B11 Bijlage 2 Advies_Elke+regio+telt_Rli_ROB_RVS
Tekst van het document
regio aan zich te binden, of leggen contact met wetenschappers uit de regio
voordelen voor de ouders, want Vlaamse scholen mogen leerlingenver-
die de resultaten van de initiatieven meten en daarover publiceren. Ook
voer verzorgen, terwijl Nederlandse scholen dit niet mogen.
wordt er nauw samengewerkt in netwerken van gemeenten, politie, onder-
Als gevolg van deze situatie zitten er nu circa 1.200 kinderen uit Zeeuws-
wijs-, woon-, zorg- en welzijnsinstellingen.
Vlaanderen in België op school. De schaduwzijde daarvan is dat er op de scholen in Zeeuws-Vlaanderen sprake is van leegloop. Door de lagere
In enkele van de regio’s die we bezochten merkten onze gesprekspartners
leerlingenaantallen staat de kwaliteit van het onderwijs van diverse
op dat de Regio Deals een katalysator zijn om de bestuurlijke samenwer-
scholen onder druk.
king in de regio van de grond te krijgen. Wel werd daarbij de kanttekening geplaatst, zoals we hiervoor ook al vermeldden, dat de Regio Deals van te korte duur zijn om blijvend effect te kunnen sorteren. Is de looptijd van
2.2.5 Positieve bijdrage van sociale binding en netwerken
de Regio Deal verstreken, dan “is de kans groot dat iedereen weer naar
In alle gesprekken die we voerden in de voorbeeldregio’s, zowel met de
zijn eigen lokale problemen gaat kijken.” Instrumenten als de Regio Deals
bewoners als met bestuurders en professionals, werd het belang benadrukt
zorgen tijdelijk voor een impuls, maar kunnen volgens betrokkenen niet het
van goede samenwerking in de regio. Uiteenlopende goede voorbeelden
verlies van permanente voorzieningen compenseren.
van samenwerking op verschillende niveaus kwamen ons ter ore: sociale samenwerkingsverbanden tussen bewoners, burgerinitiatieven gericht
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 2
28
Waar overheden, regionale partijen en inwoners erin slagen om op een
Op plekken waar al langdurig wordt samengewerkt lukt het vaak goed
gelijkwaardige, sectoroverstijgende manier met elkaar samen te werken,
om ook samen te werken aan brede welvaart. De samenwerking tussen
pakt dit vaak verrassend goed uit. Op straat-, buurt-, dorps- en regioschaal
verschillende partijen, waaronder bedrijven maatschappelijke instellingen,
bruist het dan van de energie om elkaar te ondersteunen, de gemeenschap
overheden en (georganiseerde) inwoners, noemen we een ‘regionaal
te versterken of om gezamenlijk specifieke opgaven op te pakken. Ook op
ecosysteem’. Wij troffen verschillende voorbeelden aan van goed functio
plekken waar voorzieningen (dreigen te) verdwijnen ontstaan regelmatig
nerende regionale ecosystemen, onder meer in de regio Twente; zie kader.
krachtige netwerken van inwoners, die in samenwerking met ondernemers en/of maatschappelijke organisaties tot oplossingen komen; zie kader.
Regionaal ecosysteem in Twente In de Economic Board Twente werken ondernemers, onderwijsinstel-
Samenwerking binnen programma ‘Kans voor de Veenkoloniën’
lingen en overheden al jaren intensief samen. Daarnaast werken Twentse
In het programma ‘Kans voor de Veenkoloniën’ werken elf gemeenten
gemeenteraden samen in de Twenteraad, een platform voor uitwisseling
met inwoners en organisaties uit de regio samen om de gezondheid van
van informatie en meningsvorming door gemeenteraadsleden. En op het
de 450.000 inwoners in het gebied te verbeteren. Het programma bestaat
terrein van gezondheid heeft de regio SamenTwente opgericht, een over-
uit projecten op acht thema’s: armoede, leefstijl, laaggeletterdheid, jeugd,
koepelende organisatie voor onder meer GGD Twente, Veilig Thuis Twente
participatie, eenzaamheid, werk en bekostiging.
en de Organisatie voor Zorg en Jeugdhulp in Twente. SamenTwente legt
In twee dorpen hebben bewoners samen met de plaatselijke welzijns-
dwarsverbanden tussen de werkvelden van de partners om de dienstver-
organisatie geïnvesteerd in informele zorg: burenhulp. Een groot aantal
lening en het uitvoeren van zorgtaken te verbeteren. De samenwerking
bewoners bleek hulp te willen bieden aan hun buren, variërend van de
vindt dus op verschillende terreinen plaats en versterkt elkaar.
hond uitlaten tot het doen van kleine klusjes in en om het huis. De burenhulp en ook tal van andere activiteiten binnen het programma hebben als doel om bij te dragen aan de sociale samenhang en de onder-
Wij hebben gezien dat goed werkende regionale ecosystemen een krach-
linge betrokkenheid van bewoners, maar óók aan het verminderen van
tige impuls kunnen geven aan de ontwikkeling van de brede welvaart in
de zorgvraag in de eerstelijnszorg en het terugdringen van de eenzaam-
een regio. Daarbij is het van belang dat de bij zo’n ecosysteem betrokken
heid onder ouderen. De burenhulp speelt een verbindende rol tussen
partijen een gezamenlijk gedragen visie hebben die aansluit bij het karakter
bewoners onderling, tussen bewoners en zorgaanbieders en tussen zorg-
van de regio. En ook: dat er actieve betrokkenheid is vanuit lokale en
aanbieders en gemeente.
provinciale overheden, kennisinstituten, bedrijven én inwoners. Cruciaal
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 2
29
zijn voorts een structureel commitment van bepalende partijen (burgemeesters van kerngemeenten, een ziekenhuis, een universiteit of hogeschool, toonaangevende ondernemers en werkgevers) én langjarige financiering voor een goede ondersteunende basis (een campusdirectie, regio- of programmabureau) die de inhoud van de opgaven en de netwerken met elkaar verbindt.
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 2
30
3 STEUN VOOR REGIO’S VANUIT RIJK EN EU Hoe gaat de rijksoverheid om met de in het vorige hoofdstuk beschreven achterstanden in ’perifere’ regio’s? Om ons een beeld te vormen van de mate waarin er beleidsmatig aandacht is voor de verschillende regio’s in Nederland, hebben we de geldstromen van het Rijk naar de regio’s in Nederland in kaart gebracht. Ook zijn we nagegaan hoe deze geldstromen zich verhouden tot de ondersteuning die de EU biedt aan regio’s binnen de EU-lidstaten.
3.1 Rijksinvesteringen in regio’s 3.1.1 Uitkeringen vanuit Gemeentefonds De belangrijkste geldstroom van het Rijk naar regio’s loopt via uitkeringen aan gemeenten, die in beginsel bestemd zijn voor de bekostiging van gemeentelijke basistaken. Het belangrijkste deel daarvan loopt via het Gemeentefonds; zie tabel 1.
31
zie figuur 8. Bij de verdeling van de algemene uitkering wordt behalve
Tabel 1: Inkomstenbronnen van gemeenten 2021 Inkomstenbron
met de hogere kosten ook rekening gehouden met de mogelijkheden van
Omvang in miljarden euro’s
Omvang in procenten
Gemeentefonds • Algemene uitkering • Decentralisatie-uitkering
35,1 29,2 5,9
51,8% 43,1% 8,7%
(vooral onroerendzaakbelasting).14
Specifieke uitkeringen • Gebundelde uitkeringen • Overige specifieke uitkeringen
10,9 6,4 4,5
16,1% 9,5% 6,7%
Dat ‘perifere’ regio’s relatief veel geld uit het Gemeentefonds ontvangen,
Overige inkomsten • Onroerendzaakbelasting • Overige belastingen • Heffingen/rechten/leges • Overige inkomsten
21,9 4,7 1,7 5,1 10,4
32,1% 6,9% 2,7% 7,2% 15,4%
Totaal
67,9
100%
Bron: gebaseerd op, BZK (2021a), BZK (2022f), BZK (2022g) en CBS (2022)
gemeenten om zelf inkomsten te verwerven, door middel van belastingen
is niet verrassend. De verdeelsleutel die het Rijk hanteert voor het Gemeentefonds is namelijk ontworpen om tegemoet te komen aan kostenverschillen tussen gemeenten die het gevolg zijn van onder meer sociaaleconomische kenmerken. Gemeenten waar sprake is van meervoudige achterstanden op het gebied van arbeidsparticipatie, inkomen, ouderenzorg, jeugdhulp, doelgroepenvervoer, culturele voorzieningen enzovoort, hebben logischerwijs te maken met hogere kosten en ontvangen om die reden dus ook hogere bijdragen uit het Gemeentefonds. Het is daarmee de weerspiegeling van de achterstanden in die regio’s: omdat ze structureel achterlopen
Een deel van de inkomsten uit het Gemeentefonds en de specifieke uitke-
krijgen gemeenten meer geld om zorg en ondersteuning te bieden en de
ringen is bestemd voor beheer, onderhoud en exploitatie van plaatselijke
negatieve effecten van de achterstanden te compenseren. Ook is de waarde
publieke voorzieningen. Een ander deel van de inkomsten is bedoeld voor
van de onroerende zaken in die gebieden doorgaans lager, waardoor de
het bieden van zorg en ondersteuning aan inwoners, bedrijven en organisa-
algemene uitkering uit het Gemeentefonds hoger is.
