Bijlage 2 - onderzoeksrapport doorwerking aanbevelingen.pdf

Van de 116 inburgeraars heeft 22% het inburgeringstraject afgerond. Ad8) Via de evaluatie heeft de raad zicht op effect van de genomen maatregelen tot op dat moment. Andere informatie kan de raad uiteraard opvragen, maar die wordt niet automatisch gegeven in de monitor Sociaal Domein. Ad9) Er is een procedure - in de P&C-cyclus - waardoor de raad kan zien dat aanbevelingen zijn overgenomen. Ad10) Deze procedure wordt uitgevoerd. Ad11) Er is geen directe procedure voor de bespreking van de uitkomsten van de aanbevelingen, maar doordat de raad de jaarstukken krijgt, bestaat de mogelijkheid om de onderwerpen te bespreken.

41

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

5. Reflectie van de onderzoekers op de rol van de rekenkamercommissie Een van de doelstellingen van dit doorwerkingsonderzoek was dat het leerpunten en inzichten moest opleveren voor de rekenkamercommissie over haar eigen functioneren in relatie tot het proces van doorwerking. Om die reden is het onderzoek uitgevoerd door een onafhankelijke partij. Navolgend hoofdstuk is onder verantwoordelijkheid van het onderzoeksbureau geschreven, er zijn alleen gesprekken gevoerd met raad, college en ambtelijke organisatie. Er zijn geen gesprekken geweest met de rekenkamercommissie zelf. De bevindingen en oordelen zijn ook niet voor wederhoor aan de rekenkamercommissie voorgelegd. De wet is vrij kort over de bevoegdheid van de rekenkamer: de rekenkamer onderzoekt de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur16. Binnen de gemeente Opsterland is echter geen overeenstemming over de rol of taakopvatting van de rekenkamer. Een deel van de raad vindt dat de rekenkamercommissie in haar opdracht handelt. Dit is niet correct. Zeker als het idee wordt uitgebreid tot de gedachte dat de raad, als opdrachtgever, geen kritiek op de conclusies en aanbevelingen van de rekenkamer zou mogen hebben. De rekenkamer kan op verzoek van de raad kan een onderzoek instellen (182 lid 2 Gemw). De rekenkamer is niet gehouden deze verzoeken in te willigen.

De rekenkamercommissie van Opsterland overweegt de verzoeken serieus en probeert er gehoor aan te geven, maar de selectie van het onderzoeksonderwerp en de onderzoeksmethode blijft een bevoegdheid van de rekenkamer. Hieruit volgt dat de rekenkamercommissie verantwoordelijk is voor de rapporten en de raad, zie immers zonder last stemt, bij zijn politieke keuzes niet gehouden is de conclusies en aanbevelingen van de rekenkamer over te nemen17. Dit leidt automatisch tot de vraag of de rekenkamercommissie niet zelf een bepaalde politieke kleur zou kunnen hebben. Absolute neutraliteit is immers een fictie. Op grond van de onderzochte onderzoeken is er geen duidelijke politieke kleur vast te stellen. De rekenkamercommissie heeft voldoende afstand van het politieke debat. Maar deze rekenkamercommissie heeft wel de neiging een specifieke bestuursstijl aan de gemeente op te leggen. Dit is terug te zien in de selectie van criteria. De rekenkamercommissie oordeelt bij de onderzochte onderzoeken op de volgende punten: • • • • •

Er moet beleid zijn; Dat beleid moet afrekenbaar zijn; Het college moet de raad voorzien van alle informatie; Die informatie moet regelmatig in de raad worden besproken; Het moet snel.

Dit leidt bijvoorbeeld tot de standaard aanbeveling die de rekenkamercommissie heeft opgenomen in veel van haar rapporten: ‘de raad over één jaar te informeren over de uitvoering van de aanbevelingen’. Deze aanbeveling houdt geen rekening met de drukke agenda van een gemeente en met uitzonderlijke gebeurtenissen die het noodzakelijk maakt om veel ambtelijke capaciteit in te zetten op punten die niet direct te maken hebben met de besluiten van de raad. De laatste jaren zijn er nogal wat externe 16 Art. 182 lid 1 Gemeentewet. Dit artikel wordt hoogstwaarschijnlijk per 1 januari 2023 gewijzigd dat het niet

langer gaat om het bestuur, maar gevoerde beleid. Volgens de memorie van toelichting staat buiten kijft dat het gaat het gevoerde bestuur en beleid (Kst 35 298 C). 17 rt. 27 Gemeentewet en art. 129 lid 1 Grondwet.

