Bijlage 2 - onderzoeksrapport doorwerking aanbevelingen.pdf

RKC Opsterland

Werkt het? Onderzoek naar de doorwerking en de kwaliteit van de aanbevelingen van de rekenkamercommissie Januari 2023

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Colofon Samenstelling rekenkamercommissie Opsterland Voorzitter Tiny Ruiter Externe leden Hanneke Vervoort Hobbe Veenstra Secretaris Jellie Rijpma Email: rekenkamercommissie@opsterland.nl

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Inhoudsopgave Voorwoord

1

DEEL 1: BESTUURLIJKE NOTA Samenvatting Conclusies en aanbevelingen Bestuurlijke reactie van het college van b. en w.

2 3 9 11

DEEL 2: NOTA VAN BEVINDINGEN 12 1 Inleiding 13 1.1 Aanleiding onderzoek ............................................................................................. 13 1.2 Doelstelling ............................................................................................................. 13 1.3 Afbakening .............................................................................................................. 14 2. Vraagstelling en Normenkader 15 2.1 Vraagstelling ........................................................................................................... 15 2.2 Normenkader.......................................................................................................... 16 2.3 Interpretatie van het normenkader ....................................................................... 17 3 Kwaliteitsborging en -beleving van de rekenkameronderzoeken 18 3.1 Definitie begrip kwaliteit ........................................................................................ 18 3.2 Kwaliteitscriteria en technische kwaliteitsborging................................................. 18 3.3 Kwaliteitsnormen van de NVRR .............................................................................. 20 3.4 Kwaliteitsbeleving van rekenkameronderzoeken bij de raad ................................

20 3.5 Kwaliteitsbeleving bij de overige belanghebbenden.............................................. 20 4. Casusanalyse 23 4.1 Vergunningverlening VTH (augustus 2019) ............................................................ 23 Toetsing aan normenkader ................................................................................................. 27 4.2 Inclusiebeleid, rekenkamerbrief (2019) ................................................................. 28 Toetsing aan normenkader ................................................................................................. 31 4.3 Financiële sturing jeugdwet (april 2020) ................................................................ 32 Toetsing aan het normenkader ........................................................................................... 36 4.4 Integratie statushouders (april 2017) ..................................................................... 38 Toetsing aan normenkader ................................................................................................. 40 5. Reflectie van de onderzoekers op de rol van de rekenkamercommissie 42 Bijlage I: Overzicht gesprekspartners Bijlage II: Bronnen Bijlage III: Lijst van afkortingen Bijlage 4: Onderzoeksverantwoording

46 47 49 50

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Voorwoord In 2015 besloten de gemeenten Ooststellingwerf, Weststellingwerf en Opsterland een personele unie te vormen voor de rekenkamercommissie. Elke gemeente kreeg zo een eigen rekenkamercommissie, maar met dezelfde (externe) leden en dezelfde werkwijze. Vanaf 2016 voerde deze ‘nieuwe’ rekenkamercommissie onderzoeken uit voor de gemeenteraden van de OWO-gemeenten: twaalf in Ooststellingwerf en dertien in Weststellingwerf en Opsterland. Na 8 jaar rekenkameronderzoek werd het tijd om te toetsen wat de onderzoeken de gemeenten opgeleverd hebben. Rekenkameronderzoek is ons inziens bedoeld om van te leren en vanuit daar geredeneerd hebben wij altijd geprobeerd onze aanbevelingen te formuleren. Met dit onderzoek is gekeken naar wat uiteindelijk met deze aanbevelingen is gedaan (de zgn. doorwerking) nadat de raad besloot deze over te nemen. Zijn ze uitgevoerd en op welke wijze? Of zijn ze in de spreekwoordelijke la belandt en waarom dan? Op deze manier moet helder worden wat de kwaliteit van de aanbevelingen in rekenkamerrapporten is en hoe de afhandeling hiervan in de drie gemeenten verloopt. We hoopten om zo inzicht te krijgen in hoe effectief het instrument ‘rekenkamercommissie’ is geweest en hoe deze in de komende jaren verbeterd zou kunnen worden.

In de vele gesprekken die gevoerd zijn voor dit onderzoek kwam een duidelijk beeld naar voren over de (ervaringen met de) bestaande werkwijze van de rekenkamercommissie, maar er was ook aandacht voor tal van elementen die voor de toekomstige werkwijze van belang kunnen zijn en waarmee in allerlei varianten kan worden geëxperimenteerd om zodoende de doorwerking van de aanbevelingen nog effectiever te laten zijn. En zo werd ook dit onderzoek een onderzoek om van te leren, niet in de laatste plaats voor de rekenkamercommissie zelf. Het was voor onze rekenkamercommissie een bijzonder onderzoek: uitgebreid, diepgravend en terugkijkend over vele jaren is ons, maar ook de raad, college en ambtelijke organisatie een goede spiegel voorgehouden. Graag maak ik op deze plaats gebruik van de gelegenheid om het onderzoeksbureau Stibabo dank te zeggen voor het verrichte veldwerk en voor de samenwerking. Wij bedanken de ambtelijke organisatie van de gemeente Opsterland voor hun constructieve samenwerking bij dit onderzoek. Ook de andere geïnterviewden zijn we veel dank verschuldigd. Een speciaal woord van dank is hier op zijn plaats voor de raadsleden die meegewerkt hebben aan dit onderzoek door hun ervaringen met de rekenkamercommissie met ons te delen. Tot slot een persoonlijk dankwoord.

Dit is het laatste onderzoek dat ik in mijn acht jaar voorzitterschap van de rekenkamercommissies tot een einde breng. Ik wil mijn dank uitspreken aan alle leden die in die periode deel uitmaakten van de commissie. In het laatste jaar waren dat Hanneke Vervoort en Hobbe Veenstra als externe leden. In de jaren daaraan voorafgaand maakten Arjan Erkens, Barbara IJsselmuiden en Frans Haven deel uit van onze commissie. Jellie Rijpma heeft ons altijd terzijde gestaan als secretaris. Voorts wil ik een ieder vanuit de raden, de griffie(r)s, colleges van B&W en de ambtelijke organisaties die hebben bijgedragen aan de rekenkameronderzoeken bedanken voor de plezierige samenwerking. Ik wens de nieuwe voorzitter veel succes met het mooie rekenkamerwerk.

Tiny Ruiter, voorzitter rekenkamercommissie

1

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

DEEL 1: BESTUURLIJKE NOTA

2

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Samenvatting De Rekenkamercommissie van Opsterland heeft vanaf 2015 jaarlijks onderzoeken uitgevoerd en op basis daarvan rapporten met aanbevelingen naar de gemeenteraad gestuurd. In dit onderzoek is gekeken naar wat er met deze aanbevelingen is gedaan door de gemeente (de zogenaamde doorwerking) indien de raad besloot deze over te nemen. Daarnaast is gekeken naar de aanbevelingen zelf; waren deze bruikbaar en waren de doelen die ze daarmee nastreven wel meetbaar? Voor dit onderzoek is gekeken naar drie rekenkamerrapporten en één rekenkamerbrief: 1) Vergunningverlening VTH (2019) 2) Inclusiebeleid (2019) 3) Financiële sturing Jeugdwet (2020) en 4) Integratie statushouders (2017). De vraag die centraal staat luidt als volgt: In hoeverre hebben rekenkamerrapporten de kwaliteit van het politieke en bestuurlijke debat bevorderd en zijn de aangenomen aanbevelingen vastgelegd in besluiten en andere beleidsdocumenten en heeft dat geleid tot wijziging c.q. verbetering van beleidsvorming, besluitvorming en beleidsuitvoering van de gemeente? Aan de hand van vier deelonderwerpen (vragen over kwaliteit van het politieke en bestuurlijke debat, vragen over welke besluiten zijn vastgelegd, vragen over het effect op het beleid en vragen over de controle op het effect van het beleid) met bijbehorend normenkader wordt deze centrale vraag beantwoord.

