haeften.

Pagina 3

Inhoudsopgave Deel 1

De Kern ............................................................. 4

1

Inleiding.................................................................................................. 5

2

Vraagstelling ........................................................................................... 7

3

Evaluatiemodel en normenkader............................................................. 8

4

Conclusies............................................................................................... 9

5

Aanbevelingen en handreiking voor de raad ........................................... 13

5.1 5.2

Aanbevelingen ....................................................................................................... 13 Handreiking voor de raad ....................................................................................... 13

Deel 2

De Bevindingen ................................................ 18

6

De opgave rondom passende voorzieningen .......................................... 19

6.1 6.2 6.3 6.4

De ontwikkeling van Papendrecht .......................................................................... 22 Strategie voor de zoektocht naar passende voorzieningen .................................... 24 Betrokkenheid raad en stakeholders uit de samenleving ........................................ 27 Draagvlak voor de strategie ....................................................................................30

7

Plan en uitvoering .................................................................................. 32

7.1 7.2 7.3

Vertaling van naar de gemeentelijke begroting ....................................................... 35 Betrokkenheid van stakeholders .............................................................................39 Voorwaarden voor sturing en besluitvorming ........................................................ 44

8

Voorbeeld gemeente Middelburg ...........................................................45

8.1 8.2

Kerntakendiscussie binnen de gemeente Middelburg ............................................. 47 Aanpak van de gemeente Middelburg .................................................................... 48

9

Rol van de raad ......................................................................................52

9.1 9.2

Informatievoorziening en afwegingen.....................................................................54 Bevindingen uit een werksessie met de raad ........................................................... 57

Deel 3

De Bijlagen ...................................................... 60

Bijlage 1

Aanpak van het onderzoek ................................................................... 61

Bijlage 2

Programma raadsessie – 18 januari 2022 ............................................. 63

Bijlage 3

Invloedsmomenten raad bij de ombuigingsagenda ............................. 65

Bijlage 4

Respondenten- en bronnenlijst ............................................................ 67

Pagina 4

Deel 1 De Kern

Pagina 5

1

Inleiding

AANLEIDING VAN HET ONDERZOEK Er is een gevoel bij raadsleden dat na een lange periode van groei, qua aantal inwoners en woningen, een nieuwe fase voor Papendrecht aanbreekt. Dit is een nieuwe periode, die door raadsleden ook wel wordt getypeerd als ‘van een groei- naar een beheergemeente’. Groei qua aantal inwoners en woningen lijkt voor Papendrecht immers niet meer mogelijk, doordat grote locaties voor woningenbouw reeds zijn benut. De vraag voor de raad die daarbij speelt is wat dan passende voorzieningen zijn voor deze nieuwe fase. Dit is aanleiding voor de rekenkamercommissie om de raad inzicht te geven hoe daarbij afwegingen gemaakt kunnen worden. DOEL VAN HET ONDERZOEK Het doel van de rekenkamercommissie is om met dit onderzoek de raad in positie te brengen, zodanig dat hij zijn kaderstellende en controlerende rol kan oppakken met betrekking tot de vraag wat een passend voorzieningenniveau is voor Papendrecht, en daartoe een handreiking te geven. De vraag wat passende voorzieningen zijn is namelijk van toepassing op allerlei complexe maatschappelijke opgaven waar de gemeente mee te maken heeft. Denk aan opgaven op het terrein van woningbouw, de toenemende kosten van jeugdzorg of de realisatie van de landelijke klimaatdoelen.

Deze handreiking biedt zicht op de knoppen waar de gemeente aan kan draaien om maatschappelijke opgaven te realiseren en daarbij afwegingen te maken rondom voorzieningen voor inwoners. De handreiking is een hulpmiddel voor de raad. Zie het bijvoorbeeld als een checklist om te controleren of aan alle mogelijkheden is gedacht of elkaar daartoe te stimuleren. Ook biedt het zicht op zaken die in samenhang kunnen worden bezien. Uit het onderzoek blijkt namelijk dat afwegingen over wat precies passende voorzieningen zijn niet vanuit een enkel perspectief kunnen worden bezien. Er zijn veel meer factoren, anders dan enkel financieel beschikbare middelen, die een rol kunnen spelen in de afweging. AANPAK In bijlage 1 is worden alle stappen die zijn genomen in dit onderzoek gepresenteerd.

Op hoofdlijnen is gekozen voor een explorerende aanpak. Dit om alle verschillende knoppen in beeld te krijgen waar de gemeente aan kan draaien om maatschappelijke opgaven te realiseren en daarbij afwegingen te maken rondom voorzieningen voor inwoners. Er is een voorbeeld uit de praktijk van Papendrecht gekozen om te ontdekken aan welke knoppen er expliciet en bewust, maar ook impliciet en nog onbewust, is gedraaid. Deze zijn geïnventariseerd en vertaald naar een overzicht in de vorm van een handreiking, dat is opgenomen in het hoofdstuk aanbevelingen van dit rapport. Als een voorbeeld is de lopende ombuigingsagenda van de gemeente Papendrecht gekozen. Dit is een vraagstuk waarbij de gemeente probeert de begroting meerjarig structureel sluitend te krijgen en passende voorzieningen voor de inwoners van Papendrecht in stand te houden. Het is een complex vraagstuk waarbij verschillende beelden heersen, oplossingen op verschillende vlakken zijn te vinden en vele stakeholders kunnen worden betrokken. De aanname van de onderzoekers was dat met dit voorbeeld alle knoppen wel in beeld zouden komen, wat uiteindelijk ook zo bleek te zijn.

Pagina 6

LEESWIJZER Het rapport heeft een gelaagde opbouw zodat de lezer zelf kan kiezen tot welk detailniveau hij/zij het rapport wil lezen. Het bestaat daarom uit drie delen.

Deel I De Kern

BEANTWOORDING HOOFDVRAAG VAN HET ONDERZOEK EN CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN Deel I is bedoeld voor de lezer die enkel de conclusies en aanbevelingen tot zich wil nemen. Het kan eigenstandig worden gelezen en bevat achtereenvolgens in hoofdstukken 4 en 5: • •

Deel II De Bevindingen

De conclusies waarmee tevens de hoofdvraag van het onderzoek wordt beantwoord; Aanbevelingen inclusief een vertaling naar een handreiking voor de raad voor afwegingen rondom complexe maatschappelijke opgaven.

BEANTWOORDING DEELVRAGEN EN ONDERBOUWING Deel II is voor de lezer die een verdere verdieping zoekt. Dat kan in twee stappen, afhankelijk van de verdieping die de lezer zoekt. Hiervoor worden de deelvragen van het onderzoek (zie hoofdstuk 2) als volgt in verschillende hoofdstukken behandelt: •

•

Deel III Bijlagen

Ieder hoofdstuk start met een overzicht van de deelvragen die aan de orde komen en direct onder het overzicht worden deze kort beantwoord met een toelichting. Dit is bedoeld voor de lezer die enkel de beantwoording van een deelvraag tot zich wil nemen. Het antwoord op de deelvragen wordt daarna in paragrafen van het desbetreffende hoofdstuk verder in detail onderbouwd met bevindingen.

Deel III bevat de bijlagen.

Pagina 7

2

Vraagstelling

Hoofdvraag Is de raad voldoende in staat, of wordt in staat gesteld, om afwegingen te maken over wat een passend voorzieningenniveau is voor Papendrecht? Deelvragen DE OPGAVE 1 Welke beelden zijn er binnen de raad en het college van B&W over een groei- en beheergemeente en welke definitie volgt daar uit?

2

In hoeverre is de strategie om te komen tot een beheergemeente ontwikkeld en gedragen? > Heeft het college een strategie ontwikkeld en heeft de raad deze vastgesteld? > Welke stakeholders zijn betrokken bij de ontwikkeling van deze strategie (raad, ambtelijke organisatie, inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties)? > In hoeverre wordt de strategie gedragen door de stakeholders?