ties. Gemiddeld over Nederland is de verhouding tussen de uitgaven voor instandhouding van voorzieningen en die voor zorg voor en ondersteuning van inwoners ongeveer 50/50. Regio’s die ver van de Randstad vandaan liggen, ontvangen relatief veel geld uit het Gemeentefonds, vooral vanwege de hoge kosten voor zorg en ondersteuning die zij hebben in het sociaal domein (Divosa, 2021);
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 3
14 In figuur 8 zijn de volgende uitkeringen meegenomen: uit de Algemene uitkering de clusters Jeugd, Maatschappelijke ondersteuning, Samenkracht en burgerparticipatie en Volksgezondheid; uit de decentralisatie-, integratie- en specifieke uitkeringen de Gebundelde uitkering (Participatiewet + IOAW + IOAZ + levensonderhoud beginnende zelfstandigen Bbz 2004), Voogdij/18+, Beschermd wonen, Participatie, Inburgering, Aanpak discriminatie en bevorderen samenleven, Aanpak laaggeletterdheid, Aanpak lerarentekort G4, Actieprogramma dak- en thuisloze jongeren, Armoedebestrijding kinderen, Brede aanpak dak- en thuisloosheid, Brede school sport en cultuur (combinatie functie), Gezond in de stad, Handhaving quarantaine (covid 19), Jeugd, Jeugd aan zet, Jeugdhulp aan kinderen in een AZC, Koplopergemeenten Cliëntondersteuning, Maatschappelijke begeleiding, Maatschappelijke opvang, Programmabureau Sociaal domein, Versterking arbeidsmarktregio’s, Voorschoolse voorziening peuters, Vrouwenopvang, Onderwijsachterstandenbeleid, Educatiebudget.
32
Figuur 8: Uitkeringen die gemeenten in 2021 ontvingen ter ondersteuning
bezuinigingstaakstellingen) en de bezuinigingen op de gemeentelijke orga-
van inwoners, berekend in euro’s per hoofd van de bevolking
nisatie na de financiële crisis van 2008, ertoe hebben geleid dat de kosten voor zorg en ondersteuning een steeds groter deel van de gemeentelijke begrotingen zijn gaan vormen (BDO, 2021; Verhagen, 2019). De stapeling van zorgbehoefte wordt in de verdeling in het gemeentefonds vooral ondervangen door het honoreren van de centrumfunctie van steden. Landelijke gemeenten met een stapeling van zorgvragen lijken daardoor minder goed bediend te worden. Gemeenten zijn daardoor minder gaan investeren en zijn gaan interen op hun reserves. Investeringen in nieuwe opgaven op het gebied van woningbouw, klimaat en energie worden al jaren vooruitgeschoven. En hoewel gemeenten alles op alles zetten om ingrijpende bezuinigingen op het voorzieningenniveau te voorkomen en lastenverhoging voor de burger zo lang mogelijk uit te stellen, is er voor de instandhouding van lokale publieke voorzieningen steeds minder geld beschikbaar en neemt het aanbod van sportfaciliteiten, bibliotheken, buurthuizen enzovoort steeds verder af (CEBEON, 2021). Dit is een landelijk verschijnsel, maar in
Bron: COELO, 2022
regio’s waar ook op andere terreinen het voorzieningenniveau voortdurend verschraalt, heeft dit veel meer impact op de regionale brede welvaart. De staatssecretaris Cultuur en Media heeft recent een beleidswijziging aange-
Het geld dat gemeenten ontvangen via het Gemeentefonds en de speci-
kondigd om deze neerwaartse ontwikkeling voor wat betreft bibliotheek-
fieke uitkeringen is zoals gezegd (voor een deel) bedoeld voor het in stand
voorzieningen tegen te gaan door de bereikbaarheid voor iedereen centraal
houden van het lokale voorzieningenniveau, niet voor investeringen in
te stellen (zie kader).
de uitbreiding daarvan om daarmee de sociaal-economische structuur blijvend te versterken en de achterstanden structureel en systematisch in te lopen. Daarbij komt dat de decentralisaties van taken naar gemeenten, met name die in het sociaal domein in 2015 (die gepaard gingen met forse
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 3
33
Aandacht voor toegankelijke bibliotheekvoorzieningen
structuurkenmerken, zoals een grote uitgestrektheid, het ontbreken
Het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap wil dat iedere
van een centrumstad, grensligging en dergelijke. Het valt ons op dat de
inwoner binnen een redelijke afstand toegang heeft tot een volwaardige
nationale verdeelsleutels weinig rekening houden met dergelijke bijzondere
openbare bibliotheekvoorziening. De gemeenten ontvangen hiervoor
kenmerken.
en specifieke uitkering. Dat geld gaat met voorrang naar (1) gemeenten zonder fysieke bibliotheek, (2) gemeenten met grote maatschappelijke
3.1.3 Investeringen in economische structuur, groei en bereikbaarheid
opgaven en (3) niet-stedelijke regio’s. Er geldt wel een gemeentelijke
Het beleid voor investeringen in ruimtelijk-economische en sociaal-
cofinanciering van indicatief 20%. Gemeenten kunnen zich met deze
economische structuurversterking richt zich al vele jaren op het creëren
specifieke uitkering voorbereiden op de bibliotheekzorgplicht die vanaf
van maximale welvaart voor Nederland als geheel. Het valt in dat licht op
2025 gaat gelden. Vanaf 2025 krijgen ze structureel € 53,7 miljoen in het
dat de investeringen voor economische structuurversterking zich in de
gemeentefonds voor een bibliotheekzorgplicht (OCW, 2022).
praktijk hoofdzakelijk concentreren op stedelijke regio’s, en dan vooral die in het westen van het land. Recent heeft de regio Eindhoven zich daarbij gevoegd.15 Dit lijkt samen te hangen met de enge interpretatie die in het
3.1.2 Andere uitkeringen naar de regio
rijksbeleid wordt gegeven aan de zinsnede ‘maximale welvaart’. Doordat
Naast de rechtstreekse geldstromen van de rijksoverheid naar gemeenten
welvaart wordt opgevat als nationale welvaart, ongeacht waar die welvaart
in de regio, ontvangen ook provincies geld dat ten goede komt aan regio’s.
vandaan komt of neerslaat, houdt het maximeren daarvan automatisch
Vanuit het reguliere rijksbeleid worden bovendien diverse voorzieningen
in dat er dáár moet worden geïnvesteerd waar een euro de meeste euro’s
en maatschappelijke organisaties met een regionale oriëntatie rechtstreeks
oplevert. Oftewel: in gebieden waar volop kansen liggen, vaak omdat ze zijn
bekostigd. Denk hierbij aan zorginstellingen, onderwijsinstellingen, politie
aangehaakt op de wereldeconomie. Voorbeelden van dit ‘macroperspec-
en dergelijke.
tief’16 op doelmatigheid uit de voorbije decennia zijn het Mainportbeleid en het Topsectorenbeleid.
De verdeling van veel van deze rijksbudgetten over Nederland is gebaseerd op algemene kenmerken en normen. Globaal komen deze tegemoet aan de verschillen in kosten die in de verschillende gebieden in het land gemaakt moeten worden voor de betreffende voorzieningen. Een aantal van de regio’s die we hebben onderzocht heeft echter te maken met uitzonderlijke
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 3
15 In bijlage 3 bespreken we enkele voorbeelden van dergelijke rijksinvesteringen. 16 Met de term ‘macroperspectief’ doelen wij op een benadering waarin het doel om de financieeleconomische nationale welvaart te maximaliseren centraal staat, en waarin alleen binnen dit ‘smalle’ (i.e. puur financieel-economische) kader wordt gekeken naar kosten en baten.
