24-10-01.12 Relevant stuk 4, Rapport Rekenkamercommissie verbonden partijen 2015

GRIP VAN DE RAAD OP VERBONDEN PARTIJEN

Rekenkamercommissie Overbetuwe 2014

Overbetuwe, 27 oktober 2015

Inhoudsopgave Voorwoord Bestuurlijke samenvatting Rode draden uit rekenkameronderzoeken naar verbonden partijen Onderzoeksvraag verdiepend onderzoek GR Presikhaaf Bevindingen per deelvraag verdiepend onderzoek GR Presikhaaf Conclusies Aanbevelingen

4 6 6 6 6 10 12

Deel 1 Algemeen deel Hoofdstuk 1 Inleiding Hoofdstuk 2 Principes Goed Bestuur toegepast op verhouding raad en verbonden partijen Hoofdstuk 3 Wettelijke regels verbonden partijen Hoofdstuk 4 Conclusies uit andere rekenkamerrapporten Hoofdstuk 5 Kaderstelling over verbonden partijen in Overbetuwe

14 16 17 19 22 24

Deel 2 Verdieping: Casus GR Presikhaaf 27 Hoofdstuk 1 Inleiding 29 Hoofdstuk 2 Wettelijke ontwikkelingen en uitgangspunten uitvoering Wsw 30 2.1 Belangrijkste bepalingen in de Wet sociale werkvoorziening tijdens de onderzoeksperiode 30 2.2 (Beoogde) wetswijzigingen met invloed op uitvoering Wsw tijdens onderzoeksperiode 31 Hoofdstuk 3 Normenkader 34 Hoofdstuk 4 Bevindingen 37 4.1 Hoofdvraag en deelvragen 37 4.2 Sturingsmogelijkheden op grond van de wet en de regeling 37 4.3 Van toepassing zijnde regels in de Nota Verbonden partijen 46 4.4 Heeft de raad sturings- en toezichtmogelijkheden optimaal kunnen benutten? 48 4.5 Benutting sturings- en toezichtmogelijkheden door de raad 53 4.6 Was de sturing en controle uiteindelijk effectief? 67 Hoofdstuk 5 Conclusies en aanbevelingen 71 5.1 Conclusies 71 5.2 Aanbevelingen 74 Hoofdstuk 6 Wederhoor en nawoord rekenkamercommissie 75 6.1 Wederhoor college 75 6.2 Nawoord rekenkamercommissie 79 Bijlage 1: Geïnterviewden 80 Bijlage 2: Bronnen 81 Bijlage 3: Besliskader uit Nota verbonden partijen 83

2

3

Voorwoord De dilemma’s rondom de positie van gemeenteraden ten opzichte van de verbonden parijen zijn het afgelopen jaar sterk ter discussie geweest. Landelijk zijn er diverse rapporten verschenen over de vraag of en in hoeverre gemeenten invloed kunnen uitoefenen op met name de publiekrechtelijke samenwerkingsvormen. Er wordt heel verschillend over gedacht. Zeker nu het aandeel van de gemeentelijke uitgaven dat via verbonden partijen loopt richting de 40 a 50% begint te gaan, wordt deze discussie heviger. Hoe kan het primaat van de raad nog gewaarborgd worden als de beslissingen over een substantieel deel van de begroting in regionale verbanden genomen worden? En het daarmee gevoerde beleid dan wel de inkoop van voorzieningen op het terrein van veiligheid, volksgezondheid, jeugdhulp, Wmo, en zo meer, vindt ook in toenemende mate op regionaal niveau plaats.

Hebben de samenwerkende gemeenten daar nog wel grip op? Is er nog steeds sprake van ‘verlengd’ lokaal bestuur of inmiddels van ‘verlegd’ lokaal bestuur? En de positie van de gemeenteraad daarin? Kan de gemeenteraad nog sturing geven aan de verbonden partijen, of heeft de raad het nakijken en kan hij nog slechts zijn frustratie kwijt in ‘zienswijzen’ op regionale stukken? De Minister van BZK is een uitgebreid onderzoek gestart naar de democratische legitimiteit van verbonden partijen op verzoek van de Tweede Kamer, die als zorgpunt heeft uitgesproken dat deze legitimiteit onvoldoende is. Dat heeft geleid tot een eerste knelpuntenanalyse1. Redenen genoeg voor de Rekenkamercommissie Overbetuwe om aan deze problematiek aandacht te besteden. Zeker ook omdat meerdere fracties in de gemeenteraad van Overbetuwe daar om vroegen. Lokaal worden deze problemen immers ook gevoeld, of het nu gaat om de veiligheidsregio, het vervolg op de Stadsregio Arnhem Nijmegen, of de inkoop van zorg in het sociaal domein. Gemeentelijke autonomie schuurt met regionale samenwerking. Hoe kun je daarbinnen geloofwaardig functioneren? Welke ‘governance‘–afspraken horen daarbij, en hoe geef je daar vorm aan? De rekenkamercommissie ziet het belang van een goede aansturing en controle van verbonden partijen.

Zij wil de raad ondersteunen bij de uitvoering van zijn kaderstellende en controlerende rol als het gaat om verbonden partijen. Er is veel rekenkameronderzoek verricht naar verbonden partijen vanuit het perspectief van de sturing en controle door de raad. De rekenkamercommissie heeft de conclusies en aanbevelingen uit deze onderzoeken geïnventariseerd en is nagegaan welke ‘rode draden’ op het gebied van ‘governance’ daarin te herkennen zijn. Daarnaast heeft de rekenkamercommissie een verdieping in het onderzoek aangebracht door van één verbonden partij, de gemeenschappelijke regeling (GR) Presikhaaf, na te gaan hoe de kaderstelling en controle door de raad in de praktijk heeft plaatsgevonden.

1

Raad voor het openbaar bestuur, Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden, 19 jan. 2015.

4

De aanbevelingen die wij doen hebben betrekking op de brede problematiek van ‘governance’. Deze problematiek gaat zich de komende periode nog vaak voordoen. Wij hopen de gemeenteraad hiermee adviezen mee te geven, zodat het gevoel van ‘grip’ op de ontwikkelingen versterkt wordt. Dank is de commissie verschuldigd aan degenen die ons van informatie hebben voorzien: ambtenaren en directeur Presikhaaf. Maar ook aan de delegatie uit de gemeenteraad die met ons gespard heeft over de eigen ervaringen met Presikhaaf. Namens de Rekenkamercommissie Overbetuwe, De voorzitter, G.W.M. van Vugt

5

Bestuurlijke samenvatting Rode draden uit rekenkameronderzoeken naar verbonden partijen • • • • •

• • • • •

Gemeentes beschikken niet over een afwegingskader bij het aangaan van de samenwerkingsrelatie; Gemeentes besteden weinig aandacht aan de invulling van de governance structuur en risicomanagement; Gemeentes hebben geen inhoudelijke visie geformuleerd, en daarmee geen visie op de wijze waarop de verbonden partij daarin past; Een verbinding tussen gemeentelijke doelen/ambities en doelen/prestaties van de verbonden partij ontbreekt; Raden controleren onvoldoende of de samenwerkingsverbanden de gewenste meerwaarde oplevert en zijn daar op grond van de bestaande informatievoorziening ook beperkt toe in staat; Toezichtarrangementen per verbonden partij ontbreken; Er wordt niet gewerkt met prestatiecontracten of dienstverleningsovereenkomsten; Afspraken over rolverdeling toezichthouder als mede-eigenaar en als opdrachtgever ontbreken; Samenwerkingsrelaties worden niet geëvalueerd; Er is onvoldoende aansluiting op de planning- en controlcyclus van gemeenten.

Onderzoeksvraag verdiepend onderzoek GR Presikhaaf De rekenkamercommissie heeft voor het verdiepend onderzoek naar de casus GR Presikhaaf de volgende hoofdvraag geformuleerd: Welke mogelijkheden heeft de raad om te sturen en toezicht te houden op beleid, beleidsuitvoering en financiën op de terreinen die zijn opgedragen aan de GR Presikhaaf en heeft zij die mogelijkheden in de praktijk optimaal benut? De focus van het onderzoek lag bij de rol van de raad. De bedrijfsvoering bij het bedrijf Presikhaaf was geen object van onderzoek. Het onderzoek had betrekking op de jaren 2012 tot medio 2014.