Hiervoor is deskresearch gedaan naar relevante documenten, zoals de verordening op de rekenkamercommissies, het onderzoeksprotocol, regelement van orde, kwaliteitsnormen van de NVRR voor rekenkameronderzoek, de rapporten van de gekozen onderzoeken en alle relevante bijbehorende documenten. Daarnaast hebben er gesprekken plaatsgevonden met raadsleden, collegeleden, de gemeentesecretaris/directeur, de griffier en betrokken ambtenaren. Kwaliteitsborging en -beleving van de rekenkameronderzoeken Kwaliteit is in dit onderzoek gedefinieerd als het geheel van eigenschappen en kenmerken van een product of dienst dat van belang is voor het voldoen aan vastgestelde of vanzelfsprekende behoeften van de afnemer. De gemeenteraad van Ooststellingwerf heeft in de Verordening op de rekenkamercommissies (2018) geen expliciete kwaliteitscriteria gedefinieerd. Wel legt het de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit bij de rekenkamercommissie zelf, in artikel 12. De rekenkamercommissie heeft met om deze reden een onderzoeksprotocol opgesteld (versie 1 2015, versie 2 2018).

De rekenkamercommissie betrekt de raad actief bij zijn activiteiten door middel van het jaarlijkse najaarsoverleg waarin wordt teruggeblikt op afgeronde onderzoeken, een update wordt gegeven over lopende onderzoeken en uitgebreid met elkaar wordt gesproken over wat de raadsleden graag in de toekomst onderzocht willen zien worden. Alle aangedragen onderwerpen komen op een groslijst, waarna de commissie beargumenteerd, via het onderzoeksprogramma, de keuzes voor de volgende onderzoeken met de raad deelt. Nadat het onderwerp gekozen is wordt een onderzoeksbureau ingehuurd om het onderzoek, onder begeleiding van de rekenkamercommissie uit te voeren. Tijdens dit proces wordt de raad nog betrokken bij de onderzoeksopzet en vraagstelling. Als het onderzoek is afgerond, vinden ambtelijk en bestuurlijk wederhoor plaats, alvorens het definitieve rapport aan de raad aan te bieden. De voorzitter van de rekenkamercommissie komt samen met de onderzoekers het rapport presenteren en beantwoordt indien nodig inhoudelijke vragen over het rapport. Vervolgens neemt de gemeenteraad, al dan niet na het voeren van een inhoudelijk politiek debat, een raadsbesluit over de aanbevelingen. Over het algemeen is de raad (zeer) tevreden met de onderzoeken en met de aanbevelingen. De rapporten geven goed inzicht.

Sommigen hebben een toon van wantrouwen in de rapporten gelezen of gevoeld, bijvoorbeeld bij het rapport Financiële Sturing Jeugdwet. De adviezen moeten volgens de raad objectief zijn en zonder oordeel. Het is aan de raad om er iets van te vinden. De rekenkamercommissie, als verlengstuk van de raad, is een belangrijk instrument, mede door de complexiteit van de onderwerpen. Daarbij schetst de rekenkamercommissie de goede context en met een brede blik. Van belang is dat de

3

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

raad onderwerpen voor onderzoek kan aandragen. Dit is het geval. De stelling dat de raad het rapport krijgt gelijktijdig met het college wordt breed maar niet unaniem gedragen. Een enkel raadslid is de irritatie van het college jegens de rekenkamer en jegens de rapporten opgevallen. De overige belanghebbenden (collegeleden, gemeentesecretaris, griffier en ambtenaren) hebben meer kritiek op de kwaliteit van de rekenkamerrapporten. Aanbevelingen moeten actueel, concreet, acceptabel en realistisch zijn. Er zit een lacune tussen signaal en uitkomst en de onderzoeken kosten zeer veel ambtelijke inspanning. Daarnaast geeft men aan dat een onderzoek het meest waardevol is als deze begint bij de visie en het eerder door de raad vastgestelde beleid van de gemeente en de samenhang daarin. Dat wordt nu gemist in de onderzoeken. Er wordt te veel gekeken naar goed/fout. Soms komt er in het ambtelijk wederhoor felle kritiek waar door de rekenkamercommissie niks mee gedaan wordt. Daarnaast ervaart men dat onderzoeken vaak in het sociaal domein plaatsvinden, waardoor de druk op dit onderdeel van het ambtelijk apparaat groot is. Meer spreiding is gewenst. Ook wordt de complexiteit van de onderzochte onderwerpen vaak genoemd.

Ambtenaren vinden dat de rapporten soms een beeld schetsen dat het eenvoudig is wat ze doen, maar ze werken in een bewegende, complexe wereld, waar niet alle gegevens voor handen zijn dus je komt niet zomaar volledig in control. Volgens de rekenkamercommissie zijn de knoppen waaraan gedraaid kan worden echter helder en de effecten daarvan ook, vinden de ambtenaren. De complexiteit moet duidelijker uit de rekenkamerrapporten naar voren komen. Net als de afhankelijkheid van externe partijen bij het uitvoeren van aanbevelingen. De rekenkamerrapporten moeten kort en concreet zijn en de aanbevelingen moeten worden gecheckt op toepasbaarheid met de ambtelijke organisatie. Aanbevelingen moeten vertaald worden naar concrete zaken en haalbare mogelijkheden. Een scherp rapport kan leiden tot een fel debat in de raad, maar dat is niet altijd een beter debat. Aan het einde van een onderzoek heeft het college soms het gevoel dat ze als verdachte op een beklaagdenbankje zit. Het zou helpen als onderzoeken meer aan de hand van door de raad in beleid vastgestelde criteria wordt getoetst, in plaats van algemene of externe criteria. Soms is er bewust geen beleid, en dat wordt dan uitgelegd als fout of tekortschieten, maar dat is niet zo. De rekenkamercommissie is dan ook niet altijd bereid bij te sturen, is de ervaring.

Er is sterke behoefte aan meer dialoog in plaats van verdediging tegen een “eisend” rapport. Er worden ook positieve kanten genoemd, zoals het feit dat je door vragen van de onderzoekers als ambtenaar al gaat nadenken. Ambtenaren geloven meer in kwalitatief onderzoek dan in kwantitatief onderzoek. Zo hebben onderzoeken wel geholpen om de ambtelijke bewustwording te vergroten dat de informatiepositie van de raak versterkt moet worden. Casusanalyse In de casusanalyse zijn drie rekenkamerrapporten en één rekenkamerbrief besproken en is gekeken in welke mate de aanbevelingen doorwerkten in beleid en uitvoering van de gemeente en eventueel van verbonden instellingen die (een deel) van de uitvoering op zich namen. Aan de hand van het opgestelde normenkader zijn de vier casussen bestudeerd. In onderstaande samengevoegde tabel worden de scores weergegeven per norm per casus. De beoordeling in kleur geeft een indicatie waar de doorwerking kan worden vergroot. Deze beoordeling moet worden gezien als een benadering op grond van waarnemingen op basis van interviews, het nakijken en beluisteren van raadsen commissievergaderingen en het bestuderen van de stukken. Een verdere toelichting van de weging van het normenkader vindt u in paragraaf 2.2. en 2.3 van de nota van bevindingen.

4

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Vragen

In hoeverre heeft een rekenkamercommissie- rapport de kwaliteit van het politieke en bestuurlijke debat bevorderd?

Wat is er vertaald in beleidsdocumenten naar aanleiding van een rekenkamercommissierapport?

In hoeverre is het bijgestelde beleid controleerbaar?

Hoe wordt gecontroleerd of het beoogde effect wordt bereikt?

