B11 Bijlage 2 Advies_Elke+regio+telt_Rli_ROB_RVS
Tekst van het document
overzicht.
Dat is een opgave aan allen, door en voor iedereen. Figuur 11: Overzicht van onze aanbevelingen
A ANBEVELINGEN
VOOR H ET RE
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 5
AND ALISEREN VAN BREDE WELVAART IN HEEL NEDERL
51
Met onze aanbevelingen pleiten wij voor rijksbeleid met een sterkere oriën-
5.3 Onze aanbevelingen nader uitgewerkt
tatie op de regio. Een discussie over de vraag wat in bestuurlijke zin exact moet worden verstaan onder ‘de regio’ valt buiten het kader van dit advies.
5.3.1 Herijk de reguliere beleids- en investeringslogica van het Rijk
Zo’n staatsrechtelijke structuurdiscussie vergt veel tijd, zowel in de voorbereiding als in de besluitvorming. Wij vinden dat de grote en complexe maat-
Richt rijksbeleid op brede welvaart in álle regio’s
schappelijke opgaven die in dit advies aan de orde zijn, hier niet op kunnen
Wij vinden dat in het beleid en de investeringskeuzes van de rijksoverheid
wachten.26
niet langer het streven naar doelmatigheid vanuit nationaal perspectief het zwaarst mag wegen. De rijksoverheid moet zich ook rekenschap geven
In onze analyse tekenen zich duidelijk regio’s af waar sprake is van een
van de impact die haar beleid in regio’s buiten de economische centrum-
stapeling van uiteenlopende achterstanden die elkaar versterken. Hoewel
gebieden kan hebben op de samenhang van voorzieningen, het gemeen-
deze gebieden niet corresponderen met de bestuurlijke kaart van Nederland,
schapsleven en structurele ontwikkelingskansen. Dat wil zeggen dat ook de
is de maatschappelijke opgave evident. Wij zijn hierop ook al in diverse van
uitgangspunten en criteria die het Rijk hanteert bij het nemen van investe-
onze afzonderlijke adviezen ingegaan (RVS, 2021b, 2022; ROB, 2010, 2021a,
ringsbeslissingen moeten veranderen. Investeringen moeten niet langer
2021b; Rli, 2019, 2021c).
vanzelfsprekend leiden tot ‘sterker te maken wat al sterk is’. Stelselmatig moet worden gekeken naar wat interventies betekenen voor de brede
Wij roepen regering en parlement op om de fundamentele staatsrechtelijke
welvaart in elke regio in Nederland. Consultatie van regionale partijen is
vragen niet uit de weg te gaan, maar evenmin te wachten met het nader
daarbij cruciaal. Voor infrastructuurinvesteringen betekent dit bijvoorbeeld
invullen en uitvoeren van de aanbevelingen uit dit advies. Onze aanbeve-
dat de instrumenten die op dit moment worden gebruikt om te bepalen
lingen vergen geen staatsrechtelijke aanpassingen en bovendien staat er te
welke projecten prioriteit moeten krijgen (zie kader), herijking verdienen.
veel op het spel: het gaat om het terugdringen van onwenselijke verschillen binnen ons land.
26 Er liggen overigens al diverse adviezen over de bestuurlijke status van regio’s: ROB (2010); ROB(2021b); en Elzinga (2022).
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 5
52
Instrumenten die het Rijk op dit moment gebruikt om
aantrekkelijkheid om er te (blijven) wonen en voor de mogelijkheden om
infrastructuurprojecten te prioriteren
elkaar te ontmoeten, lid te zijn van een sportclub, deel te nemen aan cultu-
Om vast te stellen welke infrastructurele projecten als eerste moeten
rele activiteiten enzovoort.
worden uitgevoerd, gebruikt het Rijk op dit moment twee instrumenten: een Integrale Mobiliteitsanalyse (met daarin de potentiële
Om in heel Nederland een acceptabel niveau van brede welvaart te kunnen
bereikbaarheidsopgaven op de lange termijn) en een maatschappelijke
waarborgen, zal een basis van maatschappelijke voorzieningen en sociale
kosten-batenanalyse (waarin de uiteenlopende effecten van een investe-
verbindingen het ijkpunt moeten zijn. Alleen als onderwijs, zorg, werk,
ringsbesluit worden voorzien van een ‘prijskaartje’).
cultuuraanbod en publieke ontmoetingsruimten bereikbaar en toegankelijk
De Rli heeft in een eerder advies vastgesteld dat bij het gebruik van de
zijn voor de bewoners, kunnen regio’s zich op een gezonde manier ontwik-
resultaten van de Integrale Mobiliteitsanalyse de nadruk ligt op één
kelen en vitaal blijven. Dat betekent niet dat Nederland er overal hetzelfde
aspect van bereikbaarheid: waar worden files of andere knelpunten op
uit moet gaan zien, maar wel dat een basis voor vitale gemeenschappen
het infrastructuurnetwerk verwacht? De maatschappelijke kosten-baten-
moet worden gegarandeerd. Hoe die basis van bereikbare voorzieningen
analyse zou in beginsel ándere aspecten van bereikbaarheid in beeld
er in elke regio uitziet, kan verschillen en is afhankelijk van de specifieke
moeten brengen, maar in de praktijk lukt het nog niet goed om deze
regionale structuur, het regionale karakter en de behoeften van bewoners.
aspecten in geld uit te drukken. Daardoor bestaat het risico dat ze in de
Een mogelijke benadering is het expliciteren van een norm voor de bereik-
afweging van het Rijk naar de achtergrond verdwijnen (Rli, 2021b).
baarheid of beschikbaarheid van een bepaalde basisvoorziening, vergelijkbaar met de aanrijdtijden voor brandweer en ambulances. Wat in een regio onder een basisvoorziening moet worden verstaan en welke norm daarvoor
De herijking die wij hier bepleiten brengt met zich mee dat het Rijk de
moet gelden is een politieke keuze.
mogelijke effecten van beleid van tevoren sectoroverstijgend in beeld moet brengen. Keuzes op het vlak van mobiliteit en bereikbaarheid per openbaar
Artikel 5 van de Code Interbestuurlijke Verhoudingen (Rijk, IPO, VNG &
vervoer bijvoorbeeld, hebben in bepaalde regio’s vergaande consequenties
UvW, 2023) bepaalt expliciet dat het Rijk bij beleidsvoornemens inzicht dient
voor de toegankelijkheid van zorg en onderwijs, en de kansen om (nieuwe)
te geven in de effecten van het voorgenomen beleid op de verschillende
bedrijvigheid te ontwikkelen. En keuzes over het al dan niet sluiten van
regio’s. Daarmee biedt de code een handvat om uitwerking te geven aan de
onderwijslocaties kunnen voor dorpen en gemeenschappen gevolgen
gewenste veranderende ‘investeringslogica’. Algemeen beleid kan immers
hebben van uiteenlopende aard: voor de bevolkingsopbouw, voor de
ongelijk uitwerken in de verschillende regio’s in Nederland. Daarnaast kan
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 5
53
aandacht voor regiospecifieke en gebiedsspecifieke kenmerken (bijvoor-
Bevolkingsdaling’ (In.Fact.Research, 2021), waarin een flexibele bestedings-
beeld grenseffecten) eraan bijdragen dat beleid effectiever wordt. Maar
ruimte van 10% wordt aanbevolen. Dit betekent ook dat er in de bestedings-
ook in andere gevallen is het essentieel om in samenspraak met regionale
wijze van budgetten sprake kan zijn van diversiteit. Regionale overheden en
partijen vooraf de effecten van beleid in de regio in te schatten en te waar-
instanties verdienen het vertrouwen en mandaat dat nodig is om invulling
borgen dat maatschappelijke basisvoorzieningen in stand blijven. Dit vergt
te geven aan een samenhangende aanpak. Het is het uiteraard belangrijk
een verandering in oriëntatie bij politici, bestuurders en ambtenaren.
dat de landelijke en decentrale overheden elkaar kritisch bevragen op de onderbouwing en effectiviteit van de voorgenomen ingrepen.