Bevindingen per deelvraag verdiepend onderzoek GR Presikhaaf De hoofdvraag is in 6 deelvragen uitgewerkt. Hierna volgen de belangrijkste bevindingen per deelvraag. 1. Wat zijn de sturings- en toezichtsmogelijkheden van de raad bij deelname in een gemeenschappelijke regeling op grond van de Wgr, en wat is hierover geregeld in de gemeenschappelijke regeling inzake Presikhaaf?

6

De Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) is gebaseerd op de gedachte van ‘verlengd bestuur’. Dit houdt in dat de raad, net zoals bij de uitvoering van zaken door het college, een kaderstellende en controlerende rol heeft. De uitvoering van de Wsw is opgedragen aan de GR Presikhaaf. Om sturing te geven aan de uitvoering heeft de raad de mogelijkheid om doelen vast te stellen en om concrete prestaties te benoemen, waarvan de resultaten een bijdrage leveren aan het bereiken van de doelen. De rekenkamercommissie constateert dat in de GR Presikhaaf geen afspraken zijn opgenomen over te leveren prestaties. De regeling geeft de raad geen mogelijkheden om te sturen op prestaties. Naar aanleiding van de modernisering van de Wsw in 2008 hebben de deelnemende gemeenten aan de GR Presikhaaf begin 2008 een middellange termijnvisie met een aantal richtinggevende strategische keuzen rond de toekomst van de Wsw onderschreven, neergelegd in het zogenaamde WAT-rapport. Vervolgens is de visie nader uitgewerkt in 15 concrete beslispunten in het HOE-rapport. Deze beslispunten dienden als kader voor een door Presikhaaf Bedrijven uit te werken strategisch plan met een daarbij behorend implementatieplan. De beleidsuitgangspunten in de WAT- en HOE-rapportage hebben niet geleid tot een aanpassing van de afspraken in de GR Presikhaaf. Het is bij voorbereidingen daarvoor gebleven.

Sinds 2010 is er een uitvoeringsovereenkomst Wsw van de deelnemende gemeenten met de GR Presikhaaf, die door de betrokken colleges zijn ondertekend. Met de overeenkomst beoogden gemeenten meer zicht op de uitvoering van de Wsw door de GR om beter te kunnen sturen op de door hen geformuleerde beleidsdoelen. Bij de overeenkomst is een bijlage gevoegd waarin de prestaties zijn vastgelegd die Presikhaaf Bedrijven in het betreffende uitvoeringsjaar diende te leveren. Volgens de overeenkomst gaat het om prestaties en indicatoren die relevant worden geacht voor het realiseren en kunnen volgen van bijdragen aan de beleidsdoelen zoals door gemeenten en Presikhaaf Bedrijven zijn geformuleerd in de WAT- en HOE-rapporten en het daarop gebaseerd strategisch plan. In de overeenkomst is aangegeven dat de bijlage jaarlijks wordt geactualiseerd. In de praktijk is dit niet gebeurd. De rekenkamercommissie merkt op dat er geen ‘streefwaarden’ zijn opgenomen bij de prestatieindicatoren, waarmee de deelnemende gemeenten vooraf aangeven welk niveau gehaald dient te worden. De gegevens die met deze indicatoren worden gevraagd, bieden geen inzicht in de kwaliteit van het aangeboden werk aan de betrokken personen, de ontplooiingsmogelijkheden van mensen door middel van het aangeboden werk en de mate waarin de beweging ‘van binnen naar buiten’ is gemaakt.

De rekenkamercommissie constateert dat in de GR Presikhaaf niet is voorzien in de mogelijkheid om een relatie te leggen tussen de kosten en te leveren prestaties door de GR Presikhaaf. De afspraken in de GR geven de raad geen mogelijkheid om te sturen op de kosten in relatie tot te leveren prestaties. 2. Welke regels uit de Nota Verbonden partijen zijn van toepassing op de GR Presikhaaf? De gemeente heeft op 13 februari 2013 de nota Verbonden partijen vastgesteld. De rekenkamercommissie constateert dat de raad met de regels in de Nota verbonden partijen een instru-

7

ment heeft om te sturen op de relatie tussen de gemeentelijke doelen en ‘concrete doelstellingen voor realisatie’ van het samenwerkingsverband. De regels in de Nota Verbonden partijen geven de raad echter geen instrument om te sturen op concrete prestaties (in termen van volume en kwaliteit) en op de kosten in relatie tot de te leveren prestaties. 3. Heeft de raad de sturings- en toezichtmogelijkheden optimaal kunnen benutten? Bij de beantwoording van deze vraag is nagegaan hoe de raad is geïnformeerd (tijdig, volledig, e.d.) en of de mogelijkheden die de regelgeving biedt hierbij optimaal zijn benut. De raad is vanuit de GR Presikhaaf geïnformeerd door middel van verschillende rapportages, documenten en presentaties, door het AB en DB van de GR en door de directeur van Presikhaaf Bedrijven. Daarnaast is de raad geïnformeerd door het college via de planning- en controldocumenten, zoals de programmabegroting en de jaarstukken van de gemeenten Overbetuwe. De rekenkamercommissie constateert dat de begrotingen van de GR Presikhaaf enkele maanden later dan de wettelijke termijn aan de raad zijn gestuurd. In deze begrotingen wordt relatief veel aandacht besteed aan de bedrijfsvoering. De toelichtingen in de begrotingen zijn vooral gerelateerd aan de financiële ontwikkelingen.

De begrotingen geven geen inzicht in de aantallen en beoogde ontwikkelingen die betrekking hebben op de geïndiceerde inwoners binnen de gemeente Overbetuwe. De rekenkamercommissie constateert dat de jaarverslagen van de GR Presikhaaf binnen de wettelijke termijn aan de raad zijn gestuurd. De jaarverslagen bevatten voornamelijk een verantwoording van de financiële aspecten. In de jaarstukken wordt niet ingegaan op aantallen geplaatste personen per gemeente noch op het type arbeidsplaatsen per gemeente. De indeling van de begrotingen en de jaarverslagen van de GR Presikhaaf waren niet conform de eisen in het Besluit Beheer en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). De kwartaalrapportages bieden met de overzichten over de plaatsing van geïndiceerde inwoners per gemeente inhoudelijke informatie over de resultaten van de uitvoering. Zij bevatten echter niet alle informatie op de prestatie-indicatoren die in de bijlage bij de uitvoeringsovereenkomst waren opgenomen. In de programmabegrotingen en jaarstukken van de gemeente Overbetuwe zelf is in de paragraaf verbonden partijen vooral ingegaan op de financiële ontwikkelingen bij de GR Presikhaaf. In de toelichtingen wordt niet ingegaan op de resultaten van de activiteiten van GR Presikhaaf. Er wordt geen inzicht gegeven in het aantal gerealiseerde arbeidsplaatsen voor Wsw-geïndiceerden.

Er wordt geen informatie gegeven over de soorten gerealiseerde arbeidsplaatsen (bijvoorbeeld ‘binnen’, ofwel beschut en ‘buiten’, ofwel in een reguliere werkomgeving). Deze informatie is ook niet opgenomen in het beleidsprogramma in de programmabegrotingen en jaarstukken. De rekenkamercommissie constateert dat deze informatie wel is geleverd door de GR Presikhaaf in de kwartaalrapportages, maar dat deze informatie niet is verwerkt in de eigen planning- en controldocumenten, wat volgens de nota Verbonden partijen de bedoeling was.