STRATEGIE EN UITVOERING 3 Hoe is of wordt de omslag naar een beheergemeente vertaald naar de gemeentelijke (meerjaren)begroting?

4

Wie is betrokken in de vertaling van de omslag naar een beheergemeente naar de gemeentelijke begroting? In het bijzonder: > Hoe en in hoeverre zijn stakeholders uit de lokale samenleving betrokken? > In hoeverre zijn regionale partners of en/of verbonden partijen betrokken?

5

Welke (rand)voorwaarden heeft de gemeente ingevuld, of zijn nog nodig, om sturing te geven aan de ontwikkeling van de uitvoeringsagenda, het besluitvormingsproces en de kwaliteit daarvan?

6

Hoe pakken andere gemeenten, in het kader van majeure bezuinigingsoperaties, afwegingen ten aanzien van het kwaliteitsniveau van voorzieningen aan? > Wat kan Papendrecht van een andere gemeente leren?

ROL VAN DE RAAD 7 Hoe kan de raad afwegingen maken ten aanzien van het voorzieningenniveau en hoe kan de raad daar sturing aan geven? > Met welke afwegingskaders kan de raad keuzes maken? > Welke informatie heeft de raad nodig om te kunnen sturen op de doeltreffendheid van het beleid ten aanzien van de omslag naar een beheergemeente?

Pagina 8

3

Evaluatiemodel en normenkader

Het onderstaande evaluatiemodel en normenkader dient als ‘roer’ op het onderzoek en bevat de hoofdnormen die gebruikt worden om conclusies te trekken uit het onderzoek. De hoofdnormen geven weer wat nodig is om de raad zijn kaderstellende en controlerende rol in te kunnen laten vullen. De hoofdnormen geven tevens een ontwikkelperspectief voor de raad. In de figuur onder de hoofdnormen wordt dit als volgt weergegeven: 1 Het laagste niveau is dat de raad enkel stuurt op middelen (input), zonder daarbij een helder beeld te hebben van hetgeen wat bereikt moet worden met deze middelen. Er zijn in dat geval geen ambitieniveaus vastgesteld voor maatschappelijke opgaven die zich voordoen. 2 Het middelste niveau is dat de raad wel een ambitieniveau voor een maatschappelijke opgave vaststelt. Echter, deze staat los van de middelen, inspanningen en prestaties die geleverd moeten worden. Het is niet helder in welke mate middelen, activiteiten en prestaties een bijdrage leveren aan de realisatie van een bepaald ambitieniveau. Het ambitieniveau heeft als het ware geen prijskaartje. Het is dan ook voor de raad niet mogelijk om, op basis van benodigde investeringen en inspanningen, keuzes te maken uit verschillende ambitieniveaus. 3 Op het hoogste niveau heeft de raad een scherp zicht op wat passende middelen, activiteiten en prestaties zijn bij een bepaald ambitieniveau.

Hierdoor kan de raad ook ‘politiek winkelen’. Dat betekent dat de raad weloverwogen politieke keuzes kan maken uit verschillende ambitieniveaus en de daarbij benodigde investeringen en inspanningen. Hierdoor is er ook meer grip op het verdeelvraagstuk van schaarse middelen over verschillende maatschappelijke opgaven en is de besluitvorming hierover navolgbaar.

Figuur 3.1: evaluatiemodel met hoofdnormen

Pagina 9

4

Conclusies

In dit hoofdstuk wordt de centrale vraag van het onderzoek beantwoord. Centrale vraag Is de raad in voldoende in staat, of wordt in staat gesteld, om afwegingen te maken over wat een passend voorzieningenniveau is voor Papendrecht? Toegepaste hoofdnormen De raad: • Kan sturen op evalueerbare maatschappelijke doelen die met gemeentelijke voorzieningen moeten worden gerealiseerd. Beoogde maatschappelijke effecten vormen het richtpunt voor voorzieningen die de gemeente biedt aan inwoners; • Kan keuzes maken door te sturen op verschillende ambitieniveaus en heeft zicht op de voorwaarden die de gemeente moet invullen om een bepaald ambitieniveau te realiseren; • Gaat hiervoor de juiste verbindingen aan, of geeft het college daar opdracht toe, door constructief samenspel met partijen uit de samenleving die een bijdrage moeten leveren aan een bepaald ambitieniveau.

Kernconclusie Zowel de raad, het college, als ambtelijke organisatie werken toe naar een nieuwe fase voor de ontwikkeling van Papendrecht. Er is een breed gedragen beeld dat een nieuwe periode is aangebroken, waarbij het accent niet zozeer ligt op groei, in termen van aantal inwoners en woningen, maar waarbij het accent zal liggen op kwaliteit. Hiervoor zijn nieuwe afwegingen nodig over wat passende voorzieningen zijn voor inwoners en bedrijven. Zowel de raad als het college investeren in een proces om deze afwegingen te kunnen maken. Dat proces is ook op een beheersbare wijze ingezet door maatregelen te onderscheiden naar korte-, middellange- en langere termijn. Keuzes met geen of weinig effect worden gemaakt voor de kortere termijn, keuzes met meer effect voor de middellange en langere termijn. De raad is momenteel echter nog niet goed in staat om afwegingen te maken over wat een passend voorzieningenniveau is voor Papendrecht, want: 1 Het ontbreekt bij de raad aan een gemeenschappelijke en vastgestelde visie als richtpunt voor afwegingen of een kompas voor politieke besluitvorming; 2 De raad wordt onvoldoende in staat gesteld, of stelt zich daarvoor zelf onvoldoende in staat, om complexe vraagstukken te verkennen met een zorgvuldig proces van beeldvorming.

Hierdoor heeft de raad geen zicht op welke voorzieningen nodig zijn voor de realisatie van een bepaald ambitieniveau van maatschappelijke opgaven en geen overzicht op de knoppen waaraan vervolgens in samenhang gedraaid zou kunnen worden; 3 De kennis en ervaring van relevante samenwerkingspartners uit de lokale samenleving en regionale samenwerkingsverbanden kan nog beter worden benut. Er kunnen nog actiever verbindingen worden gelegd tussen deze partners om daarmee complexe maatschappelijke opgaven met een integrale aanpak te realiseren. Het leggen van vitale verbindingen helpt de gemeente bij afwegingen omtrent ambitieniveaus rondom maatschappelijke opgaven en wat daarbij precies passende voorzieningen zijn. We werken de bovenstaande punten in volgorde verder uit in de onderstaande drie deelconclusies.

Pagina 10

Deelconclusie 1 Het ontbreekt aan een gemeenschappelijk richtpunt met betrekking tot maatschappelijke doelen die de gemeente met passende voorzieningen wil realiseren. Er zijn drie redenen waarom we deze conclusie trekken: 1 Allereerst is er is geen eenduidige definitie over ‘van groei- naar beheergemeente’; daarover zijn verschillende beelden tussen de raad en het college. Zowel de raad als het college hebben wel het beeld dat voor de gemeente een nieuwe fase is aangebroken. Zij markeren deze fase echter ieder op een eigen wijze. Raadsleden hebben het ‘gevoel’ dat er minder ruimte zal zijn voor nieuw beleid, doordat inkomsten uit grondexploitaties wegvallen omdat nieuwe uitleglocaties voor woningbouw niet meer voorhanden zijn. Het college en de ambtelijke organisatie associëren ‘groei’ niet enkel met meer woningen en inwoners. Groei wordt ook gerelateerd aan grote complexe opgaven die de gemeente de komende jaren moet realiseren. Bijvoorbeeld op het terrein van de klimaatdoelen, de transformatie in het sociaal domein, binnenstedelijke woningbouw of de nodige nieuwbouw van scholen. 2

Ten tweede constateert het college dat in het kader van het meerjarig sluitend krijgen van de begroting dat het nodig is om te kiezen voor hogere lasten voor inwoners en/of een herijking van het aanbod van voorzieningen aan inwoners. Het college heeft daarvoor een strategie ‘Richting voor Papendrecht’ ontwikkeld. De raad heeft hier kennis van genomen en vragen over gesteld, maar heeft deze niet vastgesteld. De raad heeft zich daarmee niet als collectief uitgesproken.