Maak bundeling van sectorbudgetten mogelijk voor samenhangende oplossingen in de regio
5.3.2 Investeer in langjarige en substantiële programma’s voor regionale
Hoewel incidenteel rijksbudgetten worden gebundeld, is bij het Rijk over
ontwikkeling
het algemeen sprake van beleid-per-sector, financiering-per-sector en verantwoording-per-sector. Dit belemmert het tot stand brengen van
Ontwikkel regionale kansenagenda’s voor brede welvaart
samenhangende oplossingen voor de complexe opgaven waarvoor regio’s
Inwoners, lokale en regionale bedrijven, maatschappelijke organisaties
zich gesteld zien. In het kader van het ‘Nationaal Programma Leefbaarheid
en overheden moeten samen regionale kansenagenda’s opstellen voor de
en Veiligheid’ onderzoekt het kabinet op dit moment of “rijksmiddelen meer
ontwikkeling van de regionale brede welvaart. Daartoe inventariseren zij
ontschot en gebiedsgericht kunnen worden ingezet” (BZK, 2022b). Het is
wat de kansen, behoeften en specifieke opgaven zijn in hun regio. Belangrijk
volgens ons dringend noodzakelijk dat het kabinet op dit vlak zorgt voor
is wel dat dat de regio’s ook aangeven hoe zij deze ontwikkeling van brede
een fundamentele doorbraak, óók bij domeinen die geen deel uitmaken van
welvaart kunnen laten aansluiten bij de aanpak van grote opgaven voor de
dit nationale programma maar niettemin voor veel ‘perifere’ regio’s uiterst
toekomst.
relevant zijn, zoals bereikbaarheid. Regionale partners kunnen hun kansenagenda’s afstemmen op de speciWij bevelen aan om in reguliere nationale wet- en regelgeving flexibele
fieke kenmerken, cultuur, identiteit en potentie van hun eigen regio. Dat
bestedingsruimte te creëren, zodat sectorbudgetten in regio’s gebundeld
betekent dat regio’s verschillende inhoudelijke zwaartepunten mogen
inzetbaar zijn voor het aanpakken van met elkaar samenhangende opgaven,
aanbrengen. Niet elke regio hoeft in te zetten op aansluiting op de ‘wereld-
bijvoorbeeld op het vlak van mobiliteit en onderwijs. Een goede indicatie
economie’ of hoeft te streven naar maximale economische groei. Wel zal in
van de gewenste flexibiliteit biedt de evaluatie van het ‘Tweede Actieplan
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 5
54
elke regio het beoogde ontwikkelpad moeten passen binnen de strategische
Het is noodzakelijk dat er binnen zo’n ecosysteem wordt geschakeld
doelen en opgaven die op Europees en nationaal niveau zijn vastgesteld.
tussen de verschillende schaalniveaus en dat deze met elkaar worden verbonden. De democratische legitimatie van het samenwerkingsverband
Om tot regionale kansenagenda’s voor de toekomst te komen, is het
kan op verschillende manieren vorm krijgen, variërend van het vast-
volgende nodig:
leggen van samenwerkingsafspraken tot het organiseren van een visitatie
• De regionale spelers maken een grondige analyse van (a) de aspecten
of een evaluatie van de samenwerking door bestuurders en inwoners.
van brede welvaart die met voorrang aandacht behoeven en (b) de
• Het Rijk vervult een ondersteunende en faciliterende rol bij de regionale
bijdrage die de regio moet of kan leveren aan de nationale en Europese
agendavorming. Dit kan door kennis en expertise te leveren en advies te
doelen en opgaven op het terrein van klimaat, gezondheid, woning-
geven. Vooral bij vraagstukken met een grensoverschrijdende component
bouw, digitalisering, opvang van asielzoekers enzovoort. Over deze
is steun van en samenwerking met de rijksoverheid van groot belang,
afwegingen zal binnen de regio ook een publiek debat moeten worden
zodat recht kan worden gedaan aan specifieke situaties en de aansluiting
gevoerd. De kansen en opgaven in een regio zullen zich op verschillende
met buurlanden kan verbeteren. Het ‘Model voor gelijkwaardig partner-
schaalniveaus bevinden. Immers, het werken aan een bloeiend regionaal
schap’ (ROB, 2021) kan behulpzaam zijn bij het opbouwen van een gelijk-
verenigingsleven met behulp van voldoende vrijwilligers vraagt om
waardige relatie (zie bijlage 4).
een andere beleidsinzet dan de ontwikkeling van een regionale energie
• De provincies stellen zich actief dienstbaar op aan de regionale samen-
strategie. Maar beide opgaven doen niet voor elkaar onder in relatie tot
werking. Zij kunnen dit doen door partijen met elkaar te verbinden,
de regionale brede welvaart.
kennis en kunde in te brengen en zo het vitaliseren van de relatie tussen
• In grensregio’s een publiek debat voeren met regionale partners uit
regio en Rijk te ondersteunen (zie ook onze aanbeveling in § 5.3.3).
het buurland, over de kansen en opgaven die de grensligging met zich meebrengt. Op die manier kan worden gewaarborgd dat deze onder-
De regionale kansenagenda’s die wij hier voorstellen zullen de basis moeten
werpen een prominente plek krijgen in de regionale agenda.
vormen voor de toedeling van langjarige budgetten; zie hierna.
• De regionale partners gaan onderling een langjarig strategisch samenwerkingsverband aan, waarin de kwaliteit van de samenwerking en
Stel langjarige en substantiële budgetten beschikbaar om te investeren in
democratische legitimatie zijn gewaarborgd. Essentiële participanten
de ontwikkeling van regionale brede welvaart
van zo’n ‘regionaal ecosysteem’ (zie hoofdstuk 2, § 2.5) zijn: gemeenten,
Het Rijk moet regio’s boven op de reguliere geldstromen vanuit de rijksbe-
provincies, waterschappen, inwoners, bedrijven en kennisinstellingen.
groting financiële ruimte bieden om regionale brede welvaart te vergroten.
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 5
55
Wij vinden dat regio’s waar de brede welvaart structureel achterblijft op
zorg- of onderwijsvoorzieningen voor een grotere groep (mensen aan beide
de rest van het land en waar het maatschappelijk voorzieningenniveau
zijden van de landsgrens) toegankelijk te maken.
onder druk staat, moeten kunnen beschikken over langjarige omvangrijke budgetten voor de uitvoering van hun regionale kansenagenda (zie voor-
De hier voorgestelde benadering met langjarige regionale budgetten voor
gaande aanbeveling).
de ontwikkeling van brede welvaart zou de rijksoverheid in principe kunnen volgen voor alle regio’s in Nederland. Maar wij vinden dat de prioriteit
We adviseren de rijksoverheid om in te zetten op een langjarige investe-
moet liggen (zowel wat de omvang als wat de beschikbaarstelling van de
ringsstrategie gericht op structuurversterking van de betreffende regio’s. Dat
budgetten betreft) bij de ‘perifere’ regio’s die qua brede welvaart op dit
betekent een koerswijziging ten opzichte van de huidige strategie, waarbij
moment sterk achterlopen. Dat zijn, voor alle duidelijkheid, niet alleen de
het Rijk zich beperkt tot het verstrekken van bijdragen voor korte periodes
voorbeeldregio’s die wij voor dit advies nader hebben onderzocht.
en voornamelijk gericht op het repareren van achterstanden. De door ons bepleite structuurversterking betreft investeringen in bijvoorbeeld infra-
5.3.3 Werk aan vitale relatie tussen regio’s en rijksoverheid
structuur, onderwijs en onderzoek, zorg, welzijn en cultuur. Let wel: het zal hierbij moeten gaan om extra geld voor achtergebleven regio’s, dat beschik-
Werk aan wederzijdse vertegenwoordiging: van regio’s op nationaal niveau
baar komt door ófwel extra investeringen van het Rijk ófwel herschikking
en van het Rijk in de regio’s
binnen de rijksbegroting. Rijksgeld voor de regionale kansenagenda’s zou
Een sterkere oriëntatie in het rijksbeleid op regionale ontwikkeling vraagt
beschikbaar moeten komen nadat deze onafhankelijk getoetst zijn op hun
om een vitale relatie tussen rijksoverheid en regio’s. Die is er op dit moment
effecten voor de bredewelvaartontwikkeling in de regio. Regionale partijen
niet. Om hierin verandering te brengen zijn inspanningen nodig van zowel
beslissen vervolgens gezamenlijk over de besteding van het geld.
het Rijk als de regio’s.
Voor grensregio’s zou het mogelijk moeten worden gemaakt dat waar nodig
Van belang is om te beginnen dat regionale spelers zich meer verbonden
ook investeringen over de grens kunnen plaatsvinden. Zulke investeringen
voelen met het landelijk bestuur en zich goed vertegenwoordigd weten
kunnen soms bredewelvaartswinst opleveren tegen lagere kosten dan
op nationaal niveau. Daarvoor is méér vereist dan alleen bestuurlijke
wanneer met hetzelfde oogmerk in eigen land zou worden geïnvesteerd.
vertegenwoordiging. Cruciaal is dat er ook meer betrokkenheid ontstaat van
Denk bijvoorbeeld aan investeringen in de bereikbaarheid over de grens om
inwoners, maatschappelijke instellingen en andere regionale partners bij de landelijke besluitvorming over thema’s die voor regio’s relevant zijn.