5

Norm

Vergunning verlening

Inclusie

Jeugd

Statushouders

1.De raad heeft geleerd van het onderzoek

voldaan

grotendeels voldaan

voldaan

voldaan

2.De raad heeft een inhoudelijk debat gevoerd over het onderzoek

voldaan

grotendeels voldaan

voldaan

voldaan

3.De raad heeft beargumenteerd besluiten genomen naar aanleiding van het inhoudelijke debat

voldaan

niet voldaan

voldaan

grotendeels voldaan

4.De door de raad genomen besluiten hebben hun doorwerking in beleidsdocumente n

voldaan

-

voldaan

grotendeels voldaan

5.De besluiten van de raad zijn terug te vinden in de beleidsdocumente n

voldaan

-

voldaan

grotendeels voldaan

6.Er zijn maatregelen verbonden met doelen in de beleidsdocumente n

voldaan

-

voldaan

grotendeels voldaan

7.Het beleid is uitgevoerd conform de wens van de raad

voldaan

-

voldaan

voldaan

8.Er is zicht op de effecten van de uitvoering

voldaan

-

voldaan

voldaan

9.Er is een procedure waardoor de raad ziet of de

voldaan

voldaan

voldaan

voldaan

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Vragen

Vergunning verlening

Inclusie

Jeugd

Statushouders

10. De procedure wordt uitgevoerd

voldaan

voldaan

voldaan

voldaan

11. De raad bespreekt de uitkomsten van de aanbevelingen

niet voldaan

niet voldaan

niet voldaan

niet voldaan

Norm aanbevelingen zijn overgenomen

Vergunningverlening VTH (2019) De centrale vraag van het onderzoek naar vergunningverlening luidde: Verloopt het proces van vergunningverlening door de afdeling OWO-VTH doelmatig, doeltreffend, rechtmatig en naar tevredenheid van de drie aangesloten gemeenten en de aanvragers? In dit onderzoek zijn 5 aanbevelingen overgenomen, waarvan één aanbeveling is uitgevoerd, één aanbeveling is uitgevoerd indien deze meer als richtlijn wordt gezien, twee aanbevelingen al ingezet beleid ondersteunden en één aanbeveling is met instemming van de raad niet naar de letter maar wel naar de geest uitgevoerd. Kijkend naar de normen waarlangs de doorwerking beoordeeld wordt, kan gezegd worden dat aan alle normen is voldaan behalve aan de norm over de bespreking van uitkomsten van aanbevelingen in de raad. Hier is geen directe procedure voor. Inclusiebeleid, rekenkamerbrief (2019) De centrale vraag van het onderzoek naar het inclusiebeleid luidde: Hoe ver zijn gemeenten met het opstellen van inclusiebeleid of een Lokale Inclusie Agenda en welke focus hanteren zij daarbij? In dit onderzoek zijn 3 aanbevelingen gedaan, maar er wordt slechts kennis van genomen als ingekomen stuk. Op verzoek van de rekenkamercommissie mogen ze alsnog de rekenkamerbrief komen toelichten en vindt er met steun van een aantal fracties alsnog een behandeling plaatst tijdens de oriënterende vergadering van 24 februari 2020.

Er wordt besloten deze brief niet meer besluitvormend te agenderen. De aanbevelingen worden niet uitgevoerd. Kijkend naar de normen waarlangs de doorwerking beoordeeld wordt, kan gezegd worden dat veel normen niet beoordeeld kunnen worden. Aan twee van de normen m.b.t. kwaliteit van het politieke en bestuurlijk debat is grotendeels voldaan, aan de derde norm is echter niet voldaan omdat de raad impliciet heeft gekozen het onderwerp niet te agenderen waardoor ze indirect het besluit heeft genomen dat ze aan het college geen beleidsverandering vraagt. Aan twee van de drie normen m.b.t. controle van het beoogde effect is voldaan, echter er is geen procedure voor het bespreken van de uitkomsten van aanbevelingen.

6

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Financiële sturing jeugdwet (2020) Het onderzoek kende de volgende centrale vraagstelling: Hoe is de planning en control-cyclus van sociaal domein/jeugd ingericht en levert dit voldoende informatie op voor de raad om zijn kaderstellende en controlerende taken uit te voeren? In dit onderzoek zijn 3 gedaan, waarbij één aanbeveling niet door de raad is overgenomen maar wel is uitgevoerd door het college, één aanbeveling wordt uitgevoerd en één aanbeveling deels is uitgevoerd. Daarnaast is via een amendement een aanbeveling toegevoegd m.b.t. het houden van de klankbordbijeenkomsten sociaal domein in het openbaar. Deze aanbeveling is uitgevoerd. Kijkend naar de normen waarlangs de doorwerking beoordeeld wordt, kan gezegd worden dat aan alle normen is voldaan behalve aan de norm voor het door de raad bespreken van de uitkomsten van de aanbevelingen. Hier is geen procedure voor. Integratie statushouders (2017) De centrale vraag van het onderzoek luidde: Welk beleid heeft de gemeente Opsterland voor de integratie van statushouders en wordt dit beleid rechtmatig, doelmatig en doeltreffend uitgevoerd? In dit onderzoek zijn 4 aanbevelingen gedaan en aangenomen. Van één aanbeveling is wel doorwerking, maar het is niet duidelijk of dit het gevolg is van het onderzoek of het gevolg is van de groei van het aantal statushouders en de wens van het college daarop te kunnen reageren.

Daarnaast zijn er twee aanbeveling uitgevoerd en is één aanbeveling niet uitgevoerd. Kijkend naar de normen waarlangs de doorwerking beoordeeld wordt kan worden gezegd dat aan bijna alle normen grotendeels of geheel voldaan is. Alleen aan de norm voor het door de raad bespreken van de uitkomsten van de aanbevelingen is niet voldaan. Hier is geen procedure voor. Reflectie van de onderzoekers op de rol van de rekenkamercommissie Een van de doelstellingen van dit doorwerkingsonderzoek was dat het leerpunten en inzichten moest opleveren voor de rekenkamercommissie over haar eigen functioneren in relatie tot het proces van doorwerking. Om die reden is het onderzoek uitgevoerd door een onafhankelijke partij en is dit onderdeel van het onderzoek onder verantwoordelijkheid het onderzoeksbureau geschreven. Er zijn alleen gesprekken gevoerd met raadsleden, collegeleden en ambtelijke organisatie. Er zijn geen gesprekken geweest met de rekenkamercommissie zelf. De bevindingen en oordelen zijn ook niet voor wederhoor aan de rekenkamercommissie voorgelegd. Binnen de gemeente Opsterland is er geen overeenstemming over de rol of taakopvatting van de rekenkamercommissie. Een deel van de raad vindt dat de rekenkamercommissie in haar opdracht handelt, dit is echt niet correct.

Zeker als het idee wordt uitgebreid tot de gedachte dat de raad als opdrachtgever geen kritiek op de conclusies en aanbevelingen zou mogen hebben. De rekenkamercommissie kiest de onderwerpen, hierin de wensen van de raad overwegend, en is daarmee ook verantwoordelijk voor de rapporten. De vraag is geopperd of de rekenkamercommissie niet een bepaalde politieke kleur zou kunnen hebben. Op grond van de onderzochte rapporten is geen kleur vast te stellen en kan gezegd worden dat de rekenkamercommissie voldoende afstand heeft van het politieke debat. Ze heeft wel de neiging een specifieke bestuursstijl aan de gemeente op te leggen: er moet beleid zijn, het moet afrekenbaar zijn, het college moet de raad voorzien van alle informatie, die informatie moet ook regelmatig in de raad besproken worden en alles moet snel. Dit houdt niet altijd rekening met de drukke agenda van de gemeente en uitzonderlijke gebeurtenissen die het nodig maken de ambtelijke capaciteit anders in te zetten dan gepland. Hierdoor zit de gemeente niet altijd te wachten op scherpe rekenkamerrapporten waar beperkt rekening gehouden wordt met dit feit. Een voorbeeld is het inclusieonderzoek waarbij de rekenkamercommissie concludeert dat er geen beleid is en waar geen begrip wordt getoond voor de