34
Een gevolg van deze benadering is dat economisch al krachtige regio’s
advies heeft de Rli geconstateerd dat in de praktijk de resultaten van de
volop profiteren van de overheidsinvesteringen in structuurversterking,
IMA – en dan met name de vraag waar files of andere knelpunten op het
terwijl het voor economisch achterblijvende gebieden lastig is om
infrastructuurnetwerk worden verwacht – worden gebruikt als basis voor
aanspraak te maken op dergelijke geldstromen.
een politieke prioriteitenlijst voor investeringsbeslissingen (Rli, 2021b). Ondanks de breedte van de IMA lijkt het ijkpunt voor beslissingen daarbij
Ook bij andere investeringsbeslissingen hanteert het Rijk in veel gevallen
niet de brede welvaart, maar het faciliteren van mobiliteit, mede in het licht
criteria die zijn gebaseerd op een financieel georiënteerde maximale
van de actuele woningbouwopgave. Gevolg hiervan is dat de beschikbare
welvaartsbenadering, waarin het voortbouwen op bestaande kracht
budgetten vooral terechtkomen in economisch sterke en dichtbevolkte
centraal staat. Zo kijkt de overheid bij het beoordelen van aanvragen
gebieden, terwijl investeringen ten behoeve van de ontwikkeling van de
voor een bijdrage uit het Nationaal Groeifonds als eerste naar het effect
sociaal-economische structuur van regio’s die al op achterstand staan
dat ingediende projecten naar verwachting zullen hebben op het bruto
achterblijven. Het kabinet maakte op 14 november 2022 de verdeling
binnenlands product (bbp) (Rli, 2021a). Zo’n criterium pakt nadelig uit voor
bekend van het MIRT-infrastructuurbudget voor de komende tien jaar (IenW
regio’s die te maken hebben met meervoudige achterstanden. Omvangrijke
& VRO, 2022). Maar liefst 65% van de beschikbare € 7,5 miljard blijkt naar de
positieve bbp-effecten zijn immers sneller te verwachten in economische
Randstad te gaan. Als de regio Eindhoven daarbij wordt opgeteld, gaat het
concentratiegebieden dan elders.
om ongeveer 72%. Naar aanleiding van dit nieuws schreef sociaal geograaf F. Milikowski op 18 november 2022 een kritisch opiniestuk in NRC, getiteld
Een derde voorbeeld in dit verband zijn de infrastructuurinvesteringen
Vervoersarmoede is nu ook in Nederland een probleem. Daarin verwoordt
in het kader van het ‘Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en
zij treffend wat de gevolgen zijn wanneer de overheid een smal afwegings-
Transport’ (MIRT). De politiek heeft ervoor gekozen de investeringsbeslis-
kader hanteert bij het investeren in bereikbaarheid:
singen op dit terrein te baseren op de verwachte knelpunten in het landelijke infrastructuurnetwerk. De zogenaamde Integrale Mobiliteitsanalyse
“Wie bepaalt of een goede trein- en busverbinding het geld en de moeite
(IMA) verschaft inzichten die op zichzelf beleidsneutraal zijn. Naast mobiliteit
waard is? […] In de praktijk worden besluiten over grote infrastructurele
en de capaciteit en robuustheid van de netwerken geeft de IMA ook prog-
projecten genomen aan de hand van een Maatschappelijke Kosten-Baten
noses voor de bereikbaarheid van banen en voorzieningen en effecten van
Analyse […]. Daarin worden de kosten van de aanleg afgezet tegen de
mobiliteit op verkeersveiligheid en emissies. Tevens wordt de klimaatge-
inkomsten die de nieuwe infrastructuur zal genereren. […] De uitkomst
voeligheid van de netwerken in kaart gebracht (IenW, 2021). In een eerder
van de rekensom hangt af van de factoren die worden meegewogen.
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 3
35
Nu wordt er vooral gekeken naar concreet aanwijsbare economische
bereikbaar zijn voor hun klanten en gemakkelijker goed geschoold perso-
groei en toename van werkgelegenheid. Factoren als gezondheid,
neel kunnen aantrekken. De verschillen tussen regio’s worden daardoor nog
gelijkheid en rechtvaardigheid, het gevoel je te kunnen ontwikkelen en
groter.
ontplooien […] en volwaardig deel uit te maken van de samenleving, spelen in die berekeningen geen rol. […]
3.1.4 Vestiging van (semi)publieke instellingen en diensten
Doordat goed openbaar vervoer niet meer wordt gezien als een funda-
Bij de vestiging van (semi)publieke instellingen en diensten is een soort
menteel onderdeel van een vitale, eerlijke en toekomstbestendige samen-
gelijke ontwikkeling waarneembaar. Er is hier sprake van een gestaag voort-
leving maar enkel als een verhandelbaar product, is een rekensom van
gaande opschaling en concentratie, die ten koste gaat van de aanwezigheid
eenduidige kosten en baten het enige afwegingskader. Deze benadering
van publieke diensten in ‘perifere’ regio’s. Voorbeelden zijn de vorming van
leidt tot een zichzelf versterkend effect waarin de aandacht steeds meer
de Nationale Politie (en daarmee de opheffing van de 25 regiokorpsen), de
komt te liggen op de winstgevendste trajecten en de krachtigste nationale
versobering van openbaarvervoersdiensten, de vorming van grote scholen
en regionale netwerken, terwijl kwetsbare dorpen, steden en regio’s met
koepels en de concentratie van gespecialiseerde ziekenhuiszorg (zie ook
weinig inwoners, voorzieningen en economische dynamiek steeds meer
§ 2.2.3 over de concentratie van kinderhartchirurgie).
verbindingen met de buitenwereld verliezen.” In het landelijk beleid zijn bovendien allerlei prikkels ingebouwd om marktDe achterliggende aanname bij de hiervoor beschreven investeringskeuzes
werking te bevorderen en de efficiëntie van de bedrijfsvoering te verhogen,
is dat het maximaliseren van economische welvaartsgroei voor Nederland
vaak in combinatie met het doorvoeren van decentralisaties en kortingen
als geheel uiteindelijk indirect ook zwakkere regio’s ten goede komt.
op het budget. De rijksoverheid maakt haar afwegingen over de kwaliteit
Deze aanname klopt echter niet, zo blijkt onder andere uit een studie van
en efficiëntie van (semi)publieke diensten generiek voor het hele land.
Oevering & Raspe (2020). De onderzoekers laten zien dat de grote econo-
Daarbij kijkt zij vooral naar de kosten en baten van de primaire functie van
mische regio’s in Nederland zich de afgelopen jaren steeds meer hebben
de betreffende publieke dienst. Er bestaat, met andere woorden, óók op
versterkt, terwijl de kleine(re) regio’s aandeel in de economie hebben
dit punt de neiging om vanuit een ‘macroperspectief’ naar doelmatigheid
verloren. Sterke regio’s trekken de regio’s met achterstanden niet mee
te kijken, zonder daarbij de maatschappelijke waarde van publieke dien-
omhoog, maar zuigen deze juist leeg. Dit proces wordt versterkt doordat in
sten, gegeven de lokale of regionale omstandigheden, mee te wegen in
de private sector vergelijkbare keuzes worden gemaakt. Bedrijven concen-
de besluitvorming. Hierdoor draagt het overheidsbeleid bij aan wat we in
treren hun vestigingen steeds vaker in stedelijke gebieden, waar ze goed
hoofdstuk 2 ‘stapeling van verschraling’ hebben genoemd.
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 3
36
3.1.5 Bevordering van brede welvaart in de regio
de kwaliteit van leven, wonen en werken van inwoners en ondernemers
Zoals we in de voorgaande twee subparagrafen hebben geschetst, pakken
in de verschillende regio’s te verbeteren. Elke regio kan zelf met plannen
veel onderdelen van het beleid ongunstig uit voor de ‘perifere’ regio’s
en ideeën komen, die verscheidene beleidsterreinen kunnen bestrijken.
in ons land. Daar staat tegenover dat de rijksoverheid de laatste jaren
Het derde kabinet-Rutte stelde in 2017 € 950 miljoen beschikbaar voor de
meer aandacht heeft gekregen voor het verbeteren van (onderdelen van)
Regio Deals in de periode 2018-2022. Het huidige kabinet heeft aanvullend
de brede welvaart vanuit een regionaal perspectief. Voorbeelden zijn het
€ 900 miljoen beschikbaar gesteld voor nieuwe Regio Deals in de periode
‘Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid’, het programma ‘Mooi
2022-2025.