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 5
56
Andersom is het van belang dat de rijksoverheid actieve betrokkenheid
• De vertegenwoordiging van de rijksoverheid in de regio kan ‘gezicht’
toont bij wat zich op diverse gebieden in de regio’s afspeelt: politiek-
krijgen door te zorgen voor meer fysieke aanwezigheid in de regio’s. Het
bestuurlijke ontwikkelingen, ruimtelijke processen, sociaal-culturele aange-
gaat dan niet alleen om periodieke werkbezoeken van beleidsmakers,
legenheden, vraagstukken rond gezondheid enzovoort. Het gaat erom dat
maar ook om structurele aanwezigheid van uitvoerende diensten zoals
de rijksoverheid zowel op politiek, bestuurlijk als ambtelijk niveau weet wat
Rijkswaterstaat of de Inspectie Leefomgeving en Transport. Het geza-
er leeft in de verschillende regio’s en wat er nodig is.
menlijk, als één overheid, opvangen én het in onderlinge samenhang vertalen van signalen uit de regio zou een wezenlijk onderdeel moeten
Wij achten het noodzakelijk dat er gewerkt wordt aan het versterken van
worden van het takenpakket van rijksdiensten. Dat vergt behalve actieve
de relatie tussen de regio’s en het Rijk. Wij bevelen aan om daartoe een of
aanwezigheid in de regio ook stevige interdepartementale afstemming en
meer van de volgende mogelijkheden te overwegen:
samenwerking.
• De vertegenwoordiging van de regio’s in de nationale politiek kan worden
• Om verkokering van het regionaal beleid op rijksniveau te voorkomen
verstevigd door te werken aan een nationale variant van het Europese
zou een bewindspersoon verantwoordelijk kunnen worden gemaakt voor
Comité van de Regio’s.27 Die zou in de advisering aan het kabinet over
de coördinatie van regionale vraagstukken op nationaal niveau en de
voorgenomen beleidsmaatregelen expliciet het regionale perspectief
investeringen in de regionale kansenagenda’s.
over het voetlicht kunnen brengen. Dit draagt bij aan het versterken van
• Bij een vitale relatie tussen Rijk en regio hoort ook het onderling uitwis-
het inzicht in de regionale effecten van het rijksbeleid.28 Hierin kunnen
selen van relevante kennis en inzichten. De nationale kennisinstellingen
de provincies, al dan niet gezamenlijk, een rol spelen. Dat betekent wel
beschikken over kennis die voor decentrale overheden van groot belang
dat de provincies zich meer dan voorheen moeten verbinden met de
is. En andersom beschikken de regio’s over belangwekkende informatie
regionale agenda’s. Tegelijkertijd is het belangrijk dat de afzonderlijke
die de nationale kennisinstellingen (en in het verlengde daarvan de
regio’s eigen vertegenwoordigers aanwijzen die namens de regio kunnen
Haagse beleidsmakers en beslissers) goed kunnen gebruiken. Daarom is
optreden.
investeren in kennisnetwerken van belang (ROB, 2020). • Provincies kunnen hun rol als verbinder van Rijk en regio krachtiger invullen. Denk daarbij aan het verlenen van ondersteuning aan
27 Binnen de EU is het Comité van de Regio’s een politiek orgaan waarin vertegenwoordigers van het lokale en regionale bestuur in de lidstaten zitting hebben. De Europese Commissie, De Europese Raad en het Europees Parlement zijn verplicht om dit Comité te raadplegen over voorgenomen beleid en wetgeving met impact op lokaal en regionaal niveau. 28 Zie artikel 5 van de Code Interbestuurlijke Verhoudingen (Rijk, IPO, VNG & UvW, 2023).
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 5
gemeenten in de vorm van kennis en menskracht bij het leggen van contacten op nationaal niveau of het voorbereiden en indienen van aanvragen voor financiering vanuit het Rijk of Europese fondsen.
57
• Om de regio meer stem te geven in de nationale besluitvorming zou
• Locatiekeuze voor vestigingen van kennis- en onderwijsinstellingen
het stelsel van evenredige vertegenwoordiging in de Tweede Kamer zo
Onderwijs en kennis vormen een essentieel onderdeel van gezonde
kunnen worden aangepast, dat de regionale component beter tot uitdruk-
regionale ecosystemen. Hier worden de beroepskrachten voor de
king komt. Hiertoe zijn al eerder voorstellen gedaan door de staatscom-
toekomst gevormd en kan uitwisseling plaatsvinden tussen bedrijven,
missie Parlementair stelsel en het Burgerforum Kiesstelsel.29 Verder
kennis- en onderwijsinstellingen. Het Rijk zou moeten bevorderen dat
zouden politieke partijen zich bij de samenstelling van hun kandidaten-
kennis- en onderwijsinstellingen dependances openen of handhaven in
lijsten voor de Tweede Kamerverkiezing meer rekenschap kunnen geven
regio’s die nu te maken hebben met een achterstand in brede welvaart.
van regionale spreiding.
Dit gaat hierbij om aanwezigheid én samenwerking en dus om méér dan het plaatsen van gebouwen.30 Er zijn creatieve oplossingen mogelijk,
Overweeg locaties in de regio voor de vestiging van (semi)publieke
bijvoorbeeld door wo-, of hbo-onderwijs te organiseren op locaties van
instellingen en verbind de aanpak van nationale opgaven met de regionale
regionale mbo’s, en vice versa. Het verleden heeft aangetoond dat de
agenda’s
aanwezigheid van én samenhang tussen kennisinstellingen en instel-
Wij vinden dat de rijksoverheid bij de keuzes die zij maakt rond de slui-
lingen voor hoger en middelbaar (beroeps)onderwijs een enorme impuls
ting of vestiging van (semi)publieke diensten en de organisatie van de
kan geven aan de regionale ecosystemen, de verbinding met de arbeids-
aanpak van nationale opgaven, spreiding over het land nadrukkelijker
markt en daarmee aan het perspectief voor de inwoners. Daarmee heeft
moet overwegen. Relevante vragen die daarbij aan bod zouden moeten
het vestigen van kennis- en onderwijsinstellingen in de regio ook impact
komen zijn: Is voor deze (semi)publieke dienst aanwezigheid in Den Haag
op de aantrekkelijkheid van regio’s voor jongeren en jonge huishoudens
of de Randstad noodzakelijk? Liggen er bij de aanpak van deze nationale
en zo op de bevolkingssamenstelling.
opgave aanknopingspunten met de regionale kansenagenda’s (zie § 5.3.2)?
• Locatiekeuze voor vestigingen van rijksdiensten en zbo’s
Liggen er mogelijkheden om bij de aanpak van deze opgaven de kennis en
Ook de vestiging van rijksdiensten en zbo’s kan in regio’s een impuls
netwerken in regio’s te benutten?
betekenen voor de brede welvaart. Bij de locatiekeuze voor dergelijke organisaties moet breder worden gekeken dan de bedrijfseconomische
Naar ons oordeel zijn er ten minste drie thema’s waarbij het Rijk een
kosten en baten en de belangen van de huidige medewerkers. Denk aan
modern spreidingsbeleid moet overwegen: 29 Veranderingen in het kiesstelsel kunnen vanwege wettelijke beperkingen pas op termijn doorgevoerd worden.
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 5
30 Voor het laatst werd in 1976 een nieuwe universiteit geopend in Nederland (Maastricht). Sindsdien is het aantal studenten in het wetenschappelijk onderwijs bijna verdrievoudigd (CBS statline) en kampt een aantal universiteiten met ruimte- en capaciteitstekorten.
