24-10-01.12 Relevant stuk 4, Rapport Rekenkamercommissie verbonden partijen 2015

In de eerste fase van deze oriëntatie zijn vijf scenario’s onderzocht, waarvan twee scenario’s (Beschut en Plaatsingsorganisatie) zijn uitgewerkt in een zogenaamde Stip op de Horizon, waar de organisatie in enkele jaren naar toe zou groeien. Deze Stip op de Horizon vormde het uitgangspunt voor de aanvraag voor de herstructureringsfaciliteit (zie verder 4.5.1). Na de val van het kabinet Rutte I in april 2012 is de Wet werken naar vermogen controversieel verklaard. Vervolgens hebben een aantal politieke partijen het zogeheten Lenteakkoord opgesteld. Dit akkoord had de volgende consequenties voor de uitvoering van de Wsw: • de WWNV heeft geen doorgang; • de herstructureringsfaciliteit WSW (ter grootte van € 400 miljoen) vervalt om zo een deel van de besparingsverliezen door het niet doorgaan van de WWNV op te vangen. Het Lenteakkoord gaf aan dat de bezuiniging op de subsidie van de Wsw zou worden stopgezet, maar verder bleven er veel onduidelijkheden over de financiering van de Wsw. Sociaal Akkoord 2013 De herstructureringsfaciliteit is weer actueel geworden naar aanleiding van het Sociaal Akkoord 2013, omdat in dit akkoord het volgende uitgangspunt was opgenomen: De Wsw en Wajong blijven bestaan. Er komen 35 werkbedrijven waarin gemeenten en werkgevers samen meer mensen met een beperking aan het werk gaan helpen.

Van hieruit kunnen mensen ook worden gedetacheerd naar beschut werk met behulp van een jobcoach van het werkbedrijf en een loonkostensubsidie. Hiermee verdienen ze tenminste het minimumloon en kunnen ze doorgroeien naar 120 procent van het minimumloon. Wsw en Participatiewet (vanaf 1 januari 2015) Onder de Participatiewet vallen alle mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt. In de Participatiewet zijn verschillende instrumenten opgenomen om mensen uit deze doelgroep aan werk te helpen, zoals participatieplaatsen, garantiebanen, een participatievoorziening beschut werk, loonkostensubsidie voor werkgevers en begeleiding op de werkplek.

32

De Participatiewet heeft de uitvoering van de instrumenten garantiebanen en beschut werk, bij Werkbedrijven ondergebracht. Een Werkbedrijf is geen fysiek bedrijf maar een samenwerking tussen gemeente, UWV, werkgevers en werknemers in de arbeidsmarktregio. Het is aan de gemeenten om te bepalen op welke voorzieningen en instrumenten hun inwoners met een afstand tot de arbeidsmarkt recht hebben. Een en ander houdt in dat er veel herkeuringen zullen plaatsvinden. Tot 10 september kon de Wsw indicatie worden aangevraagd. Voor mensen met een Wsw indicatie die een dienstverband hebben bij een sociale werkvoorziening, verandert er niets op 1 januari 2015. Mensen met een Wsw indicatie die geen dienstverband hebben, kunnen na 1 januari niet meer instromen in een baan bij de sociale werkvoorziening.

33

Hoofdstuk 3

Normenkader

Deze paragraaf bevat het normenkader dat de rekenkamercommissie hanteert bij de beantwoording van de onderzoeksvragen. De uitvoering van de Wsw is door de wetgever opgedragen aan het college. De gemeente Overbetuwe neemt samen met 10 andere gemeenten deel aan een gemeenschappelijke regeling, waaraan de uitvoering van de Wsw is opgedragen. De mogelijkheden van de raad om in deze constellatie te sturen en toezicht te houden op de uitvoering vloeien voort uit wettelijke regels en uit specifieke afspraken. De rekenkamercommissie heeft de normen, inclusief de meetlat ervoor, opgesteld aan de hand van wettelijke eisen, literatuur over goed bestuur en voorbeelden van andere lokale rekenkamers. De wettelijke basis voor het normenkader vloeit voort uit de Wgr. Deze is gebaseerd op de gedachte van ‘verlengd lokaal bestuur’. Met de aanpassing van de Wgr aan de dualisering is dit in de Memorie van Toelichting nog eens benadrukt: er is heel bewust voor gekozen om de verhouding DB/AB niet te dualiseren: ‘Dergelijke scherp onderscheiden rollen voor het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam verdragen zich niet goed met de gedachte van verlengd lokaal bestuur die aan de Wgr ten grondslag ligt.13’ Bij ‘verlengd lokaal bestuur’ staat het behartigen van lokale belangen voorop.

Wgr, artikel 1, lid 1 De raden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van twee of meer gemeenten kunnen afzonderlijk of te zamen, ieder voor zover zij voor de eigen gemeente bevoegd zijn, een gemeenschappelijke regeling treffen ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van die gemeenten. Dit betekent dat de gemeente regie houdt op de samenwerking waarbij de eigen doelen centraal staan. In het rekenkamerrapport naar Samenwerkingsverbanden in Oisterwijk14 wordt op het punt van verlengd lokaal bestuur een onderscheid gemaakt tussen de samenwerking gericht op beleidsafstemming en de samenwerking gericht op uitvoering: • Verlengd lokaal bestuur bij beleidsafstemming betekent dat het college met een helder mandaat vanuit de raad werkt en in de eventuele onderhandelingen in het samenwerkingsverband de belangen en visie van de gemeente goed kan behartigen. • Verlengd lokaal bestuur bij uitvoering betekent dat er sprake is van een goede opdrachtgever – opdrachtnemerrelatie. Het gemeentebestuur is in staat precies te formuleren wat de beoogde resultaten zijn en de opdrachtnemer kan deze resultaten leveren – zonder dat er sprake is van afhankelijkheid. Indien de prestaties onder de maat zijn of veel te duur, kan de opdrachtgever bijsturen of een andere opdrachtnemer ‘inhuren’.

13 14

Memorie van toelichting wijziging Wgr, Concept-wetsvoorstel versie internetconsultatie, versie 29-03-2012 Verlegd of verlengd lokaal bestuur? Rekenkamercommissie Oisterwijk, 31 augustus 2012

34

In de onderzoeken naar regionale samenwerkingsverbanden van rekenkamercommissies wordt verschillende malen geconstateerd dat bij de onderzochte regionale samenwerkingen eerder sprake was van ‘verlegd lokaal bestuur’ dan van ‘verlengd lokaal bestuur’. Het rekenkamerrapport Oisterwijk stelt dat sprake is van verlegd lokaal bestuur ‘indien de samenwerkingsverbanden taken overnemen van de gemeente zonder heldere aansturing. Bij verlegd bestuur gaan samenwerkingsorganen ‘een eigen leven leiden’ – ze komen los te staan van de gemeente, worden een apart orgaan.’ De rekenkamercommissie Oisterwijk geeft de volgende beschrijving van houdingen van het gemeentebestuur die wijzen op verlengd danwel verlegd lokaal bestuur: Verlengd lokaal bestuur

Verlegd lokaal bestuur

Het gemeentebestuur is….

Het gemeentebestuur is…..

Zelfverzekerd De gemeente zet de samenwerking in als stratefgie om gemeentelijke doelen te bereiken.

Afhankelijk De gemeente heeft geen goed zicht op welke gemeentelijke doelen op welke wijze worden bereikt met de samenwerking

Zelfstandig De gmeente maakt binnen de samenwerking keuzes om eigen gemeentelijke doelen te bereiken.

Afwachtend De gemeente accepteert de algemen diensten van het samenwerkingsverband zonder kritische toets

Zelfbewust De gemeente neemt een actieve rol in de dagelijkse aansturing van het samenwerkingsverband

Afhoudend De gemeente ziet het samenwerkingsverband als een orgaan zonder directe relatie met de gemeente

In het volgende schema zijn de normen voor dit onderzoek benoemd en uitgewerkt in toetsingscriteria. Norm

Criteria/meetlat

Kaderstellende rol raad De gemeenteraad stelt inhoudelijke kaders t.a.v. de uitvoering van de Wsw

• De raad heeft een visie op de uitvoering van de Wsw • De raad heeft SMART doelen vastgesteld voor de uitvoering van de Wsw • De raad is steeds op de hoogte van de nieuwste ontwikkelingen op dit terrein en stelt, zonodig, de doelen bij op grond van nieuwe inzichten

De gemeenteraad stelt financiële kaders t.a.v. de uitvoering van de Wsw

• De raad heeft vastgesteld hoe het van het Rijk verkregen SW-budget wordt aangewend voor de uitvoering van de Wsw • De raad heeft de financiële risico’s in beeld • De raad heeft een visie over hoe om te gaan met financiële tegenvallers

Controlerende rol raad

35

De gemeenteraad is in staat (geweest) om zijn controlerende rol uit te voeren

• De raad heeft inzicht gekregen in de belangrijkste inhoudelijke ontwikkelingen t.a.v. de uitvoering van de Wsw • De raad heeft inzicht gekregen in de financiële consequenties van de uitvoering van de Wsw

De raad heeft zijn controlerende rol actief uitgevoerd.

