Bijlage 2 - onderzoeksrapport doorwerking aanbevelingen.pdf

21

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

rekenkamercommissie heeft een principiële keuze gemaakt door rapporten te schrijven die ‘vertaald’ worden naar de politieke context van de raad. Dat maakt het lastig om op een genuanceerde manier met de aanbevelingen om te gaan. Ambtenaren en bestuurders moeten heel genuanceerd op de vragen van de onderzoeker reageren, want voor ze het weten zitten ze op het beklaagdenbankje. De wens leeft dat bij de onderzoeken ook de vraagstelling per gemeente aan het gemeentelijke beleid en de context wordt aangepast. Zo wordt een rapport meer maatwerk en beter toegespitst op de noden van de eigen gemeente. Er zijn ook positieve kanten opgemerkt tijdens de gesprekken: door vragen van de onderzoekers ga je als ambtenaar al nadenken. In die zin heeft het onderzoek al waarde en is dus feitelijk al een interventie. Daarom is het belangrijk dat het geen documentenonderzoek alleen is. Ambtenaren geloven meer in kwalitatieve onderzoeken dan kwantitatieve. Zo hebben onderzoeken wel geholpen om ambtelijke bewustwording te vergroten dat informatiepositie van raad moet worden versterkt.

22

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

4.

Casusanalyse

Hieronder worden de aanbevelingen van de vier cases besproken aan de hand van de aanbevelingen die door de raad zijn overgenomen. Het doel was niet om de vier onderzoeken over te doen, maar beperkt zich tot de mate waarin de aanbevelingen doorwerkten in beleid en uitvoering van de gemeente en eventueel van verbonden instellingen die (een deel) van de uitvoering op zich namen. De kwaliteit van het onderzoek bestaat uit verschillende onderdelen. Dit onderzoek richt zich op het aspect van doorwerking van de aanbevelingen uit het rekenkamercommissieonderzoek. De kwaliteit van een rekenkamercommissieonderzoek zelf bestaat uit de onderzoeksvragen, de uitvoering en de presentatie van het onderzoek. Alleen als dit allemaal van hoge kwaliteit is, kan er sprake zijn van doorwerking. In onderstaande wordt per onderzoek en per aanbeveling de doorwerking beschreven. 4.1 Vergunningverlening VTH (augustus 2019) Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH) is een gemeentelijke verantwoordelijkheid die van Rijkswege deels is ondergebracht bij een gemeenschappelijke regeling. In Friesland is dat de FUMO.4 Dit betekent dat op zijn minst een deel van de uitvoering van het beleid niet op gemeentelijk niveau geschiedt. Een gevolg is dat er zoals bij alle gemeenschappelijke regelingen een grote druk bestaat om dit beleid niet per gemeente vast te leggen, maar op het niveau van de FUMO.

Gemeenteraden kunnen dan nog slechts zienswijzen indienen en vervolgens accepteren wat de uitkomst is van de besprekingen op het niveau van de gemeenschappelijke regeling. Het is welhaast een automatisme dat daardoor het beleid op gemeenschappelijk niveau wordt bepaald. Dit is in Friesland ook het geval. Het DB van de FUMO doet beleidsvoorstellen en dat wordt na het bespreken van de zienswijzen van de afzonderlijke gemeenten na eventuele aanpassingen centraal vastgelegd. Dat deel van de VTH wat niet verplicht is ondergebracht bij de FUMO wordt soms door gemeenten zelf uitgevoerd. De OWO-gemeenten5 werken ambtelijk samen. Dat betekent dat het deel dat niet op FUMO niveau is gestandaardiseerd ook onder druk staat om binnen de drie gemeenten op dezelfde wijze te worden aangepakt. Daardoor is het logisch dat de rekenkamercommissie onderzoek naar de vergunningverlening op het niveau van de drie gemeenten uitvoert. Een gevolg is wel dat de gemeente Opsterland voor een deel afhankelijk kan zijn van de FUMO en de twee andere OWO-gemeenten bij de implementatie van de aanbevelingen. Tijdens dit onderzoek is ook doorgevraagd of het harmoniseren van het VTH-beleid niet tot gevolg had dat de drie gemeenten verstoken raken van de couleur locale, maar er is nog steeds ruimte in afwijkend beleid.

Het ambtenarenkorps, dat voor meerdere gemeenten werkt, spant zich in om zich te gedragen volgens de cultuur van de gemeente waar ze op dat moment actief zijn. Voor Opsterland wordt daaronder verstaan dat er wordt meegedacht met vergunning-aanvragers, zodat er een ja-tenzij beleid is. Doordat dit gedrag tot nu toe vooral in de hoofden van de mensen zit, is dit beleid kwetsbaar als mensen vertrekken. De centrale vraag van het onderzoek naar vergunningverlening luidde: Verloopt het proces van vergunningverlening door de afdeling OWO-VTH doelmatig, doeltreffend, rechtmatig en naar tevredenheid van de drie aangesloten gemeenten en de aanvragers? Hieronder wordt de doorwerking van de door de raad overgenomen aanbevelingen per aanbeveling besproken.

4 5

Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing De gemeenten Ooststellingwerf, Weststellingwerf en Opsterland, Bestuursovereenkomst.

23

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Aanbeveling 1: verordening De aanbeveling luidt voluit: Geef het college opdracht om op basis van de wet VTH de raad een verordening voor te leggen ter vaststelling. Op 9 december 2019 is de Verordening Kwaliteit, Vergunningverlening en Handhaving als hamerstuk vastgesteld. In de verordening wordt verwezen naar de wet Wabo. In het raadsbesluit wordt niet verwezen naar het rekenkamerrapport. Evenmin wordt er verwezen naar de wet VTH. Dit is begrijpelijk, aangezien die wet VTH zelf geen wet is, maar de Wet tot wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.6 Deze wet wijzigt de wet Wabo. De aanbeveling is uitgevoerd. Het college zag de aanbeveling overigens vooral als hulp bij de door haar al ingezette voorbereiding tot het voorstellen van een verordening aan de raad. De navolging was al begonnen voorafgaand aan het onderzoek. Aanbeveling 2: meetbare doelen De aanbeveling luidt voluit: Geef het college opdracht om in het nog op te stellen vergunningenbeleid meetbare doelen, zowel voor de dienstverleningsprestaties als voor de 4 K’s7 op te nemen waarover het college in het jaarverslag VTH rapporteert; De meetbare doelen bestaan uit twee groepen.

Dit zijn de zo afgekorte 4K’s (verbetering van kwaliteit, verminderen van kosten, verminderen van kwetsbaarheid en het optimaliseren van de dienstverlening en klantvriendelijkheid) en de doelen uit Omgevingswet 8[1] (veilig, schoon, gezond, en duurzaam). Deze doelen zijn overgenomen in het Beleidsplan Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Fysieke Ruimtelijke Leefomgeving 2020-2024 OWO-gemeenten. De meetbare doelen zijn ingevoerd in het Beleidsplan (2019). De aanbeveling heeft in zoverre geholpen, dat de doelen en uit de Omgevingswet en de 4k’s richting hebben gegeven aan beleid dat de gemeente van plan was in te zetten. Wie de meetbare doelen nader beschouwd, moet concluderen dat ze niet altijd meetbaar zijn. Dit valt het college niet te verwijten, maar de doelen zelf. Om een voorbeeld uit de 4K’s te noemen: de K van kwaliteit heeft onder meer te maken met de kennis en die kennis en ervaring, maar ook de bejegening van burgers, en dat is niet altijd even duidelijk om te zetten in harde, en dus meetbare, doelen. Dat geldt evenzeer voor de vier doelen uit de Omgevingswet. Het gaat daar om de subjectieve en containerbegrippen die nadere invulling vereisen, voordat kan worden geconstateerd dat er aan wordt voldaan. Duurzaam, bijvoorbeeld, is een van de meest omvangrijke containerbegrippen op dit moment.