7

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

politieke keuze van de gemeente om geen afzonderlijk beleid voor deze groep op te stellen. De rekenkamercommissie heeft gelijk dat de raad zonder beleid niet kan meten of het beleid adequaat wordt uitgevoerd. Maar er zijn wel kwalitatieve indicatoren die de gemeente ophaalt om hier toch iets over te kunnen zeggen. In plaats van een beleidsdocument zit inclusiebeleid standaard tussen de oren van een belangrijk deel van het personeel en wordt er eigenlijk standaard rekening mee gehouden dat hier aandacht aan moet worden besteed. Het Inclusie-rapport is niet het enige waar de rekenkamercommissie veel nadruk legt op het produceren van beleidsstukken, het informeren van de raad en het vastleggen van meetbare doelen. Ook in de andere drie onderzochte rapporten richten de aanbevelingen zich op een combi van deze onderwerpen (VTH beleidsstukken + meetbare doelen, Statushouders beleidsstukken + informeren + meetbare doelen en Jeugdwet alleen informeren). Er worden slechts enkele aanbevelingen gedaan, zoals voor het niet starten met behandelingen zonder overleg met een vertegenwoordiger van de gemeente in het rapport over de jeugdwet, die niet te maken hebben met deze onderwerpen. De rekenkamercommissie oordeelt duidelijk in haar conclusies en aanbevelingen en verdedigt die daarna scherp en vasthoudend tegen de soms zeer grote kritiek.

Op zich is het te waarderen dat een rekenkamercommissie niet automatisch elke reactie van een college overneemt, maar toch zou een iets minder scherpe formulering het soms eenvoudiger maken voor het college om een aanbeveling over te nemen. Soms ontstaat in het college en de ambtelijke organisatie de indruk dat de rekenkamercommissie zich opstelt als een auditor die scherp op de informatiestroom let en te weinig op het nut van de informatiestroom voor het gesprek tussen raad, college en organisatie. Voordat het beeld geschetst wordt dat u te maken heeft met een volstrekt onvermurwbare rekenkamercommissie, moet wel opgemerkt worden dat de start van een onderzoek in Opsterland is uitgesteld, omdat werd aangegeven dat de werkdruk in het sociale domein in de winter en het voorjaar van 2022 te hoog opliep. De scherpe wijze van communiceren door de rekenkamercommissie bevordert de discussie in de raad. Die discussie is ook van belang voor de doorwerking. Het gaat dan niet zozeer om directe doorwerking van de aanbeveling, maar om de toename van kennis en toename van de kwaliteit van het politieke debat. Daarin slaagt de rekenkamercommissie.

8

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Conclusies en aanbevelingen Op basis van de Nota van bevindingen komen wij tot de volgende conclusies: Rekenkameronderzoeken worden nuttig bevonden voor het werk van de raad, en met enige aanpassingen kan de kwaliteit van het politieke debat vergroot worden. Een politiek debat over de onderzochte rekenkamerrapporten vond in de meeste gevallen plaats en vrijwel alle aanbevelingen werden na enig debat door de raad overgenomen. Scherper debat tussen coalitie en oppositie ontstond soms wanneer het college zich duidelijk niet kon vinden in conclusies van een bepaald onderzoek. De kwaliteit van het politieke debat over aanbevelingen werd beter wanneer duidelijk was dat een rekenkamerrapport niet is bedoeld om af te rekenen, maar om van te leren en daarmee de kwaliteit van het gemeentebestuur te verbeteren. De raadsleden hebben ook suggesties gedaan om het politieke debat effectiever te laten zijn, bijvoorbeeld door met de rekenkamercommissie over conclusies en eventueel de aanbevelingen te spreken alvorens het rapport af te ronden voor bestuurlijk wederhoor. De rekenkamerrapporten leverden de raad vaak meer inzicht in bepaalde problematiek, als voorbeeld is genoemd het onderzoek “Financiële sturing jeugdwet”. Echter, dikke rapporten worden niet altijd als nuttig ervaren. De vorm van een rapport kan de toegankelijkheid vergroten.

De raadsleden vinden dit een aandachtspunt voor de rekenkamercommissie. Geconcludeerd kan worden dat onderzoeken van de rekenkamercommissie hoog gewaardeerd worden als raadsleden betrokken worden bij de keuze van de onderzoeksonderwerpen en bij de onderzoeksopzet. De meerderheid van de raad ziet de rekenkamercommissie als een belangrijke ondersteuning bij haar werk.

De meeste aanbevelingen zijn uitgevoerd of inmiddels in uitvoering, enkele deels of niet. We concluderen dat bijna alle onderzochte rekenkameronderzoeken een duidelijke instrumentele doorwerking hebben gehad en dat er voldoende aanwijzingen, dan wel concrete voorbeelden van vervolgstappen in de onderzochte beleidsvelden zijn die ook andere vormen van doorwerking aannemelijk maken, zoals de start van het Activeringsplan statushouders. Het onderzoek “Inclusie” had meer een agenderende doorwerking, want op een later moment is het onderwerp wel op de agenda van de raadscommissie geweest. De scores van de 4 cases geven een indicatie van de doorwerking en waar dit vergroot kan worden. De raad bespreekt de uitkomsten van de aanbevelingen nog niet Tijdens dit doorwerkingsonderzoek bleek dat de gemeente een procedure is gestart die er voor kan zorgen dat de raad inzicht krijgt in alle overgenomen aanbevelingen uit rekenkameronderzoeken met informatie van het college over de uitvoering ervan.Tot op heden bespreekt de raad de uitvoering van de aanbevelingen en de resultaten die er uit volgen nog niet. Het monitoren en bespreken wat er met de aanbevelingen gebeurt, is een belangrijke succesfactor voor de doorwerking.

De doelmatigheid en doeltreffendheid van rekenkameronderzoek kan verbeterd worden. De werkwijze en de rol van de rekenkamercommissie is in dit onderzoek naar doorwerking aanbevelingen kritisch onder de loep genomen door alle betrokkenen, inclusief de onderzoekers. Hieruit zijn een aantal belemmerende en bevorderende factoren naar voren gekomen ten aanzien van de doorwerking. Uit het onderzoek bleek dat raadsleden, collegeleden en ambtenaren soms verschillend denken over ieders rol bij rekenkameronderzoek. Daarnaast is gebleken dat timing van het onderzoek en goede communicatie met de ambtelijke organisatie over het onderzoek van belang zijn in verband met vaak beperkte ambtelijke capaciteit. De rekenkamercommissie moet in het initiëren van onderzoeken rekening houden met spreiding van 9

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

onderwerpen over de beleidsterreinen en de vraagstelling in het onderzoek passend laten zijn bij het gemeentelijke beleid en haar context. De rapporten moeten kort en concreet en liever kwalitatief dan kwantitatief. De aanbevelingen gaan te vaak in zijn algemeenheid over het opstellen van beleid en de informatievoorziening aan de raad. Ook is de suggestie gedaan geen aanbevelingen te doen die over de organisatie en bedrijfsvoering gaan en minder vaak algemene aanbevelingen over het opstellen van beleid en verstrekken van informatie aan de raad. Er is een wens om meer met elkaar in dialoog te gaan over wat er beter kan dan afgerekend te worden in termen van goed of fout. Ook kan het nuttig zijn meer aandacht te hebben voor de doelmatigheid en de doeltreffendheid van gemeentelijk beleid in de onderzoeken, in plaats van alleen controleren op rechtmatigheid. De rekenkameronderzoeken hebben de bewustwording bij de ambtelijke organisatie vergroot als het gaat over de informatiepositie van de raad en opgemerkt is dat van onderzoek geleerd kan worden. Positief is dat 3 van de 4 rapporten conform het onderzoeksprotocol van de rekenkamercommissie zijn uitgevoerd. Het Doe-mee onderzoek Inclusie had een andere procedure en de rapportage in de vorm van een rekenkamerbrief kreeg daardoor niet de gebruikelijke behandeling door de raad.