• Er zijn afspraken gemaakt tussen de raad en het college over de uitvoering van de Wsw • De gemeenteraad is actief op zoek gegaan naar informatie c.q. heeft het college gevraagd naar de benodigde informatie • De raad heeft eigenstandig afspraken gemaakt en uitgevoerd over evaluaties/visitaties/klanttevredenheidsonderzoeken, of dergelijke

Uitvoering door een gemeenschappelijke regeling De afspraken in de gemeen- • De in de GR geformuleerde taken dragen bij tot het bereiken schappelijke regeling maken van de door de raad vastgestelde doelen van de raad sturing en controle door de • In de GR zijn afspraken gemaakt over de informatievoorzieraad mogelijk ning (incl. verantwoording) aan de gemeenteraden over de uitvoering van de taken • De governance-afspraken van de nota Verbonden partijen zijn gevolgd • Er is helderheid over de verdeling van bevoegdheden tussen regionaal en lokaal niveau en tussen deelnemende gemeenten • De gemeenteraad heeft een besluit genomen over de financiële risicoverdeling binnen de regionale samenwerking • De GR bevat duidelijke afspraken over uittreding door een deelnemende gemeente De normen vloeien voort uit de Gemeentewet, de Wgr en de Wsw. De Wgr gaat uit van het principe van lokaal verlengd bestuur. In de Wgr wordt in artikel 1, lid 1 aangegeven dat de samenwerking wordt aangegaan ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van de gemeenten. Gemeenten drukken hun belangen uit in doelen. Dit is de terminologie die in het BBV wordt gebruikt. Volgens de Gemeentewet heeft de raad een kaderstellende en controlerende rol. De raad stelt kaders in de vorm van doelen en geeft daarmee sturing aan de uitvoering.

De Wsw bepaalt dat de gemeente verantwoordelijk is voor de uitvoering van de Wsw. Deze verantwoordelijkheid blijft de gemeente houden, ook als zij de uitvoering aan een andere organisatie, in dit geval een samenwerkingsverband, opdraagt. Uit de Wsw vloeit dan ook voort dat de gemeente verantwoordelijk is voor de sturing en controle op de uitvoering. De criteria zijn operationele uitwerkingen die vooral ontleend zijn aan uitwerkingen van governancemodellen, zoals het model van Goed bestuur (L. Dolmans, Control voor goed bestuur) dat is toegelicht in het algemene deel van deze rapportage.

36

Hoofdstuk 4

Bevindingen

4.1 Hoofdvraag en deelvragen De hoofdvraag voor het onderzoek naar de GR Presikhaaf heeft de rekenkamercommissie als volgt geformuleerd: Welke mogelijkheden heeft de raad om te sturen en toezicht te houden op beleid, beleidsuitvoering en financiën op de terreinen die zijn opgedragen aan de GR Presikhaaf en heeft zij die mogelijkheden in de praktijk optimaal benut? Deze onderzoeksvraag is opgesplitst in de volgende deelvragen: 1. Wat zijn de sturings- en toezichtsmogelijkheden van de raad bij deelname in een gemeenschappelijke regeling op grond van de Wgr, en wat is hierover geregeld in de gemeenschappelijke regeling inzake Presikhaaf? 2. Welke regels uit de Nota Verbonden partijen zijn van toepassing op de GR Presikhaaf? 3. Heeft de raad de sturings- en toezichtmogelijkheden optimaal kunnen benutten? 4. Heeft de raad zijn sturings- en toezichtmogelijkheden daadwerkelijk benut? 5. Was de sturing en controle uiteindelijk effectief?

4.2 Sturingsmogelijkheden op grond van de wet en de regeling De GR Presikhaaf is een gemeenschappelijke regeling. De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) en de Gemeentewet geven regels over wat er in een regeling geregeld moet en kan worden. In het onderzoek is nagegaan of er in de gemeenschappelijke regeling zelf afspraken zijn gemaakt over informatievoorziening aan en (bij)sturingsmogelijkheden voor de deelnemende raden. 4.2.1 Sturingsmogelijkheden op grond van de Wgr en de Gemeentewet Verlengd lokaal bestuur Voor wat betreft dat wettelijk kader van de gekozen samenwerking tussen gemeenten is van belang dat het om verlengd lokaal bestuur gaat. Een GR bestaat uit een Algemeen Bestuur (AB) en een Dagelijks Bestuur (DB). De leden van het AB zitten primair als vertegenwoordigers van de eigen gemeente in deze bestuursorganen. De wetgever heeft steeds de nadruk gelegd op het belang van een goede democratische controle door de raden van de deelnemende gemeenten15. Daarom is onder meer in de wet opgenomen dat een gemeenschappelijke regeling bepalingen moet bevatten over de wijze waarop een lid van het algemeen bestuur ter verantwoording kan worden geroepen door de desbetreffende gemeenteraad. Een en ander werkt als volgt uit:

15

Zie brief aan de Tweede Kamer over deze materie van 26 mei 2004, Kamerstuk 29 200 VII nr. 56.

37

•

•

•

Verhouding bestuur gemeenschappelijke regeling – deelnemende gemeentebesturen: er bestaat een inlichtingenplicht en geen verantwoordingsplicht tussen het bestuur van de gemeenschappelijke regeling en de deelnemende gemeenten. De deelnemende gemeente kan alleen verantwoording vragen van de eigen leden van het AB. Ook de terugroepingsmogelijkheid is beperkt tot de eigen vertegenwoordigers in het AB. De eigen leden van het DB hebben als zodanig geen enkele verantwoordingsrelatie met hun eigen gemeentebestuur. Wel zijn zij in hun rol als lid van het AB in alle opzichten verantwoording schuldig aan hun eigen gemeentebestuur. Verhouding AB – DB gemeenschappelijke regeling: het DB legt verantwoording af aan het AB en verstrekt daartoe de nodige informatie. In de Wgr die gold tijdens de onderzoeksperiode kon het AB DB-leden niet ontslaan, maar zou dit zou wel kunnen als de betreffende gemeenschappelijke regeling hierin voorzag. In de Wgr die vanaf 1 januari 2015 geldt, kan het AB wel ontslag verlenen aan een DB-lid (artikel 19a, 3e lid) Verantwoordingsrelaties op basis van de gemeentewet: de verantwoordingsrelaties tussen collegeleden en raad op basis van de gemeentewet spelen ook een rol in gemeen-schappelijke regelingen.

Een wethouder die zitting heeft in een AB en eventueel in een DB van een gemeenschappelijke regeling, kan over zijn handelen in dat verband door de gemeenteraad ter verantwoording worden geroepen. Dit geldt niet voor raadsleden. Die kunnen als gekozen raadsleden niet op basis van de Gemeentewet door de gemeenteraad ter verantwoording worden geroepen. Zij kunnen alleen op basis van specifieke bepalingen in de Wgr gedwongen worden verantwoording af te leggen. Artikel 16 van de Wgr bepaalt dat de specifieke gemeenschappelijke regeling bepalingen bevat over de wijze waarop een lid van het AB inlichtingen verstrekt en verantwoording aflegt aan de gemeenteraad, die dit lid heeft aangewezen.