42

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

gebeurtenissen geweest, die ingrijpende consequenties hadden voor de financiën van de gemeente en de werkdruk van de ambtelijke organisatie. Denk aan de financiële crisis van 2008, de drie decentralisaties van 2015, de plotselinge toename van het aantal vluchtelingen datzelfde jaar, de coronacrisis van 2020, de Oekraïne-oorlog van 2022 en de capaciteitscrisis in het opvangcentrum in Ter Apel. Naast deze onverwachte externe gebeurtenissen, zijn er ook nog de verwachte externe gebeurtenissen die invloed hebben op de financiën van de gemeente en de werkdruk van de ambtenaren, zoals de invoering van de regionale uitvoeringsdiensten (2014), de AVG (2018), de energietransitie met de Regionale Energie Transitie en de dreigende komst van de steeds weer uitgestelde Omgevingswet. Ondanks al die gebeurtenissen heeft de gemeentelijke organisatie van Opsterland hard gewerkt om ook haar bestaande taken zo goed mogelijk uit te voeren. In dit geweld zit de gemeente niet altijd te wachten op scherpe rekenkamerrapporten waarin beperkt rekening wordt gehouden met al deze externe gebeurtenissen en de standaard taken. Dat laatste zou terecht zijn als het college en de ambtelijke organisatie voortdurend zou aangeven, dat ze de aanbevelingen niet kunnen uitvoeren omdat ze het veel te druk hebben met die andere zaken. Dat doen ze echter niet.

Het meest in het oog springende voorbeeld is het inclusie-onderzoek. Hier concludeert de rekenkamercommissie terecht dat er geen beleid is. De rekenkamercommissie heeft echter volstrekt geen begrip voor de politieke keuze dat de gemeente besloten heeft voor deze groep geen afzonderlijk beleid op te stellen, terwijl er wel degelijk maatregelen worden getroffen om mensen bij de samenleving te betrekken. Inclusie is eigenlijk onderdeel van veel beleid in het sociaal domein. De decentralisaties van 2015 hadden juist het oogmerk het beleid integraal aan te pakken. Dat heeft automatisch tot gevolg, dat het moeilijk is losse onderdelen in cijfers zichtbaar en controleerbaar te maken. De aanbevelingen van dit onderzoek miskennen daardoor wat de gemeente op dit terrein wel presteert. In plaats van een beleidsdocument, zit het inclusiebeleid tussen de oren van een belangrijk deel van het personeel en wordt er eigenlijk standaard rekening mee gehouden dat hier aandacht aan moet worden besteed. De rekenkamercommissie heeft gelijk, dat zonder inclusiebeleid de raad ook niet kan meten of de problemen adequaat worden opgepakt. Er zijn geen statistische indicatoren hoeveel slechtzienden, slechthorenden, laaggeletterden, fysiek gehandicapten en ga zo maar door, geholpen zijn door de inzet van gemeentelijke middelen.

Er zijn wel kwalitatieve indicatoren die de gemeente ophaalt bij klankbordgroepen. De informatie die de gemeente daar ophaalt, kan de raad ook gebruiken om na te gaan of het niet opgeschreven beleid werkt. Het gaat uiteindelijk niet om de vraag of er beleid is, maar of mensen voor wie inclusie noodzakelijk is bij de gemeente voor een dichte deur staan, of ervaren ze steun? Het is van belang of signalen die een antwoord op deze vraag geven, terecht komen bij de raad. Dat betekent dat de raad niet kan zien dat 32,4% van de slechtzienden dankzij de gemeente een werkplek hebben gekregen, maar wel hoort dat de slechtzienden tevreden zijn met de hulp die zij ervaren. In een kleine gemeente kan dit voldoende zijn, als de drempel naar raadsleden laag is. Het gaat niet om, om informatie te geven, maar om relevante informatie te geven.

43

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Uit De meetmaatschappij, Van der Kolk (2021).