Er kan van alles mee worden bedoeld: gas is duurzamer dan kolen, maar is gas duurzaam? Hergebruik van plastic is beter dan verbranden, maar is plastic duurzaam?

Staatsblad 9-12-2015 en 21-4-2017. De 4 K’s verwijzen naar de volgende vier doelstellingen uit art. 2 jo. art. 4 lid 1 Bestuursovereenkomst 3 juni 2014: 1. Kwaliteitsverbetering door kennisdeling en investeren in deskundigheid; 2. Structureel minder meerkosten door krachtenbundeling en schaalvoordelen; 3. De kwetsbaarheid van de ambtelijke organisaties verminderen; 4. De dienstverlening en de klantvriendelijkheid optimaliseren. 8 De OWO-gemeenten bereidden zich met het Beleidsplan (2019) voor op de Omgevingswet. Op moment van schrijven, lijkt het erop dat deze wet na herhaalde malen te zijn uitgesteld in 2023 van kracht wordt. 6 7

24

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

In het Beleidsplan is bijvoorbeeld het volgende doel opgenomen: ‘We leveren binnen de mogelijkheden van ons VTH-takenpakket een bijdrage aan de energietransitie, gezonde leefomgeving en het behoud van ruimtelijke kwaliteit en groen’. Het is niet duidelijk op welke manier dit meetbaar is. Wat zijn de mogelijkheden? Wat is een gezonde leefomgeving? Wat is ruimtelijke kwaliteit? Hier kan de gemeente weinig aan doen. Als de aanbeveling letterlijk zou worden genomen, wordt de aanbeveling onhaalbaar, omdat dan het onmogelijke wordt gevraagd. Daarom wordt voor dit rapport de aanbeveling hier opgevat als richtlijn. Voor een deel zijn de aanbevelingen wel meetbaar en deels ook uitgevoerd. Een voorbeeld hiervan is de verbetering van de kwaliteit van het personeel. Daarbij is overigens vooral gelet op het beschikken over de juiste papieren, conform de eisen die de landelijke overheid. Als gevolg van de huidige krapte op de arbeidsmarkt blijft de kwaliteit van het personeel echter een punt van zorg. Doordat de ‘meetbare’ doelstellingen het onderdeel van het gemeentelijk beleid zijn geworden via het Beleidsplan (2019) wordt de rapportage van de vorderingen op dit terrein geregeld via de P&C-cyclus. Het gaat hier in het bijzonder om het Jaarverslag en Uitvoeringsprogramma VTH Fysieke leefomgeving Opsterland. Verder rapporteert het college ook in stukken waar dat relevant is.

Er zijn kwaliteitscriteria ingevoerd, maar niet altijd de meetbare doelen waar volgens de aanbeveling om wordt gevraagd. Als de aanbeveling letterlijk wordt genomen, kan hij niet worden opgevolgd vanwege de onmogelijkheid metingen in harde cijfers om te zetten. Wordt de aanbeveling echter als richtlijn gezien, dan luidt de conclusie dat deze naar behoren is uitgevoerd. Aanbeveling 3: overleg met de andere OWO-colleges over vergunningverlening De aanbeveling luidt voluit: Geef het college opdracht om in overleg te gaan met de andere OWO colleges om na te gaan of de werkwijze van vergunningverlening van de OWO gemeenten op dezelfde leest geschoeid kan gaan worden zodat alsnog de 4 K’s bereikt kunnen worden;

Deze aanbeveling is opmerkelijk, want ze beveelt het college eigenlijk aan om door te gaan met wat ze al deed. Bij de beleidsvoorbereiding bouwde het college destijds, en nu ook, voort op de adviezen die ze van dezelfde ambtenaren kreeg. De aanbeveling vraagt dus eigenlijk niet meer dan het destijds reeds ingezette beleid voort te zetten en het college en de raad van Opsterland hebben sinds dit rapport geen reden gezien om hiervan af te zien. Indirect is de aanbeveling een oproep aan de gemeenteraad van Opsterland geen eigen beleid te ontwikkelen ten aanzien van de 4K’s. Dit is voor de ambtenaren eenvoudiger, maar het blijft een politieke keuze van de raad om hier gevolg aan te geven. Het college zag de aanbeveling vooral als steun voor het reeds ingezette beleid en deze was al opgevolgd voordat het rapport met de aanbevelingen aan het college werd verzonden. Aanbeveling 4: overleg met OWO over FUMO De vierde aanbeveling luidt voluit: Geef het college opdracht om in overleg te gaan met de andere OWO colleges om de samenwerking met de FUMO te verbeteren waardoor duidelijkheid kan worden verkregen over de afhandelingstermijn van adviezen;

25

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

De drie OWO-gemeenten werkten op dit punt al samen. Voorafgaand aan de oprichting van de FUMO hebben de gemeenten gezamenlijk onderzoek gedaan of ze buiten de gemeenschappelijke regeling konden blijven en een opdrachtgever-relatie met de FUMO konden krijgen voor die vergunningverlening waar de gemeenten niet zelf voldoende kennis en kunde in huis hadden. Nadat duidelijk werd dat de minister hier uiteindelijk niet akkoord mee zou gaan, hebben de gemeenten de strijd niet tot op de laatste millimeter uitgevochten, maar het roer omgegooid en positief meegewerkt aan de beleidsvorming en inrichting van de FUMO. De portefeuillehouders en één of twee VTH-ambtenaren van de OWO-gemeenten hebben voorafgaand aan een FUMO overleg een vooroverleg, zodat de OWO-inbreng zoveel mogelijk eensluidend is. Hierdoor zijn de drie gemeenten inhoudelijk goed vertegenwoordigd bij de Algemene Vergadering van de FUMO. Daarnaast is de portefeuillehouder van Opsterland sinds 28 mei 2020 voorzitter van het Dagelijks Bestuur. De portefeuillehouder van Weststellingwerf zat in de auditcommissie van de FUMO. Het college toont zich constructief door in haar reactie aan te geven, dat er op dit punt nog wel winst is te behalen. Als ervan mag worden uitgegaan dat het college hiervan ook al was doordrongen voordat ze deze aanbeveling kreeg maakt dat deze aanbeveling eigenlijk niet noodzakelijk was.

Kortom: de afhandelingstermijn is een probleem dat ondanks alle mogelijke inspanningen blijft bestaan. De oorzaak daarvan moet vooral worden gezocht in de complexe procedures en een arbeidsmarkt die het moeilijk maakt om voldoende personeel vast te houden. Net als bij de vorige aanbeveling geldt dat ook hier de aanbeveling al was uitgevoerd voordat het rapport aan de raad werd verzonden. Aanbeveling 5: rapportage De vijfde aanbeveling luidt voluit: Geef het college opdracht om over een jaar aan de raad te rapporteren over de uitvoering en het resultaat van bovengenoemde aanbevelingen. Deze aanbeveling is niet letterlijk uitgevoerd, maar het college zegt in haar reactie op deze aanbeveling toe de raad te informeren volgens de jaarlijkse verantwoording. De raad heeft niet gevraagd om hiervan af te wijken, waardoor het college de raad terug rapporteert via de P&C-cyclus. Dit is voor de raad wel een minder opvallende wijze van rapporteren. In een jaarrekening wordt immers zeer veel informatie met de raad gedeeld, waardoor de kans dat dit ene punt aandacht krijgt, kleiner wordt. Op 31 mei heeft de Tweede Kamer overigens bij amendement van Van Dijk en Strolenberg9 aangenomen dat het college jaarlijks ‘een overzicht van de aan het college gedane voorstellen van de rekenkamer, vergezeld van zijn standpunt daaromtrent en van de wijze waarop aan de voorstellen vervolg is gegeven’.