Nederland’, de aanpak van de NOVEX-gebieden17, de Regio Deals en het Regionaal Investeringsfonds mbo.18 Ook op het vlak van gezondheid heeft
Tabel 2 toont de landelijke spreiding en omvang van de Regio Deals die in
het Rijk de afgelopen periode een breed palet aan programma’s gelanceerd
de eerste vier tranches zijn afgesloten.
of financieel ondersteund. Het gaat om programma’s die veelal lokaal of regionaal worden uitgevoerd, zoals ‘Kansrijke Start’, ‘GezondIn’, ‘Vitaal
Vergeleken met de hiervoor besproken reguliere geldstromen vanuit het
ouder worden voor iedereen’, Eén tegen eenzaamheid’ en ‘Een rookvrij
Gemeentefonds gaat het om beperkte budgetten. In de volgende paragraaf
leven voor iedereen’. Vanuit deze programma’s zijn soms ook financiële
laten we zien dat de EU aanzienlijk meer geld uittrekt om de achterstand
middelen beschikbaar, in aanvulling op de middelen die gemeenten vanuit
van minder begunstigde regio’s in Nederland te verkleinen. Wij zien ook dat
het Gemeentefonds ontvangen voor de uitvoering van taken in het kader
in andere Europese landen de nationale overheid voor een actievere inzet
van de Jeugdwet, de Wmo en de Participatiewet.
richting regio’s kiest. Zo sloot Frankrijk in 2020 een akkoord met de Franse regio’s en maakte daarvoor € 44,6 miljard vrij. Italië bijvoorbeeld, maakte in
De Regio Deals die we in § 2.2 al even noemden, zijn samenwerkings
de periode 2014-2020 een bedrag van ruim € 95 miljard vrij voor ondersteu-
projecten tussen de rijksoverheid en regionale partners. De projecten
ning van regionale ontwikkeling in het hele land, in het bijzonder de regio’s
richten zich expliciet op het vergroten van de regionale brede welvaart. Er
die achterlopen (OECD, 2020). Ook heeft Italië al decennialang een minister
wordt over een periode van vier jaar geïnvesteerd in regionale kansen om
voor regionale zaken.
17 NOVEX staat voor Nationale Omgevingsvisie Extra. NOVEX-gebieden zijn gebieden waar diverse urgente nationale ruimtelijke opgaven spelen. Rijk en regio werken voor deze gebieden samen aan een ontwikkelperspectief en een bijbehorende uitvoerings- en investeringsagenda. 18 Het Regionaal Investeringsfonds mbo als doel om het mbo-onderwijs en regionale arbeidsmarkten beter op elkaar te laten aansluiten door samenwerking tussen onderwijsinstellingen, overheden en regionaal bedrijfsleven te stimuleren.
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 3
37
Tabel 2: Omvang Regio Deals in voorbeeldregio’s
3.2.1 EU-beleid gericht op verkleining van regionale verschillen Het regionale beleid van de EU (ook wel cohesiebeleid of structuur-
Regio
Regio Deals in miljoenen euro’s tranche 1 t/m 3 (2018-2022)
Regio Deals in miljoenen euro’s tranche 4 (2023)
beleid genoemd) heeft expliciet tot doel het economisch welzijn van
De Veenkoloniën
15
alle regio’s binnen de EU-lidstaten te verbeteren.20 Op die manier wil
Kop van Noord-Holland
5
de EU “de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de onder-
Twente
30
25
scheiden regio’s en de achterstand van de minst begunstigde regio’s […]
Zeeuws-Vlaanderen
7,5
30*
verkleinen.”21
Parkstad Limburg
40
25
* De €30 miljoen in tranche 4 betreft de Regio Deal North Sea Port District die een ruimer gebied omvat dan de voorbeeldregio Zeeuws-Vlaanderen. Het gaat om het internationale havengebied dat zich uitstrekt van Vlissingen en Borssele via Terneuzen naar Zelzate, Evergem en Gent.
In het achtste Cohesieverslag (Europese Commissie, 2022) schrijft de Europese Commissie dat de regionale ongelijkheden in de EU zijn afgenomen. Niettemin doen zich nog steeds ongelijkheden voor. De komende dertig jaar zullen volgens de Europese Commissie drie ontwikkelingen medebepalend zijn voor het verloop van de regionale ongelijkheid in de EU:
3.2 EU-investeringen in regio’s
de groene transitie, de digitale transitie en de demografische veranderingen
De EU voert gericht investeringsbeleid om regio’s binnen de EU-lidstaten
(zie kader).
te ondersteunen in de ontwikkeling van hun brede welvaart en om de verschillen tussen regio’s te verkleinen. Het gaat voor de Nederlandse regio’s waar sprake is van gestapelde achterstanden om substantiële investeringen, die een aanvulling vormen op de in de vorige paragraaf besproken programma’s die bijdragen aan specifieke aspecten van brede welvaart. De geldstromen in het kader van het regionale EU-beleid worden toegekend aan zowel decentrale overheden, private partijen als kennisinstituten, die het geld mogen besteden aan projecten gericht op regionale ontwikkeling.19
19 In bijlage 3 hebben we een overzicht opgenomen van diverse Europese programma’s en fondsen.
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 3
20 Met ‘regio’s’ worden in deze context zogenaamde NUTS-regio’s bedoeld. NUTS staat voor Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques. Dit is de regionale indeling van het Europese statistiekbureau Eurostat. Deze indeling is ingevoerd om binnen de gehele EU vergelijkbare regio’s te hebben. 21 Het cohesiebeleid omvat verschillende structuurfondsen waarmee projecten in alle EU-lidstaten financieel worden ondersteund: het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Cohesiefonds, en het Fonds voor een rechtvaardige transitie (FRT).
38
Groene transitie, digitale transitie en demografische veranderingen
De groene en digitale transitie bieden volgens de Commissie niet alleen
• Met ‘groene transitie’ verwijst de Europese Commissie naar haar
kansen, maar brengen ook veranderingen met zich mee die tot nieuwe regio
beleidsdoel om Europa uiterlijk in 2050 klimaatneutraal te maken, de
nale ongelijkheden kunnen leiden. Ook demografische veranderingen zoals
economie met de inzet van schone technologie een impuls te geven,
vergrijzing en bevolkingskrimp vormen een potentieel risico: ze kunnen, als
duurzame industrie en vervoer tot stand te brengen en milieuveront-
ze worden genegeerd, zowel de cohesie als de groei in regio’s ondermijnen.
reiniging terug te dringen. In Nederlandse regio’s speelt in dit verband onder meer de vraag: welke middelen kunnen we inzetten om daad-
Zonder een duidelijke visie op hoe om te gaan met al deze veranderingen
werkelijk de overgang naar een schone circulaire economie te maken?
bestaat volgens de Europese Commissie het gevaar dat mensen het gevoel
• Met ‘digitale transitie’ verwijst de Europese Commissie naar haar
krijgen dat hun stem niet wordt gehoord en dat er geen rekening wordt
streven om bedrijven en overheden in alle lidstaten te laten beschikken
gehouden met de gevolgen van de transities voor hun directe omgeving.
over een nieuwe generatie technologieën en op die manier een digitale
Dat kan de ontevredenheid over instituties aanwakkeren. De Commissie
economie tot stand te brengen waaraan iedereen op gelijke voet kan
vindt het daarom essentieel om te bevorderen dat er meer banen komen
deelnemen. Op dit moment is de EU (en tot op zekere hoogte ook
in groene en digitale sectoren en eventuele tekorten aan vaardigheden
Nederland) nog ‘digitaal verdeeld’, waarbij met name ouderen en
te verhelpen, rekening houdend met de regionale context (Europese
mensen in minder ontwikkelde regio’s een achterstand hebben.
Commissie, 2022; 2021a).