58
de bijdragen aan andere aspecten van brede welvaart, de zichtbaarheid
5.4 Tot slot
van de rijksoverheid in heel Nederland, het opbouwen van regionale
Wij zijn dit advies begonnen met de observatie dat er flinke verschillen
netwerken, het bijdragen aan regionale werkgelegenheid enzovoort.31
bestaan tussen regio’s in Nederland. We identificeerden verschillen in
• Aanpak van de woningbouwopgave
couleur locale en in de aard van de omgeving en het landschap, verschillen
Het kabinet heeft de ambitie om 900.000 extra woningen te bouwen
die het leven in Nederland de moeite waard maken. Maar we vinden
vóór 2030 (Coalitieakkoord, 2021). Ook voor de periode daarna ligt er
de stapeling van bredewelvaartsachterstanden in sommige regio’s in
een forse bouwopgave. Op dit moment wordt hiervoor vooral gekeken
Nederland schrikbarend: verschillen in gezondheid en levensverwachting,
naar stedelijke regio’s, met name de metropoolregio’s van de Randstad.
verschillen in maatschappelijk vertrouwen en vertrouwen in de toekomst,
De vierde tranche van de ‘woningbouwimpulsgelden’ maakt het moge-
verschillen in de moeite die mensen moeten doen om in de eigen omge-
lijk om gezamenlijk kleinere projecten in te dienen. Wij denken dat het
ving goed onderwijs te kunnen volgen of een passende baan te vinden en
verstandig is om een deel van de woningopgave te verwezenlijken door
verschillen in de bereikbaarheid van maatschappelijke voorzieningen die
te kiezen voor kleinschaliger woningbouwprojecten en deze te spreiden
een regio leefbaar houden en de basis vormen van gemeenschappen.
over de regio’s in het land. Met zo’n aanpak draag je niet alleen bij aan de landelijke doelstellingen, maar geef je tegelijkertijd een impuls aan
Dat die verschillen mede worden veroorzaakt en vergroot door de onderlig-
brede welvaart in bepaalde regio’s. Een voorwaarde is wel dat kleinere
gende aannames in het rijksbeleid en de doorwerking van dat beleid in de
woningbouwprojecten dan gemakkelijker in aanmerking moeten kunnen
regio’s, vinden wij zeer ongewenst. Wij concluderen dat er niet alleen op de
komen voor steun van het Rijk. Die steun zal moeten zijn voor het door-
adviesdomeinen van de Rli, de ROB en de RVS, maar in de volle breedte
voeren van aanpassingen in de desbetreffende Omgevingsplannen, en in
van het overheidsbeleid, meer aandacht en ruimte voor de structurele
financiële zin voor de concrete woningbouwprojecten en de bijbehorende
ontwikkeling van regio’s nodig is. Alleen dan kan er sprake zijn van een
infrastructurele investeringen.
toekomst met brede welvaart in heel Nederland. Want elke regio telt!
31 Vanuit dergelijke overwegingen heeft het Rijk ook in de jaren zeventig en tachtig van de vorige eeuw verschillende overheidsdiensten (denk aan het CBS, de RDW, het ABP en de toenmalige PTT) in ’perifere’ regio’s gevestigd. Tegelijkertijd werd gestimuleerd dat bedrijven zich buiten de Randstad zouden vestigen. Deze bedrijven trokken echter na verloop van tijd, toen de overheidsstimulering was gestopt, weg uit de regio’s of ze overleefden niet. Veel van de overheidsdiensten daarentegen zijn gebleven, hoewel ze van aard zijn veranderd.
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 5
59
INHOUDELIJKE BIJLAGEN
1 REGIONALE BREDE WELVAART: INDICATOREN EN REGIONALE CIJFERS Wij begonnen dit advies met de constatering dat een aantal gebieden in Nederland al lange tijd te maken heeft met een stapeling van welvaarts achterstanden. In dat verband hebben we het begrip ‘brede welvaart’ gebruikt. In deze bijlage lichten we aan de hand van enkele kenmerken toe wat we onder brede welvaart verstaan. Ook presenteren we bredewelvaartsdata voor de vijf voorbeeldregio’s die we hebben onderzocht. Daarbij kijken we ook naar de bevolkingskrimp in de regio’s en de invloed van de nationale economische ontwikkeling op de regionale kansen.
Kenmerken van brede welvaart Hoe welvarend is een samenleving, regio, gemeente, wijk of buurt? Het besef dat dit niet valt te omschrijven in uitsluitend economische termen, is de afgelopen jaren gegroeid (SER, 2021). Een mensenleven draait om méér dan alleen de consumptie van producten. Bepalend voor ons welvaren zijn ook zaken als sociale contacten, bestaanszekerheid, gezondheid, veiligheid, mogelijkheden tot persoonlijke ontplooiing, een goede werk-privébalans, passende huisvesting en een schoon milieu. Kortom, welvaart omvat
60
behalve onze koopkracht ook ons welzijn, welbevinden en de dingen die we
• wonen;
persoonlijk waardevol vinden (Weterings, Thissen & Buitelaar, 2021).
• samenleving; • milieu.
Het begrip brede welvaart is bedacht om het verband tussen economische welvaart, welzijn en welbevinden inzichtelijk te maken (PBL, SCP & CPB,
Het is belangrijk om te vermelden dat de verschillende dimensies van
2017; Robeyns, 2022). Het begrip omvat zowel objectieve kenmerken (zoals
brede welvaart niet onderling inwisselbaar zijn. Een tekort op één aspect
de omstandigheden waarin mensen leven en de financiële middelen waar-
van brede welvaart kan dus niet zomaar worden weggestreept tegen een
over zij beschikken) als subjectieve kenmerken (zoals de tevredenheid van
surplus aan andere aspecten van brede welvaart. Concreet: aspecten zoals
mensen over hun leven). De objectief meetbare werkelijkheid en de werke-
goedkope huisvesting of een rustige woonomgeving hebben geen compen-
lijkheid zoals mensen die ervaren, kunnen van elkaar verschillen. Daarnaast
serende werking voor bijvoorbeeld een tekort aan banen of gezondheids-
verschilt ook de mate waarin mensen waarde hechten aan aspecten zoals
achterstanden (Thissen & Content, 2022).
sociale contacten, bestaanszekerheid, gezondheid, veiligheid, enzovoort. Deze observatie is van belang, omdat de waarde die mensen toekennen
Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) heeft recent laten zien dat
aan de afzonderlijke aspecten van brede welvaart, bepaalt in hoeverre elk
brede welvaart grotendeels tot stand komt door de interactie van mensen
aspect van welvaart bijdraagt aan het totaalbeeld van brede welvaart in een
met hun dagelijkse leefomgeving. Die dagelijkse leefomgeving bestaat uit
samenleving (Thissen & Content, 2022).
een groter gebied dan alleen de woongemeente (Thissen & Content, 2022). Mensen maken immers geregeld gebruik van voorzieningen in gemeenten
Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) meet jaarlijks de brede
waar ze niet wonen – bijvoorbeeld voor de dagelijkse boodschappen,
welvaart in Nederlandse gemeenten, provincies en regio’s aan de hand van
ziekenhuisbezoek, theaterbezoek of werk. Andersom ervaren mensen soms
42 indicatoren. Daarbij onderscheidt het CBS ‘brede welvaart hier en nu’,
ook overlast van voorzieningen en bedrijfsactiviteiten buiten de eigen
‘brede welvaart later’ en ‘brede welvaart elders’. De indicatoren voor ‘brede
woongemeente. Zo kan een verderop in de regio gelegen vliegveld, wind-
welvaart hier en nu’ zijn verdeeld over de volgende thema’s:
molenpark of fabriek het welbevinden van mensen negatief beïnvloeden.
• welzijn; • materiële welvaart;
In sommige regio’s hebben mensen noch binnen de eigen woongemeente,
• gezondheid;
noch in het gebied daaromheen toegang tot voorzieningen zoals winkels,
• arbeid en vrije tijd;
bioscopen, horeca, scholen en zorginstellingen. Mensen kunnen dan niet of
ELKE REGIO TELT! | INHOUDELIJKE BIJLAGE 1
61
nauwelijks brede welvaart ontlenen aan de grotere regio waarin zij leven.
Figuur 12: Lage scores op bredewelvaartsindicatoren, per gemeente
Deze situatie is aan de orde in bijvoorbeeld de Veenkoloniën in het oosten van de provincies Groningen en Drenthe. De door het CBS gemeten brede welvaart is daar laag (zie ook figuur 14 verderop). De inwoners van deze gebieden hebben een gemiddeld genomen gering besteedbaar inkomen en een relatief slechte gezondheid, zij zijn relatief vaak werkloos, wonen op een relatief grote afstand tot voorzieningen en hebben weinig vertrouwen in instituties en in andere mensen (Thissen & Content, 2022). De problematiek rond verschillen in brede welvaart in ons land betreft, kortom, niet alleen gemeenten met gestapelde achterstanden, maar hele regio’s met gestapelde achterstanden.
Regionale brede welvaart in cijfers Beeld van brede welvaart in regio’s op basis van CBS-gegevens
Bron: CBS, 2022
Figuur 12 hiernaast toont de regionale verschillen in brede welvaart binnen Nederland, zoals deze naar voren komen uit de Monitor Brede Welvaart 2022 van het CBS. Te zien is dat gemeenten binnen onze voorbeeldregio’s
Voor de meeste gemeenten in deze regio’s geldt omgekeerd dat ze zelden
(Zeeuws-Vlaanderen, de Veenkoloniën, Kop van Noord-Holland, Twente en
of nooit een goede score hebben op de lijst van bredewelvaartsindicatoren.