Bepalingen over begrotingen en jaarstukken Zoals in het eerste deel van deze rapportage is aangegeven bevat de Wgr bepalingen over begroten en verantwoorden en gelden op dit terrein gelden dienovereenkomstig de regels van de Gemeentewet, het BBV en het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten16. Dat houdt in dat de begroting en de jaarstukken van een gemeenschappelijke regeling hetzelfde ingericht moeten zijn als die van de gemeente en dat dezelfde budgetregels gelden als voor de gemeente. Ook zijn gemeenschappelijke regelingen verplicht regels vast te stellen voor hun financieel beleid en beheer en voor de inrichting van hun financiële organisatie. Het DB van een gemeenschappelijke regeling dient de begroting vooraf aan de betrokken gemeenteraden voor te leggen en wel zes weken voordat deze in het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling komt17. De deelnemende gemeenteraden kunnen bij deze zogenaamde ontwerpbegroting hun zienswijze bekend maken, die vervolgens door het DB van de gemeenschappelijke regeling naar het AB wordt doorgeleid. In de Wgr is bepaald dat het AB, zo nodig, de begroting na vaststelling aan de raden van de deelnemende gemeenten zendt, die bij Gedeputeerde Staten (GS) hun zienswijze naar voren kunnen brengen. Het AB moet de begroting vaststellen in het jaar voorafgaande waarvoor zij dient.

Het DB moet de begroting binnen twee weken na vaststelling, in ieder geval vóór 15 juli van het jaar voorafgaande aan het begrotingsjaar, aan GS sturen 18.

Dit volgt uit artikel 136 Wgr die gold tot 1 januari 2015 In de Wgr die vanaf 1 januari 2015 geldt, is dit 8 weken. 18 In de Wgr die vanaf 1 januari 2015 geldt, is dit 1 augustus (artikel 34, 2e lid) 16 17

38

Wat betreft de jaarrekening van een GR bepaalt de Wgr dat het AB de jaarrekening vaststelt in het jaar volgend op het jaar waarop deze betrekking heeft. Het DB moet de jaarrekening binnen twee weken na de vaststelling, in ieder geval vóór 15 juli van het jaar volgende op het jaar waarop de jaarrekening betrekking heeft, aan GS sturen. In de Wgr is niet opgenomen dat gemeenteraden in staat worden gesteld om blijk te geven van hun gevoelen bij de ontwerp-rekening. 4.2.2 Afspraken in de GR Presikhaaf De afspraken binnen de gemeenschappelijke regeling zijn vastgelegd in de Regeling Werkvoorziening Midden-Gelderland 1990. Het gaat hierbij om een openbaar lichaam met rechtspersoonlijkheid. De regeling is in 1992, 1998 en 2001 op enkele punten gewijzigd. De rekenkamercommissie constateert dat de regeling niet is geactualiseerd na wijzigingen in de Wgr als gevolg van de invoering van de dualisering. De verwijzing naar bepaalde artikelnummers in de Wgr stemmen daarom niet meer overeen met de bedoelde artikelen. Daarnaast valt het op dat de regeling veel overlap heeft met artikelen uit de Wgr. Afspraken over prestaties In de GR Presikhaaf is de taak van de GR als volgt beschreven: • Het uitvoeren van de Wet Sociale Werkvoorziening; • Het totstandbrengen en beheren van de ten behoeve van de uitvoering noodzakelijke werkverbanden.

De rekenkamercommissie constateert dat in de regeling geen afspraken zijn opgenomen over te leveren prestaties. De regeling geeft de raad geen mogelijkheden om te sturen op prestaties. De rekenkamercommissie merkt hierbij op dat met de wetswijziging van de Wsw in 2008 onder meer was beoogd om een opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie tussen gemeente en werkvoorzieningsschap te krijgen. Dit is, gelet op de handhaving van de in 1990 overeengekomen regeling, niet het geval geweest voor de relatie van de deelnemende gemeenten in de GR Presikhaaf met Presikhaaf Bedrijven. Naar aanleiding van de modernisering van de Wsw in 2008 hebben de deelnemende gemeenten aan de GR Presikhaaf begin 2008 een middellange termijnvisie met een aantal richtinggevende strategische keuzen rond de toekomst van de Wsw onderschreven, neergelegd in het zogenaamde WAT-rapport19. Daarbij is gekozen voor een beleidsarme invoering in 2008. Vervolgens is de visie nader uitgewerkt in 15 concrete beslispunten in het HOE-rapport20. Deze beslispunten dienden als kader voor een door Presikhaaf Bedrijven uit te werken strategisch plan met een daarbij behorend implementatieplan. De raden van alle deelnemende gemeenten hebben in het najaar van 2008 ingestemd met het HOE-rapport: Uitvoering van de Wsw door de gemeenten in Midden Gelderland.

19

Het WAT-rapport: Uitvoering van de nieuwe WSW; een middellange termijn beleidsperspectief van de gemeenten die participeren in de GR Werkvoorzieningschap Midden Gelderland, in januari 2008 vastgesteld door de raden van de deelnemende gemeenten 20 Het HOE-rapport: Uitvoering van de WSW door de gemeenten in Midden Gelderland, in het najaar van 2008 vastgesteld door de raden van de deelnemende gemeenten 39

Presikhaaf heeft binnen deze kaders in 2009 een strategisch plan 2009 – 2012 met bijbehorend implementatieplan opgesteld. De raad heeft zijn gevoelen over dit plan kenbaar gemaakt. In het WAT- rapport is als conclusie opgenomen: ‘De WSW wordt zoveel mogelijk uitgevoerd middels contracten’. In de HOE-rapportage zijn uitgangspunten geformuleerd over het sluiten van contracten met andere partijen die werk en/of begeleiding zouden kunnen bieden aan Wswgeïndiceerden. Dit heeft niet geleid tot een wijziging van de regeling. In de regeling staat ook nu nog dat de verplichting van de deelnemende gemeenten om personen die om plaatsing verzoeken in een dienstbetrekking op grond van de Wsw door te verwijzen naar de GR Presikhaaf. Tijdens de interviews werd aangegeven dat de beleidsuitgangspunten in de WAT- en HOErapportage wel hebben geleid tot voorbereidingen voor een aanpassing van de regeling. Het is echter bij die voorbereidingen gebleven. De reden daarvan was de geïnterviewden niet precies bekend. Zij veronderstelden dat de aankondiging van weer een nieuwe wet (Wet werken naar vermogen) en de overheveling van taken uit de AWBZ naar de Wmo ertoe hebben geleid dat de aanpassing van de regeling op de achtergrond is geraakt.

De directeur van Presikhaaf Bedrijven gaf aan dat een nieuwe, geactualiseerde regeling in 2010 in concept volledig was uitgewerkt, maar dat vanwege de toen aankomende gemeenteraadsverkiezingen is besloten dat niet meer in het AB in te brengen. Na de verkiezingen is de actualisatie niet meer aan de orde gesteld. In het HOE-rapport zijn zogenaamde ‘criteria bij het vormgeven van de aanpak’ geformuleerd. Eén van die criteria was: ‘Het binnen maximaal 5 jaar (dus uiterlijk op 1 januari 2014) volledig gerealiseerd hebben van het 3 x 1/3 beleid (1/3e binnen en 2/3e buiten in de vorm van 1/3e dienstverlening en 1/3e detacheren/begeleid werken) voor de WSW-medewerkers van de gemeenten die participeren in de GR Midden Gelderland.’ Dit beleidsuitgangspunt is niet geformaliseerd in een afspraak met de GR Presikhaaf, ofwel door middel van een aanvulling binnen de bestaande afspraken, ofwel door middel van een aanvullende overeenkomst met de GR Presikhaaf. De wijze waarop Presikhaaf het 3 x 1/3 beleid zou uitvoeren, is in het strategisch plan van Presikhaaf Bedrijven wel uitgewerkt. In de WAT- en HOE-rapporten is aangegeven dat de gemeenten prestatiecontracten met Presikhaaf Bedrijven zou kunnen sluiten. Sinds 2010 is er een uitvoeringsovereenkomst Wsw met de GR Presikhaaf. Het college heeft deze op 27 april 2010 getekend.