Alle 4 rapporten voldeden aan de kwaliteitseisen van de NVRR.

Aanbevelingen aan de raad In de doelstelling van dit onderzoek staat o.a.” dat het onderzoek een spiegel voor de gemeente maar ook voor de rekenkamercommissie is waarbij duidelijk wordt wat de leerpunten zijn aan de hand waarvan de effectiviteit van rekenkameronderzoek in de toekomst vergroot zal worden.” Op basis van voorgaande conclusies doet de rekenkamercommissie de navolgende aanbeveling voor de raad: Bespreek structureel de monitoring van de doorwerking van de overgenomen aanbevelingen uit de rekenkamerrapporten. Voorstel van de rekenkamercommissie: De rekenkamercommissie wil graag in 2023 in gesprek gaan met de raad, met het college en met de gemeentesecretaris over de huidige werkwijze van de rekenkamercommissie en of verbeteringen gewenst zijn. De resultaten uit dit onderzoek m.b.t. bevorderende en belemmerende factoren voor doorwerking en de suggesties voor aanpassing van de werkwijze zullen de basis voor dit gesprek vormen.

10

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Bestuurlijke reactie van het college van b. en w.

11

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

DEEL 2: NOTA VAN BEVINDINGEN

12

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

1

Inleiding

Naar de doorwerking van aanbevelingen van rekenkameronderzoeken is in het afgelopen decennium veel onderzoek gedaan. Een aantal van deze rapporten is te vinden op de website van de NVRR: de Nederlandse Vereniging voor Rekenkamers en Rekenkamercommissies. De doorwerkingsrapporten die zich vooral oriënteren op de feiten hebben inmiddels overwegend een zeker voorspelbaar karakter gekregen. Overwegend blijkt dat gemiddeld tussen de 50 en 70% van de aanbevelingen effect of enig effect heeft op bestuur en politiek. Dat gemiddelde wordt naar beneden getrokken door die rekenkamercommissies die in een min of meer problematische verhouding verkeren met de raad dan wel het college. Als uitsluitend wordt gekeken naar de feitelijke doorwerking kunnen instrumenten die het effect van de aanbevelingen groter maken over het hoofd worden gezien. Om voldoende aandacht te kunnen geven aan dat aspect is het – naast kennis van de feiten – tevens noodzakelijk om de oordelen van de diverse betrokkenen te kennen over de rekenkameronderzoeken en de werkwijze van de rekenkamercommissie. Het ligt dan ook minder voor de hand om enkel onderzoek te doen naar de feiten op basis van een documentstudie.

Dat betekent dat er aan beide kanten van het spectrum – de rekenkamercommissies enerzijds en anderzijds de ‘afnemers’ van de (raad, college, ambtelijke organisatie) – oordelen en opvattingen moeten worden gepeild. Het is om die reden dat de onderzoekers van Stibabo hebben voorgesteld om het doorwerkingsonderzoek voor de gemeente Opsterland – wat anders dan gebruikelijk – niet te beperken tot een documentenstudie, maar daarnaast in een vroege fase in een aantal gesprekken met de rekenkamercommissie, de griffier, de gemeentesecretaris, ambtenaren en (delegaties uit) de raad input op te halen. Deze gesprekken hebben op uitgebreide schaal plaatsgevonden waardoor deze evaluatie meer kwaliteit heeft gekregen. In de gesprekken met de raden, maar ook in die met de burgemeesters, gemeentesecretarissen, griffiers en overige ambtenaren kwam een goed beeld naar voren over de bestaande werkwijze van de rekenkamercommissie, maar vooral ook was er aandacht voor tal van elementen die voor de toekomstige werkwijze van belang kunnen zijn. In de volgende paragrafen is een mix aan te treffen van de verrichte documentstudie in combinatie met de aanbevelingen en suggesties die in de gesprekken zijn gedaan, en deels van de kant van de onderzoekers zijn aangereikt, om de doorwerking van de aanbevelingen van de rekenkamercommissie in de komende jaren verder te ontwikkelen en verbeteren.

1.1 Aanleiding onderzoek De rekenkamercommissie van Opsterland heeft vanaf 2015 jaarlijks onderzoeken uitgevoerd en op basis daarvan rapporten met aanbevelingen naar de gemeenteraad gestuurd. De rekenkamercommissie is benieuwd naar wat er met deze aanbevelingen van de rekenkamercommissie wordt gedaan (de zogenaamde doorwerking) indien de raad besluit deze (al dan niet geamendeerd) over te nemen. Door dat na te gaan kan de rekenkamercommissie zicht krijgen op de kwaliteit van de aanbevelingen in rekenkamercommissierapporten en de wijze van afhandeling hiervan in de gemeente. Het onderzoek richt zich in het bijzonder op de vraag in hoeverre aanbevelingen door de raad zijn overgenomen en als ze zijn overgenomen in de gemeente en in hoeverre ze hebben geleid tot aanpassingen van beleid of uitvoering in de gemeentelijke organisatie. 1.2 Doelstelling Doel van het onderzoek is na te gaan of de gemeente Opsterland de aanbevelingen uitvoert die de gemeenteraad heeft besloten over te nemen. Verder wil de rekenkamercommissie achterhalen of de aanbevelingen bruikbaar waren en de doelen die ze daarmee nastreven wel meetbaar zijn. Het onderzoek is dus een spiegel voor de gemeente maar ook voor de rekenkamercommissie, waarbij duidelijk wordt wat leerpunten zijn. Aan de hand daarvan kan de effectiviteit van het rekenkamercommissieonderzoek in de toekomst vergroot worden.

Het onderzoeksrapport is in eerste aanleg bedoeld voor de raad en de rekenkamercommissie.

13

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

1.3 Afbakening Voor dit onderzoek zijn vier onderzoeksrapporten nader bekeken. Daarbij is gekeken naar spreiding van onderwerpen over beleidsterreinen. Daardoor wordt het mogelijk algemene uitspraken te kunnen doen naar de doorwerking van rekenkamercommissierapporten, doordat ze over sterk verschillende onderwerpen gaan en daardoor meerdere afdelingen van de gemeentelijke organisatie raken. Ook is ervoor gekozen om rapporten te kiezen die dateren van na het jaar 2016, zodat de doorwerking voornamelijk binnen de voorgaande raadsperiode kan vallen. Bij de selectie is ervoor gekozen één onderzoek te selecteren dat uniek is voor de gemeente Opsterland en drie die ook in de gemeente Ooststellingwerf en Weststellingwerf zijn uitgevoerd. Eén daarvan is een zogeheten Doe Mee onderzoek van de NVRR naar het inclusiebeleid. De andere twee, naar de financiële sturing van de jeugdwet en de vergunningverlening door VTH (Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving) hebben te maken met samenwerkingsverbanden die op zijn minst voor de drie OWO gemeenten actief zijn. De afdeling VTH is een samenwerkingsverband van de drie OWO-gemeenten. Voor de financiële sturing jeugdwet geldt dat er een gezamenlijke backoffice is. Het onderwerp dat exclusief voor de gemeente Opsterland is onderzocht is het onderzoek naar de integratie van statushouders.

Het gaat in dit onderzoek dus over de doorwerking van de volgende vier rapporten: 1. Vergunningverlening VTH (augustus 2019) 2. Inclusiebeleid, rekenkamercommissiebrief (oktober 2019) 3. Financiële sturing Jeugdwet (april 2020) 4. Integratie statushouders (april 2017)

14

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

2.