• Met ‘demografische veranderingen’ verwijst de Europese Commissie naar trends in diverse Europese regio’s, die tot problemen kunnen
Aanvullend op het cohesiebeleid heeft de Europese Commissie in juni 2021
leiden. In de Nederlandse situatie gaat het dan vooral om bevol-
een langetermijnvisie gepresenteerd voor de plattelandsgebieden in de EU
kingskrimp en vergrijzing, die het gevolg zijn van het wegtrekken van
(Europese Commissie, 2021b). Om ook inwoners van plattelandsgebieden
jongeren naar stedelijke gebieden. Regio’s met een grote afname van
te laten meeprofiteren van de groene en de digitale transitie, is volgens
de bevolking kunnen worden getroffen door slechtere sociale voorzie-
de Commissie gebiedsgericht beleid nodig dat rekening houdt met de
ningen, zoals gezondheidszorg, vervoer, IT-verbindingen, onderwijs en
diversiteit van de EU-gebieden, hun specifieke behoeften en hun relatieve
werkgelegenheid.
sterke punten. De Commissie ontwikkelt op dit moment een plattelandspact en een EU-actieplan voor het platteland. Deze initiatieven zullen worden verbonden met het Europese landbouwbeleid en met het cohesiebeleid en de bijbehorende EU-fondsen. In het EU-actieplan wil de Commissie ook
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 3
39
concrete projecten opnemen die de langetermijnvisie voor plattelands
Het Europese subsidiegeld dat de Nederlandse regio’s ontvangen, is
gebieden ondersteunen.
afkomstig uit verschillende EU-programma’s en -fondsen. Elk Europees programma richt zich op een bepaald type doelstellingen en een bepaald
3.2.2 Europese subsidies voor regionale projecten
type ontvangers. De nadruk van de Europese bijdragen in Nederland ligt
De afgelopen jaren zijn de bijdragen die Nederlandse regio’s vanuit de
op ‘economie en innovatie’ voor onderzoek en kennis, op ‘onderwijs en
EU hebben ontvangen, aanzienlijk geweest. Tabel 3 geeft het totaal aan
arbeidsmarkt’ en ‘mobiliteit en infrastructuur’. Provincies spelen een belang-
Europese subsidies weer dat in de programmaperiode 2014-2020 is
rijke rol in het aantrekken van Europese bijdragen aan regionale projecten
toegekend aan de vijf voorbeeldregio’s die wij voor dit advies onder de loep
en programma’s.
hebben genomen.22 Opvallend is dat deze bijdragen veel hoger zijn dan de bijdragen die de rijksoverheid aan de regio’s verstrekt in het kader van de Regio Deals. Terwijl de bijdragen die regio’s ontvangen in het kader van
3.3 Slotsom
de Regio Deals variëren van € 5 miljoen tot maximaal € 40 miljoen (BZK,
De investeringen van de rijksoverheid in de structurele ontwikkeling van
2022e), gaat het bij de EU-ondersteuning om een veelvoud daarvan.
de door ons onderzochte regio’s blijven achter bij de investeringen in al economisch krachtige gebieden. Bovendien blijven de nationale investeringen in de voorbeeldregio’s ver achter bij de Europese investeringen
Tabel 3: EU-subsidiebedragen per voorbeeldregio, periode 2014 - 2020
aldaar. De steun van het Rijk voor lokale overheden houdt wel rekening met achterstanden in brede welvaart die er zijn, maar richt zich onvoldoende op
Regio
Europese subsidie (€)
Kop van Noord-Holland
43.951.847
Parkstad Limburg
97.509.453
Twente
379.113.654
Veenkoloniën
89.883.958
Zeeuws-Vlaanderen
73.866.198
Totaal
684.325.110
het structureel tegengaan van dergelijke achterstanden. Andere Europese landen doen dat anders.
Bron: ERAC, 2022
22 In bijlage 3 is meer detailinformatie opgenomen over de Europese uitkeringen aan de voorbeeldregio’s.
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 3
40
4 CONCLUSIES We hebben in de voorgaande hoofdstukken vastgesteld dat in tal van regio’s in ons land sprake is van achterstanden, zowel in termen van een afbrokkelend voorzieningenniveau als in termen van een beperkte benutting van de sterke punten in de regio. Ook hebben we geconstateerd dat deze achterstanden deels voortvloeien uit het landelijk beleid en de rolinvulling van de rijksoverheid. Wij menen dat de verschillen tussen regio’s niet alleen problematisch zijn voor de regio’s die op achterstand staan, maar ook voor Nederland als geheel. Immers, wanneer brede welvaart structureel ongelijk is verdeeld tussen regio’s, kan dit consequenties hebben voor het vertrouwen van inwoners van minder bedeelde regio’s in de overheid en overheidsinstituties (OECD, 2018). Nederland als nationale eenheid trekt langzaam maar zeker scheef. Wij hebben in vijf regio’s veel mensen gesproken die zich nauwelijks meer herkennen in de rijksoverheid en die het gevoel hebben dat ‘hun’ overheid geen recht doet aan wat zij belangrijk vinden en in hun regio nodig hebben. Zij voelen zich niet gezien, laat staan begrepen. Dat zagen we eerder al in rapporten over ‘afgehaakt Nederland’ (De Voogd & Cuperus, 2022) en ‘regionaal maatschappelijk onbehagen’ (Van den Berg & Kok, 2021). In deze analyse voegen wij daaraan toe dat men daar ook feitelijk alle reden toe
41
heeft. De ‘perifere’ regio is een gebied dat kampt met achterstanden op
4.1 Te weinig oog in rijksbeleid voor sociaal belang van
tal van terreinen en wordt onmiskenbaar door het sectoraal rijksbeleid op
voorzieningen in regio’s
verschillende terreinen nog verder achtergesteld. Deze gestapelde achter-
De mogelijkheden die mensen hebben om deel te nemen aan de samen-
standen zijn daarmee een gegeven dat mede het gevolg is van overheids
leving en de brede welvaart die mensen ervaren zijn voor een groot deel
beleid dat sterke centra sterker maakt en daarmee regio’s verder verzwakt.
afhankelijk van de aanwezigheid van voorzieningen in de nabije omgeving. In je eigen woonomgeving naar school kunnen gaan, boodschappen kunnen
Dit alles is zorgelijk voor de regio’s die het betreft, voor de mensen die daar
doen, de huisarts of de bibliotheek kunnen bezoeken, kunnen trainen met je
wonen en de bedrijven die daar ondernemen. Maar ook voor Nederland
team op je sportclub, erop kunnen vertrouwen dat er iemand voor je zorgt
als geheel. Want op den duur kan een gebrek aan vertrouwen en betrok-
als je het zelf niet meer kunt – al dit soort dingen zijn van grote betekenis
kenheid van grote groepen burgers (a) de democratische gemeenschap die
voor de leefbaarheid en de aantrekkelijkheid van een regio. Of je als onder-
Nederland vormt, ondermijnen en (b) de realisatie van allerlei nationale
nemer je vacatures nog kunt vervullen met goed opgeleid personeel, hoe
doelstellingen ernstig bemoeilijken – zoals de noodzakelijke transities in het
lang je moet rijden om een zieke ouder of partner te bezoeken en hoe lang
energiesysteem, de landbouw en de economie. Nederland kan zijn natio-
je moet wachten op de bus en of je in de avond überhaupt nog thuis kan
nale problemen niet oplossen zonder de kracht en het potentieel van alle
komen, zijn dagelijkse zorgen die het leven in de regio bepalen. Ze bepalen
regio’s. Zo beschouwd is een investering in regio’s met achterstanden een
hoe mensen hun dag indelen en organiseren en op langere termijn werken
investering in heel Nederland. Een investering die bovendien broodnodig
ze door in de beslissing van ondernemers om al dan niet uit de regio
is: om de toekomst van nationale eenheid te verzekeren en om de kans op
te vertrekken, in verhuisbewegingen van jongeren, in de gezondheid
succesvolle transities rond nationale opgaven te vergroten.
van mensen, in de werkgelegenheid – en de sociale, mentale en fysieke gevolgen die daaruit voortkomen. Voorzieningen vormen een basis waarop
Op basis van onze bevindingen komen wij tot vijf conclusies, die we in dit
het leven zich voltrekt; als die basis steeds kleiner en zwakker wordt, dan
hoofdstuk bespreken.