8

4. Heeft de raad zijn sturings- en toezichtmogelijkheden daadwerkelijk benut? De mogelijkheden tot sturing voor een raad beginnen bij het kunnen vaststellen van beleid. De rekenkamer constateert dat in 2007 en 2008 beleidsdoelen voor de uitvoering van de Wsw zijn vastgesteld. In de uitvoeringsovereenkomst van 2010 zijn verschillende elementen opgenomen. In de praktijk is echter geen gebruik gemaakt van de mogelijkheden die de uitvoeringsovereenkomst bood, zoals het inzetten van een deel van het budget voor eigen activiteiten gericht op plaatsing van SW-geïndiceerden of het sluiten van prestatiecontracten met Presikhaaf. De Wgr geeft de raad als sturingsinstrument het formuleren van gevoelens bij strategische nota’s en begrotingen. Het Governance Statuut Presikhaaf Bedrijven dat de raad, evenals de andere deelnemende raden, in 2008 heeft vastgesteld, voorziet daarnaast in het verzoeken om de gevoelens van de raad bij jaarstukken van de GR Presikhaaf. De rekenkamercommissie heeft de geformuleerde gevoelens bij deze documenten geanalyseerd en komt op grond hiervan tot enkele kanttekeningen: • De raadsvoorstellen ter voorbereiding op de vaststelling van het gevoelen van de raad gaan vooral in op de financiële aspecten.

In deze raadsvoorstellen wordt geen inhoudelijke informatie gegeven over de uitvoering van de Wsw en hoe dit specifiek voor de Wsw-geïndiceerde inwoners van Overbetuwe uitpakt, bijvoorbeeld of er sprake is van een beweging van binnen naar buiten. In de raadsvoorstellen worden de ontwikkelingen niet afgezet tegen de beleidsuitgangspunten in de WAT- en HOE-rapporten; • De gevoelens van de raad bij de diverse documenten gaan vooral in op de financiële aspecten en de toekomst van Presikhaaf Bedrijven. De raad dringt aan op maatregelen om de opbrengsten van het Beschut werken per fte te verhogen. De raad stuurt niet op de (kwaliteit) van de te leveren prestaties door de GR Presikhaaf, maar primair op de kosten. De raad van Overbetuwe heeft zelf eind 2012 het initiatief genomen met de andere raden van de deelnemende gemeenten om de koersbepaling voor de uitvoering van de Participatiewet voor te bereiden door middel van een aantal bijeenkomsten. Ten aanzien van de uitvoering van de controlerende rol van de raad, constateert de rekenkamercommissie dat de raad, naast de jaarverslagen en kwartaalrapportages niet heeft gevraagd naar evaluaties of tevredenheidsonderzoeken, waaruit blijkt hoe de Wsw-geïndiceerde inwoners van Overbetuwe het aanbod aan arbeidsplaatsen en de begeleiding bij het werk door Presikhaaf ervaren.

De raad heeft aan het college geen vragen gesteld tijdens de behandeling van begrotingen en jaarstukken over de kwaliteit van het aanbod van arbeidsplaatsen door Presikhaaf en over ontwikkelingen rond de wachtlijst. 5. Was de sturing en controle uiteindelijk effectief? Uit de verschillende verslagen van de AB-vergaderingen blijkt dat de AB-vertegenwoordiger van Overbetuwe de standpunten van Overbetuwe heeft ingebracht, zoals de raad deze in de zienswijzen heeft verwoord. Uit de verslagen blijkt dat het ‘niet instemmen met een begroting’ door de gemeente Overbetuwe weinig effect heeft gehad. Andere AB-leden deelden ook de financiele zorgen, maar waren van mening dat er nu eenmaal een begroting moet worden vastgesteld om weer verder te kunnen.

9

In de periode 2012-2014 heeft Presikhaaf Bedrijven regelmatig op de agenda van de Politieke Avond gestaan, mede naar aanleiding van memo’s van het college. Op deze avonden vond terugkoppeling plaats over de besprekingen in het AB. De AB-vertegenwoordiger van Overbetuwe heeft niet gekozen voor een systematische terugkoppeling vanuit de vergaderingen van het AB aan de raad, bijvoorbeeld een schriftelijke terugkoppeling direct na elke AB-vergadering. De directeur van Presikhaaf gaf aan dat de gevoelens van de diverse raden door de directie van Presikhaaf Bedrijven als sturend worden beschouwd, waarbij de verschillen in uitgangspunten van gemeenten lastig waren om te hanteren als basis voor een beleid met een gedifferentieerd aanbod. De gemeente Overbetuwe heeft enkele malen aangegeven niet in te stemmen met een begroting. Voor de directie van Presikhaaf Bedrijven is het lastig om het niet instemmen met een begroting of jaarverslag om te zetten in een verandering in beleid en/of uitvoering, als de gemeente daarbij geen alternatief geeft. De raad van Overbetuwe legde sterk de nadruk op kostenbeheersing in de gevoelens bij de begrotingen en jaarstukken.

De directeur van Presikhaaf Bedrijven wees er tijdens het onderzoek op dat bij Beschut Werken altijd een grote spanning is tussen de sociale doelstelling, die voorop staat vanuit de wet en de bedrijfsmatige doelstelling om zo efficiënt mogelijk te werken om de kosten te beheersen. Hij gaf aan dat daarbij vragen aan de orde zijn als: ‘Is het belangrijk om zoveel mogelijk mensen aan een dienstbetrekking te helpen, of gaat het om het zoveel mogelijk zorgen voor dienstbetrekkingen die het meeste opleveren, ofwel waarvoor de minste kosten worden gemaakt?’ De directeur van Presikhaaf betwijfelde of de raad zich voldoende bewust was van de invloed van de bezuinigingen van de rijksoverheid, zoals de reductie van de Wswsubsidie, op de financiën van Presikhaaf. Deze bepalen, volgens de directie van Presikhaaf, voor 70% de oplopende tekorten.

Conclusies Kaderstellende rol van de raad De meest actuele visie en daarvan afgeleide doelen van de raad voor de uitvoering van de Wsw dateren uit 2007 en 2008. In de praktijk zijn deze doelen niet sturend geweest. Ten eerste was een logische consequentie van de doelen dat enkele afspraken in de GR herzien zouden worden, met name de verplichting van de gemeenten om alle Wsw-geïndiceerden te verwijzen naar Presikhaaf Bedrijven. Dit is niet gebeurd. Er is wel een uitvoeringsovereenkomst gesloten, waarin verschillende elementen zijn opgenomen, maar deze zijn in de praktijk niet geëffectueerd. De afgesproken jaarlijkse bijstelling van de prestatie-indicatoren bij de uitvoeringsovereenkomst heeft niet plaatsgevonden. Aan de prestatie-indicatoren bij de uitvoeringsbijeenkomst zijn geen ‘streefwaarden’ toegevoegd, waarmee de deelnemende gemeenten vooraf aangaven welk niveau of resultaat gehaald diende te worden. De gegevens die met deze indicatoren werden gevraagd, bieden geen inzicht in de kwaliteit van het aangeboden werk aan de betrokken personen, de ontwikkelingsmogelijkheden van mensen door middel van het aangeboden werk en het wel of niet behalen van de 3 maal 1/3 doelstelling (‘beweging van binnen naar buiten’). De raad heeft geen SMART doelen vastgesteld voor de uitvoering van de Wsw.

10

De raadsvoorstellen die het college voorbereidde voor raadsbesluiten over gevoelens van de raad bij beleidsvoornemens, begrotingen en jaarstukken van de GR Presikhaaf, gingen niet inhoudelijk in op de uitvoering van de Wsw, maar beperkten zich tot de financiële aspecten. Inhoudelijk was de raad vooral gericht op toekomstige wettelijke ontwikkelingen en de financiële tekorten, de raad had weinig aandacht voor de kwaliteit van de daadwerkelijke uitvoering, noch voor de relatie tussen prestaties en kosten. De raadsleden hebben in de afgelopen jaren veelvuldig gesproken over de GR Presikhaaf. Dit heeft echter niet geleid tot besluiten over aanpassingen van de afspraken met de GR Presikhaaf. De raad heeft geen visie vastgesteld hoe om te gaan met financiële tegenvallers. In de gevoelens bij begrotingen en jaarstukken drong de raad steeds aan op het terugdringen van tekorten en verliezen. Dit was een meer algemene opmerking, waar geen eigen visie van de gemeente op de inhoudelijke uitvoering van de Wsw ten grondslag lag. Controlerende rol van de raad Het college heeft de raad in de onderzochte periode niet geïnformeerd over (de kwaliteit van) de uitvoering van de Wsw. Hierover is geen informatie opgenomen in de programmabegrotingen en –jaarstukken van de gemeente.