Als de Eerste Kamer dit overneemt, wordt het een wettelijke plicht zodra de wet in gaat. De werkwijze van Opsterland om dit via het jaarverslag te doen, werkt dus al vooruit op deze wetswijziging. De raad moet wel opletten of de aanbeveling conform de wet zal worden uitgevoerd. Wordt er in het jaarverslag een lijst opgenomen, of moeten de raadsleden zoeken naar de wijze waarop vervolg is gegeven aan de overgenomen aanbevelingen. In dat laatste geval, schiet het college te kort. De aanbeveling is met instemming van de raad niet naar de letter uitgevoerd, maar wel naar de

9 Bij de behandeling van de wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet en de Comptabiliteitswet 2016

in verband met het afschaffen van de decentrale rekenkamerfunctie en het uitbreiden van de bevoegdheden van de rekenkamers op 31 mei 2022 beoogt het amendement een artikel 185a gemeentewet toe te voegen.

26

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

bedoeling van de aanbeveling. De raad wordt in de gelegenheid gesteld te controleren of de aanbeveling is uitgevoerd. Het is nog niet duidelijk of er een overzicht wordt opgesteld in het jaarverslag. Toetsing aan normenkader De beoordeling van de bevindingen worden samengevat in onderstaande tabel, waarna ze worden toegelicht.

In hoeverre heeft een rekenkamercommissierapport de kwaliteit van het politieke en bestuurlijke debat bevorderd?

Wat is er vertaald in beleidsdocumenten naar aanleiding van een rekenkamercommissierapport?

In hoeverre is het bijgestelde beleid controleerbaar?

Hoe wordt gecontroleerd of het beoogde effect wordt bereikt?

1.

27

Norm

Bevinding

1. De raad heeft geleerd van het onderzoek;

voldaan

2. De raad heeft een inhoudelijk debat gevoerd over het onderzoek

voldaan

3. De raad heeft beargumenteerd besluiten genomen naar aanleiding van het inhoudelijke debat

voldaan

4. De door de raad genomen besluiten hebben hun doorwerking in beleidsdocumenten

voldaan

5. De besluiten van de raad zijn terug te vinden in de beleidsdocumenten

voldaan

6. Er zijn maatregelen verbonden met doelen in de beleidsdocumenten

voldaan

7. Het beleid is uitgevoerd conform de wens van de raad

voldaan

8. Er is zicht op de effecten van de uitvoering

voldaan

9. Er is een procedure waardoor de raad ziet of de aanbevelingen zijn overgenomen

voldaan

10. De procedure wordt uitgevoerd

voldaan

11. De raad bespreekt de uitkomsten van de aanbevelingen

niet voldaan

Tijdens de besluitvormende vergadering wordt vanuit de raad wel benadrukt dat het college voortvarend aan de slag moet met de aanbevelingen en wil de uitvoering monitoren.Er is wel uitgebreide bespreking geweest (over de uitkomsten en opzet onderzoek) tijdens een oriënterende bijeenkomst. De rekenkamercommissie en onderzoeker krijgen daar uitgebreid ruimte dit te verduidelijken. Vragen gaan bijvoorbeeld over het kostenaspect en de leidraad van het beleid (4 K's).Ook zijn er vragen over de reactie van het college. College gaat uitgebreid in op de vragen.Fracties gaan in op de conclusies en de aanbevelingen en het proces. Enkele leden

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

nemen kritisch het college onder de loep. O.a. over het oppakken van aanbevelingen, en uiten hun zorgen over de ambtelijke samenwerking binnen OWO en het wel- of niet leveren van bepaalde informatie aan de rekenkamercommissie. 2. Er is een uitgebreide bespreking geweest (over de uitkomsten en opzet onderzoek) tijdens een oriënterende bijeenkomst. In die bijeenkomst is wel aandacht geweest voor de inhoud, maar er was slechts beperkt sprake van een politiek debat. 3. De raad besluit unaniem om het raadsvoorstel over te nemen. Er wordt geen stemming over het voorstel gewenst. Raadsleden geven wel beknopte toelichting bij besluitvorming en doen oproepen aan het college over het vervolgproces. De aanbevelingen worden met het besluit overgenomen en het college wordt opgedragen om ze uit te voeren en hier bij de verantwoording (het jaarverslag) verslag van te doen. 4. De doorwerking vindt plaats in het Beleidsplan en in de VTH-verordening. 5. Idem 6. De getroffen maatregelen zijn verbonden met de aanbevolen beleidsdoelen. Hierbij kan vooral gedacht worden aan het vooroverleg met de twee andere OWO-gemeenten bij de FUMOvergaderingen. 7. Het beleid is uitgevoerd conform de wens van de raad. Zelfs het niet naar de letter van de aanbeveling uitvoeren van de vijfde aanbeveling wijkt niet af van de wens van de raad. 8.

Het zicht op het effect van de uitvoering is beperkt door de gekozen wijze van rapporteren. Doordat de doorwerking in de jaarverslagen VTH wordt weergegeven, kan de raad uiteraard nadere vragen stellen, maar een jaarverslag behelst alle aspecten die in de gemeente spelen, waardoor de kans bestaat dat de aanbevelingen die de raad van de rekenkamer heeft overgenomen ondersneeuwen. 9. Er is een procedure - in de P&C-cyclus - waardoor de raad kan zien dat aanbevelingen zijn overgenomen. 10. Deze procedure wordt uitgevoerd. 11. Er is geen directe procedure voor de bespreking van de uitkomsten van de aanbevelingen, maar doordat de raad de jaarstukken krijgt, bestaat de mogelijkheid om de onderwerpen te bespreken. Samenvattend kan worden gesteld, dat het rekenkamercommissieonderzoek veel effect heeft gehad, het was zinvol om het VTH-beleid verder te uit te werken. Het belangrijkste effect was de steun in de rug van het college tijdens haar uitleg dat de verordening en beleidsvoorbereiding noodzakelijk was en dat het OWO-overleg uitstekend werkt.

4.2 Inclusiebeleid, rekenkamerbrief (2019) De centrale vraag van het onderzoek naar het inclusiebeleid luidde: Hoe ver zijn gemeenten met het opstellen van inclusiebeleid of een Lokale Inclusie Agenda10 en welke focus hanteren zij daarbij? Het inclusiebeleid is een zogeheten Doe-mee-onderzoek geweest. Dat is een onderzoek dat door de NVRR wordt georganiseerd. De rekenkamercommissie heeft zich aangesloten bij de vraagstelling van het onderzoek. Een nadeel van een Doe-mee-onderzoek is dat de afzonderlijke deelnemers geen invloed hebben op de vraagstelling en slechts beperkt op de aanvaarding van het rapport11 maar daar staat het voordeel tegenover dat het onderzoek tegen een fors lager tarief kan worden uitgevoerd en dat de resultaten kunnen worden vergeleken met andere onderzochte gemeenten.

Op grond van een advies van de Tweede Kamer is dit wijze waarop gemeenten uitvoering kunnen geven aan een start maken met de implementatie om te komen tot een geleidelijke verbetering van de positie van inwoners met een handicap. Dat is een uitwerking van art. 1 lid 2 VN-verdrag handicap. 11 Uiteraard blijft elke deelnemer aan een Doemee-onderzoek zelf verantwoordelijk voor de acceptatie van de kwaliteit. De NVRR streeft er altijd naar dat alle rapporten worden geaccepteerd. 10

28

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

De rekenkamercommissie heeft de resultaten van het Doe-mee-onderzoek via een zgn. rekenkamerbrief aan de raad gerapporteerd. Op basis van de conclusies in de rekenkamerbrief krijgt de raad de aanbeveling om het college opdracht te geven, om: 1. Apart inclusiebeleid, samen met organisaties uit de doelgroep af te ronden met daarin aandacht voor mensen met een handicap en toegankelijkheid voor mensen met een handicap en daarin aan te geven hoe vrouwen en kinderen aandacht krijgen 2. Voor te stellen hoe de gemeente inclusiviteit waarborgt in al het beleid van de gemeente 3. Dit beleid na twee jaar schriftelijk met uw raad te evalueren.