In de overeenkomst is als reden voor de vastlegging van afspraken aangegeven dat gemeenten meer zicht op de uitvoering van de Wsw door de GR verlangen teneinde beter te kunnen sturen op de door hen geformuleerde beleidsdoelen. Bij de overeenkomst is een bijlage gevoegd waarin de prestaties zijn vastgelegd die Presikhaaf Bedrijven in het betreffende uitvoeringsjaar dient te leveren. Volgens de overeenkomst gaat het om prestaties en indicatoren die relevant worden geacht voor het realiseren en kunnen volgen van bijdragen aan de beleidsdoelen zoals door gemeenten en Presikhaaf Bedrijven zijn geformuleerd in de WAT- en HOE-rapporten en het daarop gebaseerd Strategisch Plan. In de bijlage

40

is aangekondigd dat er in de toekomst gerapporteerd zou gaan worden op “voortgang in arbeidsontwikkeling”. Daarvoor was een nieuw cliëntvolgsysteem nodig: ‘Met name het meten en rapporteren van individuele voortgang in arbeidsontwikkeling is afhankelijk van implementatie van een nieuw cliëntvolgsysteem en de gegevensinvoer daarvan’. Tijdens het onderzoek deelde de directeur desgevraagd mee dat dit nieuwe cliëntvolgsysteem onder de naam ‘Mens in beeld’ is geïmplementeerd binnen Presikhaaf. In de overeenkomst is aangegeven dat de bijlage jaarlijks wordt geactualiseerd. De rekenkamercommissie constateert dat de bepalingen in de overeenkomst voornamelijk financieel-administratieve zaken betreffen. Daarnaast zijn afspraken gemaakt over de informatieverstrekking van Presikhaaf aan de gemeente. De prestatie-indicatoren in de bijlage van de uitvoeringsovereenkomst betroffen: • Invulling van de taakstelling: hierbij werd de kwantitatieve taakstelling van het desbetreffende jaar van het Rijk aangegeven; • Iedere SW-geïndiceerde krijgt vóór plaatsing een POP met leerdoelen; • Wachtlijstbeheer: uitgewerkt in activiteiten, zoals ‘regelmatige toezending van vacatures’ en ‘activering kandidaten met diverse instrumenten’; • Verzorging van herindicaties van alle SW-geïndiceerden; • Verstrekken van kwartaalrapportages op gemeentelijk niveau.

Hierin diende onder meer informatie te worden verstrekt per geplaatste SW-er, zoals de soort en de duur van de plaatsing, de naam van de werkgever. De rekenkamercommissie merkt hierbij op dat er geen ‘streefwaarden’ zijn opgenomen bij de indicatoren, waarmee de deelnemende gemeenten vooraf aangeven welk niveau gehaald dient te worden. De gegevens die met deze indicatoren worden gevraagd, bieden geen inzicht in de kwaliteit van het aangeboden werk aan de betrokken personen, de ontplooiingsmogelijkheden van mensen door middel van het aangeboden werk en het wel of niet behalen van de 3 maal 1/3 doelstelling. In punt 4.4.2 van dit rapport wordt ingegaan op de informatie die de GR Presikhaaf in kwartaalrapportages gaf tijdens de onderzoeksperiode. Een jaarlijkse bijstelling van de prestatie-indicatoren, zoals afgesproken in de uitvoeringsovereenkomst, heeft niet plaatsgevonden. In de GR presikhaaf is een artikel opgenomen waarbij de GR voor de uitvoering van de aangegeven taak alle bevoegdheden ‘toekomen’ van de bestuursorganen van de gemeente. Op grond van dit artikel zijn de regels voor plaatsing op de wachtlijst vastgesteld in een verordening van de GR Presikhaaf en voert de GR Presikhaaf het wachtlijstbeheer uit. Bij de modernisering van de Wsw in 2008 was deze verordende bevoegdheid aan de raad gegeven.

De rekenkamercommissie merkt op dat de GR deze verordende bevoegdheid, op grond van de regeling kan uitoefenen, maar constateert dat dit niet in lijn is met de beslispunten uit de WAT- en HOE-rapportage over de rol van de gemeenten ten aanzien van de wachtlijst. In deze rapportages wordt een actieve rol aan de gemeenten toebedeeld, waarbij zij voor de activering van mensen op de wachtlijst ook WWB-middelen zouden inzetten.

41

In de verordening van de GR Presikhaaf zijn het arbeidspotentieel van de betrokkene en de werkladderscan bepalend voor de plaats op de wachtlijst. Hoe groter het arbeidspotentieel is, hoe hoger iemand op de wachtlijst wordt geplaatst. Toegang tot de wachtlijst wordt verkregen door een Wsw-indicatie, afgegeven door het UWV. Eventuele voorbereidingstrajecten werden bekostigd door gemeenten uit het re-integratiebudget (na 1 januari 2015 uit het participatiebudget). De gemeente heeft in 2010 en 2011 gebruik gemaakt van overbruggingsbanen om Wsw-ers van de wachtlijst te activeren, totdat zij konden instromen in een Wsw dienstbetrekking. Afspraken over de kosten Over de kosten zijn in de regeling de volgende afspraken opgenomen: • De deelnemende gemeenten betalen bij wijze van voorschot per kwartaal een kwart van de bedragen, welke zij volgens de begroting voor dat kalenderjaar verschuldigd zijn; • In de rekening wordt het door elk van de deelnemende gemeenten over het desbetreffende jaar verschuldigde bedrag opgenomen; • Verrekening van het verschil tussen het begrote bedrag en het werkelijk verschuldigde vindt terstond plaats, nadat het DB aan de raden heeft medegedeeld dat GS de rekening heeft vastgesteld; • Het totaal bedrag, dat de gemeenten verschuldigd zijn, wordt omgeslagen overeenkomstig een terzake door het algemeen bestuur te nemen besluit.

Uit deze afspraken vloeit voort dat de deelnemende gemeenten alle kosten zullen dragen die in de rekening van de GR presikhaaf worden verantwoord. De rekenkamercommissie constateert dat in de regeling niet is voorzien in de mogelijkheid om een relatie te leggen tussen de kosten en te leveren prestaties door de GR Presikhaaf. De regeling geeft de raad geen mogelijkheid om te sturen op de kosten in relatie tot te leveren prestaties. In de uitvoeringsovereenkomst zijn de afspraken over de kosten aangevuld met de betaling van de Rijksbijdrage aan de GR Presikhaaf: deze betalen de deelnemende gemeenten in maandelijkse termijnen bij wijze van voorschot. Na de verantwoording, die het rijk moet vaststellen, wordt de definitieve bijdrage vastgesteld en wordt deze verrekend met het totaal voorgeschoten bedrag21. Vanaf 2013 is de gemeentelijke GR-bijdrage, die als voorschot per kwartaal aan Presikhaaf Bedrijven werd betaald, afgeschaft. In het HOE-rapport is aangegeven dat gemeenten een vrij besteedbaar WSW-subsidiebudge krijgent. De hoogte van het vrij besteedbare WSW-subsidiebudget is jaarlijks maximaal 4%. Gedurende een periode van 4 jaar wordt deze maatregel gehandhaafd. Daarmee ontstaat een stapeling van vrije ruimte die kan oplopen tot maximaal 16% van het WSW-budget.

21

De gemeente stuurt jaarlijks een brief aan Presikhaaf, waarbij zij onder verwijzing naar de afspraken in de uitvoeringsovereenkomst, aangeeft dat de Rijksbijdrage in maandelijkse termijnen bij wijzen van voorschot wordt verstrekt. Zij spreekt daarin over een subsidiebedrag. De rekenkamercommissie betwijfelt of hierbij sprake is van een subsidie. Het is een bijdrage die in termijnen als op voorschotbasis aan de GR Presikhaaf wordt betaald, waarbij het definitieve bedrag achteraf wordt bepaald. 42

Gemeenten kunnen dit budget naar eigen inzicht inzetten voor activiteiten gericht op plaatsing van SW-geïndiceerden vanaf de wachtlijst, bijvoorbeeld met begeleid werken. Ook kunnen gemeenten met dit budget prestatiecontracten sluiten met Presikhaaf en experimenten uitvoeren. Criterium voor de inzet van middelen is het versterken van de beweging van ‘binnen naar buiten’: realiseren van de 3 x 1/3 doelstelling.Deze afspraak is in de uitvoeringsovereenkomst opgenomen. Afspraken over het beheersen van de risico’s In de regeling is niet expliciet ingegaan op de wijze waarop met risico’s wordt omgegaan. Zoals uit het voorgaande blijkt, komen financiële tegenvallers voor rekening van de deelnemende gemeenten. Over de financiële gevolgen van uittreding uit de GR is in de regeling overeengekomen dat het AB de verplichtingen van de uittredende gemeente vaststelt. Hierbij geldt als uitgangspunt dat de kosten die rechtstreeks het gevolg zijn van de uittreding, aan de uittredende gemeente in rekening worden gebracht. De rekenkamercommissie stelt vast dat deze bepaling geen inzicht geeft in de kosten van uittreding. Er wordt namelijk niet aangegeven wat onder de kosten ten gevolge van de uittreding wordt verstaan.