3

Als laatste is de strategie ‘Richting voor Papendrecht’ op hoofdlijnen gericht op drie knoppen waar de gemeente aan wil draaien: > Ambitieniveau: voorzieningen naar een minder hoog ambitieniveau, met minimaal het (wettelijke) basisniveau; > Samenwerking: de gemeente blijft voorzieningen aanbieden, maar doet ook een groter beroep op de zelforganisatie en -realisatie van partijen uit de samenleving; > Doelmatigheid: slimmere en efficiëntere inzet van beschikbare financiële en materiële middelen. Denk aan de inzet van accommodaties met multifunctioneel gebruik maar ook realistischer begroten zodat financiële middelen niet onbenut blijven. Met de knop ‘Ambitieniveau’ draait het college aan het niveau van de voorzieningen in plaats van de mate waarin maatschappelijke doelen moeten worden gerealiseerd met die voorzieningen. De raad heeft daarmee geen zicht op verschillende ambitieniveaus voor maatschappelijke doelen en daarbij passende voorzieningen, of andersom: de doorwerking van een bezuiniging op de realisatie van maatschappelijke doelen is niet helder. Een uitzondering hierop is de bezuiniging op het onderhoud van de openbare ruimte. Het effect daarvan op het kwaliteitsniveau van de openbare ruimte (maatschappelijk doel) is wel inzichtelijk gemaakt.

Ter vergelijking: de gemeente Middelburg heeft voor een aanpak gekozen om maatschappelijke kernopgaven als richtpunt te nemen en de ambitieniveaus die de gemeente hierbij voor ogen heeft. Een ombuigingsagenda was hierbij het sluitstuk van een proces. Dit in plaats van de beschikbare financiële middelen voor de voorzieningen als vertrekpunt te kiezen, zoals Papendrecht heeft gedaan.

Pagina 11

Deelconclusie 2 Er is binnen de raad onvoldoende ruimte voor verkenning van en beeldvorming over complexe maatschappelijke opgaven Over het algemeen is de werkwijze binnen de gemeente Papendrecht dat het college voorstellen doet en de raad vervolgens hierop reageert. De raad neemt zelf onvoldoende de ruimte voor een algemene verkenning van een vraagstuk, om vooraf goed zicht te krijgen op maatschappelijke doelen en te komen tot een afwegingskader om concrete voorstellen van het college te beoordelen. De raad verliest door deze aanpak een groot deel van de eigen regie op complexe vraagstukken. Illustratief voor deze werkwijze is het vraagstuk wat passende voorzieningen zijn voor Papendrecht, in het kader van het meerjarig sluitend krijgen van de begroting. Het college is gedurende het gehele traject in de lead. De raad werd, en wordt nog de komende jaren, in positie gebracht met raadsvoorstellen over concrete ombuigingsvoorstellen. Hiervoor heeft het college een ‘Ombuigingscatalogus’ samengesteld met maatregelen die: > geen of nauwelijks effect hebben op de voorzieningen aan inwoners. Deze zijn direct doorgevoerd in de begrotingen voor 2021; > zich richten op bezuinigingen op subsidies met het vertrouwen dat de subsidieontvangers dit weten op te vangen. Deze zijn direct doorgevoerd in de begroting voor het jaar 2022.

> effect hebben op de voorzieningen aan inwoners, of in samenhang moeten worden bezien, en gaandeweg door het college verder worden uitgewerkt en op (langere) termijn vertaald naar de begroting. De raad ontvangt door deze aanpak gaandeweg het traject informatie en stelt op basis van deze informatie vervolgens kaders voor concrete ombuigingsvoorstellen die op een moment door het college worden voorgelegd. Hierdoor worden en kunnen door de raad gedurende het traject besluiten worden genomen die haaks staan op de lopende ombuigingsagenda of die eerdere inspanningen voor bezuinigingen teniet doen. De vraag wat passende voorzieningen zijn is daarmee in feite een permanente zoektocht. Een belangrijke reden hiervoor is dat de raad niet beschikt over een vooraf vastgestelde maatlat of afwegingskader om concrete ombuigingsvoorstellen te beoordelen. Deelconclusie 3 De gemeente werkt samen met lokale en regionale partners. De gemeente kan dit echter nog effectiever doen door te kiezen voor een integrale benadering van maatschappelijke opgaven. Partners missen hierbij namelijk nog de regisserende rol van de gemeente met oog op het leggen van integrale verbindingen tussen partners onderling. Zij geven aan dat de gemeente en partners ieders individuele informatiepositie nog veel beter kunnen benutten. De gemeente heeft subsidieontvangers al vroeg betrokken in het proces van ombuigingen.

Zij zijn hiervoor persoonlijk benaderd en dat wordt ook gewaardeerd. Zij zijn door de gemeente in de gelegenheid gesteld om hun zienswijze te kunnen geven op voorgenomen besluiten van de gemeente om te bezuinigen op de subsidies en hebben daar ook daadwerkelijk invloed op kunnen uitoefenen. Daarbij is echter nog geen fundamenteel dialoog gevoerd over ambitieniveaus rondom maatschappelijke opgaven en de daarbij passende voorzieningen. De inzet van de gemeente is (nog) niet voldoende gericht geweest op samenwerking tussen instellingen onderling en een integrale benadering van de voorzieningen, wat om een multilaterale aanpak vraagt. Een uitzondering is de businesscase Cultuur. Daarbij merken wij op dat die zich nog wel beperkt tot het cultuurdomein, terwijl de voorzieningen die instellingen op dat terrein bieden vaak ook een bijdrage leveren aan maatschappelijke opgaven op andere beleidsterreinen zoals het sociaal domein. Het voornemen van de raad en het college was ook om een brede dialoog aan te gaan met de lokale samenleving, met oog op de langere termijn maatregelen van ombuigingen. De brede

Pagina 12

dialoog met de lokale samenleving zoals met inwoners en bedrijven heeft (nog) niet plaatsgevonden. Het college had daarvoor als reden dat de maatregelen rondom het coronavirus dat in de weg stonden. De dialoog is wel op onderdelen in gang gezet zoals met de businesscase Cultuur. Als laatste zijn regionale partners, zoals verbonden partijen, geïnformeerd over de lokale ombuigingsagenda. Aan hen heeft de gemeente (nog) geen directe bijdrage gevraagd aan de lokale ombuigingsagenda. De inschatting van het college is dat door de bestuurlijke complexiteit en regionale ontwikkelingen dit niet zal leiden tot resultaten op de korte termijn. Daarnaast was er al sprake van een regionale ombuigingsagenda waardoor ongewenste cumulerende effecten zouden ontstaan, zoals in het sociaal domein. De gemeente heeft hierover in regionaal verband gesproken en de lokale ombuigingsagenda daarop afgestemd. In dat licht was er wel sprake van een indirecte betrokkenheid en bijdrage van regionale partners aan de lokale ombuigingsagenda. Lokale en regionale partners geven verder aan in gesprekken dat de gemeente nog directer en actiever gebruik kan maken van hun informatiepositie in het werkveld, waarin zij de uitvoering van gemeentelijk beleid ter hand nemen.

Zij ontwikkelen zich steeds meer van pure uitvoeringsorganisaties naar centra van informatie en kennis, en slaan dagelijks de brug tussen de systeemwereld van de overheid en de leefwereld van mensen. Zij vragen dan ook aan gemeenten om hen vroegtijdig te betrekken in de fase van beleids- en planontwikkeling en verbindingen te leggen met andere maatschappelijke partners om vraagstukken integraal aan te pakken. Dat vraagt van de gemeente Papendrecht om meer te investeren in een regisserende rol. De gemeente Papendrecht laat overigens wel voorbeelden zien waarbij dat al het geval is, zoals rondom de businesscase Cultuur en het Vitaliteitsakkoord Papendrecht.