Ook de raadsvoorstellen ten behoeve van raadsbesluiten over gevoelens van de raad bij begrotingen en jaarstukken van Presikhaaf bevatten geen informatie over de daadwerkelijke uitvoering van de Wsw. De kwartaalrapportages zijn aan de raad gezonden, zonder verdere analyse of toelichting van het college. De raad heeft het college niet om informatie verzocht over de kwaliteit van de uitvoering van de Wsw door de GR Presikhaaf en over de voortgang in arbeidsontwikkeling van de Wsw-geïndiceerden van Overbetuwe. De raad heeft via de begrotingen en jaarstukken van de GR Presikhaaf inzicht gekregen in de financiële consequenties van de uitvoering van de Wsw door Presikhaaf. De programmabegrotingen 2012 en 2013 van de GR Presikhaaf waren echter niet conform het BBV opgesteld, waardoor deze onvoldoende inzicht boden in de relatie tussen doelen- prestaties/activiteiten – kosten. De raad heeft geen afspraken gemaakt met het college over de wijze waarop de deelnemende portefeuillehouder in het AB informatie uit AB-vergaderingen aan de raad terugkoppelde. Eind 2012 heeft de raad het initiatief genomen om zich met de andere deelnemende raden te laten informeren over de werkwijze van Presikhaaf Bedrijven, vanwege de ontwikkelingen rond de op handen zijnde Participatiewet.

De raadsleden wilden in algemene zin een beter beeld krijgen van de wijze waarop mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt aan werk konden worden geholpen en welke instrumenten daarvoor konden worden ingezet. De raad heeft zelf geen actie ondernomen om de financiële resultaten door een onafhankelijke instantie te laten analyseren. De aandacht van de raad is in de onderzoeksperiode vooral uitgegaan naar de financiële resultaten en de uitvoering van deze taak in de toekomst. De raad heeft niet gevraagd naar evaluaties of tevredenheidsonderzoeken, waaruit blijkt hoe de Wsw-geïndiceerde inwoners van Overbetuwe het aanbod aan arbeidsplaatsen en de begeleiding bij het werk door Presikhaaf ervaren.

11

Ook heeft de raad geen vragen gesteld aan het college tijdens de behandeling van begrotingen en jaarstukken over de kwaliteit van het aanbod van arbeidsplaatsen door Presikhaaf en over de ontwikkelingen rond de wachtlijst. Uitvoering door een gemeenschappelijke regeling De GR Presikhaaf voert voor de gemeente Overbetuwe en de andere deelnemende gemeenten de Wsw uit, zoals is afgesproken in de regeling van 1990. Hiertoe is de wettelijke taak om de Wsw uit te voeren overgedragen aan de GR, waarbij deze gebruik mag maken van alle bevoegdheden die het college daarvoor tot zijn beschikking heeft. In de GR zijn procesafspraken gemaakt over de informatievoorziening aan de gemeenteraden over de uitvoering van de taken. Er zijn in de GR geen afspraken gemaakt over het informeren door de GR aan de raad over inhoudelijke thema’s of ontwikkelingen. In de GR is bepaald dat aan de bestuursorganen van de GR voor de uitvoering van haar taak alle bevoegdheden toekomen die de bestuursorganen van de deelnemende gemeenten hebben. Op zichzelf is deze afspraak duidelijk. De afspraak ligt evenwel niet in de lijn van de modernisering van de Wsw in 2008, waarbij de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de Wsw bij de gemeenten werd gelegd en de raad bijvoorbeeld een verordenende bevoegdheid kreeg om het plaatsingsbeleid voor de wachtlijst vast te stellen.

Dit is, conform de afspraak in de GR, vastgesteld door middel van een verordening van de GR. De gemeenteraad heeft door middel van instemming met de afspraken in de GR een besluit genomen over de financiële risicoverdeling binnen de regionale samenwerking. Deze houdt in dat de deelnemende gemeenten op basis van een vastgestelde verdeelsleutel gezamenlijk alle tekorten van de GR aanvullen. De afspraken in de GR over uittreding geven geen inzicht in de financiële gevolgen van uittreding en zijn daarom onvoldoende duidelijk.

Aanbevelingen De conclusies uit het onderzoek leiden tot algemene aanbevelingen die betrekking hebben op het aangaan van samenwerkingsverbanden en het verbeteren van de grip daarop en tot aanbevelingen die voor specifieke zaken gelden. Daarnaast hebben enkele aanbevelingen betrekking op het aanvullen van de Nota Verbonden partijen. Algemene aanbevelingen • Wanneer aan het samenwerkingsverband uitvoerende taken worden opgedragen, zorg er dan voor dat er een vastgestelde inhoudelijke visie is op het desbetreffende onderwerp; • Leidt van deze visie meetbare doelen en prestaties af, die de uitgangspunten vormen voor de afspraken met het samenwerkingsverband over de te leveren prestaties; • Stuur tijdens de uitvoering op doelen, prestaties en kosten. Stuur op kosten in relatie tot de doelen en prestaties; • Zorg voor een toezichtsarrangement bij het maken van afspraken met een samenwerkingsverband; • Ga als raad na of zienswijzen tot de beoogde verandering(en) leiden. Indien blijkt dat de vertegenwoordiger in het AB op bepaalde punten geen meerderheid heeft kunnen bereiken,

12

•

staat voor de raad de mogelijkheid open om samenwerking te zoeken met andere raden, waardoor op die bepaalde punten in het AB alsnog een meerderheid kan worden gevonden; Leg bij het aangaan van een samenwerking afspraken vast over de verantwoordelijkheid voor het actualiseren van de regeling of overeenkomst.Sta met enige regelmaat stil bij de uitvoering van de afspraken in de Nota Verbonden partijen, bijvoorbeeld: ◊ bij het toetreden tot een nieuwe verbonden partij; ◊ in de paragraaf verbonden partijen in de begroting en jaarstukken; ◊ bij de actualisatie van de Nota Verbonden partijen één keer in de x jaar, op basis van een evaluatie

Specifieke aanbevelingen • Als er in de regeling afspraken zijn gemaakt over te leveren prestaties, stuur dan ook op het leveren van die prestaties; • Als wetswijzigingen gevolgen hebben voor de verantwoordelijkheid van de gemeente, neem dan als gemeente zelf de verantwoordelijkheid binnen een GR om (de afspraken in) een regeling te heroverwegen of aan te passen. Aanbevelingen voor de Nota Verbonden partijen. Neem hierin op: • dat de raad een inhoudelijke visie vaststelt op het beleidsterrein waarop de verbonden partij acteert en dat de prestaties die de verbonden partij dient te leveren, bij dienen te dragen tot het bereiken van één of meer vastgestelde gemeentelijke doelen; • dat er per verbonden partij een toezichtarrangement dient te zijn; • dat de gemeente prestatiecontracten of dienstverleningsovereenkomsten met het samenwerkingsverband kan of dient te sluiten; • dat vooraf afspraken worden gemaakt over de rolverdeling toezichthouder als mede-eigenaar en als opdrachtgever.

13

Deel 1 Algemeen deel

Hoofdstuk 1

Inleiding

Veel gemeenten hebben net als de gemeente Overbetuwe taken bij zogenaamde verbonden partijen2 ondergebracht. Het kan hierbij gaan om samenwerking voor de uitvoering van specifieke (wettelijke) taken, dienstverlening of regionale beleidscoördinatie. De redenen van de samenwerking verschillen dus per verbonden partij. Aspecten die hierbij vaak een rol spelen zijn bijvoorbeeld doelmatiger en doeltreffender kunnen uitvoeren van taken, afdekken van specifieke risico’s of verwachte kwaliteitsverbeteringen. Voor de gemeenteraad is vaak nog onvoldoende inzichtelijk of door deelname aan verbonden partijen de beoogde resultaten voldoen aan de vooraf gestelde verwachtingen. Met name de wijze waarop sturing voor de gemeenteraad naar verbonden partijen (nog) mogelijk is en de wijze van verantwoorden zijn actuele thema’s. Dit speelt met name in situaties waarbij er sprake is van verslechtering van inhoudelijke en/of financiële resultaten van de verbonden partij en een koerswijziging noodzakelijk is. De wijze waarop een gemeente invulling geeft aan haar relatie met een verbonden partij is van groot belang. Dit belang groeit doordat steeds meer taken van rijkswege gezamenlijk (moeten) worden opgepakt en uitgevoerd. De decentralisaties van de Awbz, Jeugdzorg en Participatiewet zijn hier actuele voorbeelden van.