werkt dat door in het leven van vandaag en morgen en de leefbaarheid van de regio. De waarde die publieke voorzieningen hebben voor het sociale leven in een gemeenschap is groter dan de primaire functie die ze vervullen. In niet-stedelijke gebieden zijn publieke voorzieningen ook de plek waar
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 4
42
‘kleine ontmoetingen’ plaatsvinden en dat heeft invloed op de onderlinge
onvermijdelijk tot keuzes: welke vormen van acute zorg kunnen op welke
betrokkenheid en de veerkracht van gemeenschappen. Waar mensen elkaar
locaties worden aangeboden? Zodra wordt besloten tot concentratie van
meer ontmoeten, ontstaat gemakkelijker wederzijdse hulp en wordt er meer
bepaalde vormen van acute zorg, betekent dit voor minder dichtbevolkte
aan vrijwilligerswerk gedaan, bijvoorbeeld in verenigingen, bij de vrijwil-
regio’s vrijwel altijd dat de betreffende zorgvoorzieningen op grote(re)
lige brandweer of in de lokale politiek (Rli, 2020). Het belang van publieke
afstand komen te liggen.
voorzieningen heeft dus zowel een fysieke kant (gemakkelijke toegang tot
De vraag of voor burgers in perifere regio’s ‘goede zorg’ hetzelfde is als
school, winkel, sportclub enzovoort) als een sociale kant (betrokkenheid van
‘zorg van maximale medische kwaliteit’, wordt niet hardop gesteld. Maar
bewoners bij elkaar).
die vraag is wel relevant. Immers, zorg heeft een grote sociale component en wordt veelal verleend in een keten van zorgpartners, die vaak in de
In het beleid dat de rijksoverheid in diverse sectoren voert, speelt het zojuist
eigen regio zijn gevestigd. Door de concentratie van zorgvoorzieningen
beschreven gemeenschapsperspectief nauwelijks een rol. Het Rijk maakt
staat ook deze keten steeds meer onder druk. Er zijn vergelijkbare ontwik-
afwegingen over de kwaliteit en efficiëntie van (semi)publieke diensten
kelingen te zien in bijvoorbeeld de huisartsenzorg en verloskundige zorg.
vooral door vanuit een ‘macroperspectief’ naar doelmatigheid te kijken (zie § 2.2). De primaire functie van de betreffende (semi)publieke dienst staat daarbij centraal, zonder daarbij oog te hebben voor de specifieke, regio
Het gebrek aan aandacht voor de specifieke belangen die in regio’s spelen
gebonden context; zie kader.
rond de beschikbaarheid van publieke voorzieningen, heeft ertoe geleid dat scholen, huisartsen, ziekenhuizen enzovoort steeds vaker vanuit afwegingen
Concentratie van zorgvoorzieningen
op basis van een macroperspectief op doelmatigheid moeten besluiten om
Al jaren is er politiek debat gaande over de vraag hoe de acute zorg
hun deuren te sluiten. Dit heeft negatieve consequenties voor de ándere
in Nederland toekomstbestendig kan worden georganiseerd (RVS,
functies die zo’n publieke dienst in de regio vervult. Omdat in sectoren als
2020a). De combinatie van een toenemende zorgvraag en schaarste op
onderwijs, cultuur, infrastructuur, mobiliteit en zorg vergelijkbare doelma-
de arbeidsmarkt leiden ertoe dat kwaliteit en toegankelijkheid van de
tigheidsafwegingen worden gemaakt en omdat óók gemeenten en andere
zorg onder druk komen te staan. Slimmer organiseren van de zorg is
overheden zulke afwegingen maken, versterken deze ontwikkelingen elkaar.
nodig. De kwaliteit van de acute zorg is daarbij voor de rijksoverheid hét
Dat leidt tot een patroon van voortgaande verschraling van voorzieningen,
ankerpunt: er mag in Nederland op dat punt geen ongelijkheid bestaan
zie figuur 9. De gevolgen die dit alles heeft voor het maatschappelijk leven
en op kwaliteit mag niet worden beknibbeld (VWS, 2022). Dit leidt
en de regionale brede welvaart, blijven in ‘Den Haag’ veelal onopgemerkt.
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 4
43
4.2 Kansen van ‘perifere’ gebieden belemmerd door
Figuur 9: Spiraal van verschraling
beleidsfocus op sterke regio’s In hoofdstuk 3 hebben we vastgesteld dat de rijksoverheid in ‘perifere’ gebieden relatief weinig investeert in de opbouw van krachtige regio’s. Grote investeringen in de ruimtelijk-economische en sociaal-economische
Kinderopvang sluit
Jonge gezinnen verhuizen
structuur concentreren zich al decennialang vooral in economisch krachtige
Burenhulp minder makkelijk Sluiting café als ontmoetingsplek
Minder veerkracht gemeenschap
Steeds minder leerlingen basisschool
Sportvereniging kan geen team bijeen brengen
regio’s die zijn aangesloten op de wereldeconomie, zoals de Randstad en de regio Eindhoven. De achterliggende aanname is dat deze sterke regio’s de omliggende gebieden en ‘de rest’ mee omhoog trekken. Onderzoek laat echter zien dat het tegenovergestelde gebeurt en dat sterke regio’s
Sluiting winkels
Onevenwichtige samenstelling bevolking
Winkels nabij bushalte krijgen minder klandizie
Gebrek aan geschoold personeel
Minder betrokkenheid bij politiek
de andere gebieden juist verder leeg trekken. De beleidsaandacht voor
Concentratie middelbare scholen
regio’s waar sprake is van achterstanden in brede welvaart beperkt zich
Weinig leden muziekvereniging
hoofdzakelijk tot het bekostigen van de gevolgen van de bestaande achter-
Mantelzorg onder druk
Onvoldoende huizen voor starters en senioren
Studenten hbo/wo verhuizen uit regio
Student kan moeilijker stageplek vinden
standen. Wat ontbreekt zijn gerichte investeringen in structurele oplossingen en kansen voor regio’s buiten de economisch krachtige gebieden,
Dalend aanbod mboopleidingen
op basis van een samenhangende toekomstgerichte visie op regionale ontwikkeling van brede welvaart. Het rijksbeleid plakt beperkt pleisters, op
Mensen kunnen moeilijker naar streekziekenhuis
Bedrijf sluit vestiging Geen toestemming voor nieuwbouw woningen
Bushalte wordt opgeheven
Huisartsen en apotheek naar gezondheidscentrum
wonden die door dat beleid niet worden gedicht en onbedoeld soms juist telkens verder open worden getrokken. Als gevolg van deze focus op sterke regio’s wordt in ons land de verdeling van brede welvaart tussen regio’s steeds schever; figuur 10 illustreert dit. De onevenwichtige rijksinzet leidt tot sterkere stedelijke regio’s, maar
Bevolking vergrijst en krimpt
tegelijkertijd tot een gestage verzwakking van de regio’s met bredewelvaartsachterstanden. Door de afname van de economische dynamiek in die regio’s trekken jongeren er bovendien steeds meer weg. Kortom:
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 4
44
de verschillen worden groter omdat dezelfde sectorale afwegingen en
Een bijkomend effect van de focus in het rijksbeleid is dat de voortdurende
patronen die de verschillen groter maken onverminderd aan de orde zijn.
groei en verdichting van hoogdynamische stedelijke regio’s gepaard gaat
Dat is zorgwekkend.
met toenemende nadelige gevolgen voor de leefbaarheid van deze regio’s – denk aan congestie, woningschaarste en milieuvervuiling. Hierop wijst ook Centraal Bureau voor de Statistiek in de Regionale Monitor Brede Welvaart
Figuur 10: Aandeel van regio’s in werkgelegenheid en bruto toegevoegde
2022 (CBS, 2022): de manier waarop de aanzienlijke economische welvaart
waarde, 1996-2017
waarvan op dit moment sprake is in de Randstad tot stand komt, zal er
< –0,2 procentpunt –0,2 tot –0,1 procentpunt –0,1 tot 0 procentpunt 0 tot 0,1 procentpunt 0,1 tot 0,2 procentpunt 0,2 tot 1 procentpunt > 1 procentpunt
Ontwikkeling aandeel in werkgelegenheid per regio 1996-2017
Ontwikkeling aandeel in bruto toegevoegde waarde per regio 1996-2017
volgens het CBS toe leiden dat de leefbaarheid en leefomgevingskwaliteit in dit gebied op den duur onder druk zal komen te staan. Zoals we in hoofdstuk 3 hebben beschreven (zie § 3.2.1) staat de nadruk die de rijksoverheid al decennialang legt op het maximaliseren van de (economische) welvaart van Nederland door te investeren in economisch krachtige regio’s, in scherp contrast met het EU-beleid voor regio’s in de lidstaten. De EU richt zich met haar beleid voor territoriale cohesie veel meer op de ontwikkeling van de regio’s en tracht daarbij complementair te zijn aan het nationale beleid. De EU zet met haar beleid nadrukkelijk in op ‘voldoende welvaart’ voor alle regio’s in plaats van ‘maximale welvaart’ voor Nederland als geheel. Voor regio’s biedt dat soms een uitkomst, omdat het een tegen-
Noot: De daling in toegevoegde waarde in Groningen is voor een belangrijk deel veroorzaakt door de sector Delfstoffenwinning (gaswinning)
wicht biedt tegen de eenzijdigheid van het rijksbeleid. Tegelijkertijd is het onvoldoende basis om een sterkere regio op te bouwen. Daarvoor is ook Data: CBS; LISA | ESB
een verandering van het rijksbeleid nodig.