Uittreding door een gemeente zal betekenen dat verliezen door minder deelnemers moeten worden betaald, waarbij deze zelfde deelnemers degenen zijn die de kosten van uittreding bepalen. Afspraken over informatievoorziening In hoofdstuk 8 ‘Inlichting en verantwoording’ van de regeling zijn afspraken vastgelegd over informatievoorziening door een lid van het AB. Deze houden in dat een AB-lid alle inlichtingen moet verschaffen die (leden van) de raad verlang(t)(en). Tevens is een AB-lid verantwoording verschuldigd aan de raad voor het door hem in het AB gevoerde beleid In het reglement van orde van het AB zijn ook afspraken opgenomen over informatie aan deelnemende gemeenten. Deze houden in dat het AB ‘door toedoen van het DB’ aan de raden van de deelnemende gemeente ongevraagd alle informatie geeft die voor een juiste beoordeling van het door hem gevoerde beleid en te voeren beleid nodig is. Daarnaast is bepaald dat de notulen van het AB ter kennis worden gebracht aan de colleges van de deelnemende gemeenten. De regeling bevat bepalingen over de vaststelling van de begroting en de rekening. Er zijn enkele verschillen met de Wgr, die ten dele zijn toe te schrijven aan het niet actualiseren van de regeling naar aanleiding van veranderingen in de Wgr en de Gemeentewet. Zo is in de regeling bepaald dat de begroting na vaststelling door het DB ter goedkeuring aan GS wordt gestuurd.

De begroting dient volgens de Wgr wel aan GS te worden gestuurd, maar de goedkeuringseis is vervallen. De regeling wijkt ook af van de Wgr wat betreft de vaststelling van de jaarrekening. Volgens de regeling stelt het AB de rekening voorlopig vast, waarna de rekening ter vaststelling aan GS wordt aangeboden. In de Wgr is de vaststelling door GS vervallen en is bepaald dat het AB de rekening vaststelt, waarna het DB de rekening naar GS stuurt.

43

Wat betreft de jaarrekening geeft de regeling de raad de mogelijkheid om binnen zes weken nadat de rekening is toegezonden, daartegen bezwaren bij het AB in te dienen. In de uitvoeringsovereenkomst is expliciet afgesproken dat Presikhaaf per kwartaal op uniforme wijze maar separaat op het niveau van de gemeente rapporteert over de in het kader van de modernisering relevante indicatoren conform de bijlage bij deze overeenkomst. 4.2.3 Governance Statuut Presikhaaf Bedrijven Op 2 oktober 2008 heeft de raad het Governance Statuut Presikhaaf Bedrijven vastgesteld. Het opstellen van een Governance Statuut is geïnitieerd door het College van B&W van de gemeente Arnhem. Dit heeft in 2005 opdracht gegeven om, in het kader van de optimalisering van de bestuurlijke en financiële control op ‘verbonden partijen’, een toezichtarrangement voor Presikhaaf Bedrijven op te stellen (Raadsvoorstel 30 augustus 2005). In het najaar van 2005 zijn de hoofdlijnen van een toezichtarrangement voor Presikhaaf Bedrijven beschreven in de notitie Toezichtarrangement Presikhaaf Bedrijven - Perspectief Gemeente Arnhem - Eindrapportage. De implementatie van het toezichtarrangement heeft vorm gekregen door het opstellen van een Governance Statuut. Het statuut bevat een aantal inhoudelijke en procedurele afspraken.

Na goedkeuring van het Governance Statuut door de raden van de deelnemende gemeenten heeft het AB van de GR Presikhaaf het statuut vastgesteld voor onbepaalde tijd. In het Governance Statuut zijn de volgende onderwerpen uitgewerkt: - Product-markt-combinaties (PMC’s); - Stappen in het proces van toezicht; - Benchmarks en specifieke onderzoeken; - Risicoanalyses; - Cyclus van Planning, control en verantwoording; - Overleg over statuut; - Raad van Advies; - Compliance (naleving van dit statuut). Het Governance Statuut gaat uit van de bekende kernfuncties besturen, verantwoorden, toezicht houden, beheersen. Voor het onderdeel ‘Besturen’ zijn de bevoegdheden/rollen beschreven. Daarbij is gebruik gemaakt van de volgende gebruikelijke categorieën: - Opstellen; - Vaststellen; - Goedkeuren; - Gevoelens kenbaar maken. Dit is in het statuut uitgewerkt in de volgende tabel:

44

De raden van de deelnemende gemeenten wordt gevraagd om hun gevoelens kenbaar te maken over de strategische koers, de begroting, jaarrekening, alvorens het Algemeen Bestuur besluit. De rekenkamercommissie merkt op dat in het statuut ten opzichte van de regeling hierdoor meer mogelijkheden geeft aan de raad om gevoelens kenbaar te maken. De uitbreiding betreft het voorleggen van beleidsbepalende zaken (strategische koers) aan de raad en de jaarrekening. De Directie is bevoegd te submandateren aan het management van Presikhaaf Bedrijven. Het DB behoudt bestuurlijke bevoegdheden met betrekking tot een aantal onderwerpen. Deze onderwerpen zijn opgenomen in de Mandateringsregeling van 6 april 1998. Het AB houdt toezicht op de adequate uitvoering door Presikhaaf Bedrijven van de haar toebedeelde wettelijke taken. Presikhaaf Bedrijven kent een Raad van Advies, met als taken het geven van gevraagd en ongevraagd advies aan de Directie en Dagelijks Bestuur over onderwerpen respectievelijk aspecten van de bedrijfsvoering van Presikhaaf en de voor Presikhaaf relevante ontwikkelingen op sociaal, maatschappelijk, bedrijfs-economisch en regionaal gebied. Taakstelling, samenstelling en werkwijze van de Raad van Advies zijn opgenomen in een Reglement Raad van Advies. Per 18 april 2012 zijn voor drie jaar benoemd in de Raad van Advies: • De heer E.

Angenent, directeur-bestuurder bij woningcorporatie Vivare • De heer B. Geerdink, voorzitter College van Bestuur bij ROC RijnIJssel

45

• • •

De heer T. Gradussen,Algemeen Directeur Guijt Verzekeringen. De heer F. Kemperman, directeur Bezwaar en Beroep bij het UWV Mevrouw P. Peters, Voorzitter van de Raad van Bestuur bij de Liemerije (ouderenzorg in de Liemers)

Onder ‘Toezicht’ is vermeld dat het bestuurlijk-juridische kader voor het toezicht is vastgelegd in de Gemeenschappelijke Regeling Werkvoorziening Midden-Gelderland. Voor Presikhaaf Bedrijven gelden de volgende uitgangspunten met betrekking tot het uitoefenen van het toezicht: • Het toezicht houden sluit zoveel mogelijk aan op de besturingscyclus van Presikhaaf Bedrijven. • Het toezicht is geconcentreerd op de vraag of Presikhaaf Bedrijven financieel en bestuurlijk in control is. De Planning & Control-cyclus is afgeleid van de regeling. De volgende rapportages worden onderscheiden: - Beleidsplan; - Begroting; - Maandrapportage aan DB; - Kwartaalrapportage aan AB en deelnemende gemeenten; - Kwartaalverslag aan AB; - Jaarverslag. Het AB stelt eens in de drie jaar een beleidsplan vast, waarin het beleid op hoofdlijnen wordt aangegeven. Het beleidsplan beslaat een periode van drie jaar. Het DB zendt jaarlijks een conceptbegroting voor het komende kalenderjaar toe aan de raden van de deelnemende gemeenten. De raden van de deelnemende gemeenten kunnen hun gevoelens doen blijken. Het AB stelt de begroting vast. In de begroting wordt vastgelegd: • Wat we willen doen: vertaling visie naar concrete doelen; • Wat doen we daarvoor: welke activiteiten en prestaties moeten worden geleverd; • Wat zijn de financiële consequenties: begroting koppelen aan de activiteiten/prestaties.

Het DB biedt het jaarverslag inclusief de accountantsverklaring aan het AB aan en tevens aan de deelnemende gemeenten. De maand- en kwartaalrapportages zijn afgestemd met een externe commissie met leden uit het AB. De begroting en het jaarverslag moeten voldoen aan de Besluit Begroting en Verantwoording. De begroting en de jaarrekening worden voorgelegd aan de deelnemende gemeenten voor de gevoelens alvorens het Algemeen Bestuur deze vaststelt.