Het college erkent volgens een schrijven van 1 oktober 2019 dat er geen apart inclusiebeleid is. Verder geeft ze aan dat ze wel de doelstellingen van het VN-verdrag onderschrijft en willen onderzoeken hoe ze inclusie van mensen met een handicap het beste kunnen waarborgen, maar ze blijft tegenstander van een apart inclusiebeleid. Het besluit om geen apart beleid op te stellen voor Inclusie is overigens niet laakbaar. De vraag die er voor de gemeente Opsterland is of de gemeente zich houdt aan de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte waarin het VN-Verdrag Handicap12 voor Nederland zijn gecodificeerd. Dat is door het Doe-mee-onderzoek niet onderzocht. In zowel het verdrag als in de wet staat niet dat er door gemeenten beleid moet worden opgesteld. Het resultaat van het onderzoek kan dus worden gelezen als een advies aan de gemeente. Wel is onderzocht of het beleid van de gemeente Opsterland voldoet aan de criteria van het College voor de Rechten van de Mens. Deze criteria hebben niet de kracht van een wet en moeten worden geïnterpreteerd zien als een advies aan gemeenten. De gemeente heeft dat advies klaarblijkelijk naast zich neergelegd. Dit is overigens niet alleen zo in Opsterland, maar ook bij de twee andere OWO-gemeenten. Het onderzoek leidde aanvankelijk niet tot een besluit van de raad.

De rekenkamerbrief wordt als ingekomen stuk aan de raad aangeboden. De rekenkamercommissie verzoekt hierna de raad of ze de rekenkamerbrief mag komen toelichten. Met de steun van een aantal fracties vindt er alsnog een behandeling plaats tijdens de oriënterende vergadering van 24 februari 2020. Er kunnen dan geen formele besluiten meer worden genomen, maar dit wordt opgelost doordat het college een toezegging doet en bij de behandeling daarvan kunnen wel moties worden ingediend. Bij de bespreking van 24 februari benadrukt de rekenkamercommissie dat de gemeente inclusiebeleid dient in te voeren. Het college en de meerderheid van de raad vinden dat het opstellen van dergelijk beleid zou kunnen leiden tot onnodige bureaucratie, terwijl de gemeentelijke organisatie wel actief bezig is met inclusie. Hierna gaat de discussie verder over de vraag of voldoende leden uit de doelgroepen advies geven bij de totstandkoming van beleid. Raadsleden constateren dat ondanks dat de gemeente veel doet, de borging in controleerbare beleidsstukken mist. Eén fractie overweegt daarom op de eerstvolgende raadsvergadering na 24 februari nog een motie in te dienen, hetgeen niet meer kan omdat de raad al heeft besloten door niet te reageren op de brief bij de vergadering van 11 november.

Uiteindelijk beslist de vergadering dat ze een brief van het college afwacht en als de betreffende fractie dan nog een motie wil indienen, dan kan dat naar aanleiding van die brief. De raad heeft op de oriënterende vergadering van 24 februari 2020 weliswaar kritische vragen gesteld aan het college over de vraag of ze wel of niet doelgroepenbeleid wil en aan de rekenkamer over de inhoud en het proces van het onderzoek, maar aan het eind van die vergadering is gesproken over de vraag of de rekenkamerbrief voor de besluitvormende raadsvergadering wordt geagendeerd. Uiteindelijk is besloten 12 Convention on the rights of persons with disabilities, Verdrag inzake de rechten van personen met een

handicap. 29

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

dat niet te doen. Daardoor ontnam de raad zich de mogelijkheid een besluit te nemen over de aanbevelingen en heeft ze, indirect, besloten de aanbevelingen niet over te nemen. Hieronder worden de aanbevelingen afzonderlijk besproken. De aanbevelingen worden besproken conform de andere casussen omdat hier de doorwerking van de aanbevelingen wordt onderzocht. Ze zijn echter niet door de raad overgenomen, waardoor het college de-facto geen opdracht heeft gekregen of aanvaard heeft om de aanbevelingen uit te voeren. Aanbeveling 1: beleid opstellen De aanbeveling luidt voluit: Geef het college opdracht om apart inclusiebeleid, samen met organisaties uit de doelgroep af te ronden met daarin aandacht voor mensen met een handicap en toegankelijkheid voor mensen met een handicap en daarin aan te geven hoe vrouwen en kinderen aandacht krijgen. Er is naar aanleiding van dit rapport geen plan van aanpak opgesteld. Daarmee wordt deze aanbeveling niet uitgevoerd. Dat is bekend bij de raad. In de gemeente was het al de gewoonte om leden van doelgroepen uit te nodigen bij klankbordgroepen en adviesgroepen. Dit is niet veranderd naar aanleiding van het rapport. De aanbeveling wordt niet uitgevoerd. Aanbeveling 2: waarborgen in beleid De aanbeveling luidt voluit: Geef het college opdracht om voor te stellen hoe de gemeente inclusiviteit waarborgt in al het beleid van de gemeente.

Er is geen apart gemeentebeleid opgesteld. Dat betekent niet dat het college niets met inclusiebeleid doet. De achterliggende gedachte van de drie decentralisaties van 201513 was dat de taken in het sociaal domein in samenhang zou moeten worden uitgevoerd. Daarom koos de gemeente Opsterland niet voor doelgroepenbeleid. Het beleid wordt door het Gebiedsteam in samenhang uitgevoerd bij b.v. de aanpak rond schuldenproblematiek, beleid rond opgroeien en levensloopbestendig wonen. Inclusie maakt daar een integraal onderdeel van uit. Mochten raadsleden willen weten wat de gemeente op het gebied van inclusie doet, dan zouden ze dat terug moeten vinden in de documenten van de P&C-cyclus, maar ook daar is het niet te vinden onder een specifieke kop. De aanbevelingen wordt niet uitgevoerd, omdat de aanpak van de problematiek die het NVRR-onderzoek voorstaat een andere is dan die in de gemeente Opsterland wordt toegepast. Deze aanbeveling wordt niet uitgevoerd. Aanbeveling 3: regelmatige evaluatie De aanbeveling luidt voluit: Geef het college opdracht om dit beleid na twee jaar schriftelijk met uw raad te evalueren. Als er geen apart beleid is vastgesteld, kan dit uiteraard ook niet worden geëvalueerd. Doordat er niet kan worden vastgesteld of het college het beleid zou hebben geëvalueerd als dat er was geweest, kan hier dus ook geen conclusie worden getrokken.

13 De uitvoering van jeugdzorg, de WMO en de Participatiewet werd in 2015 bij de gemeenten belegd.

30

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

De aanbeveling wordt niet uitgevoerd.

Toetsing aan normenkader De beoordeling van de bevindingen worden samengevat in onderstaande tabel, waarna ze worden toegelicht.

In hoeverre heeft een rekenkamercommissierapport de kwaliteit van het politieke en bestuurlijke debat bevorderd?

Wat is er vertaald in beleidsdocumenten naar aanleiding van een rekenkamercommissierapport?

In hoeverre is het bijgestelde beleid controleerbaar?

Hoe wordt gecontroleerd of het beoogde effect wordt bereikt?

Norm

Bevinding

1. De raad heeft geleerd van het onderzoek;

grotendeels voldaan

2. De raad heeft een inhoudelijk debat gevoerd over het onderzoek

grotendeels voldaan

3. De raad heeft beargumenteerd besluiten genomen naar aanleiding van het inhoudelijke debat

niet voldaan

4. De door de raad genomen besluiten hebben hun doorwerking in beleidsdocumenten

-

5. De besluiten van de raad zijn terug te vinden in de beleidsdocumenten

-

6. Er zijn maatregelen verbonden met doelen in de beleidsdocumenten

-

7. Het beleid is uitgevoerd conform de wens van de raad

-

8. Er is zicht op de effecten van de uitvoering

-

9. Er is een procedure waardoor de raad ziet of de aanbevelingen zijn overgenomen

voldaan

10. De procedure wordt uitgevoerd

voldaan

11. De raad bespreekt de uitkomsten van de aanbevelingen

niet voldaan

Ad1) Er was bij de oriënterende vergadering inhoudelijk aandacht voor het onderwerp inclusie. De raad heeft zich het onderwerp goed eigen gemaakt en gedetailleerde inhoudelijke vragen gesteld. Ad2) De raad heeft tijdens de oriënterende vergadering informatie uitgewisseld, maar heeft het daarna niet in een besluitvormende vergadering geagendeerd. Het politiek debat vond plaats in de oriënterende raadsvergadering. Ad3) De raad heeft er impliciet voor gekozen het onderwerp niet te agenderen, waardoor ze indirect het besluit heeft genomen dat ze aan het college geen beleidsverandering vraagt.