Pagina 13

5

Aanbevelingen aan de raad en een handreiking

In dit hoofdstuk doen we aanbevelingen over hoe de raad afwegingen kan maken ten aanzien van het voorzieningenniveau en hoe de raad daar sturing aan kan geven. >

Met welke afwegingskaders kan de raad keuzes maken?

5.1

Aanbevelingen aan de raad

Uit de voorgaande drie deelconclusies volgen de volgende aanbevelingen aan de raad. Aanbeveling 1: Investeer meer in verkenning en beeldvorming over complexe vraagstukken Deze aanbeveling richt zich op de deelconclusies 1 en 2 uit het voorgaande hoofdstuk. Investeer in het geval van complexe maatschappelijke vraagstukken een fase van verkenning en beeldvorming, of geeft het college daartoe opdracht om dat voor de raad mogelijk te maken. Deze fase kan bijvoorbeeld starten met een startnotitie van het college aan de raad. Een zorgvuldige verkenning is noodzakelijk om zicht te krijgen op het inhoudelijke vraagstuk, de politieke keuzes die gaan spelen en stimuleert tegelijkertijd ook effectief samenspel tussen raad en college. Dat laatste omdat in een fase van verkenning ook een gedeelde taal ontstaat en vooraf helder wordt wat ieders rol (raad en college) en positie zou moeten zijn in het vervolgproces: waar wil de raad wel of niet in de lead zijn en regie op voeren? ZICHT KRIJGEN OP DE INHOUD VAN HET VRAAGSTUK

Richt de verkenning in eerste instantie op niveau 1 van de figuur hiernaast, namelijk het gewenste maatschappelijke eindresultaat of -tussenresultaat. Wat willen we bereiken in de samenleving? Het maatschappelijke resultaat is een belangrijk richtpunt voor de raad en het college. > Waar is het werkelijk om te doen? > Wat is dan zichtbaar in de samenleving van Papendrecht? Formuleer maatschappelijke opgaven op een evalueerbare wijze zodat de raad ook tussentijds, gaande het vervolgproces, of achteraf, kan controleren in welke mate deze worden gerealiseerd. Bijvoorbeeld: 1 Maatschappelijke eindresultaat: we willen het aantal laaggeletterden in onze samenleving terugbrengen van x naar y zodat iedereen kan meedoen aan de samenleving; 2 Hiervoor bieden wij verschillende voorzieningen, onder andere een bibliotheek.

Pagina 14

Verken in tweede instantie het niveau van uitvoeringsdoelen (niveau 2) van de figuur. Wat moeten we doen om de maatschappelijke opgaven te realiseren? Voortbordurend op het voorbeeld: 1 De bibliotheek geeft taallessen voor mensen met een achterstand of leest wekelijk voor aan kinderen die dat nodig hebben; 2 We doen dat voor minimaal x mensen per jaar. Als laatste kan gericht worden op de middelen die hiervoor nodig zijn. Bijvoorbeeld: 1 De bibliotheek krijgt x subsidie om de taallessen uit te voeren; 2 We verzorgen een gebouw waar de bibliotheek zich in kan huisvesten. Uiteraard kan ook van onderop worden gestart. Bijvoorbeeld met de beschikbare middelen zoals Papendrecht dat doet rondom het vraagstuk om de meerjarenbegroting sluitend te krijgen. Maar werk hoe dan ook zo snel als mogelijk toe naar de betekenis daarvan voor het maatschappelijke eindresultaat: wat kunnen we bereiken met de beschikbare middelen die we hebben? ZICHT KRIJGEN OP POLITIEKE KEUZES Door de verkenning te richten op het maatschappelijke eind- of tussenresultaat kunnen ook politieke keuzes op het kleed komen. Doe dit al in de verkennende fase, zonder daar nog een oordeel over te vormen, een debat over te voeren of een besluit over te nemen. Het inzichtelijk maken van mogelijke politieke keuzes is al een waardevolle opbrengst van een verkenning.

Bijvoorbeeld: Welke ambitieniveaus kiezen we voor welke maatschappelijke opgaven?

Voortbordurend op het eerder voorbeeld: Willen we het aantal laaggeletterden terugbrengen naar een nulniveau of nemen we genoegen met het feit dat deze groep een bepaalde omvang heeft, welke omvang dan en wat is in welke mate beïnvloedbaar door gemeentelijk handelen of willen we beïnvloeden? Deze kernvragen omvatten op zichzelf al allerlei politieke keuzes. Zo zal er naarmate het ambitieniveau hoger ligt, er naar alle waarschijnlijkheid ook meer gevraagd worden van de uitvoering en benodigde middelen. Hiermee is direct het verdeelvraagstuk van schaarse uitvoering en middelen in beeld. ZICHT KRIJGEN OP DE ROL EN POSITIE VAN DE RAAD EN HET COLLEGE Vanuit het zicht op mogelijke politieke keuzes wordt ook direct helder waarop de raad regie wil voeren en dus in de lead wil zijn. Het college kan in het vervolgproces de raadsvoorstellen dan ook toespitsen op deze onderwerpen.

Aanbeveling 2: Betrek al in een vroeg stadium lokale en regionale partners en doe dit vanuit een integrale benadering van maatschappelijke opgaven Inwoners, maatschappelijke instellingen en bedrijven hebben goed zicht op dat wat speelt in de lokale samenleving. Betrek hen al in de verkennende en beeldvormende fase rondom complexe vraagstukken en probeer daarbij al direct integrale verbindingen te leggen, los van het doel om draagvlak te creëren voor het gemeentelijk handelen. Betrek ook verbonden partijen die een goede informatiepositie hebben in het werkveld waar zij de uitvoering van gemeentelijke voorzieningen ter hand nemen of kunnen gaan nemen. Deze partijen kennen de ontwikkelingen in de samenleving en kunnen in samenwerking met de gemeente de trends duiden. Door lokale en regionale partners te betrekken, en vooral met elkaar te verbinden, ontstaan veel kansen. Zij ontwikkelen zich steeds meer van pure uitvoeringsorganisaties naar centra van informatie en kennis, en slaan dagelijks de brug tussen de systeemwereld van de overheid en de leefwereld van mensen. Zij vragen dan ook zelf aan gemeenten om hen vroegtijdig te betrekken in de fase van beleids- en planontwikkeling en verbindingen te leggen met andere maatschappelijke partners om vraagstukken integraal aan te pakken.

In dat licht pleiten zij voor een ontkokering van de beleidsdomeinen binnen de gemeente, om meer samen te werken vanuit een integrale insteek.

Pagina 15

Dat vraagt van de gemeente Papendrecht om meer te investeren in een regisserende rol om de juiste verbindingen te leggen. Dat laatste is tenminste al belangrijk omdat de gemeente niet alleen in staat is om maatschappelijke opgaven te realiseren. In nagenoeg alle gevallen is daarvoor samenwerking nodig met inwoners, maatschappelijke instellingen, bedrijven en verbonden partijen. Wij merken daarbij op dat de gemeente hier wel al een regisserende rol oppakt, daar zijn ook voorbeelden van genoemd in dit rapport. Een aanbeveling aan de raad is dan ook om het college te vragen de regisserende rol verder op te pakken en te intensiveren. Dit met oog op een bredere dialoog met de samenleving en partners.