4.3 Van toepassing zijnde regels in de Nota Verbonden partijen In de nota Verbonden partijen is, zoals in het algemene deel van deze rapportage is aangegeven, een onderscheid gemaakt in verbonden partijen van de A- en de B-categorie. De GR Presikhaaf valt onder de A-categorie.

46

De Nota Verbonden partijen bevat de volgende regels voor verbonden partijen van de A-categorie: De gemeenteraad besluit jaarlijks vooraf over: • Het beleid en de concrete doelstellingen voor realisatie in het komende jaar van het samenwerkingsverband; • De aanpak en de concrete doelen van de gemeente Overbetuwe binnen het samenwerkingsverband voor het komende jaar en daarmee het mandaat voor de gemeentelijke vertegenwoordiger van de gemeente Overbetuwe in het samenwerkingsverband; • De begroting en de financiële risico’s van de gemeente Overbetuwe voor het komende jaar als gevolg van deelname aan het samenwerkingsverband. En jaarlijks achteraf over: • Een verantwoording over het gevoerde beleid van afgelopen jaar en de mate waarin de geformuleerde concrete doelen zijn bereikt, inclusief een verklaring als doelen niet zijn bereikt en mogelijke maatregelen om het doel alsnog te bereiken en de financiële consequenties daarvan; • Een verantwoording door het college over de inbreng vanuit de gemeente Overbetuwe in het samenwerkingsverband en de mate waarin de geformuleerde doelen voor de gemeente Overbetuwe zijn bereikt; • De financiële verantwoording over het afgelopen jaar. Voor verbonden partijen van de A-categorie geldt dat zij iedere collegeperiode worden geëvalueerd.

Deze evaluatie bestaat uit een beoordeling van het publieke kader, de ‘corporate governance’, de begroting en jaarstukken van de verbonden partij. Voor alle verbonden partijen geldt dat in de programmabegroting en in de programmarekening wordt ingegaan op (de voornemens tot) een wijziging van de doelstelling of een afwijking van de voorgenomen of gerealiseerde activiteiten. Voor verbonden partijen geldt de volgende aanvullende procedure: • De verbonden partij dient tijdig voor de samenstelling van de productenraming van de gemeente een begroting, een meerjarenperspectief en een meerjarenbeleidsplan te overleggen. • Deze documenten worden getoetst aan de gemeentelijke doelstellingen, effecten en resultaten. Bovendien wordt aandacht geschonken aan de financiële resultaten en toekomstige ontwikkelingen. Tevens worden de eventuele risico’s gesignaleerd en in beeld gebracht. • Het advies hierover wordt betrokken bij het opstellen van de productenraming en in de paragraaf verbonden partijen wordt een toelichting gegeven. De voorziene risico’s worden waar relevant opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen. • De verbonden partij wordt verplicht analoog aan de gemeentelijke cyclus tweemaal per jaar een tussentijdse rapportage uit te brengen, waarbij vooral aandacht is voor de voortgang en voor afwijkingen.

• Deze rapportages worden betrokken bij de programmarekening, de productenrealisatie en het jaarverslag van het college, waarin afzonderlijk aandacht wordt geschonken aan de behaalde resultaten van de verbonden partij. De paragraaf verbonden partijen bij de programmarekening wordt volgens de voorschriften opgesteld.

47

Voor alle verbonden partijen geldt dat de gemeentelijke vertegenwoordiger en de ambtelijk verantwoordelijke, naast de hierboven bepaalde momenten, rapporteert aan de gemeentesecretaris, het college en de raad als in het belang van de gemeente noodzakelijk is. De rekenkamer constateert dat de raad met deze regels een instrument heeft om te sturen op de relatie tussen de gemeentelijke doelen en ‘concrete doelstellingen voor realisatie’ van het samenwerkingsverband. De regels in de Nota Verbonden partijen geven de raad geen instrument om te sturen op concrete prestaties (in termen van volume en kwaliteit) en op de kosten in relatie tot de te leveren prestaties.

4.4 Heeft de raad sturings- en toezichtmogelijkheden optimaal kunnen benutten? Bij de beantwoording van deze vraag is nagegaan hoe de raad is geïnformeerd (tijdig, volledig, e.d.) en of de mogelijkheden die de regelgeving biedt hierbij optimaal zijn benut. De raad is vanuit de GR Presikhaaf geïnformeerd door middel van verschillende rapportages, documenten en presentaties, door het AB en DB van de GR en door de directeur van het bedrijf Presikhaaf Bedrijven. De rekenkamercommissie geeft bij de toelichting op de informatie aan in hoeverre deze voldoet aan de wettelijke eisen (Wgr en BBV) en de afspraken met de GR (vastgelegd in de Regeling en in het Governance Statuut). Daarnaast is de raad geïnformeerd door het college via de planning- en controldocumenten, zoals de programmabegroting en de jaarstukken van de gemeenten Overbetuwe. De rekenkamercommissie gaat in deze paragraaf ook in op de informatie in deze documenten. 4.4.1 Begrotingen en jaarverslagen GR Presikhaaf Uit de Wgr volgt dat voor de begroting en jaarstukken van een GR de regels gelden van de Gemeentewet, het Besluit begroten en verantwoorden provincies en gemeenten (BBV) en het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten.

Dat houdt in dat de begroting en de jaarstukken van een gemeenschappelijke regeling hetzelfde ingericht moeten zijn als die van de gemeente en dat dezelfde budgetregels gelden als voor de gemeente. Ook zijn gemeenschappelijke regelingen verplicht regels vast te stellen voor hun financieel beleid en beheer en voor de inrichting van hun financiële organisatie. Begrotingen Presikhaaf Voor de jaren 2012, 2013 en 2014 heeft het AB een conceptbegroting voorgelegd aan de raad met het verzoek zijn gevoelen kenbaar te maken. Voor het jaar 2012 is tijdens het begrotingsjaar tevens een gewijzigde conceptbegroting aan de raad voorgelegd. In het volgende overzicht is aangegeven wanneer de conceptbegroting aan de raad is voorgelegd, met de datum waarop de raad een zienswijze aan het AB heeft gezonden.

48

Conceptbegroting voor jaar x

Verzonden aan raad

Zienswijze raad naar AB

2012

29 september 2011

20 december 2011

Gewijzigde begroting 2012

4 juli 2012

18 september 2012

2013

9 oktober 2012

18 december 2012

2014

3 oktober 2013

7 januari 2014

In de Wgr is voorgeschreven dat het AB de begroting vaststelt en dat het DB de vastgestelde begroting binnen twee weken na de vaststelling, doch in ieder geval vóór 15 juli22 van het jaar voorafgaande aan dat waarvoor de begroting dient, aan gedeputeerde staten zendt. Dit houdt in dat het AB bijvoorbeeld de begroting voor het jaar 2012 vóór 15 juli 2011 moet hebben vastgesteld. De rekenkamercommissie constateert dat de wettelijke termijn voor het vaststellen van de begroting in de onderzochte jaren ruim is overschreden. De begrotingen 2012 en 2013 kennen een vergelijkbare opbouw, de begroting 2014 is anders ingedeeld. De belangrijkste verandering is dat in deze begroting een onderscheid is gemaakt tussen de begroting voor Beschut werken en een begroting voor Arbeidsmarkttoeleiding. Deze worden in twee aparte hoofdstukken toegelicht. In de begrotingen worden toelichtingen gegeven op de (wettelijke) ontwikkelingen en wordt globaal ingegaan op bepaalde inhoudelijke aspecten, zoals de taakstelling en de werkgeversbenadering. De verwachte taakstelling wordt gebaseerd op prognoses van de koepelorganisatie en wordt alleen in een totaalcijfer voor alle deelnemende gemeenten vermeld. In de begrotingen wordt niet aangegeven wat de verwachte taakstelling per gemeente is.