31

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Ad4) Het besluit van de raad is een acceptatie van het bestaande beleid en daarmee impliciet een besluit dat er geen doelgroepenbeleid is. Ad5) Er zijn geen raadsbesluiten n.a.v. de rekenkamerbrief. Ad6) n.v.t.. Ad7) n.v.t.. Ad8) n.v.t. Ad9) Er is een procedure - in de P&C-cyclus - waardoor de raad kan zien dat aanbevelingen zijn overgenomen. Ad10) Deze procedure wordt uitgevoerd. Ad11) Er is geen directe procedure voor de bespreking van de uitkomsten van de aanbevelingen, maar doordat de raad de jaarstukken krijgt, bestaat de mogelijkheid om de onderwerpen te bespreken.

4.3 Financiële sturing jeugdwet (april 2020) Het terrein van jeugdzorg is complex en staat sinds de decentralisaties van 2015 eigenlijk constant landelijk in discussie. De decentralisaties gaven de taken aan de gemeenten maar door de bijbehorende bezuinigingsoperatie, het uitblijven van de verwachte efficiëntieslag en de complexiteit kampen veel gemeenten met financiële tekorten en zijn ze op zoek naar mogelijkheden en instrumenten om de portefeuille onder controle te krijgen. Een onderzoek naar de financiële sturing op de uitvoering van de jeugdwet was door alle drie gemeenteraden gewenst. Wie het nieuws hierover volgde, heeft kunnen zien dat de financiële sturing van de jeugdwet in heel Nederland een groot probleem is. Al bij de drie decentralisaties op 1 januari 2015, die bepaalden dat jeugdzorg en jeugdhulp plotseling onder de verantwoordelijkheid van gemeenten vielen, werd ervan uitgegaan dat de gemeenten dichter bij haar inwoners zaten, daardoor de jeugd beter kende en daardoor de taken goedkoper konden uitvoeren. Ook zouden er door meer integrale werking met de participatiewet en de WMO inverdienmogelijkheden zijn, die nog meer besparingen mogelijk maakten. Die besparingen zijn in eerste instantie geslaagd, maar dat kwam eerder doordat de gemeenten minder geld kregen en daardoor gedwongen waren de jeugdzorg goedkoper te regelen.

In de loop der jaren bleken de kosten sneller te stijgen dan het kabinet destijds voorzag. De inverdieneffecten bleven achterwege, de kennis van de doelgroepen en het beleidsterrein was bij gemeenten gebrekkig en de kosten van de reorganisatie waren niet in de berekening betrokken. Toen de gemeenten na vier, vijf jaar meer inzicht kregen in wat nodig was, stegen de kosten snel en gingen ze op zoek naar een manier om die in de hand te houden. In die setting is het heel begrijpelijk dat raden nieuwsgierig werden, en rekenkamercommissies onderzoek gingen doen, naar de financiële sturing van de gemeentelijke verplichtingen die door de jeugdwet op de balans van de gemeenten kwamen. Ook in de OWO-gemeenten bestond die interesse in de vraag hoe gemeenteraden de kosten beter in de hand kunnen houden. Er zijn immers diverse instanties, zoals huisartsen, die kunnen oordelen dat een bepaalde jeugdige zorg of hulp nodig heeft. De gemeente mag die zorg dan niet weigeren of zelfstandig oordelen dat de jeugdige meer of minder zorg of hulp nodig heeft. De wet heeft de voorschrijver en de betaler uit elkaar gehaald, maar dat is voor de betaler, de gemeente dus, een nogal riskante zaak, omdat volstrekt onduidelijk is hoe ze de kosten toch onder controle kunnen houden. Het onderzoek zou de raad en dus de gemeente kennis moeten geven welke knoppen er zijn om de kosten bij te sturen.

Het onderzoek kende de volgende centrale vraagstelling: Hoe is de planning en control-cyclus van sociaal domein/jeugd ingericht en levert dit voldoende informatie op voor de raad om zijn kaderstellende en controlerende taken uit te voeren? De raad heeft de volgende aanbevelingen uit het rapport over Financiële Sturing Jeugdwet overgenomen:

32

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

1.

2.

3.

De begroting van jeugdzorg voortaan op te bouwen met gedetailleerde informatie over de verwachte kosten van de zorg op grond van de gegevens van de behandelingen die beschikbaar zijn. Elk kwartaal een gedegen analyse van de werkelijke cijfers te maken en die naast de verwachtingen uit de begroting te leggen. De analyse dient ten minste een verklaring te geven van de afwijkingen van de werkelijke cijfers tegenover de begroting. Tot slot moet de analyse een voorspelling geven van de verwachte kosten. Te overwegen het aantal behandelingen (de ‘intensiteit’) niet langer zonder overleg met de gemeente door de zorgaanbieder te laten bepalen. Laat het college nagaan of intern een budgethouder de verwijzing en het aantal behandelingen navolgbaar controleert alvorens de behandeling begint. En nadat de behandeling is afgerond de budgethouder na laten gaan of alle behandelingen zijn uitgevoerd en succesvol was.

Het college reageert afwijzend op de conclusies, maar heeft duidelijk weinig moeite met de aanbevelingen van het rapport. Het college concludeert ‘dat we uw conclusies voor een belangrijk deel niet delen. In uw aanbevelingen zien wij hoofdzakelijk een bevestiging van de voor ons reeds gebruikelijke werkwijzen en sinds september ingezette acties, waarmee wij onze grip op de jeugdzorg realiseren’. De rekenkamercommissie stelt in haar nawoord dat ze het oneens is met de kritiek op de conclusies en vindt dat de aanbevelingen geen bevestiging is van wat het college al doet. Het college heeft vooral moeite met de conclusie dat de raad niet of onvoldoende wordt geïnformeerd. Het laat zien dat het in 2018 zes maal en in 2019 acht maal informatie aan de raad heeft gezonden. De rekenkamer neemt dat niet over. Er werd volgens de rekenkamer wel veel informatie aan de raad gezonden, maar ‘veel informatie die echt nodig was, kreeg hij (de raad red.) niet’. Overigens stelt het college dat een deel van de aanbevelingen al zijn opgepakt na de onderzoeksperiode, wat in hun visie zou verklaren, waarom het niet bij het onderzoek is meegenomen. Bijzonder is dat de rekenkamercommissie twee maal, in plaats van de gebruikelijke één maal, de ambtelijke organisatie de mogelijkheid van ambtelijk wederhoor heeft gegeven. Volgens het college was dat nodig om de vele fouten er uit te halen.

Het college vindt het nodig dit in haar reactie op het onderzoek mede te delen. Het laat zien dat er enige irritatie is ontstaan over de gang van zaken rond dit rapport. Die irritatie hangt samen met de ervaring die de ambtelijke organisatie en het college hebben opgedaan met andere onderzoeken. Die irritatie is dat de laatste jaren zeer veel onderzoek is gedaan op het terrein van het sociale domein en dat bij elk, of in ieder geval veel, van die onderzoeken zeer veel informatie is opgevraagd. Er wordt geclaimd dat dit honderden uren werktijd heeft gekost. Door meerdere respondenten is het astronomische getal van 600 uur genoemd. Dit kon echter niet hard worden gemaakt14. In de oriënterende vergadering van de raad op 24 augustus 2020 stelt één raadslid dat ‘kritiek op de rekenkamercommissie, kritiek op onszelf’ is. Ook wordt gesteld dat de rekenkamercommissie op verzoek van de raad opereert. Dit is relevant omdat tijdens een bijeenkomst in Beetsterzwaag op 18 oktober 2022 de onderzoekers vergelijkbare uitspraken konden noteren en merkten dat die instemming kregen in een groep van 8 raadsleden. Om te beginnen met de tweede uitspraak: die staat op gespannen voet met de wet. De rekenkamercommissie is onafhankelijk en kiest zelf wat hij onderzoekt.