Bron: Oevering & Raspe, 2020)
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 4
45
4.3 Rijksondersteuningsprogramma’s voor regio’s te kort
doorgaans ten minste een generatie.24 Er is dus langjarige beleidsinzet
van duur en te kleinschalig
nodig met grootschalige investeringen die de brede welvaart in die regio’s
Dat er ook aandacht nodig is voor de brede welvaart in regio’s buiten
structureel versterkt.
de economische kerngebieden van Nederland, vindt de laatste jaren geleidelijk meer weerklank in beleid. Met bijvoorbeeld de eerder in dit
In haar beleid ter bevordering van brede welvaart in regio’s kiest de rijks-
advies besproken Regio Deals (zie § 3.1.4) en het programma ‘Regio’s aan
overheid op dit moment niet voor een langdurige investeringsinzet. De
de grens’ (BZK, 2022d) gebeurt dat expliciet. En ook in de aanpak voor
looptijd van de programma’s beslaat meestal maar enkele jaren. Daardoor
de NOVEX-gebieden,23 in het ‘Nationaal Programma Leefbaarheid en
kunnen de beleidsinterventies bij een kabinetswisseling zo maar weer
Veiligheid’ en het ‘Nationaal Programma Landelijk Gebied’ komen regio’s
verdwijnen. Regio’s hebben op die manier geen langjarige zekerheid en
die achterblijven in brede welvaart meer en meer in beeld. Wij signaleren
structurele resultaten blijven uit. Dit is niet alleen onwenselijk vanuit het
echter dat deze actuele aandacht van het Rijk voor de regio op een aantal
oogpunt van de beoogde resultaten en een doelmatige en effectieve beste-
punten tekortschiet.
ding van publiek geld, maar het brengt ook het risico met zich mee dat het elan van de samenwerkende regiopartijen na enkele jaren weer verdwijnt.
De regionale achterstanden in brede welvaart bestaan in veel gevallen al lange tijd. In diverse regio’s hangen ze samen met ingrijpende verande-
Ook van de vereiste grootschaligheid is geen sprake bij de investeringen
ringen uit het verleden die nog steeds doorwerken in de samenleving. Denk
in regio’s met achterstanden. De beschikbare budgetten zijn relatief
aan de teloorgang van de textielindustrie in Twente, het verdwijnen van de
beperkt, niet alleen ten opzichte van de reguliere geldstromen vanuit
turfwinning en strokartonindustrie in de Veenkoloniën en de mijnsluitingen
het Gemeentefonds (zie § 3.1.1) en de rijksinvesteringen in economisch
in Zuid-Limburg. Het doorbreken van dit soort lang bestaande problema-
krachtige gebieden, maar ook ten opzichte van de budgetten die de EU ter
tiek is een proces van lange adem, dat substantiële ingrepen vergt. Dat
beschikking stelt (zie § 3.2.2). Ondanks hun relatief grote omvang zijn de
geldt zowel voor het wegwerken van regionale achterstanden als voor
Europese subsidies niet afdoende om de aangetroffen achterstanden weg te
het benutten van regionale kansen. De beoogde veranderingen vergen
nemen en de regionale brede welvaart structureel te ontwikkelen. Dit komt vooral doordat de sectorgebonden geldstromen van het rijksbeleid veel
23 Dit zijn gebieden waar diverse urgente nationale ruimtelijke opgaven spelen, die Rijk en regio samen aanpakken. Zie ook § 3.1.4.
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 4
24 Om de maatschappelijke oorzaken van gezondheidsachterstanden aan te pakken en ongezonde leefpatronen te doorbreken bijvoorbeeld, is volgens de Raad voor Volksgezondheid & Samenleving beleid nodig met een looptijd van minimaal vijftien jaar (RVS, 2021a).
46
groter zijn, terwijl die vanuit hun ‘macroperspectief’ op doelmatigheid de
criminaliteit. Dergelijke thema’s hebben vanuit nationaal perspectief slechts
beschreven patronen aanjagen.
beperkte betekenis, omdat het in grensregio’s vaak om relatief kleine inwoneraantallen gaat en de (macro)economische betekenis beperkt is. Gerichte investeringen om op deze thema’s verbetering te brengen in de
4.4 Onvoldoende aandacht voor specifieke opgaven in
grensregio’s, blijven zodoende al vele jaren achterwege. In de afwegingen
grensregio’s
die het Rijk hierbij maakt speelt ook mee dat de maatschappelijke opbreng-
Een groot aantal regio’s waar sprake is van bredewelvaartsachterstanden
sten van een investering in een grensregio maar ‘voor de helft’ ten goede
ligt aan de landsgrens. In enkele van de voorbeeldregio’s uit dit advies
komen aan Nederland. In de beoordelingssystematieken worden ze daar-
– Zeeuws-Vlaanderen, Parkstad Limburg en de Veenkoloniën – levert de
door niet volledig op waarde geschat.
grensligging potentiële voordelen op. Hier biedt de nabijheid van voorzieningen, werk en activiteiten aan de andere kant van de grens extra kansen
Een treffend voorbeeld in dit verband vormt de overweging van het Rijk om
(BZK, 2021b).
vanuit het Mobiliteitsfonds geen geld uit te trekken voor een spoorverbinding tussen Gent en Terneuzen. De Commissie Nationaal Groeifonds (die
Het volledig benutten van de mogelijkheden ‘over de grens’ wordt in de
besloot dat er dan maar geld voor de spoorverbinding moest komen uit het
praktijk nogal eens belemmerd door verschillen in wetten, regels en besluit-
Nationaal Groeifonds), omschreef in april 2022 deze afweging als volgt:
vormingsprocessen. De knelpunten die hieruit voortkomen zijn in diverse publicaties gedetailleerd in beeld gebracht25 en krijgen al jarenlang beleids-
“[…] het is de commissie duidelijk geworden dat de kans op bekostiging
aandacht (BZK, 2022d).
uit het Mobiliteitsfonds klein lijkt omdat het Mobiliteitsfonds […] is gericht op het oplossen van de grootste knelpunten en niet op econo-
Tegelijkertijd echter, zo hebben we in de voorgaande hoofdstukken van
mische ontwikkeling en het creëren van kansen. ‘Rail Gent Terneuzen’
dit advies vastgesteld, is de aandacht voor grensregio’s nog beperkt als
komt niet als prioriteit boven in de Integrale Mobiliteitsanalyse. […] De
het gaat om onderwerpen die in de grensregio’s urgent en van groot
commissie concludeert hieruit dat het project niet uit het Mobiliteitsfonds
belang zijn, zoals grensoverschrijdende vervoersverbindingen, het op peil
bekostigd zal worden.” (Commissie Nationaal Groeifonds, 2022, p. 144)
houden van het onderwijsaanbod en het beheersen van ondermijnende 25 Zie bijvoorbeeld CPB (2015), Maastricht University (2019), Werkgroep grensbelemmeringen (2020) en Universiteit Utrecht, Universiteit Hasselt & LDR advocaten (2020).
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 4
Wij concluderen dat grensregio’s te lijden hebben onder het in hoofdstuk 3 gesignaleerde ‘macroperspectief’ op doelmatigheid in het rijksbeleid. Het
47
ontbreekt aan gerichte investeringen in structurele oplossingen voor speci-
In een onlangs verschenen publicatie stelt de Raad voor het Openbaar
fieke knelpunten die bewoners van grensregio’s op achterstand plaatsen.