De begrotingen geven geen informatie over het beoogde (verwachte) aantal te plaatsen Wsw-geïndiceerde inwoners van Overbetuwe in het begrotingsjaar. In de begrotingen wordt niet expliciet verwezen naar het zogenaamde 3 x 1/3e beleid uit het HOE-rapport van 2008. In de begroting 2012 wordt gesteld dat in 2012 nadrukkelijker zal worden ingezet op het uitplaatsen van mensen bij bedrijven en organisaties. ‘Wij hebben ons tot doel gesteld om het aantal uitplaatsingen te verdubbelen van 400 personen tot 800 personen.’ Hierbij wordt niet aangegeven hoe groot dit aantal is ten opzichte van het totaal aantal mensen die via de GR Presikhaaf werken. Uit de bijlage Programmabegroting, bij de begroting 2012, blijkt dat in de begroting 2012 wordt uitgegaan van een totaal aantal SW-werknemers van 2557,1 fte (het totaal aan SW werknemers in arbeidsjaren wordt begroot op 2650). Dit betekent dat 800 uitplaatsingen een kleine 1/3 van het totale bestand betreft. In de gewijzigde begroting 2012 is vermeld dat het aantal uitplaatsingen is gestegen tot 800 per einde mei 2012. Daarbij is aangegeven dat de groei vooral is gerealiseerd door de stijging van het aantal groepsdetacheringen bij opdrachtgevers in de maakindustrie en bij dienstverleners. In de begroting 2013 werd uitgegaan van een verdere groei van de externe plaatsingen naar 1350.

22

In de Wgr die vanaf 1 januari 2015 geldt is dit 1 augustus

49

In de begroting 2014 is vermeld dat ultimo 2014 gestreefd wordt naar 1600 externe plaatsingen. Daarbij is aangegeven dat per juli 2013 het aantal plaatsingen bij werknemers 1037 bedroeg. In de begroting 2014 werd uitgegaan van een totaal aantal SW-werknemers van 2550 fte (2650 AJ). 1600 externe plaatsingen is iets minder dan 2/3 deel daarvan. In de begrotingen worden de uitplaatsingen niet onderverdeeld in dienstverlening en detacheren/begeleid werken, zoals in de doelstelling van het HOE-rapport was aangegeven: 1/3e dienstverlening, 1/3e detacheren/begeleid werken. In de begrotingen wordt relatief veel aandacht besteed aan de bedrijfsvoering. De toelichtingen in de begrotingen zijn vooral gerelateerd aan de financiële ontwikkelingen. In de begrotingen 2012 en 2013 is een onderdeel ‘Programmabegroting’ opgenomen. Dit bevat een financieel overzicht van het subsidieresultaat, het operationeel en overig resultaat en de incidentele baten en lasten. De rekenkamercommissie constateert dat dit geen programmabegroting is in de zin van het BBV. Het BBV, dat van toepassing is op een GR, schrijft voor dat een programma een programmaplan bevat. BBV, artikel 7 1. De begroting bestaat ten minste uit: a. de beleidsbegroting; b. de financiële begroting. 2. De beleidsbegroting bestaat ten minste uit: a. het programmaplan; b. de paragrafen. BBV, artikel 8 1.

Het programmaplan bevat de te realiseren programma’s, het overzicht van algemene dekkingsmiddelen en het bedrag voor onvoorzien. 2. Een programma is een samenhangend geheel van activiteiten. 3. Het programmaplan bevat per programma: a. de doelstelling, in het bijzonder de beoogde maatschappelijke effecten; b. de wijze waarop ernaar gestreefd zal worden die effecten te bereiken; c. de raming van baten en lasten. Het voordeel van een dergelijke presentatie van de informatie is dat het voor AB-vertegenwoordigers en de deelnemende raden makkelijker is om een relatie te leggen met de eigen gemeentelijke doelen op het betrokken terrein. Op dit punt is overigens ook afgeweken van de afspraak in het Governance Statuut om in de begroting vast te leggen: • Wat we willen doen: vertaling visie naar concrete doelen; • Wat doen we daarvoor: welke activiteiten en prestaties moeten worden geleverd; • Wat zijn de financiële consequenties: begroting koppelen aan de activiteiten/prestaties

50

In de begrotingen zijn wel de relevante door het BBV verplichte paragrafen opgenomen, met uitzondering van de verplichte paragraaf Bedrijfsvoering. Zoals hiervoor is aangegeven, komen veel aspecten van de bedrijfsvoering in de toelichtingen in de begroting aan de orde. De bedoeling van een afzonderlijke paragraaf Bedrijfsvoering is dat de organisatie aangeeft hoe zij een en ander organiseert om de gewenste inhoudelijke aspecten op een zo doelmatige en doeltreffend mogelijke manier te bereiken. In de paragraaf Weerstandsvermogen is veel aandacht besteed aan het benoemen van mogelijke risico’s en de daarvoor genomen beheersmaatregelen. In de programmabegroting 2014 wordt het kopje Programmabegroting niet gebruikt, maar door het onderscheid in de hoofdstukken Beschut werken en Arbeidsmarkttoeleiding is de presentatie van de informatie wel op de manier van de voorgeschreven programmabegroting. In deze hoofdstukken worden eerst de doelstellingen toegelicht (hiermee wordt de eerste w-vraag beantwoord) en vervolgens de activiteiten en prestaties (antwoord op de tweede w-vraag). In het financiële deel zijn voor beide onderwerpen de lasten en baten afzonderlijk opgenomen, zowel in de begroting als in de meerjarenraming.

Jaarverslagen Presikhaaf In het volgende overzicht is aangegeven wanneer het AB het concept jaarverslag heeft verzonden aan de raad en wanneer de raad zijn zienswijze hierover aan het AB heeft gestuurd. Conceptbegroting voor jaar x

Verzonden aan raad

Zienswijze raad naar AB

2011

23 april 2012

20 juni 2012

2012

25 april 2013

11 juni 2013

2013

14 mei 2014

18 juni 2014

In de Wgr is voorgeschreven dat het AB de jaarrekening vaststelt en dat het DB de vastgestelde jaarrekening binnen twee weken na de vaststelling, doch in ieder geval vóór 15 juli van het jaar volgende op het jaar waarop de jaarrekening betrekking heeft, aan GS stuurt. Wat betreft het versturen van de jaarrekening aan GS, heeft de GR Presikhaaf de termijn steeds gehaald. De rekenkamercommissie constateert dat de indeling van de jaarverslagen niet identiek is aan de indeling van de begroting over het betrokken jaar, zoals voorgeschreven is in het BBV. De jaarverslagen bevatten voornamelijk een verantwoording van de financiële aspecten. In de jaarstukken de jaarstukken wordt niet ingegaan op aantallen geplaatste personen per gemeente noch op het type arbeidsplaatsen per gemeente. Alleen uit een bijlage bij de jaarstukken, die moet worden gemaakt in het kader van de controle door het rijk23 , blijkt hoeveel arbeidsplaatsen en begeleid werken plekken zijn gerealiseerd voor Wsw-geïndiceerde inwoners per deelnemende gemeente. Deze arbeidsplaatsen zijn uitgedrukt in arbeidsjaren. Hierna volgen de gegevens uit deze overzichten van Overbetuwe in de jaren 2011-2013, ontleend aan de jaarrekeningen over deze jaren van de GR Presikhaaf.

23

Dit is de zogenaamde SiSa bijlage verantwoordingsinformatie op grond van artikel 3 Regeling Informatieverstrekking sisa 51

Jaar

Totaal aantal ge-Ïndiceerde inwoners met dienstbetrekking of op wachtlijst en beschikbaar voor dienstbetrekking (Stand 31 december)

Totaal aantal inwoners dat is uitgestroomd uit het werknemersbestand, in arbeidsjaren

Totaal aantal gerealiseerde arbeidsplaatsen voor geindiceerde inwoners, in arbeidsjaren

Totaal aantal gerealiseerde begeleid werken plekken voor geïndiceerde inwoners, in arbeidsjaren

2011

241,25

13,92

152,91

3,35

2012

240,25

12,95

168,71

7,99

2013

229,75

11,55

169,05

8,36

De gegevens in deze overzichten zijn nog steeds zeer globaal. Er valt niet uit op te maken hoeveel Wsw-geïndiceerden uit Overbetuwe in een beschutte omgeving binnen Presikhaaf Bedrijven werken en hoeveel Wsw-ers in bedrijven buiten Presikhaaf Bedrijven geplaatst zijn. Op basis van deze gegevens is niet te beoordelen in hoeverre er wat betreft de plaatsing van Wsw-geïndiceerden uit Overbetuwe vooruitgang wordt geboekt met de beweging van ‘binnen naar buiten’. De jaarstukken geven geen inhoudelijke informatie over de plaatsing van Wswgeïndiceerde inwoners van Overbetuwe. Op basis van deze gegevens kan de omvang van de wachtlijst met Wsw-geïndiceerden in Overbetuwe over deze periode niet worden berekend, omdat de eenheid arbeidsjaren wordt gebruikt, die niet één op één overeenkomt met een werknemer . De jaarstukken geven geen inzicht in de omvang van de wachtlijst per gemeente.In de jaarstukken 2013 is vermeld dat het aantal plaatsingen van mensen met SW-indicatie bij werkgevers verder is gestegen van 887 (ultimo 2012) tot 1204 (ultimo 2013). 4.4.2 Kwartaalrapportages GR Presikhaaf Het DB van de GR Presikhaaf stuurde in de jaren 2012-2014 kwartaalrapportages naar het AB, de colleges en de griffies van de deelnemende gemeenten.