Vraagstelling en Normenkader

2.1

Vraagstelling

De centrale onderzoeksvraag voor het onderzoek is als volgt geformuleerd: In hoeverre hebben rekenkamerrapporten de kwaliteit van het politieke en bestuurlijke debat bevorderd en zijn de aangenomen aanbevelingen vastgelegd in besluiten en andere beleidsdocumenten en heeft dat geleid tot wijziging c.q. verbetering van beleidsvorming, besluitvorming en beleidsuitvoering van de gemeente? Om de centrale onderzoeksvraag te beantwoorden, zijn de volgende deelvragen geformuleerd: I. Deelvragen over de kwaliteit van het politieke en bestuurlijke debat 1. Hoe worden de onderzoeken van de rekenkamer beoordeeld door betrokkenen (ambtelijke organisatie, college, gemeenteraad). - Zijn de onderzoeken van voldoende kwaliteit? - Zijn de rapporten voldoende leesbaar? - Worden de rapporten tijdig genoeg opgeleverd met het oog op actualiteiten? - Is er voldoende zicht op de uitvoering van het rekenkameronderzoek? 2. Wat was het effect op het politieke debat? II. Deelvragen over welke besluiten zijn vastgelegd 3. Welke aanbevelingen zijn door de raad overgenomen? Welke niet? Wat was hier de reden van? 4. In hoeverre zijn de overgenomen aanbevelingen door het college omgezet in uitvoerbare maatregelen? In hoeverre zijn de aanbevelingen duidelijk, concreet en uitvoerbaar en zijn de resultaten meetbaar? III. Deelvragen over het effect op het beleid 5.

In hoeverre zijn de maatregelen door het college geïmplementeerd conform de besluitvorming in de raad? 6. In hoeverre zijn er effecten van het rekenkameronderzoek en de aanbevelingen in het beleid te zien en welke zijn dat? 7. In hoeverre zijn aan de raad gerichte maatregelen door de raad geïmplementeerd conform de besluitvorming in de raad? IV. Deelvragen over de controle op het effect van het beleid

8. In welke mate vindt informatie en sturing over de uitvoering van de aanbevelingen plaats? 9. Op welke wijze controleert de raad dat de op haar gerichte overgenomen aanbevelingen ook zijn geïmplementeerd en het beoogde effect hebben? 10. Welke factoren hebben bevorderend of belemmerend hebben gewerkt ten aanzien van de doorwerking?

15

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

2.2 Normenkader Het normenkader is een uitwerking van de vraagstelling in paragraaf 1.3. Voor elke deelvraag, met uitzondering voor deelvraag 10, zijn normen opgesteld. De beoordeling van de norm helpt om de deelvragen te beantwoorden. Samen vormt dit de input voor de beantwoording van de centrale onderzoeksvraag. Deelvraag 10: ‘welke factoren hebben bevorderend of belemmerend gewerkt ten aanzien van de doorwerking?’ kan niet aan de hand van een norm worden beoordeeld, maar vraagt om een beschrijving van factoren en is dan ook niet in het normenkader opgenomen. Het antwoord op deze vraag wordt meegenomen in de conclusies.

In hoeverre heeft een rekenkamercommissierapport de kwaliteit van het politieke en bestuurlijke debat bevorderd;

Wat is er vertaald in beleidsdocumenten naar aanleiding van een rekenkamercommissierapport;

Wat is de controleerbaarheid van het bijgestelde beleid;

Hoe wordt gecontroleerd of het beoogde effect wordt bereikt?

16

Norm

hoort bij deelvraag

1. De raad heeft geleerd van het onderzoek;

1

2. De raad heeft een inhoudelijk debat gevoerd over het onderzoek

2

3. De raad heeft beargumenteerd besluiten genomen naar aanleiding van het inhoudelijke debat

2

4. De door de raad genomen besluiten hebben hun doorwerking in beleidsdocumenten

3

5. De besluiten van de raad zijn terug te vinden in de beleidsdocumenten

4

6. Er zijn maatregelen verbonden met doelen in de beleidsdocumenten

5

7. Het beleid is uitgevoerd conform de wens van de raad

5

8. Er is zicht op de effecten van de uitvoering

6 en 7

9. Er is een procedure waardoor de raad ziet of de aanbevelingen zijn overgenomen

8 en 9

10. De procedure wordt uitgevoerd

8 en 9

11. De raad bespreekt de uitkomsten van de aanbevelingen

8 en 9

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

2.3 Interpretatie van het normenkader De toetsing aan het normenkader is als volgt: -

niet te beoordelen niet voldaan beperkt voldaan grotendeels voldaan voldaan

Deze beoordeling moet worden gezien als een benadering op grond van waarnemingen op basis van interviews, het nakijken en beluisteren van (oriënterende) raadsvergaderingen en het bestuderen van de stukken. Ook moet een nuancering worden geplaatst ten aanzien van de beoordeling. Als het college de raad bijvoorbeeld informeert dat ze met een aanbeveling niets doet en de raad accepteert dat, ondanks dat de aanbeveling aanvankelijk wel is overgenomen, is dat geen lacune van het college maar de keuze van de raad. In de toetsing kan het dan zo zijn dat aan de norm niet is voldaan, er is dan immers geen sprake van doorwerking, maar dit is verklaarbaar. Zo zou het ook mogelijk kunnen zijn dat de raad alle aanbevelingen van een rekenkamercommissierapport zonder discussie overneemt. Dat leidt dan wel tot een score van bijvoorbeeld ‘beperkt voldaan’ voor de norm ‘de raad heeft een inhoudelijk debat gevoerd over het onderzoek’, maar er kan toch sprake zijn van een goede doorwerking als het raadsbesluit vertaald wordt in beleidsdocumenten. In een aantal gevallen is een norm niet of niet goed te beoordelen, bijvoorbeeld als er überhaupt geen besluit door de raad is genomen of dat er geen sprake is van een beleidsdocument over het onderwerp. In dit rapport is ervoor gekozen om voor het niet uitvoeren van een aanbeveling een ‘niet voldaan’ te geven.

Als duidelijk is dat het college voornemens is de aanbeveling alsnog uit te voeren en zeker als duidelijk is dat de eerste stappen daartoe al zijn gezet, dan is dat reden om genuanceerdere beoordeling te geven zoals ‘beperkt voldaan’ of ‘grotendeels voldaan’. In hoofdstuk 4 wordt steeds bij de toetsing aan het normenkader toegelicht hoe tot een beoordeling is gekomen.

17

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

3 Kwaliteitsborging en -beleving van de rekenkameronderzoeken In dit hoofdstuk gaan wij nader in op de vraag hoe de onderzoeken van de rekenkamercommissie beoordeeld worden door de betrokkenen (ambtelijke organisatie, college, gemeenteraad). Hiervoor hebben we gekeken naar de verordening op de rekenkamercommissies, het onderzoeksprotocol, het reglement van orde en de kwaliteitsnormen van de NVRR voor rekenkameronderzoek. Vervolgens is gesproken met raadsleden, collegeleden en ambtenaren. Wat u hieronder leest is een impressie van wat we in deze gesprekken hebben opgehaald. 3.1 Definitie begrip kwaliteit Het begrip kwaliteit, zoals in deelvraag 1 (‘In hoeverre heeft een rekenkamercommissierapport de kwaliteit van het politieke en bestuurlijke debat bevorderd’) aan de orde komt, hebben wij gedefinieerd volgens de gangbare normen, namelijk: ‘Kwaliteit is het geheel van eigenschappen en kenmerken van een product of dienst dat van belang is voor het voldoen aan vastgestelde of vanzelfsprekende behoeften van de afnemer1.’ Omdat de rapporten van de rekenkamercommissie Opsterland in de eerste plaats geadresseerd zijn aan de gemeenteraad dient zich hier al een normenprobleem aan. Immers, waar het ene raadslid positief zal reageren op het rapport en de daarbij behorende aanbevelingen zal het andere raadslid wellicht geheel andere -politiek georiënteerde – opvattingen hebben.