5.2

Handreiking voor de raad

Als alle hiervoor genoemde aanbevelingen worden opgevolgd zal de raad verschillende knoppen in beeld krijgen waaraan de gemeente zou kunnen draaien om complexe maatschappelijke opgaven te realiseren. Daarbij staan die knoppen niet op zichzelf; er is een grote mate van samenhang tussen de verschillende knoppen. Om de raad de helpende hand te bieden, presenteren we daarom op de volgende bladzijden dan ook een overzicht als handreiking. De handreiking bestaat uit twee delen: > Een algemene handreiking: een overzicht van knoppen waaraan de raad zou kunnen draaien bij afwegingen rondom het realiseren van maatschappelijke opgaven en per knop relevante kernvragen die de raad kan stellen. > Een voorbeeld uit de praktijk van Papendrecht: de getoonde knoppen van de algemene handreiking zijn gedestilleerd uit de bevindingen van dit onderzoek, waarbij de lopende ombuigingsagenda van de gemeente Papendrecht als een voorbeeld is gekozen voor een complex maatschappelijke opgave. Door dit voorbeeld zijn we alle knoppen op het spoor gekomen. We tonen dit voorbeeld waarbij de opgave is de begroting meerjarig sluitend te krijgen en daarbij het voorzieningenniveau aan inwoners passend te maken. Het college heeft hiervoor een strategie ontwikkeld dat bestaat uit negen richtinggevende lijnen (bron: Richting voor Papendrecht, augustus 2020).

Deze lijnen hebben we vertaald naar de knoppen van de algemene handreiking. Zie deze handreiking als een instrument voor de raad, die mede kan helpen om in de verkennende fase van een maatschappelijke opgave alle knoppen in beeld te krijgen waaraan de gemeente zou kunnen draaien. De getoonde knoppen zijn gedestilleerd uit de bevindingen van dit onderzoek. De handreiking is daarmee geen statisch hulpmiddel. Voor verschillende complexe opgaven kunnen bepaalde knoppen wel of niet relevant zijn, of mogelijk zijn er zelfs knoppen relevant die in de gepresenteerde handreiking niet voorkomen. Het is dan ook aan te bevelen om aan de hand van maatschappelijke opgaven die zich voordoen deze handreiking tegen het licht te houden en steeds te blijven actualiseren.

Pagina 16

Pagina 17 DE NEGEN RICHTINGGEVENDE LIJNEN VAN HET COLLEGE

1

Terug naar de basis/het fundament: basisvoorzieningen in stand houden, taken op uitzonderlijk goed niveau worden uitgevoerd maar op een minder hoog niveau; 2 Herijken van bestaande ambities: in stand houden van groene gebieden versus mogelijkheden voor woningbouw door verdichting, verbeteren van fietsstructuur en nieuwbouw van VO-scholen; 3 Het dorp Papendrecht behouden: verenigingen eigen verantwoordelijkheid laten nemen ten aanzien van het behouden van de gemeenschapszin; 4 Veranderende rol overheid: aanjagende rol in plaats van alles zelf willen doen, participatie, vragen de samenleving iets te doen; 5 Financiële behoedzaamheid: met het begroten meer rekening houden met risico’s; 6 Voorzieningen zijn niet heilig: voorzieningen niet ten koste van alles in stand houden; 7 Verschuiving van financiële middelen van accommodaties naar taken/faciliteiten: essentieel is het goed inrichten van een taak of functie; 8 Focus op beïnvloedbaar lokaal beleid: geen afwachtende houding ten aanzien van rijksbeleid; 9 Sociaal domein: beweging naar preventie om hogere kosten te voorkomen, beroep doen op zelfredzaamheid. Bron: Richting voor Papendrecht, augustus 2020.

Pagina 18

Deel 2 De Bevindingen

Pagina 19

6

De opgave rondom passende voorzieningen

In dit hoofdstuk worden de deelvragen 1 en 2 beantwoord. Het hoofdstuk start direct onder het kader met een beantwoording van de twee deelvragen. Dit doen we met een kort antwoord en een toelichting daarop. Voor een verdere verdieping en een onderbouwing met bevindingen kunnen de navolgende paragrafen van dit hoofdstuk worden geraadpleegd. Deelvragen 1 Welke beelden zijn er binnen de raad en het college van B&W over groei- en beheergemeente en welke definitie volgt daar uit? 2

In hoeverre is de strategie om te komen tot een beheergemeente ontwikkeld en gedragen? a Heeft het college een strategie ontwikkeld en heeft de raad deze vastgesteld? b Welke stakeholders zijn betrokken bij de ontwikkeling van deze strategie (raad, ambtelijke organisatie, inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties)? c In hoeverre wordt de strategie gedragen door de stakeholders?

Beantwoording deelvragen 1

Welke beelden zijn er binnen de raad en het college van B&W over groei- en beheergemeente en welke definitie volgt daar uit? Kort antwoord Er is geen eenduidige definitie over ‘van groei- naar beheergemeente’ want daarover zijn verschillende beelden tussen de raad en het college. Zowel de raad als het college hebben wel het beeld dat voor de gemeente een nieuwe fase is aangebroken. Zij markeren deze fase ieder op een eigen wijze. Toelichting Raadsleden hebben het ‘gevoel’ dat er sprake is van een omslag van een groei- naar een beheergemeente en wel om twee redenen: > Grote uitleglocaties voor woningbouw zijn benut en nieuwe uitleglocaties zijn niet meer voorhanden. Papendrecht zal daarmee in omvang qua woningen en aantal inwoners niet meer substantieel kunnen groeien. > Hiermee vallen tevens incidentele inkomsten uit grondexploitaties weg. Dit dwingt de gemeente om te bezuinigen om de begroting meerjarig structureel sluitend te krijgen. Raadsleden vrezen hierdoor een periode met minder ruimte voor dynamiek en nieuw beleid. Bij het college en de ambtelijke organisatie zijn deze gevoelens niet aanwezig. Zij zien geen omslag van een groei- naar een beheergemeente. De term ‘groei’ wordt namelijk niet enkel geassocieerd met meer inwoners en meer woningen. Groei wordt in een bredere context geplaatst.

Groei wordt gerelateerd aan het realiseren van grote complexe opgaven die de gemeente de komende jaren moet realiseren. Bijvoorbeeld op het terrein van de klimaatdoelen, de transformatie in het sociaal domein, binnenstedelijke woningbouw of de nodige nieuwbouw van scholen. Het college constateert wel dat de gemeente een nieuwe fase zal ingaan en dat dit een trendbreuk is met het verleden. In het kader van het meerjarig sluitend krijgen van de begroting is het namelijk nodig om te kiezen voor hogere lasten voor inwoners en/of een herijking van het aanbod van voorzieningen aan inwoners over de hele linie van beleidsterreinen waarop de gemeente actief is. De complexe opgave die daar speelt is om met minder financiële middelen passende voorzieningen aan te kunnen bieden aan inwoners.

Pagina 20

2

In hoeverre is de strategie om te komen tot een beheergemeente ontwikkeld en gedragen? a Heeft het college een strategie ontwikkeld en heeft de raad deze vastgesteld? b Welke stakeholders zijn betrokken bij de ontwikkeling van deze strategie (raad, ambtelijke organisatie, inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties)? c In hoeverre wordt de strategie gedragen door de stakeholders? Kort antwoord Het college heeft een strategie ontwikkeld maar deze is niet door de raad vastgesteld. De raad heeft zich daarmee niet als collectief over uitgesproken. Wel is er draagvlak binnen de raad dat er maatregelen moeten worden genomen om de begroting meerjarig sluitend te krijgen en dat daarbij keuzes moeten worden gemaakt wat betreft de voorzieningen en lasten voor inwoners. Over de mate waarin de strategie wordt gedragen door stakeholders in de samenleving is geen algemene uitspraak te doen, want de bredere dialoog met de lokale samenleving is nog niet tot stand gekomen. > De raad is betrokken bij de ontwikkeling van de strategie en heeft vragen kunnen stellen en zijn zienswijze kunnen geven, bijvoorbeeld via moties. > Subsidieontvangers zijn vroegtijdig betrokken en hebben hun zienswijze kunnen geven op voorgenomen bezuinigingen op subsidies en daar ook daadwerkelijk invloed op kunnen uitoefenen.