De raad mag wel een verzoek indienen en hoewel rekenkamers over het algemeen geneigd zijn dit soort verzoeken te honoreren, en hoewel rekenkamers ook regelmatig met de raad in gesprek gaan over wat de raad onderzocht wil

14

Het is volgens respondenten bijgehouden, maar de gegevens zijn niet bewaard.

33

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

hebben, blijft wat de rekenkamer onderzoekt een keuze en een verantwoordelijkheid van de rekenkamer zelf. Daarmee vervalt ook de eerste uitspraak. Als de rekenkamer handelt op grond van de eigen verantwoordelijkheid, is kritiek op de rekenkamer kritiek op die verantwoordelijkheid en niet op de verantwoordelijkheid van de raad. Overigens heeft deze opmerking andere raadsleden er niet van weerhouden kritiek op de rekenkamercommissie te uiten. De doorwerking van de drie overgenomen aanbevelingen worden hieronder behandeld. De raad heeft niet alle volgende aanbevelingen uit het rapport over Financiële Sturing Jeugdwet zonder wijzigingen overgenomen. Op 7 september 2020 zijn twee amendementen en twee moties ingediend. De amendementen zijn aangenomen, één motie is ingetrokken en de ander is verworpen.

Aanbeveling 1: begroting Jeugdzorg De aanbeveling luidt voluit: Geef het college opdracht om de begroting van jeugdzorg voortaan op te bouwen met gedetailleerde informatie over de verwachte kosten van de zorg op grond van de gegevens van de behandelingen die beschikbaar zijn. Deze aanbeveling wordt niet door de raad overgenomen. Amendement 2 van PvdA, Opsterlands Belang en ChristenUnie wordt met 13 stemmen voor en 8 tegen aangenomen. Het amendement luidt: De aanbevelingen van de rekenkamercommissie Opsterland genoemd in het rapport financiële sturing jeugdwet, met uitzondering van aanbeveling 1, over te nemen. Volgens de uitleg van het amendement is de aanbeveling strijdig met het coalitieakkoord. In het coalitieakkoord is opgenomen, dat het college een inspanningsverplichting heeft om de inkomsten die de gemeente van het Rijk krijgt in evenwicht te brengen met de uitgaven. Het is onduidelijk waarom dat strijdig zou zijn met het geven van gedetailleerde informatie. De indieners van het amendement lezen onterecht in deze aanbeveling een wijziging van de strategie zoals dat in het coalitieakkoord is opgenomen. Het college heeft naar aanleiding van de eerste aanbeveling geschreven dat het al veel informatie aan de raad zendt, maar dat het lastig is te voorzien hoe de kosten zich ontwikkelen, doordat de te verwachten aantallen en intensiteiten voor zorg door derden wordt bepaald.

Die informatie is vooral te vinden in de informatie die het college deelt tijdens de bijeenkomsten van de klankbordgroep sociaal domein. Deze vinden vier maal per jaar plaats. In die presentatie doet het college zijn best om aan te geven wat de verwachte kosten zijn.

Deze aanbeveling wordt niet door de raad overgenomen, maar wel door het college uitgevoerd.

Aanbeveling 2: kwartaalanalyse De aanbeveling luidt voluit: Geef het college opdracht om elk kwartaal een gedegen analyse van de werkelijke cijfers te maken en die naast de verwachtingen uit de begroting te leggen. De analyse dient ten minste een verklaring te geven van de afwijkingen van de werkelijke cijfers tegenover de begroting. Tot slot moet de analyse een voorspelling geven van de verwachte kosten. Deze aanbeveling is uitgevoerd door middel van presentaties in de klankbordgroep. Bij die bijeenkomsten krijgen raadsleden uitgebreid informatie over de actuele cijfers en de verhouding met de begroting. Ook

34

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

worden pogingen ondernomen om, in lijn met de eerste aanbeveling die door de raad niet was overgenomen, de verwachte kosten in beeld te brengen. Naast de presentaties waarin een analyse wordt gegeven en getracht wordt verklaringen van de afwijkingen van werkelijke cijfers, worden bovendien cijfers in overzichtelijke spreadsheets gepresenteerd. Deze documenten worden Monitor Sociaal Domein en dashboard genoemd. De raad vraagt ondanks de informatie die zij krijgt, nog steeds om meer uitleg achter het waarom van de cijfers15. Daar staat tegenover dat het college niet altijd beschikt over voldoende informatie om dat waarom te verklaren. Ook kan een wijziging in regels die door het Rijk worden opgelegd, grote effecten hebben op de kosten van jeugdzorg. Hierbij kan worden gedacht aan de toepassing van het woonplaatsbeginsel.

De aanbeveling wordt uitgevoerd.

Aanbeveling 3: betere controle uitvoering De aanbeveling luidt voluit: Geef het college opdracht om te overwegen het aantal behandelingen (de ‘intensiteit’) niet langer zonder overleg met de gemeente door de zorgaanbieder te laten bepalen. Laat het college nagaan of intern een budgethouder de verwijzing en het aantal behandelingen navolgbaar controleert alvorens de behandeling begint. En nadat de behandeling is afgerond de budgethouder na laten gaan of alle behandelingen zijn uitgevoerd en succesvol was. De gemeente heeft na publicatie van dit rapport haar deskundigheid voor de inkoop beter ingezet, door middel van het inzetten van de inkoopondersteuner. In de Monitor Sociaal Domein is een niet nader gespecificeerd bedrag opgenomen dat dankzij de inkoopondersteuner is teruggehaald. De inkoopondersteuner bepaalt samen met hulpverleners niet alleen of een jeugdige behandeling behoeft, maar ook wat de benodigde intensiteit voor de behandeling is. Hierdoor krijgt de gemeente grip op de kosten. De intensiteit van een behandeltraject is van veel groter belang, dan het aantal behandelingen. Een enkele intense behandeling heeft veel grotere financiële consequenties dan tien weinig intense behandelingen. De raad krijgt nog geen informatie of de behandelingen ook opleveren wat wordt beoogd.

Het college meldt in februari 2021 wel aan de raad, dat de inkoopondersteuner niet alleen wordt ingezet om beter passende zorg te leveren, maar ook om gedurende trajecten in de gaten te houden of de gewenste resultaten worden bereikt. Zo nodig wordt het traject dan bijgesteld. Bij elkaar is bereikt dat er minder onnodige en beter passende hulp en zorg wordt verleend. Dat heeft een drukkend effect op de kosten.

De aanbeveling is deels uitgevoerd. Er is een inkoopondersteuner die samen met de hulpverlener bepaalt welke intensiteit van een behandeling nodig is. Hierdoor worden de kosten beter in de hand gehouden. De raad krijgt geen informatie of de verleende hulp succesvol was.

15 Verslag klankbordgroep sociaal domein 9 september 2020.

35

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Amendement: rapportage over de uitvoering aanbevelingen In de raadsvergadering van 7 september 2020 bij de behandeling van de aanbevelingen van het rapport is een amendement ingediend, in de vorm van een aanbeveling en toegevoegd aan de andere aanbevelingen, die luidt: Te besluiten dat de klankbordbijeenkomsten sociaal domein in het vervolg in het openbaar worden gehouden. De vergaderstukken van de klankborgroep sociaal domein zijn vanaf 7 september 2020 openbaar en ook de vergaderingen zelf. In een enkel geval is, vermoedelijk omdat vergaderingen i.v.m. de coronamaatregelen digitaal werden gehouden, een vergadering niet uitgezonden.

De aanbeveling is uitgevoerd.