Vanwege kleinere budgetten en de noodzaak tot regionale afstemming, zal intergemeentelijke samenwerking via een verbonden partij noodzakelijk zijn en wellicht naar de toekomst toe juist frequenter voorkomen en een grotere impact hebben. De Rekenkamercommissie Overbetuwe ziet het belang van een goede aansturing en controle van verbonden partijen. Zij wil de raad ondersteunen bij de uitvoering van zijn kaderstellende en controlerende rol als het gaat om verbonden partijen. Tijdens de gesprekken in het voorjaar van 2014 met de raadsfracties over mogelijke onderzoeksonderwerpen noemden vrijwel alle raadsfracties het onderwerp verbonden partijen. De rekenkamercommissie wil met dit onderzoek de gemeenteraad een handreiking bieden bij de voorbereiding van nieuwe verbonden partijen en het verbeteren van de sturing op de huidige. Er is veel rekenkameronderzoek verricht naar verbonden partijen vanuit het perspectief van de sturing en controle door de raad. De rekenkamercommissie heeft de conclusies en aanbevelingen uit deze onderzoeken geïnventariseerd en is nagegaan welke ‘rode draden’ daarin te herkennen zijn. Vervolgens is de rekenkamercommissie nagegaan op welke wijze binnen de gemeente Overbetuwe de kaderstelling en controle van de raad op verbonden partijen is vormgegeven.

De rekenkamercommissie heeft een verdieping in het onderzoek aangebracht door van één verbonden partij, namelijk Presikhaaf Bedrijven, na te gaan hoe de kaderstelling en controle door de raad in de praktijk heeft plaatsgevonden. Het onderzoek is uitgevoerd door A. Corzilius, secretaris/onderzoeker van de rekenkamercommissie. De gesprekken zijn gevoerd samen met leden van de rekenkamercommissie. Dit rapport bestaat uit twee delen: ‘Algemeen deel’ en ‘Verdieping: Casus Presikhaaf Bedrijven’. 2

In het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) wordt de volgende definitie gegeven van een verbonden partij: ‘een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de provincie onderscheidenlijk gemeente een bestuurlijk én financieel belang heeft. Een financieel belang is een aan de verbonden partij ter beschikking gesteld bedrag dat niet verhaalbaar is indien de verbonden partij failliet gaat onderscheidenlijk het bedrag waarvoor aansprakelijkheid bestaat indien de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt. Bestuurlijk belang is zeggenschap, hetzij uit 16 hoofde van vertegenwoordiging in bestuur hetzij uit hoofde van stemrecht.’

Hoofdstuk 2 Principes Goed Bestuur toegepast op verhouding raad en verbonden partijen Om het geheel van gemeentelijke activiteiten zowel financieel als bestuurlijk te kunnen overzien, is een model of systeem nodig. Dit wordt de Planning & Control-functie (P&C) genoemd. In gemeenten is de P&C-functie tegenwoordig gebaseerd op de theorie van Government Governance, ofwel Goed Bestuur. Voor een gemeente bestaat Goed Bestuur uit de volgende principes: Sturen / kaders vaststellen De raad stelt de te realiseren beleidsdoelstellingen en financiële beleidskaders vast van het gemeentelijk beleid (Beheersen van) uitvoering Door het uitoefenen van de bestuurlijke bevoegdheden is het college in staat het beleid uit te voeren. Daarbij dient het college erop te letten dat de uitvoering binnen de (gestelde) financiële kaders blijft en doelstellingen bereikt worden. Verantwoording afleggen Het college verantwoord zich jegens de raad over de uitvoering van het beleid. Controleren De raad oordeelt over het gevoerde beleid van het college. Een goede samenhang tussen sturen, beheersen van de uitvoering, verantwoording afleggen en controleren is van wezenlijk belang. Wanneer één van de stappen in de cyclus wordt overgeslagen, leidt dit tot zogenaamde ‘blinde vlekken’ in de beheersing, waardoor er geen goed overzicht van risico’s is en van de maatregelen die noodzakelijk en/of gewenst zijn.

In de volgende figuur3 is aangegeven dat het om een cyclisch proces gaat. Tevens zijn de principes uitgewerkt in operationele aspecten

3

Ontleend aan Louis Dolmans, Control voor goed bestuur

17

In de volgende figuur is aangegeven hoe de principes van Goed Bestuur uitwerken voor verbonden partijen en de relatie tot de rollen van de raad en het college. Er ontstaat bij het werken met een verbonden partij als het ware een dubbel cyclisch proces. Het college wordt aangestuurd door de raad en de verbonden partij wordt aangestuurd door het college. Bij de uitvoering van taken door een verbonden partij dient het college te zorgen voor een beheerste sturing op de verbonden partij.

18

Hoofdstuk 3 partijen

Wettelijke regels verbonden

Gemeentewet en privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden Voor oprichting of deelneming in verbonden partijen in de private sfeer gelden geen specifieke regels, anders dan dat dit alleen is toegestaan als daarmee in het bijzonder de behartiging van een te dienen openbaar belang voor ogen staat4. De bevoegdheid om dit te doen ligt bij het college en het is de bevoegdheid van de raad om zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen op basis van een aan hem voorgelegd ontwerpbesluit. Deze regels gelden vanaf 2002, na het in werking treden van de Wet dualisering gemeentebestuur, toen als algemeen beginsel ging gelden dat het college de bevoegdheid heeft tot privaatrechtelijke rechtshandelingen. Verder zijn bij private verbonden partijen de algemene regels van het privaatrecht van toepassing.

Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) Voor het in het leven roepen van gemeenschappelijke regelingen geldt de Wet Gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Deze bevat bepalingen over de inrichting en de samenstelling en de werkwijze van het bestuur van de regelingen en over regelende en andere bevoegdheden. Voor dit onderzoek zijn met name de bepalingen over begroten en verantwoorden van belang. De Wgr is onlangs op enkele punten gewijzigd. Deze wijzigingen gelden vanaf 1 januari 2015. Bij de toetsing van zaken aan de bepalingen van de Wgr is in dit onderzoek uitgegaan van de Wgr die gold in de onderzoeksperiode. Bij de beschrijving van de betrokken bepalingen hebben wij de wijzigingen, ingaande op 1 januari 2015, in voetnoten vermeld. Op dit terrein gelden dienovereenkomstig de regels van de Gemeentewet, het Besluit Beheer en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) en het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten5. Dat houdt in dat de begroting en de jaarstukken van een gemeenschappelijke regeling hetzelfde ingericht moeten zijn als die van de gemeente en dat dezelfde budgetregels gelden als voor de gemeente. Ook zijn gemeenschappelijke regelingen verplicht regels vast te stellen voor hun financieel beleid en beheer en voor de inrichting van hun financiële organisatie.

Het dagelijks bestuur van een gemeenschappelijke regeling dient de begroting vooraf aan de betrokken gemeenteraden voor te leggen en wel zes weken voordat deze in het algemeen bestuur van de gemeenschappelijke regeling komt6. De deelnemende gemeenteraden kunnen bij deze zogenaamde ontwerpbegroting hun zienswijze bekend maken, die vervolgens door het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regeling naar het algemeen bestuur wordt doorgeleid. Een dergelijke bepaling is niet opgenomen voor de rekening van een gemeenschappelijke regeling.