Parkstad Limburg) op een groot aantal bredewelvaartsindicatoren laag tot
Figuur 13 laat dit zien.
zeer laag scoren.
ELKE REGIO TELT! | INHOUDELIJKE BIJLAGE 1
62
Figuur 13: Hoge scores op bredewelvaartsindicatoren, per gemeente
Figuur 14: Beschikbaarheid van bredewelvaartsaspecten in de omgeving, per gemeente
Bron: CBS, 2022
Bron: Thissen & Content, 2022; gebaseerd op CBS-data uit 2019
Een factor die de brede welvaart in de slecht scorende gemeenten extra
Andere methoden om brede welvaart in regio’s te meten
nadelig beïnvloedt, is dat in de omliggende regio doorgaans de situatie
De indicatoren aan de hand waarvan het CBS de brede welvaart in ons
niet of nauwelijks beter is. Inwoners van bijvoorbeeld gemeenten in
land monitort, vormen niet het enige instrument waarmee regionale
Zeeuws-Vlaanderen, de Veenkoloniën en de Kop van Noord-Holland kunnen
brede welvaart in beeld is te brengen. Zo hebben RaboResearch en de
daardoor de in hun eigen gemeente ontbrekende (onderdelen van) brede
Universiteit Utrecht een alternatieve meetmethode ontwikkeld, de Brede
welvaart niet compenseren door gebruik te maken van voorzieningen in de
Welvaartsindicator (BWI). Deze BWI is een samengestelde index waarin
omliggende regio; zie figuur 14.
elf welvaartsdimensies zijn meegenomen, te weten: gezondheid, milieu,
ELKE REGIO TELT! | INHOUDELIJKE BIJLAGE 1
63
onderwijs, subjectief welzijn, materieel welbevinden, woontevredenheid,
Figuur 15: Regionale verdeling van de Multiple Deprivation Index (MDI)
de balans tussen werk en leven, veiligheid, banen, sociale connecties en vertrouwen, en maatschappelijke betrokkenheid. De BWI richt zich op een
22.8 - 32.9 32.9 - 37.4
beperkter aantal indicatoren dan de CBS-monitor. Bovendien worden deze
37.4 - 42.7 42.7 - 49.9
indicatoren niet uitgesplitst naar gemeenten maar naar COROP-regio’s.
49.9 - 63.1
Verder vat de BWI, anders dan de CBS-monitor, de diverse aspecten van brede welvaart samen in één cijfer. De afzonderlijke indicatoren krijgen een wegingsfactor mee, zodat niet elke indicator even zwaar meetelt (Badir et al., 2017). Vergelijkbare informatie biedt de in het Verenigd Koninkrijk ontwikkelde Multiple Deprivation Index (MDI). De MDI brengt de stapeling van achterstanden op lokaal niveau in kaart. Daarbij worden de volgende (veelal onderling verbonden) achterstandsdomeinen onderscheiden: inkomen, werk, opleiding, gezondheid, veiligheid, huisvesting en woonomgeving. Net als de BWI kent de MDI aan elk afzonderlijk aspect een wegingsfactor toe, omdat niet ieder aspect in dezelfde mate van invloed is op de zwaarte van
Bron: Dagevos et al., 2022
achterstanden (Dagevos et al., 2022). Figuur 15 laat de MDI per gemeente in Nederland zien. De MDI-kaart toont een patroon dat sterk lijkt op het patroon in de CBS-kaart in figuur 12: lage bredewelvaartscores aan de randen van het land en in enkele grote stedelijke regio’s. De meeste achterstandsgebieden bevinden zich in de grote(re) steden in de Randstad (Rotterdam, Amsterdam en Den Haag) en aangrenzende gebieden (Noordzeekanaal, Almere en Lelystad). Ook een aantal Noord-Brabantse steden scoren minder goed. Aan de landsgrenzen valt een aantal regio’s in negatieve zin op: Twente, Parkstad
ELKE REGIO TELT! | INHOUDELIJKE BIJLAGE 1
64
Limburg, Noord- en West-Limburg, Noordoost-Groningen, de Veenkoloniën
verschillen als het gaat om brede welvaart. In die gevallen kan er geen
in Oost-Groningen en Drenthe en Den Helder in de Kop van Noord-Holland.
goede vergelijking tussen regio’s worden gemaakt.
Een lage regionale brede welvaart heeft overigens niet altijd dezelfde
In het hiernavolgende bespreken we de scores per COROP-regio op vier
oorzaak. De Monitor Brede Welvaart van het CBS herbergt een grote rijkdom
thematische clusters:
aan gegevens, die een fijnmazig beeld geven van de kracht en zwakte van
• besteedbaar inkomen en arbeidsparticipatie;
elke afzonderlijke regio. Hieronder gaan we voor de voorbeeldregio’s dieper
• gezondheid en welzijn;
in op afzonderlijke indicatoren van de brede welvaart.
• wonen en milieu; • samenleven en sociaal vertrouwen.
Regionale verschillen in brede welvaart op specifieke aspecten De Monitor Brede Welvaart 2022 van het CBS bevat gegevens over brede-
Besteedbaar inkomen en arbeidsparticipatie
welvaartsindicatoren per gemeente, per provincie en per COROP-regio.32
Binnen Nederland zien we grote verschillen tussen regio’s als het gaat om
Enkele van onze voorbeeldregio’s vallen samen met een regio op COROP-
economische ontwikkeling. De noordelijke COROP-regio’s, met uitzondering
niveau, namelijk de Kop van Noord-Holland, Twente en Zeeuws-Vlaanderen.
van Delfzijl en omgeving, scoren laag op het bruto binnenlands product
Voor Parkstad Limburg en De Veenkoloniën geldt dat niet.33 Die maken
(bbp) per hoofd van de bevolking. Oost-Groningen, de Kop van Noord-
ofwel deel uit van een grotere COROP-regio, of vallen binnen verscheidene
Holland en Zuidoost-Drenthe staan in de ranglijst van veertig COROP-regio’s
COROP-regio’s. We hebben ervoor gekozen om bredewelvaartsindicatoren
respectievelijk op plek 40, 35 en 37 van de 40. De andere onderzochte
niettemin op COROP-regioniveau met elkaar te vergelijken. Een vergelijking
regio’s – Zuid-Limburg, Twente en Zeeuws-Vlaanderen – zijn op dit vlak juist
tussen regio’s op basis van de scores van gemeenten is namelijk te weinig
(goede) middenmoters, met respectievelijk plek 14, 21 en 11 op de ranglijst.
informatief, omdat gemeenten binnen regio’s sterk van elkaar kunnen Voor Oost-Groningen en Zuidoost-Drenthe gaat het lage bbp gepaard met 32 Een COROP-regio is een gebied binnen Nederland dat deel uitmaakt van de regionale indeling die in 1971 is ontworpen door de Coördinatiecommissie Regionaal Onderzoeksprogramma (COROP). In totaal telt Nederland veertig COROP-regio’s. Elke COROP-regio heeft een centrale kern (bijvoorbeeld een stad) met een omliggend verzorgingsgebied. Het CBS en ook andere onderzoeksinstituten gebruiken de COROP-indeling om statistische gegevens te presenteren. 33 Parkstad-Limburg maakt deel uit van de grotere COROP-regio Zuid-Limburg, wat zorgt voor een (mogelijke) vertekening van de resultaten. De Veenkoloniën vallen voor een groot deel samen met de COROP-regio’s Oost-Groningen en Zuidoost-Drenthe. De Drentse veenkoloniegemeenten Hoogeveen en Aa en Hunze vallen echter onder andere COROP-regio’s.