Bestuur dat de overheid gezag verdient als zij ‘bekwaam, betrouwbaar en betrokken’ is (ROB, 2022). Daarvan is in de regio’s al geruime tijd geen sprake meer. De bezoeken van ambtsdragers en ambtenaren van het Rijk
4.5 Gezag rijksoverheid in regio’s onder druk
zijn veelal incidenteel en volgens de mensen ter plaatse onvoldoende om
We hebben in de voorgaande hoofdstukken vastgesteld dat de contacten
goed op de hoogte te kunnen zijn wat er in de regio speelt. Het gezag van
tussen het Rijk en regionale partijen de afgelopen twee decennia fors
de overheid in de regio staat daardoor onder druk. De regio’s zijn op hun
zijn afgekalfd. Het decentraliseren van bevoegdheden naar gemeenten
beurt hun vanzelfsprekende aansluiting bij de landelijke netwerken deels
en provincies is gepaard gegaan met een terugtrekkende beweging van
kwijtgeraakt.
de rijksoverheid uit ‘perifere’ regio’s. Vestigingen van rijksdiensten (zoals Rijkswaterstaat en de Belastingdienst) werden gesloten, net als kazernes
De afstand tussen Rijk en regio’s is verder vergroot door de vormgeving
en rechtbanken. Rijksdiensten met een regionale oriëntatie (bijvoorbeeld
van veel landelijke programma’s en fondsen die op de regio’s zijn gericht.
de Inspectie volkshuisvesting en de Dienst Landelijk Gebied) werden zelfs
De toekenning van budgetten is namelijk vaak opgezet als een competitie
opgeheven. Tegelijkertijd kwam ook de gemeentelijke overheid door opscha-
(dit geldt bijvoorbeeld voor de Regio Deals, het Nationaal Groeifonds en
ling op een steeds grotere afstand van de burger te staan (Allers et al.,
het Volkshuisvestingsfonds). Dit bevordert de concurrentie tussen regio’s
2021).
en plaatst het Rijk in een beoordelende positie. Het Rijk staat dan boven de regio, waar Rijk en regio juist naast elkaar zouden moeten staan.
Wij hebben bij onze regiobezoeken ondervonden dat de overheid als gevolg van deze ontwikkelingen aan herkenbaarheid heeft ingeboet. Veel mensen
De conclusies die wij in dit hoofdstuk trekken brengen ons tot het pleidooi
die wonen en werken in deze regio’s hebben de indruk dat politici niet
voor een ander perspectief op het omgaan met regionale verschillen in
begrijpen wat er in de regio gaande is en dat landelijke maatschappelijke
brede welvaart. In de aanbevelingen in hoofdstuk 5 schetsen wij handvatten
discussies ver af staan van de regionale realiteit en de regionale waarden.
voor het aanpakken van die verschillen met als uitgangspunt dat onwense-
Dit leidt ertoe dat grote groepen mensen gefrustreerd raken, geen fiducie
lijke verschillen moeten worden tegengegaan voor heel Nederland.
meer hebben in de politiek en zich soms ook afwenden van de samenleving.
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 4
48
5 AANBEVELINGEN 5.1 Nieuw perspectief nodig: beleid waarin elke regio telt Diverse regio’s van Nederland hebben al gedurende lange tijd te maken met achterstanden. Dat komt voor een deel doordat bedrijvigheid zich concentreert in gebieden zoals de Randstad en de regio Eindhoven, waar zich een groot aanbod van werknemers, kennis en infrastructuur bevindt. In de regio’s buiten deze economische centrumgebieden is het rustiger en stiller. Dat vormt enerzijds de charme van deze gebieden, maar gaat anderzijds gepaard met achterstanden op tal van bredewelvaartsaspecten. De verschillen in brede welvaart worden in ons land de laatste jaren groter en het overheidsbeleid draagt daaraan bij. Buiten de economische centrumgebieden van Nederland verschralen en verdwijnen hoe langer hoe meer voorzieningen, onder andere op het gebied van bereikbaarheid, zorg, onderwijs en cultuur. Dit leidt tot sociaal-economische tekorten en ook tot gezondheidsachterstanden. Natuurlijk hebben wij ook gezien en gehoord dat veel mensen het leven in de regio’s buiten de economische centrumgebieden van Nederland waarderen en koesteren om allerlei redenen: ruimte, sociale verbondenheid, landschap of rust. Maar we zien teveel onwenselijke achterstanden in brede welvaart.
Onwenselijk, omdat ze de vitaliteit en leefbaarheid van gemeenschappen in de regio’s ondermijnen en voor Nederland als geheel tot nadelige effecten leiden.
49
Wij hebben in hoofdstuk 4 vastgesteld dat er in het huidige rijksbeleid
waarin de kansen van regio’s op waarde worden geschat en waarin de
sprake is van een focus op economische centrumgebieden en dat de over-
mensen die er wonen en werken volwaardig meetellen.
heid geneigd is om vanuit een ‘macroperspectief’ op doelmatigheid te kijken naar investeringen en (semi)publieke voorzieningen, zonder daarbij oog te hebben voor de specifieke, regiogebonden context. Onderwerpen
5.2 Onze aanbevelingen in beeld
die urgent en van groot belang zijn in de regio’s buiten de economische
We doen in dit advies een aantal concrete aanbevelingen voor de manier
centrumgebieden, zoals openbaarvervoerverbindingen, het op peil houden
waarop de rijksoverheid in samenspraak met partijen in de regio kan komen
van het onderwijsaanbod en het aanbod van zorg, hebben vanuit een natio-
tot structurele versterking en vergroting van de regionale brede welvaart.
naal macroperspectief op doelmatigheid slechts beperkte betekenis, omdat
Dat zijn belangrijke aanbevelingen, waarvan wij hopen dat deze omarmd
deze regio’s dunner bevolkt zijn en hun bijdrage aan de nationale economi-
en doorgevoerd worden. Tegelijkertijd zijn deze aanbevelingen slechts een
sche groei beperkter is.
deel van dieper liggende noodzakelijke omslag in het beleid: het perspectief van de regio zou in elke afweging vanuit het Rijk aanwezig moeten zijn.
Al met al richt het huidige rijksbeleid zich niet op het waarborgen van een
Simpelweg door steeds de vraag te stellen of een afweging evenwichtig
basis van brede welvaart overal in het land. De beperkte aandacht voor
uitpakt voor alle regio’s; hoe werkt een beslissing op rijksniveau in op wat
regio’s buiten de economische centrumgebieden is extra problematisch als
elders overwogen en besloten wordt? Adviezen, structuren en programma’s
wordt meegewogen dat Nederland voor een aantal grote, nationale maat-
zijn wat dat betreft concretiseringen – maar géén vervangers – van iets
schappelijke opgaven staat, zoals de klimaatadaptatie en de noodzakelijke
veel fundamentelers: simpelweg de erkenning en het besef dat de regio
transities in het energiesysteem, de landbouw en de economie. De aanpak
er is, er toe doet en dat gevolgen van generieke keuzes daar uitmonden in
van deze opgaven heeft alleen kans van slagen als het hele land eraan kan
specifieke consequenties. Die erkenning en dat besef moeten vaste onder-
bijdragen en kan meeprofiteren van het resultaat. Dat vraagt om veerkrach-
delen worden in de afweging van opties, maar ook al in de manier waarop
tige, vitale regio’s en een goede relatie tussen Rijk en regio’s. Daarnaast
vraagstukken, opgaven en oplossingen worden geformuleerd.
loopt de groei van de economisch sterke regio’s tegen grenzen van leefbaarheid aan waardoor daar nieuwe knelpunten dreigen te ontstaan op het
Verandering van perspectief en gedragsverandering van besluitvormers
gebied van onder andere wonen, leefomgevingskwaliteit en gezondheid.
lijken gemakkelijk. Tegelijkertijd is het ook ingewikkeld, want het gaat om
Wij menen daarom dat er een nieuw perspectief nodig is in het rijksbeleid,
automatismen en gewoonten, die diep verankerd zitten in de alledaagse patronen, routines en systemen. Desondanks zijn die veranderingen
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 5
50
noodzakelijk. Dat hoeft niet in één keer goed, maar het moet wel nu meteen
Wij doen in dit advies drie hoofdaanbevelingen, die wij elk uitwerken in
beginnen. In dagelijkse afwegingen, in het gesprek over beleid en in de
twee deelaanbevelingen. Figuur 11 hieronder geeft een samenvattend
manier waarop ‘Den Haag’ naar het land, en in het bijzonder de regio, kijkt.