Tot nu toe is het inclusie-onderzoek als voorbeeld genomen, maar ook de andere onderzochte onderzoeken richt de aandacht zich op het leveren van beleidsstukken, meer en betere rapportages en vastleggen van meetbare doelen. Dat leidt tot verhoogde werkdruk in de ambtelijke organisatie, zonder dat zeker is dat de raad beter zal kunnen sturen. Meten is goed, maar met mate. De wellicht wat onkritische aandacht voor beleidsstukken, informatie en meetbare doelen wordt hieronder geïllustreerd aan de hand van kernwoorden uit de drie overige onderzoeken. Statushouders

Beleidsstukken

Integraal beleid opstellen; Plan maken

Informeren

Twee maal per jaar informeren

Meetbare doelen

Volledig laten integreren (2X)

Jeugdwet

Vergunningverlening

Verordening; Vergunningsbeleid

Gedetailleerde informatie; gedegen kwartaalanalyse

Meetbare doelen

Er zijn enkele aanbevelingen die niet onder deze drie categorieën vallen. Dit geldt voor de derde aanbeveling voor het rapport over de jeugdwet, waar aanbevolen worden om behandelingen niet zonder overleg met een vertegenwoordiger van de gemeente te laten plaatsvinden. De rekenkamer zou zich meer kunnen richten op dit soort aanbevelingen. De gemeente stelt dat ze niet aan doelgroepenbeleid doet en daarom niet overal beleid voor hoeft op te stellen. Het is niet geheel juist dat de gemeente geen doelgroepenbeleid heeft, maar het klopt dat ze het niet heeft opgeschreven. Er worden echter wel acties ondernomen om het beleid tussen de oren van de

44

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

ambtenaren te krijgen en te houden. Daarom mag hier worden gesproken van impliciet doelgroepenbeleid. Dit maakt het niet eenvoudig om dit beleid te controleren, daar heeft de rekenkamer gelijk in. De rekenkamercommissie oordeelt duidelijk in haar conclusies en aanbevelingen en verdedigt die daarna scherp tegen kritiek uit het college. Op zich is dat goed, want een rekenkamercommissie die dat niet doet, biedt geen meerwaarde voor de raad. Toch zou iets minder scherpe formulering het college soms eenvoudiger maken om aanbevelingen over te nemen. Zo hoeft de rekenkamercommissie niet te concluderen dat het college niet alle informatie geeft (de raad mag daar blij om zijn, want er is domweg te veel informatie in het gemeentekantoor), maar kan de rekenkamercommissie vaststellen dat het college meer relevante informatie kan geven. Soms ontstaat in het college en de ambtelijke organisatie de indruk dat de rekenkamercommissie zich opstelt als een auditor die scherp op de informatiestroom let en te weinig op het nut van de informatiestroom voor het gesprek tussen raad, college en organisatie. Voordat we het beeld schetsen dat u te maken heeft met een volstrekt onvermurwbare rekenkamercommissie, moet wel opgemerkt worden dat de start van het onderzoek is uitgesteld, omdat daar werd aangegeven dat de werkdruk in het sociale domein in de winter en het voorjaar van 2022 te hoog opliep.

De rekenkamer heeft besloten daar rekening met te houden en het onderzoek in het najaar te starten, waarna de ambtelijke organisatie loyaal heeft meegewerkt. De rekenkamer blijkt dus bereid mee te denken bij het oplossen van problemen in de organisatie, als daar goede argumenten voor zijn aangedragen. De scherpe wijze van communiceren door de rekenkamercommissie bevordert de discussie in de raad. Die discussie is ook van belang voor de doorwerking. Het gaat dan niet zozeer om directe doorwerking van de aanbeveling, maar om de toename van kennis en toename van de kwaliteit van het politieke debat. Daarin slaagt de rekenkamercommissie.

45

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Bijlage I: Overzicht gesprekspartners