4

Artikel 160 Gemeentewet Dit volgt uit artikel VIIIa van de Wet dualisering gemeentebestuur. Het betreft de artikelen 186 tot en met 213 van de gemeentewet. 6 Met ingang van 1 januari 2015 is deze termijn 8 weken. 5

19

De wet gaat ervan uit dat “verlengd lokaal bestuur” het primaire uitgangspunt is van gemeenschappelijke regelingen en dat de vrijwilligheid van de samenwerking voorop staat. Dit betekent dat de samenwerkingsverbanden institutioneel en beleidsmatig zijn geworteld in de gemeenten en daaraan hun taakopdracht en democratische legitimatie ontlenen. De bedoeling is dat een gemeenschappelijke regeling geen afzonderlijke bestuurslaag vormt. De taakopdracht van een gemeenschappelijke regeling dient daarom een afgeleide te zijn van doelstellingen bij de deelnemende gemeenten. Het primaat voor de bepaling van de doelstellingen ligt bij de raden van die gemeenten, de uitvoering door de gemeenschappelijke regeling moet een bijdrage leveren tot het behalen daarvan. Het bestuur van een gemeenschappelijke regeling kan niet zelf kaders stellen als die niet op enigerlei wijze terug te voeren zijn op kaders van de gemeente. De wetgever heeft vanuit deze optiek steeds de nadruk gelegd op het belang van een goede democratische controle door de raden van de deelnemende gemeenten7. Daarom is onder meer in de wet opgenomen dat een gemeenschappelijke regeling bepalingen moet bevatten over de wijze waarop een lid van het algemeen bestuur ter verantwoording kan worden geroepen (artikel 16, lid 3 Wgr)8 door de desbetreffende gemeenteraad.

Uitgangspunt is dat de wijze van uitvoeren een keuze is van de gemeente. Als deze kiest voor een uitvoering op afstand door middel van een gemeenschappelijke regeling, laat dat onverlet dat de betrokken middelen moeten worden opgenomen in de begroting van de gemeente en verantwoord in de jaarrekening van de gemeente. Zo worden gemeenten gedwongen om verantwoording over de besteding van deze middelen af te leggen9.

BBV en nota verbonden partijen BZK Om de aansturing door de raad verder te faciliteren is via het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) voorgeschreven dat de programmabegroting een aparte paragraaf verbonden partijen dient te bevatten. In een nota Verbonden Partijen van het Ministerie van BZK zijn tips opgenomen voor de inhoud van deze paragraaf. Deze tips kunnen als mogelijke normen voor de kwaliteit van de informatie aan de raad worden gezien . In de paragraaf verbonden partijen moeten op grond van artikel 15 BBV tenminste de volgende onderwerpen worden uitgewerkt:

Zie brief aan de Tweede Kamer over deze materie van 26 mei 2004, Kamerstuk 29 200 VII nr. 56. In de nieuwe Wgr is dit bepaald in artikel 16, eerste lid 9 Democratische Legitimatie Intergemeentelijke Samenwerkingsverbanden, BZK 13 oktober 2005. 10 Nota verbonden partijen, versie 2005, te vinden op www.finveen.nl, bijlage 2b 7

8

20

Artikel 15 BBV 1. De paragraaf betreffende de verbonden partijen bevat ten minste: • de visie op verbonden partijen in relatie tot de realisatie van de doelstellingen die zijn opgenomen in de begroting; • de beleidsvoornemens omtrent verbonden partijen; • de lijst van verbonden partijen. 2. In de lijst van verbonden partijen moet ten minste de volgende informatie worden opgenomen: • de naam en de vestigingsplaats; • het openbaar belang dat op deze wijze behartigd wordt; het belang dat de provincie onderscheidenlijk de gemeente in de verbonden partij heeft aan het begin en de verwachte omvang aan het einde van het begrotingsjaar; • de verwachte omvang van het eigen vermogen en het vreemd vermogen van de verbonden partij aan het begin en aan het einde van het begrotingsjaar; • de verwachte omvang van het financiële resultaat van de verbonden partij in het begrotingsjaar. Artikel 26 BBV Het jaarverslag bevat de paragrafen die ingevolge artikel 9 in de begroting zijn opgenomen. Ze bevatten de verantwoording van hetgeen in de overeenkomstige paragrafen in de begroting is opgenomen. De raad kan via zijn financiële verordening voorschriften formuleren voor de inhoud van de paragraaf.

21

Hoofdstuk 4 Conclusies uit andere rekenkamerrapporten De gemeente zal de komende tijd, onder meer bij de uitvoering van de nieuwe gedecentraliseerde taken, geregeld voor de vraag komen te staan of zij zaken zelf zal uitvoeren danwel dat zij deze uitbesteedt aan een daartoe op te richten samenwerkingsverband. Om de raad te ondersteunen bij het maken van zijn afwegingen, heeft de rekenkamercommissie verschillende rekenkameronderzoeken naar verbonden partijen geïnventariseerd en de conclusies daaruit geanalyseerd. De rode draden, die daaruit naar voren komen, kunnen als leerervaringen worden meegenomen bij de afweging om een samenwerking aan te gaan en bij het maken van de afspraken binnen een samenwerkingsverband. De rekenkamercommissie constateert dat verschillende van deze zaken al zijn opgenomen in de Nota verbonden partijen. De rode draden zijn dan ook vooral te beschouwen als een extra onderbouwing dat aan deze punten de nodige aandacht dient te worden besteed. De rekenkamercommissie heeft de rode draden die nog niet of slechts summier zijn opgenomen in de Nota verbonden partijen cursief gemaakt en licht deze na de opsomming toe. De rekenkamerrapporten die de rekenkamercommissie heeft geanalyseerd betreffen de volgende gemeentes: Oisterwijk, Schagen, Roermond, Voorst, Groningen, Brummen, Utrechtse Heuvelrug en Geldermalsen.

Deze rekenkamer(commissie)s onderzochten de wijze waarop en de mate waarin gemeenteraden hun kaderstellende en controlerende rol invullen als gemeentelijke taken worden uitgevoerd door verbonden partijen. Uit de conclusies van deze onderzoeken komen de volgende rode draden naar voren: • • • • •

• • • • •

Gemeentes beschikken niet over een afwegingskader bij het aangaan van de samenwerkingsrelatie; Er wordt weinig aandacht besteed aan de invulling van de governance structuur en risicomanagement; Gemeentes hebben geen inhoudelijke visie geformuleerd, en daarmee geen visie op de wijze waarop de verbonden partij daarin past; Er is geen verbinding tussen gemeentelijke doelen/ambities en doelen/prestaties van de verbonden partij; Raden controleren onvoldoende of de samenwerkingsverbanden de gewenste meerwaarde oplevert en zijn daar op grond van de bestaande informatievoorziening ook beperkt toe in staat; Er ontbreken toezichtarrangementen per verbonden partij; Er zijn geen prestatiecontracten of dienstverleningsovereenkomsten; Er zijn geen afspraken over rolverdeling toezichthouder als mede-eigenaar en als opdrachtgever; De samenwerkingsrelaties worden niet geëvalueerd; Er is onvoldoende aansluiting op de planning- en controlcyclus van gemeenten.

22

In de Nota Verbonden partijen is als norm voor een doeltreffende sturing gehanteerd dat de gemeente een doel nastreeft met de deelneming aan een samenwerkingsverband. Er is in de nota echter niet ingegaan op het formuleren van een inhoudelijke visie op het beleidsterrein waarop de verbonden partij acteert. De lijn in de Nota Verbonden partijen is dat de raad jaarlijks vooraf een besluit neemt over het beleid en de concrete doelstellingen voor realisatie in het komende jaar van het samenwerkingsverband. Daarbij wordt in de Nota niet aangegeven dat er een verband moet zijn met de eigen doelstellingen van de gemeente. In het onderdeel Toezicht wordt wel aangegeven dat documenten van het samenwerkingsverband worden getoetst aan gemeentelijke doelstellingen, effecten en resultaten. De rekenkamercommissie is van mening dat de Nota verbonden partijen nog onvoldoende aangeeft dat er bij het aangaan van een samenwerking en ook tijdens de samenwerking sprake moet zijn van een verbinding tussen gemeentelijke doelen/ambities en doelen/prestaties van de verbonden partij. De Nota verbonden partijen schrijft niet voor dat er per verbonden partij een toezichtarrangement dient te zijn. Evenmin is in de Nota verbonden partijen aangegeven dat de gemeente prestatiecontracten of dienstverleningsovereenkomsten met het samenwerkingsverband kan of dient te sluiten.

In de Nota verbonden partijen is niet voorgeschreven dat vooraf afspraken worden gemaakt over de rolverdeling toezichthouder als mede-eigenaar en als opdrachtgever.