> Een bredere dialoog met de lokale samenleving zoals inwoners en bedrijven is nog niet tot stand gekomen. Toelichting 2A DE STRATEGIE Gezien het voorgaande is de vraag in hoeverre er een strategie is ontwikkeld om te komen tot een beheergemeente niet op zijn plaats. De beelden over een beheergemeente zijn immers niet eenduidig; het is daarmee geen doel voor de raad en/of het college waarop gestuurd kan worden. Wel zien de raad en het college dat er een nieuwe fase voor de gemeente aanbreekt. Een fase waarin minder financiële middelen beschikbaar zijn en wat vraagt om een herijking van het aanbod van voorzieningen aan inwoners over de hele linie van beleidsterreinen waarop de gemeente actief is.

Het college heeft hiertoe een strategie ontwikkeld en gekozen voor een gefaseerde aanpak: > Kortetermijndoel is een sluitende begroting 2021: maatregelen die zo min als mogelijk gevolgen hebben voor de samenleving. Het gaat hierbij met technisch financiële maatregelen. > Middellangetermijndoel is een sluitende begroting 2022: maatregelen met meer fundamentele keuzes en effect op de voorzieningen, zoals het bezuinigen op subsidies en het verhogen van de lasten voor inwoners (OZB, riool- en afvalstoffenheffing). > Langetermijndoel is een meerjarig sluitende begroting: maken van meer fundamentele afwegingen ten aanzien van het voorzieningenniveau in dialoog met inwoners, bedrijven en instellingen. De langetermijnstrategie is daarbij de meest complexe. Richtpunt daarbij is dat de identiteit van Papendrecht behouden moet blijven: ‘Het dorp Papendrecht behouden’. De opgave daarbij is om het aanbod en niveau van voorzieningen aan inwoners, bedrijven en maatschappelijke instellingen zodanig aan te passen dat er sprake is van een meerjarig sluitende begroting. Hiertoe wil het college aan meerdere knoppen tegelijkertijd en in samenhang draaien. Als we enige afstand nemen dan is in hoofdlijnen de volgende strategie te herkennen.

Er wordt ingezet op drie strategische hoofdknoppen: 1 Ambitieniveau: voorzieningen naar een minder hoog ambitieniveau, met minimaal het (wettelijke) basisniveau in stand te houden;

Pagina 21

2 Samenwerking: de gemeente blijft voorzieningen aanbieden maar doet ook een groter beroep op de zelforganisatie en -realisatie van partijen uit de samenleving (inwoners, bedrijven en maatschappelijke instellingen); 3 Slim en Doelmatigheid: slimmere en efficiëntere inzet van beschikbare financiële en materiele middelen. Denk aan de inzet van accommodaties met multifunctioneel gebruik maar ook realistischer begroten zodat financiële middelen niet onbenut blijven. 2B BETROKKENHEID STAKEHOLDERS De strategie (document Richting voor Papendrecht, augustus 2020) is door het college ter informatie voorgelegd aan de raad en besproken, maar is niet vastgesteld door de raad. De raad wordt verder tussentijds geïnformeerd over de voortgang en kan vragen stellen aan het college en zijn zienswijze inbrengen. De raad wordt door het college op verschillende momenten in positie gebracht: > Op momenten van behandeling van de kaderbrief en besluitvorming over de gemeentelijke begroting; > Tussentijds met betrekking tot de vertaling van de strategie naar eerste ambtelijke voorstellen voor ombuigingen in de Ombuigingscatalogus.

De raad is hiertoe in vergaderingen van september en oktober 2020 de mogelijkheid geboden om vragen te stellen en suggesties te doen; > Daarna is door het college de verdere uitwerking van de Ombuigingscatalogus ter hand genomen om te komen tot concrete voorstellen: bezuinigingen op subsidies, uitwerken van samenhangende voorstellen in vier businesscases en separate ombuigingen. Zie hiervoor ook het volgende hoofdstuk van dit rapport. Deze voorstellen worden daar waar de raad er over gaat ter besluitvorming voorgelegd, al dan niet in combinatie met besluitvorming rondom de kaderbrief en de gemeentelijke begroting. De raad oefent dan invloed uit via het indienen van moties.

In september en oktober 2020 zijn subsidieontvangers geïnformeerd door het college. Zij hebben hun zienswijze kunnen geven en zijn gehoord over een voorgenomen besluit tot bezuiniging op de subsidie. Dit waarborgt een redelijke termijn waarin subsidieontvangers zich kunnen voorbereiden op een wijziging van de subsidie. Dat is overigens ook wettelijk verplicht conform artikel 4:51 van de Algemene wet bestuursrecht. Het voornemen van de raad en het college was ook om een brede dialoog met de lokale samenleving aan te gaan, dit met oog op de langere termijn maatregelen van ombuigingen. Die brede dialoog is echter nog niet gevoerd. Wel worden stakeholders uit de lokale samenleving betrokken rondom businesscases, zoals bij de businesscase Cultuur. 2C DRAAGVLAK De strategie (document Richting voor Papendrecht, augustus 2020) is door het college ter informatie voorgelegd aan de raad en besproken, maar is niet vastgesteld door de raad. Het is daardoor ook niet expliciet helder in hoeverre de strategie collectief wordt gedragen door de raad.

Over de mate waarin de strategie wordt gedragen door stakeholders in de samenleving is geen uitspraak te doen, want zoals hierboven genoemd is de bredere dialoog met de lokale samenleving nog niet tot stand gekomen. Om sturing te geven aan de opgave geeft het college aan dat de gemeente verschillende regierollen moet kunnen invullen. De mate van gewenst draagvlak voor maatregelen is afhankelijk van de rol van de gemeente. Soms kan de gemeente namelijk geheel eigenstandig het ambitieniveau rondom een voorziening bepalen. Bijvoorbeeld omdat de gemeente handelt vanuit een wettelijk kader en daardoor ook doorzettingsmacht heeft. In andere gevallen is dat niet zo en is de gemeente afhankelijk van anderen. Welke regierol voor welke voorziening wordt ingezet is verder nog niet uitgewerkt in de strategie van het college.

Pagina 22

6.1 De ontwikkeling van Papendrecht Deze paragraaf bevat het korte antwoord op de deelvraag 1 en de toelichting daarop met een uitgebreidere onderbouwing met bevindingen uit het onderzoek. Deelvraag 1 Welke beelden zijn er binnen de raad en het college van B&W over groei- en beheergemeente en welke definitie volgt daar uit? Kort antwoord Er is geen eenduidige definitie over ‘van groei- naar beheergemeente’, want daarover zijn verschillende beelden tussen de raad en het college. Zowel de raad als het college hebben wel het beeld dat voor de gemeente een nieuwe fase is aangebroken. Zij markeren deze fase ieder op een eigen wijze.

Van groei- naar beheergemeente Uit gesprekken in het kader van dit onderzoek blijkt dat de term ‘van groei- naar beheergemeente’ leeft bij raadsleden. Voor raadsleden refereert deze term aan een periode waarin de laatste uitleglocatie voor woningen werd volgebouwd. Er is nu echter nog weinig ruimte om uit te breiden. Dat geldt zowel voor woningen als voor bedrijventerreinen. Het college wil dan ook de oude denkbeelden over bouwen loslaten en ziet nog wel mogelijkheden voor inbreiding, het toestaan van meer hoogbouw, herontwikkelen van buurten en wijken en als verdichting onvoldoende mogelijkheden biedt, het gebruiken van groene gebieden. Er is een gevoel bij raadsleden dat na een lange periode van groei, qua aantal inwoners en woningen, een nieuwe fase voor Papendrecht aanbreekt. Tijdens de fase van groei werd agrarische grond getransformeerd naar bouwgrond voor woonbestemming. De gemeente ontving hieruit inkomsten van de grondexploitatie en kon deze incidentele financiële middelen benutten voor het sluitend maken van de begroting of nieuw beleid. Doordat de laatste uitleglocaties voor woningen zijn benut, vallen deze incidentele middelen weg. Daarmee breekt een nieuwe fase aan, die door raadsleden wordt getypeerd als een beheerfase.