Met andere woorden, een niet (of niet-unaniem) aangenomen aanbeveling – en zelfs een niet besproken rapport – is daarmee niet per definitie een kwalitatief slecht rapport. Het kan immers zo zijn dat verderop in de lijn college of ambtelijke organisatie met de aanbevelingen aan de slag gaan. Omgekeerd kan echter ook gelden dat een rapport en de daarbij behorende aanbevelingen door de raad worden omarmd en waar een goed debat over wordt gevoerd, door de uitvoerende organisatie als niet-uitvoerbaar terzijde kan worden geschoven. Dit bleek ook uit de gesprekken die met raadsleden zijn gevoerd. Voor het begrip en de normen van ‘kwaliteit’ zijn we dus als eerste bij de raadsleden zelf te rade gegaan. Daarnaast hebben we dezelfde vragen aan de burgemeester, de gemeentesecretaris/directeur, de griffier, de wethouders en de bij de dossiers betrokken ambtenaren voorgelegd. 3.2 Kwaliteitscriteria en technische kwaliteitsborging De gemeenteraad van Opsterland heeft in zijn in 2018 vernieuwde versie van de Verordening op de rekenkamercommissie(2018) geen expliciete kwaliteitscriteria gedefinieerd waaraan de rapporten moeten voldoen. Wel wordt in artikel 12, werkwijze, de verantwoordelijkheid voor kwaliteit bij de rekenkamercommissie zelf gelegd. Het gaat daarbij met name om een zorgvuldig onderzoeksproces.

Hiertoe heeft de rekenkamercommissie een Onderzoeksprotocol (voor het eerst opgesteld in 2015, vernieuwd in 2018) opgesteld. Dit document is gericht op procedurele zorgvuldigheid, hetgeen een belangrijke waarborg is voor de ontstaansgeschiedenis en technische kwaliteit van de rekenkamercommissie-rapporten. In het onderzoeksprotocol staat een aantal taken en doelstellingen die er, samengevat op neer komen dat de rekenkamercommissie onderzoek doet naar Rechtmatigheid, Doelmatigheid en Doeltreffendheid. Dit zijn doelen die ook met zoveel woorden in de Gemeentewet worden genoemd. Een extra toevoeging is het Burgerperspectief. De rekenkamercommissie beoogt daarmee te onderzoeken in hoeverre het beleid tegemoet komt aan de behoeften of waarden van (specifieke groepen) burgers of maatschappelijke organisaties.

1

ISO 9001

18

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

De rekenkamercommissie hanteert de volgende uitgangspunten bij het voorbereiden en uitvoeren van haar onderzoeken; zorgvuldigheid, objectiviteit, transparantie, en rechtmatigheid. Dit zijn gebruikelijke uitgangspunten. Daarnaast hanteert ze het begrip pragmatisme; het onderzoek moet ook haalbaar en betaalbaar zijn. De rekenkamercommissie betrekt de raad van Opsterland actief bij zijn activiteiten. Elk jaar vindt er in het najaar overleg plaats. Hierin wordt met elkaar teruggeblikt op afgeronde onderzoeken, een update gegeven over lopende onderzoeken en er wordt uitgebreid met elkaar gesproken over welke onderwerpen de raadsleden graag in toekomstige onderzoeken terug zou willen zien. Alle aangedragen onderwerpen komen op de groslijst van de rekenkamercommissie terecht, waarna de commissie intern in overleg gaat om te bepalen welke onderzoeksonderwerpen direct in aanmerking komen voor een vooronderzoek (uitgevoerd door de rekenkamercommissieleden zelf), welke mogelijk in de toekomst in aanmerking komen voor vooronderzoek en welke onderwerpen beargumenteerd van de groslijst worden afgevoerd. Deze informatie wordt met de raad en college via het onderzoeksprogramma gedeeld. Als de rekenkamercommissie eenmaal een onderwerp heeft vastgesteld n.a.v.

het vooronderzoek, wordt via de daarvoor gestelde procedure in de meeste gevallen een extern onderzoeksbureau geselecteerd voor de uitvoer van het onderzoek. De rekenkamercommissie kan ook zelf onderzoek doen, maar dit wordt vaak beperkt tot vooronderzoeken. De grote onderzoeken worden bijna altijd in samenwerking met een extern onderzoeksbureau uitgevoerd, waarbij het bureau uitvoert en de rekenkamercommissie superviseert. De onderzoeksopzet en vraagstelling wordt in samenspraak met het externe bureau opgesteld en aan de raad gepresenteerd. Deze heeft op dat moment nog de mogelijkheid om hier input op te geven. Na deze bijeenkomst met raadsleden wordt de onderzoeksopzet definitief gemaakt en start het onderzoek middels een startbijeenkomst met de ambtelijk en bestuurlijk verantwoordelijk betrokkenen, het onderzoeksbureau en de rekenkamercommissie. Na het proces van onderzoek en het opleveren van het conceptrapport (zonder conclusies en aanbevelingen) vindt er een kwaliteitscontrole van de bevindingen plaats in de vorm van ambtelijk wederhoor. Aan de gemeentesecretaris wordt gevraagd om feitelijke onjuistheden in het bevindingenrapport te melden. De opmerkingen worden na afweging door de rekenkamercommissie verwerkt, waarna het bevindingenrapport definitief gemaakt wordt en de conclusies en aanbevelingen geschreven worden door de rekenkamercommissie.

Via een Memorie van Antwoord wordt aan de gemeentesecretaris teruggekoppeld hoe het ambtelijk wederhoor is verwerkt. De definitieve versie van het rapport, met conclusies en aanbevelingen, wordt aangeboden aan het college met het verzoek om schriftelijk te reageren op de conclusies en aanbevelingen. Nadat het bestuurlijk wederhoor en het nawoord aan het rapport zijn toegevoegd wordt het onderzoeksrapport gedeeld met de gemeenteraad en vaak wordt er ook een persbericht verstuurd. In de oriënterende raadsvergadering komt de voorzitter van de rekenkamercommissie, samen met de onderzoeker, het rapport presenteren en beantwoordt indien nodig inhoudelijke vragen over het rapport. De gemeenteraad neemt, al dan niet na het voeren van een inhoudelijk politiek debat, een raadsbesluit over de aanbevelingen.

Na afloop van elk onderzoek vindt er een interne evaluatie plaats. Hierbij blikt de rekenkamercommissie onderling terug op het onderzoek en daarnaast wordt geëvalueerd met het onderzoeksbureau. Een verslag van de evaluatie wordt opgenomen in het logboek dat gedurende de hele onderzoeksperiode door de secretaris van de rekenkamercommissie wordt bijgehouden. De raad kan na afloop van het onderzoek – na inachtneming van een redelijke periode voor het college om de aanbevelingen uit te voeren – de rekenkamercommissie verzoeken om een zogenaamd doorwerkingsonderzoek uit te voeren om daarmee het effect van de aanbevelingen te monitoren.

19

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

3.3 Kwaliteitsnormen van de NVRR Ook vanuit de koepelorganisatie Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies is een aantal normen gedefinieerd2 aan de hand waarvan rekenkamerrapporten kunnen worden beoordeeld. Zo moet er een duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen normen, bevindingen, conclusies en aanbevelingen, maar moeten ze wel naadloos op elkaar aansluiten. Ook is het van belang dat de gebruikte onderzoeksgegevens betrouwbaar zijn, dat er bronnen worden vermeld en dat het onderscheid tussen de nota van bevindingen (feiten + analyse) en de bestuurlijke nota (samenvatting + conclusies en aanbevelingen) helder is. In dit onderzoek is niet per onderzocht rapport vastgesteld of deze voldoen aan bovenstaande kwaliteitsnormen omdat dit niet behoorde tot de vraagstelling die in dit rapport wordt beantwoord. Wel hebben we de conclusie kunnen trekken dat de onderzoeken tot stand zijn gekomen conform het onderzoeksprotocol. Ook is ons gebleken dat in de meeste gevallen de aanbevelingen voldoen aan de door de NVRR gestelde normen. Een uitzondering op beiden (protocol en NVRR-norm) is het zogenoemde Doe-mee onderzoek van de NVRR met betrekking tot het Inclusiebeleid. Dit onderzoek is sterk gestandaardiseerd en niet afgestemd op de individuele wensen en eisen van de deelnemende gemeenten. 3.4