23

Hoofdstuk 5 Kaderstelling over verbonden partijen in Overbetuwe In februari 2013 heeft de raad een geactualiseerde Nota Verbonden partijen vastgesteld. Bij de actualisering van de Nota Verbonden partijen is gebruik gemaakt van een notitie over samenwerkingsverbanden van een raadswerkgroep en de resultaten van een collegeonderzoek ex artikel 213 A naar verbonden partijen. Dit wordt hierna toegelicht. Op 22 november 2011 heeft een Werkgroep Samenwerkingsverbanden Overbetuwe, bestaande uit raads- en burgerraadsleden een notitie opgesteld over samenwerkings-verbanden. De aanleiding voor de vorming van deze werkgroep was de mate waarin de gemeenteraad grip heeft op samenwerkingsverbanden. De werkgroep geeft aan dat in de programmabegroting 2011-2014 13 bestaande samenwerkingsverbanden worden genoemd en dat hier naar verwachting in de toekomst nog enkele samenwerkingsverbanden bijkomen. De raad wordt jaarlijks geïnformeerd over deze samenwerkingsverbanden, middels de paragraaf verbonden partijen in de begroting en jaarstukken (en via begroting, jaarstukken en/of rapportages,van de verbonden partijen zelf). De werkgroep geeft aan dat dit voornamelijk achteraf plaatsvindt, zonder dat de raad duidelijk de richting aangeeft of zich inhoudelijk uitspreekt over het beleid en de prestaties van het samenwerkingsverband en van de vertegenwoordiger namens de gemeente Overbetuwe.

Het is de intentie van de werkgroep om dat voor de belangrijkste samenwerkingsverbanden te veranderen. De werkgroep geeft voor vijf samenwerkingsverbanden aan hoe de raad geïnformeerd zou moeten worden, welke rol van het college wordt verwacht en welke besluiten genomen dienen te worden. Deze samenwerkingsverbanden worden aangeduid als type A en het betreft de volgende samenwerkingsverbanden: 1. Stadsregio ArnhemNijmegen; 2. Hulpverlening Gelderland-Midden; 3. Werkvoorzieningsschap Midden Gelderland (vaak genoemd: Presikhaaf bedrijven); 4. De Schalm; 5. Milieusamenwerking regio Arnhem. In 2012 heeft het college een onderzoek ex artikel 213 A uitgevoerd naar verbonden partijen. In het onderzoek is getoetst of de regels uit de nota Verbonden partijen van 2004 werden nageleefd. De resultaten van het onderzoek zijn in een brief van 14 november 2012 aan de raad gestuurd. De belangrijkste uitkomsten van dit onderzoek waren: • De Nota verbonden partijen Gemeente Overbetuwe 2004 is bij ambtelijke contactpersonen van verbonden partijen niet bekend. Mede daardoor worden de daarin genoemde normen om te kunnen spreken van doeltreffendheid niet volledig nageleefd; • Ten aanzien van de planning- en controlcyclus worden meer dan de helft van de normen niet nageleefd. De onderzoekers krijgen echter niet de indruk dat de ambtelijk vertegenwoordigers geen grip hebben op ‘hun’ verbonden partij.

Dit zou kunnen betekenen dat de planning- en controlcyclus in meer of mindere mate afgeslankt kan worden;

24

•

Sommige normen die niet worden nageleefd, met name voor het onderdeel ‘sturing’, zijn expliciet van toepassing op de raad. Hierdoor is de feitelijke grip van de raad voor wat betreft dit onderdeel op de verbonden partijen beperkt.

De volgende aanbevelingen werden geformuleerd: • Vastleggen wat de taken van de ambtelijke coördinator (senior beleidsmedewerker B, aandachtsveld Bestuur in de Staf) zijn. Voorbeelden hiervan zijn: het actueel houden van de Nota verbonden partijen, het actueel houden van de lijst met contactpersonen en het informeren van deze contactpersonen over de afspraken die volgen uit de nota. • Het actualiseren van de Nota verbonden partijen Gemeente Overbetuwe 2004, met als belangrijkste onderdeel de planning- en controlcyclus en de na te leven afspraken in dit kader. Hierbij dienen de aandachtspunten uit de onderzoeksrapportage meegenomen te worden. In deze actualisatieslag worden ook de aanbevelingen van de raadswerkgroep samenwerkingsverbanden meegenomen. • Implementeren van de werkwijze die volgt uit het actualiseren van de nota. Dit is een taak voor de ambtelijke coördinator in samenspraak met de verschillende contactpersonen. Het college deelde in zijn brief aan de raad mee dat het managementteam inmiddels opdracht had gekregen om met deze conclusies en aanbevelingen aan de slag te gaan. Bij de actualisering van de Nota Verbonden partijen zijn de resultaten van dit onderzoek meegenomen. Op 5 februari 2013 heeft de raad de geactualiseerde Nota Verbonden partijen vastgesteld. De Nota Verbonden partijen gaat in op het oprichten van en deelname in verbonden partijen.

Volgens de Nota zijn de belangrijkste uitgangspunten met betrekking tot deelname aan verbonden partijen: • De gemeente participeert uitsluitend in verbonden partijen indien daarmee een publieke taak wordt gediend; • De gemeente participeert uitsluitend in privaatrechtelijke rechtsvormen indien de betreffende taak niet vanuit een publieke rechtsvorm kan worden uitgevoerd. Voor het maken van de afweging tot deelname in een verbonden partij wordt verwezen naar een besliskader in de bijlage11. In dit besliskader zijn 4 stappen aangegeven met te beantwoorden vragen. De rekenkamercommissie constateert dat de toelichting bij die stappen geen criteria bevat om te kiezen voor uitvoering door de gemeente zelf of door een verbonden partij. Voorts wordt in de Nota Verbonden partijen ingegaan op het aanwijzen van gemeentelijke vertegenwoordigers in verbonden partijen. Er worden verschillende redenen gegeven waarom een vertegenwoordiging uit het college de voorkeur verdient boven een vertegenwoordiging uit de raad.

11

Tevens bijgevoegd als bijlage 1 bij dit rapport.

25

Hoofdstuk 3 van de Nota Verbonden partijen heeft de titel Governance. In dit hoofdstuk zijn de type A en type B samenwerkingsvormen onderscheiden. Er zijn criteria gegeven voor het aanmerken als een type A samenwerkingsvorm. Categorie A bestaat uit de verbonden partijen die een groter bestuurlijk belang en financieel belang hebben. De procedures hiervoor zijn daarom wat scherper geregeld (zie paragraaf 3.3 van dit rapport voor de procedures voor categorie A Verbonden partijen). In de uitwerking van de paragrafen Sturen, Beheersen en Verantwoorden, Toezicht houden zijn alle uitgangspunten en afspraken van de werkgroep Samenwerkingsvormen verwerkt.

26

Deel 2 VERDIEPING: CASUS GR PRESIKHAAF

Hoofdstuk 1

Inleiding

De rekenkamercommissie heeft in de gesprekken met de raadsfracties over mogelijke onderzoeksonderwerpen gevraagd of er voorkeur was voor een specifieke verbonden partij als casus voor het verdiepend onderzoek. Er bleek een breed gedeelde belangstelling te zijn voor de Gemeenschappelijke Regeling die Presikhaaf Bedrijven aanstuurt, ofwel de ‘Regeling Werkvoorziening Midden-Gelderland 1990’ (in deze rapportage genoemd als GR Presikhaaf). De rekenkamercommissie heeft voor het verdiepend onderzoek naar de casus GR Presikhaaf de volgende hoofdvraag geformuleerd: Welke mogelijkheden heeft de raad om te sturen en toezicht te houden op beleid, beleidsuitvoering en financiën op de terreinen die zijn opgedragen aan de GR Presikhaaf en heeft zij die mogelijkheden in de praktijk optimaal benut? Deze onderzoeksvraag is opgesplitst in een aantal deelvragen, die in hoofdstuk 4 verder worden toegelicht. Het onderzoek heeft betrekking op de jaren 2012 tot medio 2014 en is uitgevoerd door middel van gesprekken (zie bijlage 1) en documentanalyse (zie bijlage 2). Er is gesproken met de toenmalige vertegenwoordiger van de gemeente in het AB, de directeur van Presikhaaf Bedrijven en de betrokken ambtelijk medewerker.