Ellen van Selm

burgemeester

algemeen

Anko Postma

wethouder

Vergunningverlening

Libbe de Vries

wethouder

inclusie, jeugdwet, statushouders

Sandra van ‘t Hooge

wnd. gemeentesecretaris algemeen

Gerben Nijholt

ambtenaar

Vergunningverlening

Jan Jitse Visser

ambtenaar

financiële sturing jeugdwet

Jurre Ras

ambtenaar

financiële sturing jeugdwet

Jellemiek Zock

ambtenaar

Inclusie

Petronella Stroop

ambtenaar

Inclusie

Janet Haagsma

ambtenaar

inclusie, statushouders

Jeroen Janssen

ambtenaar

statushouders

Martin Hammenga

ambtenaar

statushouders

Johan de Boer

ambtenaar

sociaal domein

Peggy de Greve

ambtenaar

algemeen

Piet Brouwer

ambtenaar

algemeen

Saskia Mattern

ambtenaar

algemeen

Raadsleden Opsterland

raadsleden

algemeen

Reinoud Koster

griffier

algemeen

46

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Bijlage II: Bronnen                                     

47

Activeringsplan nieuwkomers, een eerste aanzet om te komen tot een integrale aanpak, 201704852. Agenda klankbordgroep Sociaal domein 7-4-2020. Amendement 1 PvdA, Opsterlands Belang, ChristenUnie, FNP: Onderzoeksrapport financiële sturing jeugdwet, 7-10-2020. Amendement 2 Opsterlands Belang, PvdA, ChristenUnie: Onderzoeksrapport financiële sturing jeugdwet, 7-10-2020. Beantwoording Schriftelijke vragen Meer kans op werk voor nieuwkomers, 19-9-2019. Beleidsplan Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Fysieke Ruimtelijke Leefomgeving 2020-2024, OWO-gemeenten, 2019. Brief 2017-25598, 17-10-2017, advies rapport integratie van statushouders. Brief 25 maart 2020; Beantwoording vragen GroenLinks-Opsterlanders over Doe-mee-onderzoek NVRR . Convention on the rights of persons with disabilities, New York, 2006. Doe-mee-onderzoek VN-verdrag handicap, rekenkamerbrief rkc Opsterland, NVRR, 2019. Evaluatie activeringsplan nieuwkomers, Wat je aandacht geeft groeit, 2019-07062. Financiële sturing jeugdwet - Onderzoek naar de financiële sturing door de gemeente Opsterland op de uitvoering van de jeugdwet, Rekenkamercommissie Opsterland, 2020 Gemeentelijk Jeugd en Wmo-beleid, Juli 2021, Wolters-Kluwer/Schulink. Gerritsen, M., & Lemmens, E. (2018). Handreiking meten van doorwerking rekenkamerrapport. Nijkerk: NVRR. Governance: Tussenstand en Aanbevelingen, t.a.v.

Algemeen Bestuur FUMO, 16-12-2021. https://lc.nl/friesland/Opsterland-wil-statushouders-op-weg-helpen-22047414.html Implementatieplan Kwaliteit Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving OWO-gemeenten, 2020. Integratie Statushouders - onderzoek rekenkamercommissie Opsterland, 2017 Jaarverslag 2019 en Uitvoeringsprogramma 2020 VTH Fysieke leefomgeving Opsterland. Jaarverslag 2020 en Uitvoeringsprogramma 2021 VTH Fysieke leefomgeving Opsterland. Kolk, B. (2021). De meetmaatschappij, waarom we alles meten en wat dat met ons doet. Amsterdam: Business Contact. Motie BAS, D66, GroenLinks-Opsterlanders, VVD: Oproep opstellen schaduw output-begroting Sociaal Domein, 7-10-2020. Motie D66, GroenLinks-Opsterlanders, BAS: Uitbreiding onderzoek Sociaal Domein Fryslân, 710-2020. OWO-samenwerking, Samen Sterker, OWO-visie, Beetsterzwaag 2021. Parameters bezuinigingen/uitgaven SD 2020, 18-8. Parameters bezuinigingen/uitgaven SD 2020, 6-4. Parameters bezuinigingen/uitgaven SD 2020, deel 1 en 2. Plan van Aanpak Gezondheidsbevordering Nieuwkomers, 2017-16999. Presentatie Financiële ontwikkelingen Sociaal Domein 7-4-2020. Presentatie Klankbordbijeenkomst Sociaal Domein, 19-1-2021. Presentatie Klankbordbijeenkomst Sociaal Domein, 3-3-2021.. Presentatie Klankbordbijeenkomst Sociaal Domein, 28-6-2021. Presentatie taskforce jeugd Friesland, 7 april 2020.

Samen zijn wij kwaliteit, Frysk Peil F2, criteria voor kritieke massa, FUMO, 2020. Samen zijn wij kwaliteit, Frysk Peil F2, Kaders en uitgangspunten Kwaliteitscriteria VTH, FUMO, 2020. Schriftelijke vragen Meer kans op werk voor nieuwkomers, VVD, 12-06-2019. Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap, New York, 13-12-2006

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

   

Vergunningverlening door OWO-VTH, Rekenkamercommissies Weststellingwerf, Ooststellingwerf en Opsterland, 2019. Verordening Kwaliteit, Vergunningverlening & Handhaving Omgevingsrecht Opsterland, 9 december 2019. Verslag klankbordgroep Sociaal domein 7-4-2020. Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte.

Oriënterende bijeenkomst 22 mei 2017: Statushouders. Raadsvergadering 19 juni 2019: Statushouders. Oriënterende bijeenkomst 28 oktober 2019: vergunningverlening. Raadsvergadering 11 november 2019: vergunningverlening. Oriënterende vergadering 24 februari 2020: Rekenkamerbrief inclusie. Raadsvergadering 7 september 2020: Jeugdwet.