De kwartaalrapportages gaven inzicht in de financiële ontwikkelingen ten opzichte van de begroting voor dat jaar en bevatten overzichten over de geïndiceerde inwoners per gemeente, de soorten dienstbetrekkingen en ontwikkelingen in het bestand. De kwartaalrapportages bevatten niet alle informatie op de prestatie-indicatoren die in de bijlage bij de uitvoeringsovereenkomst waren opgenomen. Met name de informatie per SW-geïndiceerde ontbreekt. De gemeente heeft ook geen geaggregreerde informatie ontvangen over ‘de voortgang in arbeidsontwikkeling’ van de Wsw-geïndiceerden van Overbetuwe. Hier heeft de gemeente, zowel op ambtelijk niveau, als op bestuurlijk niveau (college en raad) ook niet naar gevraagd. In 2014 is in de laatste kwartaalrapportage aan de hand van de doelen en prestaties in de begroting van de GR Presikhaaf inzicht gegeven in de voortgang door middel van ‘stoplichten’. De kwartaalrapportages bieden met de overzichten over de plaatsing van geïndiceerde inwoners per gemeente inhoudelijke informatie over de resultaten van de uitvoering.

52

Uit de tweede kwartaalrapportage van 2014 blijkt dat op 30 juni 2014 in totaal 193 geïndiceerde inwoners van Overbetuwe een dienstbetrekking hebben via Presikhaaf. 113 mensen van deze groep hadden extern een werkplek. Dit is iets minder dan 2/3e van het totaal. In de nota Verbonden partijen is als aanvullende eis voor een A-categorie Verbonden partij gesteld dat de Verbonden partij (tussentijds) informatie over de voortgang en de realisatie moet leveren teneinde deze te verwerken in de eigen planning- en controldocumenten. De rekenkamercommissie constateert dat de GR Presikhaaf met het sturen van de kwartaalrapportages procedureel voldoet aan deze aanvullende eis. 4.4.3 Overige informatie vanuit de GR Presikhaaf Vooral de wettelijke ontwikkelingen hebben voor de GR Presikhaaf tot gevolg gehad dat er strategische keuzes moesten worden gemaakt. Bij de voorbereiding daarvan heeft de GR diverse informatiebijeenkomsten georganiseerd voor raadsleden van de deelnemende gemeenten. Naar aanleiding van nieuwe ontwikkelingen heeft de GR Presikhaaf verschillende malen persberichten uit doen gaan. Op initiatief van de raad van Overbetuwe is eind 2012 een bijeenkomst georganiseerd met de in de GR Presikhaaf deelnemende gemeenten ter voorbereiding op de koersbepaling voor de uitvoering van de Participatiewet. Dit heeft geleid tot enkele vervolgbijeenkomsten in 2013.

Op één van deze bijeenkomsten is de directeur van Presikhaaf Bedrijven gevraagd om toelichting te geven op het plaatsen van Wsw-geïndiceerden door Presikhaaf Bedrijven. 4.4.4 Informatie in Programmabegroting en – jaarstukken Overbetuwe In de programmabegrotingen en jaarstukken van de gemeente Overbetuwe over de jaren 2012, 2013, 2014 is in de paragraaf Verbonden partijen een toelichting opgenomen over de GR Presikhaaf, onder het kopje ‘Werkvoorzieningsschap Midden-Gelderland (Presikhaaf Bedrijven)’. Deze toelichtingen bevatten wettelijke veranderingen. Daarnaast wordt ingegaan op de financiele situatie en de gevolgen voor de financiële bijdrage van de gemeente Overbetuwe. De rekenkamercommissie constateert dat in de toelichtingen niet wordt ingegaan op de resultaten van de activiteiten van GR Presikhaaf. Er wordt geen inzicht gegeven in het aantal gerealiseerde arbeidsplaatsen voor Wsw-geïndiceerden. Er wordt geen informatie gegeven over de soorten gerealiseerde arbeidsplaatsen (bijvoorbeeld ‘binnen’, ofwel beschut en ‘buiten’, ofwel in een reguliere werkomgeving). De rekenkamercommissie constateert dat deze informatie wel is geleverd door de GR Presikhaaf in de kwartaalrapportages, maar dat deze informatie niet is verwerkt in de eigen planningen controldocumenten, wat volgens de nota Verbonden partijen de bedoeling was.

4.5 Benutting sturings- en toezichtmogelijkheden door de raad In het antwoord op deze vraag wordt ingegaan op de acties van de raad zelf, inclusief van de vertegenwoordiger van de raad in het AB in de onderzoeksperiode, mw. G.C. Koopmans- Jacobs, portefeuillehouder. De mogelijkheden tot sturing voor een raad beginnen bij het kunnen vaststellen van beleid. Dit behoort tot de kaderstellende rol van de raad en is dus qualitate qua een mogelijk instrument

53

van de raad. Hiervoor zijn geen regels nodig vanuit de Wgr of een Nota Verbonden partijen. Hierna wordt toegelicht in hoeverre de raad beleid heeft vastgesteld voor de uitvoering van de Wsw en in hoeverre de raad dit beleid als sturingsinstrument heeft ingezet. Daarnaast heeft de raad de mogelijkheid om te sturen en toezicht te houden door het kenbaar maken van gevoelens bij strategische nota’s van de GR Presikhaaf, begrotingen en jaarstukken. In 4.5.2 wordt toegelicht op welke wijze de raad hier gebruik van heeft gemaakt. In 4.5.3 wordt toegelicht wat de raad aan actieve informatievergaring heeft gedaan. Tot slot wordt ingegaan op de invulling van de controlerende rol door de raad 4.5.1 Kaderstelling door de raad WAT- en HOE-rapport, 2007 en 2008 Vooruitlopend op de invoering van de nieuwe Wsw per 1 januari 2008 heeft de raad in november 2007 een beleidsvisie vastgesteld voor de middellange termijn, die een aantal strategische keuzes bevatte over de toekomst van de Wsw (het zogenaamde WAT-rapport, zie ook pagina 20). De centrale vraag hierbij was: ‘waar willen we als gemeente staan met de uitvoering van de Wsw over 4 à 5 jaar?’. Vanaf januari 2008 is met de regiogemeenten overleg gevoerd over de richting en de aanpak van de gemaakte keuzes. Het resultaat van deze tweede fase is in het zogenaamde HOE-rapport neergelegd, waarbij 15 beslispunten zijn geformuleerd.

De raad heeft deze rapportage op 16 december 2008 vastgesteld. De beslispunten in het HOE-rapport hebben betrekking op: • de keuze voor een brede integrale aanpak; • wachtlijstbeheer en doelgroepenbeleid; • het optimaliseren van het subsidie-rendement; • het werken met persoonsgebonden budget; • een (sub)regionale aanpak arbeidsmarkt; • het versterken van de beweging van binnen naar buiten; • de structuur en de ontwikkeling van de Gemeenschappelijke Regeling en de ontwikkeling van de uitvoeringsorganisatie van de GR. Als men de uitvoering van de Wsw in lijn had willen brengen met de keuzes die in de beslispunten zijn gemaakt, dan had de regeling van de GR Presikhaaf op diverse punten gewijzigd moeten worden. De beslispunten bevatten bijvoorbeeld de mogelijkheid om Wsw-geïndiceerden als gemeente zelf aan het werk te helpen en niet via het werkvoorzieningschap te laten plaatsen. De regeling verplicht echter de deelnemende gemeenten om alle Wsw-geïndiceerden door te verwijzen naar de GR Presikhaaf. In de beslispunten wordt ook gesproken over een ‘vrij besteedbaar Wsw-subsidiebudget’ voor elke deelnemende gemeente. Een percentage van het Sw-budget zou vrij besteed mogen worden, buiten GR-verband. Dit percentage bedroeg maximaal 4% en zou in 2014 kunnen oplopen tot 16%.