Toetsing aan het normenkader De beoordeling van de bevindingen worden samengevat in onderstaande tabel, waarna ze worden toegelicht.

Norm

Bevinding

1.

De raad heeft geleerd van het onderzoek;

voldaan

2. De raad heeft een inhoudelijk debat gevoerd over het onderzoek

voldaan

3. De raad heeft beargumenteerd besluiten genomen naar aanleiding van het inhoudelijke debat

voldaan

Wat is er vertaald in beleidsdocumenten naar aanleiding van een rekenkamercommissierapport?

4. De door de raad genomen besluiten hebben hun doorwerking in beleidsdocumenten

voldaan

5. De besluiten van de raad zijn terug te vinden in de beleidsdocumenten

voldaan

In hoeverre is het bijgestelde beleid controleerbaar?

6. Er zijn maatregelen verbonden met doelen in de beleidsdocumenten

voldaan

7. Het beleid is uitgevoerd conform de wens van de raad

voldaan

8.

Er is zicht op de effecten van de uitvoering

voldaan

9. Er is een procedure waardoor de raad ziet of de aanbevelingen zijn overgenomen

voldaan

10.

voldaan

In hoeverre heeft een rekenkamercommissierapport de kwaliteit van het politieke en bestuurlijke debat bevorderd?

Hoe wordt gecontroleerd of het beoogde effect wordt bereikt?

36

De procedure wordt uitgevoerd

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Norm

Bevinding

11. De raad bespreekt de uitkomsten van de aanbevelingen

niet voldaan

Ad1) Meerdere raadsleden geven tijdens het debat op 7 september 2020 inhoudelijk beargumenteerd aan waarom ze bepaalde aspecten van het rekenkamerrapport juist wel en juist niet omarmen. Daarbij wordt ook verwezen naar de discussie op de oriënterende vergadering van 24 augustus, waar ruim drie uur is vergaderd over het rapport. Ook de ingediende amendementen en moties tonen actieve betrokkenheid van raadsleden bij het rapport. Ad2) De raadsfracties geven hun inbreng bij de raadsvergadering. Tijdens de oriënterende bijeenkomst zijn veel (kritische) vragen gesteld. Fracties geven in het raadsdebat uitleg over standpunten en lichten voorstellen voor moties of amendementen toe. Sommige herhalen kritiek op het rapport en formulering uitkomsten. Andere fracties zijn juist positiever en herhalen kritiek op reactie college. Genoemd wordt ook het belang van lering trekken en feit dat college nu constructievere houding heeft dan tijdens oriënterende bijeenkomst. Er vinden weinig interrupties plaats. Een paar in de tweede termijn. Daar geeft men vooral reactie op elkaars moties en amendementen en licht men vragen inhoudelijk toe. Er is sprake van uitgebreide inhoudelijke behandeling.. Ad3) De voorgestelde moties en amendementen worden uitvoerig besproken en toegelicht bij de raadsbehandeling van het voorstel. Daar ligt het accent van de discussie.

College komt met beknopte reactie (ontrading of omarming) wat vervolgens door de raad wordt meegenomen in 2e termijn. Indieners krijgen mogelijkheid dit te beargumenteren voor de stemming van amendementen en geamendeerde voorstel. Ad4) De door de raad genomen besluiten hebben geleid tot meer aandacht voor de jeugdwet. De memo van juni 2020 en de Monitor Sociaal Domein zijn uitsluitend gericht op de jeugdwet, maar biedt in ieder geval een deel van de gevraagde informatie. De monitor sluit volgens de rekenkamer slechts beperkt aan bij de gedane aanbevelingen, maar de raad accepteert in meerderheid de antwoorden van het college. Overigens is de monitor nog steeds in ontwikkeling. De ambtelijke organisatie is van mening dat ook de eerste aanbeveling zijn weerslag heeft in de presentaties in de klankbordgroepen. De informatie die de raad krijgt aangeboden wordt in overleg met de raad aangepast en doorontwikkeld. Ad5) De besluiten in de raadsvergadering hebben er toe geleid dat de bijeenkomsten van de klankbordgroep openbaar zijn. De presentaties aan de klankbordgroepen en de informatie in de dashboards zijn ook aangepast. Ad6) Er zijn maatregelen getroffen, waarbij bovendien vast staat dat ze zo nodig zullen worden doorontwikkeld. Ad7) De raad heeft besluiten genomen die direct tot veranderingen hebben geleid.

Alleen doordat de ambtelijke organisatie wel, en de raad niet de eerste aanbeveling heeft overgenomen, kan worden gesteld dat de wens van de raad niet naar de letter wordt bediend. Er zijn geen aanwijzingen, dat de raad hier ontevreden over is. Ad8) De effecten van de uitvoering zijn zichtbaar. Ad9) Er is een procedure - in de P&C-cyclus - waardoor de raad kan zien dat aanbevelingen zijn overgenomen. Ad10) Deze procedure wordt uitgevoerd. Ad11) Er is geen directe procedure voor de bespreking van de uitkomsten van de aanbevelingen, maar doordat de raad de jaarstukken krijgt, bestaat de mogelijkheid om de onderwerpen te bespreken.

37

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

4.4 Integratie statushouders (april 2017) Aanleiding voor dit onderzoek was de stijging van het aantal statushouders in de gemeente Opsterland. Het onderwerp werd door raadsleden als onderzoekssuggestie gedaan bij het jaarlijkse najaarsoverleg voor suggesties voor onderzoeksonderwerpen. De centrale vraag van het onderzoek luidde: Welk beleid heeft de gemeente Opsterland voor de integratie van statushouders en wordt dit beleid rechtmatig, doelmatig en doeltreffend uitgevoerd? Het onderzoek is door de rekenkamercommissie zelf uitgevoerd. Het onderzoek heeft de volgende vier aanbevelingen opgeleverd: 1. 2. 3. 4.

Een integraal beleid op te stellen voor statushouders met als doel ze volledig te laten integreren De raad twee maal per jaar te informeren over het verloop van het ingevoerde beleid Een plan te maken om de statushouders uit de jaren tot 2016 alsnog te laten integreren De raad over één jaar te informeren over de uitvoering van de aanbevelingen

In de reactie van het college blijkt dat ze niet akkoord is met een drietal feiten, dat door de rekenkamercommissie is gerapporteerd. De rekenkamercommissie is verbaasd dat deze informatie pas na het ambtelijk wederhoor werd aangedragen. Het college deelt volgens de bestuurlijke reactie twee van de zes conclusies. Eén conclusie, dat statushouders vooral van de bijstandsuitkering leven en dat dit grote gevolgen heeft voor de gemeentelijke financiën, wordt voor rekening van de rekenkamercommissie gelaten en de drie overige worden niet gedeeld. De conclusie die voor rekening van de rekenkamercommissie wordt gelaten, klopt, waardoor het een merkwaardige reactie van het college wordt. Immers, als hij klopt, komt de rekening bij de gemeente terecht. Dat de conclusie onwenselijk is, maakt hem niet onjuist. De drie overige conclusies zijn volgens het college discutabel. De gemeente heeft volgens het college wel informatie over de integratie van statushouders, probeert wel actief statushouders aan het werk te krijgen en de kosten van statushouders overschrijden de begroting niet al jaren. Wat dat laatste betreft, is de conclusie van de rekenkamercommissie formeel juist, echter de bedragen die de gemeente van het Rijk krijgt, zijn te laag om de kosten van de statushouders te dragen, maar door er zelf geld bij te doen, blijft de begroting in evenwicht.

Ook bij de aanbevelingen komen er punten van verschil van inzicht naar voren. Het college weigert integraal beleid op te stellen, maar neemt de integratiedoelstellingen wel serieus. Er is een activeringsplan nieuwkomers en een voornemen tot het opstellen van een plan van aanpak gezondheid nieuwkomers. Informatie wordt niet alleen via de P&C-cyclus geleverd, maar ook via de klankbordgroepen Sociaal Domein. De rekenkamercommissie blijft achter zijn conclusies staan en adviseert de raad de aanbevelingen, die aansluiten op de conclusies, over te nemen. Het rapport is behandeld in oriënterende raadsvergadering van 22 mei 2017 en de aanbevelingen zijn daarna zonder debat en met algemene stemmen overgenomen in de raadsvergadering van 19 juni 2017. De aanbevelingen worden hieronder besproken.