ELKE REGIO TELT! | INHOUDELIJKE BIJLAGE 1
een laag gemiddeld besteedbaar inkomen. In de Kop van Noord-Holland ligt dit anders. Met een gemiddeld besteedbaar inkomen van € 27.200 staat de regio op plek 13. In Delfzijl en omgeving, Zuid-Limburg en Twente wijkt het bbp per hoofd van de bevolking weliswaar niet af van het landelijk gemiddelde, maar het besteedbaar inkomen is hier laag. Wat het besteedbaar
65
inkomen betreft staan Delfzijl en omgeving, Zuid-Limburg en Twente respec-
Alle door ons onderzochte regio’s kennen knelpunten op de arbeidsmarkt.
tievelijk op plek 38, 36 en 34 van de 40. Figuur 16 laat het mediaan besteed-
Met uitzondering van Twente bevinden alle voorbeeldregio’s zich onder
baar inkomen zien per gemeente.
aan de COROP-ranglijst als het gaat om de netto arbeidsparticipatie, met Zuidoost-Drenthe, Delfzijl en omgeving en Zuid-Limburg op respectievelijk de plekken 37, 38 en 40. Dit betekent overigens niet per definitie dat
Figuur 16: Mediaan besteedbaar inkomen per gemeente, 2020
er sprake is van grote werkloosheid. In dat opzicht scoren de Kop van Noord-Holland en Zeeuws-Vlaanderen juist opvallend goed; zij bezetten
onbekend € 21.200 € 25.300 € 27.500 € 29.200
hier respectievelijk de plekken 9 en 11. Zuidoost-Drenthe, Oost-Groningen en Zuid-Limburg bevinden zich wat werkloosheid betreft in de middenmoot. Er is echter in vrijwel alle regio’s sprake van een tamelijk eenzijdige arbeidsmarkt. Dit vinden we weerspiegeld in het feit dat alle regio’s laag tot
€ 31.200
zeer laag scoren als het gaat om het aandeel theoretisch opgeleiden in de
€ 36.000
bevolking: Zeeuws-Vlaanderen, Zuidoost-Drenthe, Oost-Groningen, Delfzijl en omgeving en de Kop van Noord-Holland vinden we helemaal onder aan de lijst terug. Twente en Zuid-Limburg vormen met respectievelijk de 24e en 20e plek goede middenmoters. Gezondheid en welzijn Op het vlak van gezondheid en welzijn is het beeld wat eenduidiger. Met uitzondering van de Kop van Noord-Holland kennen alle door ons onderzochte regio’s grote achterstanden als het gaat om gezondheid. Oost-Groningen scoort zeer slecht op het gebied van overgewicht, levensverwachting, ervaren gezondheid en het aantal mensen met een chronische
Bron: CBS, 2022
aandoeningen; op deze punten neemt de regio respectievelijk de plekken 40, 39, 39 en 39 in op de ranglijst. Hetzelfde geldt voor Delfzijl en omgeving en Zuid-Limburg. Ook Zuidoost-Drenthe scoort slecht op de genoemde
ELKE REGIO TELT! | INHOUDELIJKE BIJLAGE 1
66
gezondheidsaspecten, waarbij wel opvalt dat deze regio redelijk scoort op
Figuur 17: Levensverwachting bevolking per gemeente, 2020
het aspect ‘ervaren gezondheid’ (plek 27). Een dergelijk afwijkend beeld 78,4
zien we ook bij Zeeuws-Vlaanderen. Deze regio kent weliswaar serieuze
80,7
achterstanden op het gebied van overgewicht, ervaren gezondheid en het
81,7
aantal mensen met een chronische aandoening, maar de levensverwachting
82,7 83,9
van de bevolking is hier met 82 jaar juist bovengemiddeld goed (plek 13 op
85,7
de ranglijst). Twente laat serieuze achterstanden zien als het gaat om overgewicht en levensverwachting, maar de ervaren gezondheid is in deze regio bovengemiddeld goed en het aantal mensen met langdurige aandoeningen is er relatief laag (plek 8 op de ranglijst). De Kop van Noord-Holland scoort op alle gezondheidsindicatoren goed of middelmatig. Figuur 17 toont ter illustratie de gemiddelde levensverwachting per gemeente. Alle door ons onderzochte regio’s, met uitzondering van Zuid-Limburg, scoren hoog of middelmatig als het gaat om tevredenheid met het leven. In Zuid-Limburg lopen de lage scores op gezondheid gelijk op met een lage score op tevredenheid met het leven (plek 35 op de ranglijst). In de andere regio’s met een vergelijkbare gezondheidsproblematiek is die correlatie
Bron: CBS, 2022
niet waarneembaar. Zeeuws-Vlaanderen, Delfzijl en omgeving en ZuidoostDrenthe doen het juist bovengemiddeld goed als het gaat om tevredenheid met het leven; zij nemen op dit aspect respectievelijk de plekken 11, 16 en 18
Wonen en milieu
in op de ranglijst.
In de Kop van Noord-Holland en in Zeeuws-Vlaanderen is de tevredenheid met de woonomgeving zeer hoog; beide regio’s nemen hier respectievelijk plek 4 en 2 in op de ranglijst. Ook Twente scoort bovengemiddeld goed (plek 16) en Oost-Groningen bevindt zich in de middenmoot (plek 23). In deze drie regio’s zijn mensen ook bijzonder tevreden met hun woning, Twente en de
ELKE REGIO TELT! | INHOUDELIJKE BIJLAGE 1
67
Kop van Noord-Holland staan op dat punt zelfs op plek 1 en 2. De andere
Figuur 18: Afstand tot basisschool in kilometers, per gemeente
door ons onderzochte regio’s, Zuidoost-Drenthe, Zuid-Limburg en Delfzijl
0,5
en omgeving scoren slecht op de tevredenheid met de woonomgeving; zij
0,7
bezetten op dit punt respectievelijk de plekken 34, 35 en 40 van de ranglijst.
0,9
In Delfzijl en omgeving en Zuid-Limburg is ook de tevredenheid met de
1,1 1,3
woning erg laag.
1,5
Als we kijken naar de afstand tot voorzieningen zoals scholen, sportfaciliteiten en horeca, staan Zuidoost-Drenthe en Oost-Groningen onder aan de ladder. Twee andere door ons onderzochte regio’s, te weten ZeeuwsVlaanderen en Zuidoost-Drenthe, scoren vooral slecht op de afstand tot een basisschool; zie figuur 18. De Kop van Noord-Holland, Zuid-Limburg en Twente scoren daarentegen wat de afstand tot sport- en horecavoorzieningen betreft gemiddeld tot goed; Zuid-Limburg staat zelfs op de eerste plaats in de ranglijst als het gaat om de afstand tot sportterreinen en cafés.
Bron: CBS, 2022
Op het aspect ‘milieu’ scoren Twente en Zuidoost-Drenthe middelmatig. De overige door ons onderzochte regio’s laten op uiteenlopende milieu-
Samenleven en sociaal vertrouwen
indicatoren achterstanden zien, waarbij opvalt dat Zuid-Limburg, Zeeuws-
De door ons onderzochte regio’s vertonen opvallende gelijkenissen als
Vlaanderen en Delfzijl en omgeving over de gehele breedte slecht tot zeer
het gaat om indicatoren die betrekking hebben op samenleven en sociaal
slecht scoren. Het gaat het dan om zaken als de beschikbaarheid van natuur,
vertrouwen. In alle regio’s, met uitzondering van Twente, is het vertrouwen
de afstand tot openbaar groen, de uitstoot van fijnstof en broeikasgas en de
onder de bevolking in instituties en de overheid opvallend laag, waarbij
zwemwaterkwaliteit. Op dit laatste aspect scoort Zeeuws-Vlaanderen overi-
Oost-Groningen, Delfzijl en omgeving, Zuid-Limburg en Zuidoost-Drenthe
gens het beste van alle regio’s in het land.
het laagst scoren van alle regio’s in Nederland. Ditzelfde beeld zien we terug
ELKE REGIO TELT! | INHOUDELIJKE BIJLAGE 1
68
als het gaat om het vertrouwen dat inwoners hebben in andere mensen
Bevolkingskrimp in de regio’s
en de mate waarin zij actief zijn als vrijwilliger. Ook op dit aspect scoren
Anders dan in de Randstad en andere stedelijke gebieden zal aan de randen
de door ons onderzochte regio’s, met uitzondering van Twente en Kop van
van Nederland de komende decennia naar verwachting bevolkingskrimp
Noord-Holland, veel slechter dan andere regio’s in Nederland.
optreden (PBL & CBS, 2022). In deze gebieden neemt ook de beroepsbevolking af, terwijl die in andere delen van het land gelijk blijft of groeit (CBS &
Daartegenover staat overigens dat de inwoners van de door ons onder-
PBL, 2022). Figuur 19 laat zien dat, met uitzondering van Twente en de Kop
zochte regio’s veelal een groot vertrouwen hebben in hun familie, vrienden
van Noord-Holland, alle door ons onderzochte gebieden tussen 2035 en
en buren en dat zij met deze naasten ook veel contact onderhouden. Op dit
2050 te maken krijgen met bevolkingskrimp.
punt staat Twente op de tweede, Zuidoost-Drenthe op de derde en ZeeuwsVlaanderen op de eerste plek in de ranglijst. De regio Delfzijl en omgeving valt hier juist op met een lage score. De regio staat als het gaat om contact
Figuur 19: Bevolkingsontwikkeling 2035-2050 per COROP-gebied
met familie, vrienden en buren op plek 30. Tegelijkertijd is 41,8% van de bevolking in Delfzijl en omgeving betrokken bij vrijwilligerswerk, waarmee de regio plek 12 op de ranglijst inneemt.