Kwaliteitsbeleving van rekenkameronderzoeken bij de raad3

Als we de definitie uit paragraaf 1 blijven hanteren dan is de beleving van de kwaliteit van de onderzoeken, of beter gezegd de aanbevelingen, door de gemeenteraad te meten aan de mate van waardering voor de onderzoeken en de inzet van de rekenkamercommissie. In de bijeenkomsten van 24 januari en 17 oktober met de raadsleden geeft de raad een positief oordeel over de nut en noodzaak van rekenkameronderzoeken en ook over de kwaliteit van rekenkamerrapporten. Over het algemeen is de raad (zeer) tevreden met de onderzoeken en met de aanbevelingen. Raadsleden geciteerd: rapporten geven goed inzicht in hoe de praktijk uitpakt; de adviezen die worden gegeven om te verbeteren geven veel inzicht; er is niet een soort cultuur waarin we wantrouwen hebben naar de gemeente of ze de adviezen wel gaan uitvoeren. Sommigen hebben een toon van wantrouwen in de rapporten gelezen of gevoeld, bijvoorbeeld bij het rapport Financiële Sturing Jeugdwet. De adviezen moeten volgens de raad objectief zijn en zonder oordeel. Het is aan de raad om er iets van te vinden. Met de rapporten van de rekenkamer krijgen wij een goed kijkje achter de schermen. De rekenkamer, als verlengstuk van de raad, is een belangrijk instrument, mede door de complexiteit van de onderwerpen. Daarbij schetst de rekenkamercommissie de goede context en met een brede blik.

Van belang is dat de raad onderwerpen voor onderzoek kan aandragen. Dit is het geval. De stelling dat de raad het rapport krijgt gelijktijdig met het college wordt breed maar niet unaniem gedragen. Een enkel raadslid is de irritatie van het college jegens de rekenkamercommissie en jegens de rapporten opgevallen.

3.5 Kwaliteitsbeleving bij de overige belanghebbenden In deze paragraaf vatten wij de kwaliteitsbeleving en de suggesties samen van het geïnterviewde ambtelijk apparaat en college. Ambtelijk en bestuurlijk is er meer kritiek op de kwaliteit van de rekenkamerrapporten dan vanuit de raad is gehoord: aanbevelingen moeten actueel en concreet, acceptabel en realistisch zijn. Er zit een lacune tussen signaal en uitkomst. Onderzoek kost zeer veel ambtelijke inspanning. Doordat andere 2

https://www.nvrr.nl/wiki/9112/basisvoorwaarden-kwaliteit-rekenkamerrapport/

https://www.nvrr.nl/wiki/9156/normen-goudvink-nvrr/ 3 Het betreft hier de raadsleden die aanwezig waren bij de door de onderzoekers georganiseerde bijeenkomst

20

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

werkzaamheden gewoon doorgaan, moest er meerdere malen worden overgewerkt om te kunnen voldoen aan de verzoeken om informatie. Ook zijn college en ambtenaren van mening dat een rekenkameronderzoek het meest waardevol is, als het begint bij de visie van de gemeente en het beleid dat eerder door de raad is vastgesteld. De visie is te vinden in het coalitieakkoord. Daarin is ook de samenhang van de onderdelen van het beleid te vinden. Die samenhang wordt gemist in de rekenkameronderzoeken. Bovendien klopten volgens ambtenaren en het college de getrokken conclusies soms niet. Ook wordt er te veel gekeken naar een binaire beoordeling van goed/fout in plaats van minder goed, beter, zeer goed. Soms hebben college en ambtelijke organisatie bij het ambtelijk wederhoor vele pagina’s met feitelijke kritiek, waar niet altijd iets mee wordt gedaan. Het leidt tot een negatieve teneur in het rapport, herhaling van deze punten tijdens het bestuurlijk wederhoor en wordt het onderzoek onvoldoende een spiegel die de organisatie kan om haar werk te verbeteren. Ambtelijk wordt ook ervaren dat de onderzoeken vaak in het sociaal domein plaatsvinden. Hierdoor wordt de werkdruk op een specifiek deel van de organisatie erg groot. College en ambtelijke organisatie zouden wat meer spreiding over de verschillende domeinen een goed idee vinden.

Als de zaag te vaak gebruikt wordt, wordt zij stomp is de redenering. De complexiteit van de onderzochte onderwerpen zijn ambtelijk vaak genoemd. Ambtenaren vinden soms dat het rekenkamerrapport soms een beetje een beeld schetst dat het heel eenvoudig is wat ze doen, maar ambtenaren werken in een bewegende, complexe, wereld waar niet alle gegevens voorhanden zijn. Ze komen dus niet zomaar volledig in control. Het rapport snijdt een onderwerp aan, dat heel erg speelt, maar het beeld wordt geschetst dat die knoppen waaraan kan worden gedraaid heel duidelijk en de effecten van dat draaien helder zijn. Er zijn wel effecten, maar het zou volgens ambtenaren goed zijn om aan de gemeenteraad te laten zien dat de werkelijkheid complex is. Bij aanbevelingen die door de raad worden overgenomen zijn ze soms afhankelijk van externe partijen en die nemen die aanbevelingen niet zomaar over, terwijl externe ontwikkelingen ook hun gevolgen hebben. Een rekenkamerrapport moet, volgens een aantal betrokkenen, kort en concreet zijn: ze moeten er ook iets mee kunnen doen. Soms zouden ze aanbevelingen wel willen overnemen, maar dat is wel eens gewoon onmogelijk. Aanbevelingen zouden eerst moeten worden gecheckt op toepasbaarheid met ambtelijke organisatie. Op termijn zijn ze soms wel te gebruiken, maar die nuance wordt gemist. Temporiseren bij de uitvoering is belangrijk.

Aanbevelingen moeten vertaald worden naar concrete zaken en haalbare mogelijkheden. Het laatste onderzoek naar het gebiedsteam heeft volgens ambtenaren 500 uur werk gekost. In gesprekken met onderzoekers moeten soms nuances worden aangebracht, waardoor reacties via de mail niet altijd voldoende zijn. Er is een sterke voorkeur om altijd fysiek te overleggen, zodat de organisatie beter in de lerende stand komt. Dan kan er ook meer mee worden gedaan. Soms leidt een scherp rapport tot een fel debat in de raad, maar dat is niet altijd een beter debat. Door meer context van het beleid in het onderzoek mee te nemen (bijvoorbeeld bij Financiële Sturing Jeugdwet, waar alle gemeenten maar moesten zien rond te komen) kan soms beter en diplomatieker worden geformuleerd. Aan het eind van een onderzoek heeft het college soms het gevoel dat ze als verdachte op een beklaagdenbankje zit. Het zou helpen dat als bij onderzoeken meer aan de hand van door de raad in beleid vastgestelde criteria worden getoetst in plaats van algemene of externe criteria. Soms is bewust gekozen op een thema geen beleid vast te stellen of is besloten geen aantallen of register bij te houden. Dat wordt dan uitgelegd alsof het beleid fout is of tekortschiet, maar dat is natuurlijk niet zo.

De rekenkamer wilde dit na een reactie van ons ook niet bijsturen en dat heeft weer onnodige ophef tijdens de presentatie van het rapport veroorzaakt. Ambtenaren en college maakten ook opmerkingen over de status van een rekenkameronderzoek: het mag geen inspectierapport zijn. Vaak wordt in de rapporten uitgebreid beschreven wat de organisatie fout doet, maar hoe het dan wel moet staat er niet bij. College en ambtenaren gaan liever een dialoog aan en in plaats zich te verdedigen tegen een ‘eisend’ rapport. Ze willen vooral een spiegel. De