48

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Bijlage III: Lijst van afkortingen 4K FUMO NVRR OWO P&C VNG VTH Wabo

49

kwaliteit, kosten, kwetsbaarheid en klantvriendelijkheid Friese Uitvoeringsdienst Milieu en Omgeving / Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamers Ooststellingwerf, Weststellingwerf, Opsterland Planning en Control Vereniging Nederlandse Gemeenten Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Bijlage 4: Onderzoeksverantwoording Nadat de onderzoeksopzet en het normenkader door de rekenkamercommissie zijn vastgesteld, is het onderzoek van start gegaan met een startbijeenkomst voor de rekenkamercommissie, de portefeuillehouders, ambtelijk betrokkenen en de onderzoekers. Het rekenkameronderzoek is uitgevoerd in samenwerking met onderzoeksbureau Stibabo. Het onderzoeksrapport is conform het onderzoeksprotocol van de rekenkamercommissie voor ambtelijk wederhoor voorgelegd aan de gemeentesecretaris van de gemeente Opsterland om na te gaan of de feiten zoals beschreven juist en volledig zijn. Op- of aanmerkingen als gevolg van dit ambtelijk hoor en wederhoor zijn, na zorgvuldige afweging van de rekenkamercommissie, verwerkt. De wijze waarop de rekenkamercommissie dit gedaan heeft is met een memorie van antwoord teruggekoppeld aan de gemeentesecretaris. Vervolgens is een analyse gedaan en zijn een samenvatting en de conclusies en aanbevelingen geschreven. Het onderzoeksrapport is voor bestuurlijk wederhoor voorgelegd aan het college van B&W (conform artikel 7, lid d-e, onderzoeksprotocol van de rekenkamercommissie). De bestuurlijke reactie van het college is opgenomen in het onderzoeksrapport, evenals het nawoord van de rekenkamercommissie. Om antwoord te kunnen geven op de onderzoeksvragen zijn een viertal recente rekenkameronderzoeken onderzocht.

Deze vier onderzoeken zijn geselecteerd aan de hand van een aantal criteria. De criteria hiervoor worden nader besproken in paragraaf 2.1. Er is allereerst gesproken met een vertegenwoordiging van de raad, het college, de gemeentesecretaris en ambtelijk medewerkers over de vraag wat een kwalitatief goede aanbeveling is. Hierbij is nog niet direct gekeken naar de uitwerking vn de aanbevelingen van de vier casussen. Deze input is betrokken bij het normenkader. Vervolgens zijn documenten opgevraagd waaruit blijkt hoe is omgegaan met de aanbevelingen en in hoeverre ze aantonen dat de aanbevelingen zijn opgevolgd. Als daaruit blijkt dat ze inderdaad zijn opgevolgd, is in gesprekken met ambtenaren en vertegenwoordigers uit het college gevraagd in hoeverre dit een gevolg is van het rapport. Een college kan immers ook al van plan zijn geweest de aanbeveling uit te voeren voordat het onderzoek startte of voordat het werd afgerond. Als uit de stukken blijkt dat een aanbeveling niet of gedeeltelijk is uitgevoerd, wordt besproken of er al eerste stappen zijn gezet om toch tot uitvoering over te gaan. Bij recente onderzoeken mag eigenlijk ook niet meer worden verwacht. Verder zijn de raads- en commissiedebatten bekeken, om na te gaan in hoeverre een onderzoek inderdaad heeft geleid tot debat- en begripsverbetering.

Het onderzoek is afgesloten met een tweede gesprek met een vertegenwoordiging van de gemeenteraad. Samen bieden deze bronnen een brede waaier van data die de basis vormt voor het onderzoeksrapport. Daarmee is het deels een kwalitatief onderzoek. Door interpretatie van de verschillende informatiebronnen ontstaat inzicht in de mate van doorwerking van de rapporten in het beleid. Een complicerende factor bij doorwerkingsonderzoek is dat de rekenkamercommissie door de aard van het onderzoek ook een oordeel moet vormen over haar eigen aandeel in het proces van doorwerking. Het is voor dit aspect van belang dat de rekenkamercommissie het onderzoek laat uitvoeren door een onafhankelijke partij. In onderhavig geval heeft de rekenkamercommissie hiervoor opdracht gegeven aan StiBaBo en bewaakt ze ook de kwaliteit van het onderzoek, maar heeft ze zich terughoudend opgesteld bij de oordelen die het onderzoeksbureau heeft gevormd over het aandeel van de rekenkamercommissie in het proces van doorwerking.

50