In deze fase zal de gemeentelijke begroting enkel met structurele middelen meerjarig sluitend moeten worden; hiervoor zijn bezuinigingen (ombuigingen) nodig. Het gevoel bij raadsleden heerst dat er daardoor minder ruimte is voor nieuw beleid. Daar zit een zorgpunt voor raadsleden: “In plaats van elk decennium een nieuwe wijk is het niet meer mogelijk om hele nieuwe wijken te bouwen. Hoe kun je bezuinigen en tegelijkertijd zorg dragen voor voldoende dynamiek, ontwikkeling en groei? Hoe voorkom je stilstand op allerlei vlakken?” De opgave om de gemeentelijke begroting meerjarig sluitend te maken met structurele middelen, wordt bevestigd in een financiële scan die in 2020/2021 is uitgevoerd om zicht te krijgen op de financiële positie van de gemeente1. Uit de financiële scan blijkt dat de financiële positie van de gemeente in 2020 voldoende was, maar op termijn kwetsbaar is. De financiële positie is zorgelijk. Met name de structurele exploitatieruimte zal bij ongewijzigd beleid in 2024 onder een aanvaardbaar niveau zakken.

1 Bron: Rapportage financieel beeld gemeente Papendrecht, Deloitte 16 maart 2021

Pagina 23

HET IN EVENWICHT BRENGEN VAN DE BEGROTING VRAAGT OM HET MAKEN VAN KEUZES OMTRENT HET VOORZIENINGENNIVEAU

De structurele exploitatieruimte is een kengetal dat aangeeft in hoeverre de structurele baten en lasten van een gemeente in evenwicht zijn. Een positief saldo (structurele baten minus structurele lasten) betekent dat de structurele baten toereikend zijn om de structurele lasten te dekken. Voor de gemeente Papendrecht is dat echter niet het geval, want: • De structurele lasten van voorzieningen voor inwoners zijn te hoog; • De lokale lasten voor inwoners (met name OZB) zijn relatief laag; • Het negatieve saldo van baten en lasten werd de afgelopen jaren opgevangen met incidentele meevallers en incidentele winsten uit verkoop van gronden. Naar de toekomst is dit niet vol te houden. Daarom is het nodig om keuzes te maken om de lasten van het voorzieningenniveau duurzaam in evenwicht te brengen met de structurele opbrengsten. Bron: rapportage financieel beeld gemeente Papendrecht, Deloitte 16 maart 2021

De aanbeveling uit de financiële scan is dat de gemeente samenhangende keuzes moet gaan maken ten aanzien van: > > >

Bezuinigingen op het voorzieningenniveau, lagere lasten; Hogere lasten voor inwoners om het voorzieningenniveau in stand te houden; Een mix van deze twee.

Hiermee zijn bij de raad en het college twee ‘knoppen’ in beeld waaraan de raad kan draaien: Knop 1: Het ambitieniveau ten aanzien van voorzieningen aan inwoners; Knop 2: De beschikbare financiële middelen. Beeld voor Papendrecht op weg naar 2030 Het college en de raad constateren dat de gemeente een nieuwe fase zal ingaan. Bij ongewijzigd beleid zal namelijk een tekort ontstaan van € 8 Mln. in het jaar 20252. Tevens is er een breuk nodig met het verleden, door te kiezen voor hogere lasten voor inwoners of selectiever omgaan met voorzieningen3. Hoewel raadsleden daarbij het beeld hebben dat de gemeente verschuift van een groei- naar een beheergemeente, wordt dit beeld niet herkend door het college en de ambtelijke organisatie. Uit gesprekken in het kader van dit onderzoek blijkt dat, ondanks de noodzakelijk bezuinigingen en uitleglocaties voor woningbouw die niet meer voorhanden zijn, er op verschillende terreinen nog wel degelijk sprake is van groei. Hierbij worden voorbeelden genoemd, zoals het benutten van binnenstedelijke locaties voor woningen, maar ook opgaven die liggen op het terrein van de klimaatdoelen of de transformatiedoelen in het sociaal domein. Groei wordt door het college en ambtelijke organisatie dus veel breder gezien dan enkel een toename van het aantal inwoners en woningen.

Groei wordt ook gerelateerd aan het realiseren van grote opgaven op het terrein van duurzaamheid, het sociaal domein of opgaven omtrent de nieuwbouw van scholen. Om deze opgaven te realiseren is juist ontwikkeling nodig, zowel in de gemeentelijke organisatie als in de samenleving. Er is daarmee geen sprake van stilstand. Dit wordt ook bevestigd in de ‘Structuurvisie Papendrecht 2020, Een venster naar de toekomst’: “De groei van Papendrecht zit niet in de kwantiteit (meer), maar in de kwaliteit (beter).”

2 3

Bron: Richting voor Papendrecht, augustus 2020 Bron: Richting voor Papendrecht, augustus 2020

Pagina 24

ILLUSTRATIEVE VOORBEELDEN VAN GROEI VIA KWALITEIT > Een besparing op het energieverbruik van het gemeentehuis. Hiervoor is een zogenaamde ‘EED-audit’ uitgevoerd. De EED-rapportage gaf aan dat een besparing op energie mogelijk is van € 70.000,-. Deze besparing is nu onderdeel van de ombuigingsagenda, maar had ook zonder deze agenda moeten worden uitgevoerd. De gemeente moet immers de doelen op het terrein van de energietransitie en CO₂-uitstoot realiseren. > Een substantieel aandachtspunt is nog de nieuwbouw van scholen. De meeste scholen zijn gebouwd in de jaren ’70 en de gebouwen zijn aan vervanging toe. Investering in de kwaliteit van de gebouwen is nodig. Dit wordt de komende jaren verder in beeld gebracht en zal over een aantal jaren leiden tot een aanzienlijke investering van de gemeente. De gemeente is immers verantwoordelijk voor nieuwbouw en renovatie van scholen in het basis-, speciaal- en voortgezet onderwijs. Bron: interviews

6.2 Strategie voor de zoektocht naar passende voorzieningen Deze paragraaf bevat het korte antwoord op deelvraag 2a en de toelichting daarop met een uitgebreidere onderbouwing met bevindingen uit het onderzoek. Deelvraag 2a Heeft het college een strategie ontwikkeld en heeft de raad deze vastgesteld? Kort antwoord Het college heeft een strategie ontwikkeld maar deze is niet door de raad vastgesteld.

De koers Tijdens de behandeling van de gemeentelijke begroting 2020 in 2019 werd duidelijk dat ombuigingen noodzakelijk waren om een meerjarig sluitende begroting te realiseren. In de begroting 2020 werd opgemerkt dat er moeilijke keuzes zullen moeten worden gemaakt en een proces in gang zal worden gezet dat moet leiden tot een zogenaamde ‘Ombuigingscatalogus’4. Het college geeft eind 2019 aan dat de raad hierover besluiten zal kunnen nemen in het tweede kwartaal van 2020, bij de behandeling van de Kaderbrief 2021-20245. De maatregelen rondom het coronavirus COVID-19 gooien echter roet in het eten. Het college laat weten dat het voor een zorgvuldig besluitvormingsproces niet haalbaar is om de Ombuigingscatalogus tijdens behandeling van de Kaderbrief 2021-2024 te bespreken. Intussen werkt het college wel door aan een koers voor de komende jaren en de ambtelijke organisatie werkt aan voorstellen voor de Ombuigingscatalogus. Op 1 september 2020 wordt de raad hierover geïnformeerd6 en de koers en Ombuigingsagenda wordt in de raadscommissies ABZ van 14 september en 12 oktober 2020 besproken. De raad wordt daarmee wel geïnformeerd over de koers, maar deze wordt niet vastgesteld door de raad. Het college kiest voor een gefaseerde aanpak. Daarmee is een derde knop in beeld waar de raad op kan sturen: namelijk ‘realiseerbaarheid binnen een bepaalde tijdshorizon’.