Invloed van regionale bevolkingskrimp, economie en overheidsbeleid Een deel van de gesignaleerde problemen in regio’s die zich op afstand van de stedelijke gebieden bevinden, hangt samen met de bevolkingsontwikkeling ter plaatse en met ontwikkelingen in de nationale economie. Daarnaast heeft het economisch beleid van de rijksoverheid onmiskenbaar een rol gespeeld bij het versterken of mitigeren van de impact van deze ontwikkelingen. We lichten hieronder beide ontwikkelingen kort toe.
Bron: PBL & CBS, 2022
ELKE REGIO TELT! | INHOUDELIJKE BIJLAGE 1
69
De bevolkingskrimp zal niet alleen gevolgen hebben voor de omvang van de beroepsbevolking in de regio’s, maar ook voor de levensvatbaarheid van winkels, sportclubs, verenigingen enzovoort. Daarnaast zal de krimp zijn weerslag hebben op het onderwijs- en zorgaanbod.
2 GESPREKKEN IN VIJF VOORBEELDREGIO’S
Trends en ontwikkelingen in de economie Ook ontwikkelingen in de landelijke economie zijn van invloed op de
Zoals uiteengezet in het advies hebben wij in het kader van dit advies
problemen die zich opstapelen in de regio’s aan de randen van Nederland.
bezoeken gebracht aan de regio’s Veenkoloniën, Parkstad Limburg, Twente,
Eén zo’n ontwikkeling is de concentratie van economische groei in stede-
Kop van Noord-Holland en Zeeuws-Vlaanderen. In deze vijf regio’s hebben
lijke netwerken, oftewel de agglomeratie. Dit verschijnsel treedt op doordat
we niet alleen gesproken met bestuurders, maar ook met mensen die er
de werkgelegenheid in de (veelal in regio’s gevestigde) maakindustrie
wonen, werken en/of ondernemen. De gesprekken gingen over thema’s die
krimpt, terwijl de werkgelegenheid in de (vooral in stedelijke knooppunten
bepalend zijn voor de brede welvaart die mensen al dan niet ervaren, zoals
gesitueerde) dienstverlening juist groeit. Deze combinatie van trends
de woonsituatie, de werkgelegenheid, de beschikbaarheid en bereikbaar-
zorgt ervoor dat het belang van de interstedelijke netwerken steeds meer
heid van voorzieningen, de sociale binding en de manier waarop men de
toeneemt. Denk aan de Randstad, Eindhoven en de steden langs de assen
overheid ervaart. In deze bijlage beschrijven we meer in detail wat onze
van de A1 en de A2. Daar bevinden zich meer (top)voorzieningen en daar
gesprekspartners over deze onderwerpen naar voren hebben gebracht.
concentreert zich ook creativiteit: jonge, theoretisch opgeleide mensen trekken ernaartoe (Tordoir, 2021).
Beschikbaarheid van woningen en werk De agglomeratiekracht gaat in ons land gepaard met (en wordt versterkt door) een andere trend: een afnemend draagvlak voor de ruimtelijke
Tekort aan passende woningen
impact, (geluid)hinder en milieueffecten van ‘materiegerichte activiteiten’ in
Bewoners in de vijf regio’s die wij bezochten zijn door de bank genomen
bijvoorbeeld de landbouw-, industrie- en bouwsector (Tordoir, 2021; CBS,
tevreden met hoe zij wonen. Huizen zijn relatief betaalbaar en over het
2022).
algemeen gerieflijk, er is rust en ruimte en ook de directe woonomgeving is prettig. In Zeeuws-Vlaanderen en Parkstad Limburg noemden onze gesprekspartners de ligging aan de grens en de nabijheid van aantrekkelijke
ELKE REGIO TELT! | INHOUDELIJKE BIJLAGE 1
70
steden ‘aan de andere kant’ als een positief onderscheidende factor voor
Genoeg werk, maar weinig carrièreperspectief
het wonen in de regio: Belgisch Vlaanderen vindt men een fijn achterland,
Theoretisch opgeleiden hebben in de minder verstedelijkte regio’s van ons
net als de regio Aken.
land over het algemeen weinig mogelijkheden om een passende baan te vinden. Zij studeren veelal buiten de regio en veel van hen keren daarna
Daar staat in alle regio’s tegenover dat woningaanbod voor bepaalde
niet terug naar de regio voor een baan, omdat de Randstad en andere
groepen niet goed aansluit op de vraag. Een aantal van de door ons onder-
stedelijke regio’s meer carrièreperspectief bieden.
zochte regio’s (Parkstad Limburg, Zeeuws-Vlaanderen, De Veenkoloniën) zijn ‘krimpregio’s’. Dit brengt met zich mee dat deze regio’s een restrictief
Een uitzondering op dit beeld zien we in Twente, waar de Universiteit Twente
woningbouwbeleid moeten voeren. Er mag niet worden gebouwd ‘voor de
niet alleen theoretisch opgeleiden naar de regio haalt, maar waar voor hen
leegstand’. De bestaande woningvoorraad veroudert daardoor al vele jaren
ook kansen liggen op een vervolgbaan. De start-ups en scale-ups die de
en sluit niet meer goed aan op de woonbehoeften en woonwensen van met
spin-off vormen van de universiteit, spelen een belangrijke rol als werk-
name ouderen en starters. Ouderen kunnen niet doorstromen omdat er
gever voor theoretisch opgeleiden. Toch bestaat ook in Twente onder veel
geen woningen zijn die passen bij hun behoeften, waardoor starters moeite
jongeren het beeld “dat je voor een serieuze baan naar de Randstad moet.”
hebben om een eerste woning te vinden. Het tekort aan passende woningen loopt met name sterk op in regio’s zoals de Kop van Noord-Holland en
Hoewel zich in de Kop van Noord-Holland eveneens bedrijven bevinden
Twente, waar de bevolkingskrimp stabiliseert of is omgeslagen naar een
die werk bieden aan theoretisch opgeleiden (denk aan ECN, Microsoft en
lichte groei (Groenemeijer et al., 2021).
Google), blijven die mensen vaak in de Randstad wonen als ze in deze regio werken.
In Zeeuws-Vlaanderen worden de tekorten in het woningaanbod versterkt door een hoog percentage tweede woningbezit en vakantieverhuur; zulke
In Parkstad Limburg zien we de trend die veel regio’s kenmerkt: theoretisch
woningen zijn niet meer beschikbaar voor mensen die wonen en werken
opgeleiden trekken weg naar stedelijke gebieden – in dit geval niet alleen
in de regio. Ook in de Kop van Noord-Holland speelt dit probleem. Vooral
naar de Randstad, maar ook naar universiteitsstad Maastricht. In de regio
langs de kust wordt aanzienlijk deel van de woningvoorraad door vakan-
wordt nu met vereende krachten geprobeerd een ecosysteem van theore-
tiehuur en tweede woningbezit onttrokken aan de regionale woningmarkt.
tisch en praktisch werk te creëren. Verschillende partijen werken hier samen
In deze regio worden bovendien veel woningen onderverhuurd aan
aan: de Zuyd Hogeschool, het bedrijfsleven, overheden en bewoners. Op
arbeidsmigranten.
de Brightlands Campus vertelden gesprekspartners ons over “projecten
ELKE REGIO TELT! | INHOUDELIJKE BIJLAGE 2
71
die voortkomen uit vragen van bedrijven en bewoners, waar vervolgens
Beschikbaarheid van voorzieningen
studenten, opleidingen en gemeenten aan worden gekoppeld.” Verschralend onderwijsaanbod Zeeuws-Vlaanderen kent, anders dan veel andere regio’s, een stabiele
In alle regio’s die wij hebben bezocht is sprake van verschraling van het
beroepsbevolking. De werkloosheid hier hoort met 3% bij de laagste
onderwijsaanbod. Dit is het sterkst merkbaar in de dorpen en woonkernen,
van het land. Wel is heeft de arbeidsmarkt er een eenzijdig karakter. Er is
waar steeds vaker basisscholen moeten sluiten of alleen met grote moeite
vooral werkgelegenheid in de agrarische sector en het toerisme. In andere
overeind kunnen worden gehouden. In Zeeuws-Vlaanderen wordt de krimp
sectoren, zoals de zorg en het middelbaar onderwijs, zijn de keuzemogelijk-
van het aantal basisscholen versterkt doordat kinderen over de grens
heden voor werknemers beperkt. Het aantal zorgaanbieders bijvoorbeeld
naar de kinderopvang gaan, die in België gratis is. Veel van deze kinderen
is gering. Doordat er maar één grote speler in de regio actief is (ZorgSaam,
stromen vervolgens het Vlaamse basisonderwijs in: “Er zitten nu circa 1.200
dat ziekenhuis-, verpleeghuis-, thuis- en ambulancezorg aanbiedt), “zijn de
kinderen uit Zeeuws-Vlaanderen over de grens op school. Vlaamse scholen
mogelijkheden om je loopbaan voort te zetten bij een andere werkgever of
mogen bovendien leerlingenvervoer verzorgen, terwijl Nederlandse scholen
om door te groeien beperkt.”