38

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Aanbeveling 1: integraal beleid opstellen Op moment van presentatie van het rapport is er al het Activeringsplan Nieuwkomers. Met het activeringsplan wordt een stap gezet in een verandering van de aanpak van het activeren van nieuwkomers, namelijk activering vanaf het begin. Overigens is het begrijpelijk dat de rekenkamercommissie het Activeringsplan Nieuwkomers niet heeft meegenomen in het onderzoek, want het plan werd in maart 2017 openbaar en het rapport is gedateerd 24 april 2017. Gedurende een rekenkameronderzoek staat het werk van de gemeente niet stil. Met het plan heeft de gemeente gereageerd op een maatschappelijke ontwikkeling, zoals de groei van het aantal statushouders. Het is niet te achterhalen of de aankondiging van een rekenkameronderzoek naar dit beleid invloed heeft gehad op het opstellen van een activeringsplan, het valt echter ook niet helemaal uit te sluiten. Het Plan van Aanpak Gezondheid Nieuwkomers Gezondheidsbevordering Nieuwkomers wordt in 3 juli 2017 aan de raad gezonden. Het college heeft in de raad van 17 juni niet aangegeven, dat het een reactie is op het rekenkamerrapport.

Er is doorwerking van deze aanbeveling, maar onduidelijk blijft of dit een gevolg is van het onderzoek dan wel of het is veroorzaakt door de groei van het aantal statushouders in 2017 en de daaruit voortvloeiende wens van het college daarop te kunnen reageren.

Aanbeveling 2: informeren De aanbeveling luidt voluit: De raad twee maal per jaar te informeren over het verloop van het ingevoerde beleid Het college belooft dat het de raad gaat informeren via de P&C-cyclus en de klankbordgroepen Sociaal Domein. In beide wijzen van informeren gaat de aandacht uit naar een scala van onderwerpen, waardoor de aandacht voor de statushouders kan ondersneeuwen. De raad accepteert in meerderheid deze belofte. Het college maakt die belofte hierna waar. De aanbeveling is uitgevoerd.

Aanbeveling 3: plan opstellen voor statushouders uit jaren voor 2016 De aanbeveling luidt voluit: Een plan te maken om de statushouders uit de jaren tot 2016 alsnog te laten integreren Het college, en de raad gaat daarin mee, geeft aan dat ze geen apart beleid zal opstellen voor de statushouders van voor 2016. Uit het Activeringsplan wordt duidelijk dat het gaat om een kleine groep, maar er staat niet om hoeveel mensen exact. De statushouders van voor 2016 worden daarom net als andere mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt meegenomen in het algemene beleid van de gemeente. De aanbeveling is niet uitgevoerd.

39

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Aanbeveling 4: informeer raad De vierde aanbeveling luidt voluit: De raad over één jaar te informeren over de uitvoering van de aanbevelingen. Het college reageert niet op deze aanbeveling, maar gezien de reactie op de tweede aanbeveling, mag worden geconcludeerd dat de raad via de P&C-cyclus wordt geïnformeerd en daarnaast via klankbordgroepen op de hoogte wordt gehouden. Er is geen aparte lijst met aanbevelingen die de raad van de rekenkamercommissie heeft overgenomen. De aanbeveling is uitgevoerd.

Toetsing aan normenkader De beoordeling van de bevindingen worden samengevat in onderstaande tabel, waarna ze worden toegelicht.

In hoeverre heeft een rekenkamercommissierapport de kwaliteit van het politieke en bestuurlijke debat bevorderd?

Wat is er vertaald in beleidsdocumenten naar aanleiding van een rekenkamercommissierapport?

In hoeverre is het bijgestelde beleid controleerbaar?

Hoe wordt gecontroleerd of het beoogde effect wordt bereikt?

40

Norm

Bevinding

1. De raad heeft geleerd van het onderzoek;

voldaan

2. De raad heeft een inhoudelijk debat gevoerd over het onderzoek

voldaan

3. De raad heeft beargumenteerd besluiten genomen naar aanleiding van het inhoudelijke debat

grotendeels voldaan

4. De door de raad genomen besluiten hebben hun doorwerking in beleidsdocumenten

grotendeels voldaan

5. De besluiten van de raad zijn terug te vinden in de beleidsdocumenten

grotendeels voldaan

6. Er zijn maatregelen verbonden met doelen in de beleidsdocumenten

grotendeels voldaan

7. Het beleid is uitgevoerd conform de wens van de raad

voldaan

8. Er is zicht op de effecten van de uitvoering

voldaan

9. Er is een procedure waardoor de raad ziet of de aanbevelingen zijn overgenomen

voldaan

10. De procedure wordt uitgevoerd

voldaan

11. De raad bespreekt de uitkomsten van de aanbevelingen

niet voldaan

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Ad1) Uit behandeling in de oriënterende bijeenkomst (22 mei 2017) blijkt dat de raad zich de inhoud van het rapport goed heeft eigen gemaakt. De rekenkamercommissie gaf presentatie van het rapport waarna gedetailleerde inhoudelijke vragen volgden met onderbouwing en interactie met rekenkamercommissie. De raad is zich bewust van het vervolgtraject en hun rol daarin als kadersteller en controleur van het college. Ad2) Alle fracties voeren het woord en stellen meerdere vragen in de oriënterende bijeenkomst. De één meer gericht op inhoud, de ander meer op reactie college en het proces (zoals de gang van zaken rond bestuurlijke wederhoor en relatie college-rekenkamercommissie). Zowel rekenkamercommissie als college krijgt kritische vragen. Raadsleden vullen elkaar aan, en haken in op wat collega’s hebben gezegd. Na afloop van de presentatie en vragen over het rapport staat het Activeringsplan van het college op de agenda voor toelichting en vragen. Het college krijgt verschillende vragen over dit plan en daarbij zijdelings ook over het rekenkamerrapport.Er zijn geen onderlinge interrupties tijdens het debat in de raadsvergadering. Ad3) Het punt staat voor besluitvorming geagendeerd. De raad voert geen debat over het raadsvoorstel. Het voorstel wordt zonder amenderingsvoorstel of stemverklaring aangenomen met algemene stemmen.

De raad besluit volgens het raadsvoorstel om het college advies te vragen over de aanbevelingen van de rekenkamercommissie. Het idee is dat dit zal bijdragen aan (toekomstig) beleid van de raad over dit onderwerp. Ad4) De besluiten hebben doorwerking op de dag dat het rapport in de raad wordt behandeld (Activeringsplan). Echter, het is niet achterhaalbaar of dit is dankzij het rapport, dan wel doordat het college reageert op de toenemende aantallen statushouders in de gemeente. Ad5) idem. Ad6) Met de maatregelen in het Activeringsplan wordt vooral richting gegeven hoe de gemeente de situatie wil gaan verkennen en aanpakken. In het Plan van Aanpak Gezondheidsbevordering zijn wel duidelijke acties beschreven, financiën vrijgemaakt en ketenpartners met wie zal worden samengewerkt benoemd. Ad7) De uitvoering is conform de wens van de raad. Uit de Evaluatie Activeringsplan (2019) blijkt dat het activeringsplan een positief effect heeft gehad. Daarin wordt onder vastgesteld dat er sprake is van een uitstroom naar de arbeidsmarkt. De omvang wordt daarin niet beschreven, waardoor niet duidelijk is hoe groot dat succes is. Dat het niet eenvoudig is de mensen die in 2017 als statushouder zijn ontvangen door te geleiden naar de arbeidsmarkt, wordt verklaard door de lage opleiding die velen hebben doorlopen en de korte duur dat de statushouders in Nederland zijn.