In januari 2015 heeft een gesprek met raadsleden plaatsgevonden over de bevindingen uit het onderzoek Zowel voor de onderzoeksperiode als voor de periode waarin het onderzoek heeft plaatsgevonden, geldt dat er veel ontwikkelingen zijn op het terrein van de sociale werkvoorziening. Deze ontwikkelingen worden in hoofdstuk 2 kort beschreven omdat zij de context vormden voor het handelen van de raad, het college, de GR en Presikhaaf Bedrijven. Voor het onderzoek is een normenkader opgesteld dat gebaseerd op regelgeving, literatuur over goed bestuur en voorbeelden van andere lokale rekenkamers. Dit normenkader is in hoofdstuk 3 opgenomen. In hoofdstuk 4 worden de bevindingen gepresenteerd aan de hand van de deelvragen. Hoofdstuk 5 bevat de conclusies en aanbevelingen.

29

Hoofdstuk 2 Wettelijke ontwikkelingen en uitgangspunten uitvoering Wsw 2.1 Belangrijkste bepalingen in de Wet sociale werkvoorziening tijdens de onderzoeksperiode Zorgplicht voor college Mensen met een lichamelijke, psychische of verstandelijke handicap kunnen vaak moeilijk een baan vinden. Tot de inwerkingtreding van de Participatiewet op 1 januari 2015, voorzag de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) in een regeling, waarmee mensen met een zogenaamde Wswindicatie aan werk werden geholpen. Hierna wordt het systeem beschreven dat volgt uit de Wsw, zoals die gold in de onderzoeksperiode. De rijksoverheid geeft gemeenten geld om de Wsw uit te voeren.De gemeente is verantwoordelijk voor het aanbieden van werk aan Wswgeïndiceerden. Deze zorg is opgedragen aan het college: Wsw, artikel 1, lid 3 Het college draagt er zorg voor dat aan zoveel mogelijk ingezetenen die geïndiceerd zijn, een dienstbetrekking wordt aangeboden voor het verrichten van arbeid onder aangepaste omstandigheden. Het aanbieden van werk is geen plicht van de gemeente. In de wet is bepaald dat het college de mogelijkheid heeft om werk aan te bieden: Wsw, artikel 2 1. Het college kan ter uitvoering van artikel 1, derde lid, aan een ingezetene die geïndiceerd is een dienstbetrekking aanbieden voor het verrichten van arbeid onder aangepaste omstandigheden. Sinds 1 januari 2015 is instroom in de Wsw niet meer mogelijk.

Vanaf dat moment biedt de Participatiewet het kader voor de wijze waarop de gemeente mensen uit deze ‘doelgroep’ benadert. Uitkering van het rijk aan de gemeente voor verstrekt werk Tot 1 januari 2015 bepaalde de Wsw dat het Rijk aan elke gemeente een zogenaamde specifieke uitkering verstrekt voor de uitvoering van de Wsw en dat deze middelen alleen voor dit doel mochten worden aangewend (het betrof een zogenaamde specifieke uitkering). De hoogte van de uitkering van het Rijk was gebaseerd op een taakstelling voor de in een jaar te realiseren ‘arbeidsjaren (AJ) uit dienstbetrekking’. Dit houdt dus in dat de gemeenten voor de financiering een bepaalde hoeveelheid werk in een dienstbetrekking moesten aanbieden. Als de taakstelling niet werd gehaald, vorderde het Rijk een deel van de vergoeding terug. Vanaf de inwerkingtreding van de Participatiewet op 1 januari 2015 is deze specifieke uitkering vervallen. De betrokken middelen zijn vanaf dat moment een onderdeel van het Participatiebudget dat het Rijk aan gemeenten verstrekt.

30

Subsidie of vergoeding voor werkgever of begeleidingsorganisatie De Wsw regelt dat een subsidie, respectievelijk een vergoeding, kan worden verstrekt aan een werkgever of een begeleidingsorganisatie die een Wsw geïndiceerde werk biedt.. Wachtlijstbeheer De Wsw bepaalt dat het college een wachtlijst beheert. De wachtlijst bevat een overzicht van inwoners die geïndiceerd zijn en geen dienstbetrekking hebben. De wet geeft de raad de mogelijkheid om een verordening vast te stellen over de volgorde waarin de inwoners die op de wachtlijst zijn geplaatst voor een dienstbetrekking in aanmerking worden gebracht. Mensen met een Wsw indicatie die op 31 december 2014 op de wachtlijst stonden, vallen vanaf 1 januari 2015 onder de Participatiewet. Zij zijn geprioriteerd voor de zogenaamde garantiebanen12 . Verantwoording afleggen aan de minister De Wsw regelt dat het college over de uitvoering van de wet verantwoording aflegt aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

2.2 (Beoogde) wetswijzigingen met invloed op uitvoering Wsw tijdens onderzoeksperiode Modernisering Wsw (invoering 1 januari 2008) De wettelijke regels die hiervóór zijn beschreven, gelden vanaf de invoering van de nieuwe Wet sociale werkvoorziening per 1 januari 2008. Deze wetswijziging werd destijds aangeduid als de Modernisering. Met de invoering van deze nieuwe Wsw werden gemeenten zelf verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wsw. De wetswijziging legde de zorg voor het bieden van passend werk aan inwoners met een Wsw-indiatie bij de gemeente, in plaats van bij een werkvoorzieningschap. Verder was de modernisering gericht op behoud van de Wsw voor de doelgroep en het versterken van de beweging van binnen naar buiten, waarmee bedoeld werd om mensen met een Wsw-indicatie bij voorkeur werk aan te bieden ‘buiten’ in een regulier bedrijf, in plaats van ‘binnen’ bij bedrijven die onder het werkvoorzieningschap vielen. Het verleggen van de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de WSW naar de gemeente betekende dat het Rijk het SW-budget niet meer naar de werkvoorzieningschappen stuurde, maar via een specifieke uitkering naar de gemeenten. Een belangrijk vernieuwend element in de Wsw was dat de gemeente zelf bepaalt of er wordt samengewerkt en wie de opdrachtnemers van de gemeente zijn voor de uitvoering van de Wsw.

Gemeenten zijn niet verplicht het hele SW-budget aan het werkvoorzieningschap over te dragen. Met de wetswijziging namen de mogelijkheden toe voor gemeenten om meer als opdrachtgever voor de uitvoering van de Wsw te gaan optreden. De wetgever verwachtte dat er, als gevolg hiervan, ook tussen gemeenten en het SW-bedrijf meer een opdrachtgever – opdrachtnemer relatie zou ontstaan.

12

Werkgevers en overheid creëren de komende jaren landelijk 125.000 extra banen voor mensen met een handicap of arbeidsbeperking; de zogeheten garantiebanen.

31

Wet werken naar vermogen (niet ingevoerd) In april 2011 presenteerde het kabinet Rutte I de contouren van het wetsvoorstel ‘Werken naar vermogen’ (WWNV). De streefdatum voor inwerkingtreding van de nieuwe wet was 1 januari 2013. Het kabinet wilde de sociale werkvoorziening in de toekomst alleen openstellen voor mensen die uitsluitend in een beschutte omgeving kunnen werken. In de praktijk zou dit erop neer komen dat het principe van de Wsw bleef bestaan, maar voor een kleinere groep. De indicatie zou strenger zijn, waardoor de groep waarop de wet van toepassing was, kleiner werd. Gevolg zou uiteraard zijn dat de groep met lage kansen op de arbeidsmarkt zou groeien. Omdat als gevolg van de invoering van de WWNV een herstructurering van de Wsw-uitvoering nodig was, stelde het kabinet een herstructureringsfaciliteit voor de Wsw beschikbaar van € 400 miljoen. De gemeenten moesten vóór 1 januari 2012 herstructureringsplannen indienen zodat de herstructureringsoperatie zou kunnen starten op 1 juli 2012. De aankondiging van het kabinet in 2011 dat de regelingen voor de onderkant van de arbeidsmarkt zouden worden aangepast (samenvoeging Wwb, Wajong en Wsw in Wet werken naar Vermogen en de daarmee gepaard gaande bezuinigingen, waren voor het DB van de GR Presikhaaf aanleiding om zich te oriënteren op de mogelijkheden voor de toekomst.