dat niet mogen”. In een uitgestrekt gebied, waar scholen voor een deel van de bewoners sowieso op grotere afstand liggen, is dit een factor van
In de Veenkoloniën vertelden inwoners ons dat het baanperspectief in de
betekenis.
regio veel beter is dan vaak wordt verondersteld. “De werkgelegenheid ontwikkelt zich hier gunstig, zelfs beter dan landelijk gemiddeld.” Zoals we
In het voortgezet onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs (mbo)
in bijlage 1 al hebben aangestipt gaat het hier echter wel om eenzijdige
spelen vergelijkbare problemen. Het sluiten van een middelbare school
arbeidsmarkt die voor theoretisch opgeleiden vaak minder mogelijkheden
of een mbo heeft grote impact, zo kregen wij in verschillende regio’s te
biedt.
horen: scholieren in de uitgestrekte en dunbevolkte gebieden krijgen dan te maken met grote reisafstanden. Onderzoeksbevindingen van het PBL ondersteunen dit geluid. De reisafstanden kunnen oplopen tot vijftig kilometer. In Zeeuws-Vlaanderen en de Kop van Noord-Holland is een vmbo- of havo/vwo-instelling zowel per fiets als per openbaar vanuit grote delen in de regio niet binnen dertig minuten te bereiken (Bastiaanssen & Breedijk, 2022). Hbo-studenten uit de Kop van Noord-Holland moeten voor het
ELKE REGIO TELT! | INHOUDELIJKE BIJLAGE 2
72
volgen van onderwijs naar Alkmaar of Amsterdam en zijn daarbij afhankelijk
ook in de Kop van Noord-Holland, Twente en de Veenkoloniën geen enkele
van het openbaar vervoer. De reisafstanden zijn ook hier lang. De verschra-
huisarts bereikbaar (Bastiaanssen & Breedijk, 2022). Mensen die afhankelijk
ling van het onderwijslandschap heeft bovendien een maatschappelijke
zijn van het openbaar vervoer, met name ouderen, hebben daardoor geen
impact. “Als ergens geen scholen meer zijn, is het voor jonge gezinnen geen
goede toegang tot huisartsenzorg.
aantrekkelijke plek meer om te zich vestigen.” En als mbo-studenten hun opleiding niet in de regio kunnen volgen, wordt het voor bedrijven in het
Over de ziekenhuiszorg leven er eveneens zorgen in de regio’s, onder
mkb moelijker om stagiairs en (potentiële) werknemers te werven.
andere als gevolg van het concentratiebeleid dat landelijk wordt gevoerd. Voor veel regiobewoners is de zorg daardoor op een (nog) grotere afstand
Afbrokkelende zorg
komen te liggen. Ook dit wordt bevestigd door onderzoek: in de door ons
Ook in de zorg is verschraling zichtbaar in de door ons onderzochte regio’s.
onderzochte regio’s kost het per openbaar vervoer in de meeste gevallen
De huisartsenzorg loopt in het hele land tegen grenzen aan en ook in de
meer dan een half uur om bij een ziekenhuis te komen (Bastiaanssen &
regio’s is dit goed te merken. Huisartsenposten in veel regio’s zijn ’s nachts
Breedijk, 2022).
veelal gesloten en inwoners moeten dan naar een huisartsenpost die tientallen kilometers verderop ligt. Of de huisartsenzorg is gecentraliseerd,
Door de verminderde aanwezigheid van ziekenhuiszorg en spoedeisende
waardoor er nauwelijks meer eerstelijnszorg is in de dorpen en woon-
hulp zoeken zowel inwoners als bezoekers (toeristen) in Zeeuws-Vlaanderen
kernen. Met de komst van arbeidsmigranten is er in veel regio’s bovendien
hun toevlucht steeds vaker over de grens. Gent heeft een academisch
extra druk ontstaan op de zorg; deze groep is vaak niet ingeschreven bij een
ziekenhuis en de spoedeisende hulp in het ziekenhuis in Knokke is voor
huisartsenpraktijk en moet daarom voor alle zorg naar de spoedeisende
veel mensen dichterbij dan die in Terneuzen. Inmiddels gaat het om een
hulp.
substantieel aantal behandelingen in België. We zien overigens een vergelijkbare ontwikkeling in andere door ons onderzochte regio’s, zoals Twente
Mensen met wie wij spraken hebben het gevoel “dat je tegenwoordig veel
en Parkstad Limburg; zie figuur 20.
verder moet reizen voor een bezoek aan de huisarts”. Onderzoek van het PBL bevestigt dit. Vanuit de meeste plekken in de regio’s die wij hebben onderzocht kun je alleen per auto binnen een kwartier een huisartsenpraktijk bereiken. Met het openbaar vervoer is de bereikbaarheid slechter: zelfs binnen dertig minuten is er in grote delen van Zeeuws-Vlaanderen, maar
ELKE REGIO TELT! | INHOUDELIJKE BIJLAGE 2
73
Figuur 20: Grensoverschrijdende zorgkosten 2020
In elke voorbeeldregio werden wij gewezen op het ontbreken van cruciale spoorverbindingen. Inwoners van Zeeuws-Vlaanderen vinden het bijvoor-
Kosten in euro's per verzekerdenjaar 0 tot 11 11 tot 25 25 tot 75
beeld een groot gemis dat er geen treinverbinding is met Gent: “Wij zijn voor de verbinding met zowel de rest van Nederland áls met België afhankelijk van de bus of de auto.” Ook in het oosten en zuiden van het land
provincies
ontbreken vaak grensoverschrijdende treinverbindingen – of ze zijn van te weinig kwaliteit. Zo is in het oosten de treinfrequentie tussen Enschede en Münster laag en zijn de treinen te kort, waardoor de treinstellen overvol zitten. En in het zuiden wordt al decennialang vergeefs bij het Rijk gepleit voor een intercityverbinding van Eindhoven via Heerlen naar Aken. Ook de zogenoemde Nedersaksenlijn tussen Enschede en Groningen komt maar niet tot stand, waardoor in het noorden onder andere Veendam, Emmen en Stadskanaal slecht bereikbaar blijven per spoor. In de Kop van Noord-Holland ten slotte, is de situatie niet beter: hier is de spoorlijn tussen Amsterdam en Den Helder de enige treinverbinding.
Bron: Vektis databestand Zorgverzekeringswet, gegevens bewerkt door RIVM
Ook over het wegennet bestaan veel ergernissen. In Zeeuws-Vlaanderen is de druk op het wegennet enorm toegenomen door het toerisme, met name Ontoereikend openbaar vervoer en wegennet
in de zomer. De wegen naar kustdorpen als Cadzand zijn nog steeds enkel-
Zowel de bereikbaarheid via de weg als het openbaarvervoernetwerk
baans en ze lopen dwars door dorpen en woonkernen, met alle verkeer-
vormen in de regio’s die wij bezochten grote punten van zorg. Het openbaar
sonveiligheid en filevorming van dien. Het openbaar vervoer is hier geen
vervoer wordt in alle regio’s in toenemende mate ervaren als ‘onder de
reëel alternatief. In de Veenkoloniën, met name in Pekela, komt volgens
maat’. De autoafhankelijkheid is groot en neemt steeds verder toe. Regio’s
enkele van onze gesprekspartners de bereikbaarheid over de weg onder
voelen zich onderbedeeld als het gaat om de rijksinvesteringen in de
druk doordat de komende jaren een groot aantal bruggen gaat verdwijnen;
infrastructuur.
de onderhoudskosten zijn te hoog (RTV Noord, 2022). Deze ingreep wordt niet alleen in infrastructureel opzicht als een aderlating ervaren, maar ook
ELKE REGIO TELT! | INHOUDELIJKE BIJLAGE 2
74
sociaal-maatschappelijk. In Twente is er ongenoegen over het overbelaste
Zuid-Limburg zeggen bijvoorbeeld dat ze elkaar “bijna allemaal kennen”.
provinciale wegennet, bijvoorbeeld richting Zwolle. En in de Veenkoloniën
Veel bewoners met wie we spraken gaven aan dat ze het belangrijk vinden
zijn bewoners ontstemd over het feit dat er wel fors is geïnvesteerd in de
om zich maatschappelijk in te zetten: “Vrijwilliger zijn, iedereen doet dat
snelweg Leeuwarden-Groningen, maar niet in het regionale wegennet.