Het college faseert als volgt7:

4 Bron: Financiële begroting 2020 5 Bron: Raadsinformatiebrief, Proces Ombuigingen, 8 oktober 2019 6 Bron: Raadsinformatiebrief, Ombuigingscatalogus, 1 september 2020 7 Bron: Richting voor Papendrecht, augustus 2020

Pagina 25

>

>

>

Kortetermijndoel is een sluitende begroting 2021: maatregelen die zo min als mogelijk gevolgen hebben voor de samenleving. Het gaat hierbij met technisch financiële maatregelen. Middellangetermijndoel is een sluitende begroting 2022: maatregelen met meer fundamentele keuzes en effect op de voorzieningen, zoals het bezuinigen op subsidies en het verhogen van de lasten voor inwoners (OZB, riool- en afvalstoffenheffing). Langetermijndoel is een meerjarig sluitende begroting: het maken van meer fundamentele afwegingen ten aanzien van het voorzieningenniveau in dialoog met inwoners, bedrijven en instellingen om denkbeelden daarover te toetsen en aan te scherpen.

De kortere termijn maatregelen richten zich op zogenaamde ‘technische begrotingsmaatregelen’. Dat zijn maatregelen waarvan de lokale samenleving niets van zal merken. Het college voorziet voor deze maatregelen dan ook geen betrokkenheid van inwoners, bedrijven of maatschappelijke organisaties. De middellange termijn maatregelen omvatten meer fundamentele keuzes zoals lastenverhoging voor inwoners en het bezuinigen op subsidies. Deze laatste hebben effect op de voorzieningen, zoals het schrappen van subsidies voor jubileums, het sportgala en educatieve activiteiten van de kinderboerderij. Hiervoor zijn dan ook de subsidieontvangers in een vroegtijdig stadium betrokken. Voor de langere termijn maatregelen voorziet het college wel een brede betrokkenheid van stakeholders uit de lokale samenleving. De langere termijn omvat namelijk maatregelen die wel van invloed zijn op de lokale samenleving. Hiervoor moeten door de raad ook keuzes worden gemaakt, waarbij het college negen richtinggevende lijnen als kader aan de raad voorstelt. De negen richtinggevende lijnen zijn te vertalen naar een scala van knoppen waaraan het college wil draaien. We presenteren op de volgende bladzijde de negen richtinggevende lijnen in een overzicht, waarbij we deze ook in de figuur 6.1 daaronder direct hebben vertaald naar verschillende knoppen waaraan het college wil draaien.

Enkele voorbeelden van de vertaling van richtinggevende lijnen naar de verschillende knoppen: > De richtinggevende lijnen met nummers 1,2 en 6 (terug naar de basis, herijken van bestaande definities en voorzieningen zijn niet heilig) gaan over een keuze rondom het ambitieniveau van voorzieningen. In de knop ‘Ambitieniveau’ van figuur 6.1 zijn deze lijnen dan ook samen gebracht. > De richtinggevende lijnen met nummers 3 en 9 (verenigingen eigen verantwoordelijkheid laten nemen en een beroep doen op zelfredzaamheid) gaan over de mate van participatie van inwoners en instellingen. In de knop ‘Participatie’ van figuur 6.1 zijn deze lijnen dan ook samen gebracht. > De richtinggevende lijn met nummer 4 (aanjagende rol) gaat over de rol van de overheid. Deze knop komt dan ook terug in figuur 6.1 ‘Rol van de overheid’.

Pagina 26

LANGERE TERMIJN MAATREGELEN MET DE NEGEN RICHTINGGEVENDE LIJNEN VAN HET COLLEGE 1 Terug naar de basis/het fundament: kerntaken op voldoende niveau blijven uitvoeren, basisvoorzieningen in stand houden en taken die op uitzonderlijk goed niveau worden uitgevoerd wel blijven uitvoeren maar op een minder hoog niveau; 2 Herijken van bestaande ambities: bijvoorbeeld het in stand houden van alle groene gebieden versus mogelijkheden scheppen voor woningbouw door verdichting, het verbeteren van fietsstructuur en nieuwbouw van VO-scholen; 3 Het dorp Papendrecht behouden: verenigingen eigen verantwoordelijkheid laten nemen ten aanzien van het behouden van de gemeenschapszin; 4 Veranderende rol overheid: een aanjagende rol in plaats van alles zelf willen doen (samenwerken, meedoen, participatie aanjagen, vragen samenleving iets te doen en betere keteninrichting); 5 Financiële behoedzaamheid: met het begroten meer rekening houden met risico’s; 6 Voorzieningen zijn niet heilig: voorzieningen niet ten koste van alles in stand houden; 7 Verschuiving van financiële middelen van accommodaties naar taken/faciliteiten: essentieel is het goed inrichten van een taak of functie; 8 Focus op beïnvloedbaar lokaal beleid: afwachtende en volgende houding ten aanzien van landelijk rijksbeleid; 9 Sociaal domein: beweging naar de preventie en het voorveld om hogere kosten te voorkomen, beroep doen op

zelfredzaamheid, van individuele begeleiding naar collectieve aanpak, robuuste lokale economie als basisvoorwaarde voor veel probleemvelden. Bron: Richting voor Papendrecht, augustus 2020

Figuur 6.1: vertaling richtinggevende lijnen van het college naar knoppen om aan te draaien.

Pagina 27

6.3 Betrokkenheid raad en stakeholders uit de samenleving Deze paragraaf bevat het korte antwoord op de deelvragen 2b en de toelichting daarop met een uitgebreidere onderbouwing met bevindingen uit het onderzoek. Deelvraag 2b Welke stakeholders zijn betrokken bij de ontwikkeling van deze strategie (raad, ambtelijke organisatie, inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties)? Kort antwoord > De raad is betrokken bij de ontwikkeling van de strategie en heeft vragen kunnen stellen en zijn zienswijze gegeven middels moties. > Subsidieontvangers zijn betrokken en hebben hun zienswijze kunnen geven op voorgenomen bezuinigingen om subsidies. > Een bredere dialoog met de lokale samenleving zoals inwoners, bedrijven en maatschappelijke instellingen is nog niet tot stand gekomen. We lichten de betrokkenheid van de verschillende stakeholders zoals hierboven genoemd in volgorde hieronder toe. Betrokkenheid raad De raad is op verschillende momenten door het college betrokken. We vatten deze momenten hieronder kort samen. In bijlage 3 is een uitgebreidere toelichting opgenomen. >

>

>

>

>

>

Bij de behandeling van de Kaderbrief 2021-2025 in de raad van 9 juli 2020 geeft het college aan dat het meerjarenbeeld een oplopend tekort laat zien van € 1.9 Mln. in 2021 tot bijna € 7 Mln. in 2024; dit zal verder zal oplopen tot € 8 Mln. in 2025. Het college geeft aan dat ombuigingen en expliciete keuzes voor de langere termijn nodig zijn. De strategie om te komen tot een meerjarig sluitende begroting is met het document ‘Richting voor Papendrecht, augustus 2020’ door het college ter informatie voorgelegd aan de raad en besproken, maar is niet vastgesteld door de raad. Dat geldt ook voor de vertaling van de strategie naar eerste ambtelijke voorstellen voor ombuigingen die vervat zijn in het document ‘Ombuigingscatalogus’. De raad (commissie ABZ) is in de vergaderingen van september en oktober 2020 de mogelijkheid geboden om vragen te stellen en suggesties te doen over de strategie; de eerste ambtelijke voorstellen voor ombuigingen en het te volgen bestuurlijke proces (spoorboekje). Inhoudelijk zijn verder geen besluiten genomen door de raad, maar er zijn wel moties ingediend voor de opdrachtformulering van diverse businesscases. In maart 2021 is de raad (raadscommissie ABZ) door het college geïnformeerd over de stand van zaken rondom de bezuinigingen. Hierbij is door het bureau Deloitte een financieel beeld geschetst van de gemeente Papendrecht.