B11 Bijlage 2 Advies_Elke+regio+telt_Rli_ROB_RVS
Tekst van het document
ELKE REGIO TELT! EEN NIEUWE AANPAK VAN VERSCHILLEN TUSSEN REGIO’S MAART 2023
Raad voor de leefomgeving en
Raad voor het Openbaar Bestuur
Raad voor Volksgezondheid &
infrastructuur
De Raad voor het Openbaar Bestuur adviseert
Samenleving
De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur
over de inrichting en het functioneren van het
De Raad voor Volksgezondheid & Samenleving
adviseert over de duurzame ontwikkeling van de
openbaar bestuur, en de beleidsmatige aspecten
inspireert en adviseert over hoe we morgen
leefomgeving en infrastructuur.
van financiële verhoudingen tussen Rijk,
kunnen leven & zorgen.
gemeenten en provincies. Samenstelling Rli Jan Jaap de Graeff, voorzitter
Samenstelling ROB
Samenstelling RVS
Pallas Agterberg
Han Polman, voorzitter
Jet Bussemaker, voorzitter
Jeanet van Antwerpen
Katrien Termeer, vicevoorzitter
Godfried Bogaerts
Niels Koeman
Angelique Berg
Erik Dannenberg
Jantine Kriens
Martiene Branderhorst
Pieter Hilhorst
Emmy Meijers
Frank Hendriks
Hafez Ismaili M’hamdi
Jeroen Niemans
Frank van Ommeren
Marleen Kraaij-Dirkzwager
Krijn Poppe
Daan Roovers
Bas Leerink
Karin Sluis
Huri Sahin
Ageeth Ouwehand
Hanna Tolsma
Peter Verheij
Floortje Scheepers
Erik Verhoef
Kees Jan de Vet
Martijn van der Steen
André van der Zande
Peter Wilms
Stannie Driessen, secretaris
Junior-raadsleden
Gerber Nijendaal, plv. secretaris
Joris van den Boom Yourai Mol Ron Hillebrand, secretaris
ELKE REGIO TELT!
2
INHOUD SAMENVATTING
5
3
STEUN VOOR REGIO’S VANUIT RIJK EN EU
31
3.1
Rijksinvesteringen in regio’s
31
1 INLEIDING
11
3.1.1 Uitkeringen vanuit Gemeentefonds
31
1.1
Aanleiding
11
3.1.2 Investeringen in economische structuur, groei en bereikbaarheid
34
1.2
Drie adviesraden, één advies
14
3.1.3 Vestiging van (semi)publieke instellingen en diensten
34
1.3
Vraagstelling van dit advies
15
3.1.4 Vestiging van (semi)publieke instellingen en diensten
36
1.4
Aanpak
15
3.1.5 Bevordering van brede welvaart in de regio
37
1.5
Afbakening
17
3.2
38
1.6
Leeswijzer
18
3.2.1 EU-beleid gericht op verkleining van regionale verschillen
38
3.2.2 Europese subsidies voor regionale projecten
40
3.3
Slotsom
40 41
2
ANALYSE VAN VIJF REGIO’S
19
2.1
Gemeten verschillen in brede welvaart
19
EU-investeringen in regio’s
2.1.1 Gezondheid
19
4 CONCLUSIES
2.1.2 Vertrouwen in instituties
20
4.1
Te weinig oog in rijksbeleid voor sociaal belang van
2.1.3 Inkomen en arbeidsparticipatie
20
voorzieningen in regio’s
2.1.4 Bereikbaarheid van voorzieningen
21
4.2
Kansen van ‘perifere’ gebieden belemmerd door beleidsfocus
2.1.5 Kwaliteit van de leefomgeving
22
op sterke regio’s
2.2
23
4.3
Rijksondersteuningsprogramma’s voor regio’s te kort van
2.2.1 Stapeling van verschraling
23
duur en te kleinschalig
46
2.2.2 Te weinig structurele aandacht voor de regio’s
24
4.4
Onvoldoende aandacht voor specifieke opgaven in grensregio’s
47
2.2.3 Afwezigheid rijksoverheid
24
4.5
Gezag rijksoverheid in regio’s onder druk
48
2.2.4 Specifieke risico’s van grensligging
27
2.2.5 Positieve bijdrage van sociale binding en netwerken
28
Resultaten van verdiepende gesprekken in de regio’s
ELKE REGIO TELT! | INHOUD
42 44
3
5 AANBEVELINGEN
49
5.1
Nieuw perspectief nodig: beleid waarin elke regio telt
49
Rijksinvesteringen in structuurversterking
78
5.2
Onze aanbevelingen in beeld
50
EU-financiering voor Nederlandse regio’s
83
5.3
Onze aanbevelingen nader uitgewerkt
52
5.3.1 Herijk de reguliere beleids- en investeringslogica van het Rijk
52
5.3.2 Investeer in langjarige programma’s voor regionale ontwikkeling
54
5.3.3 Werk aan vitale relatie tussen regio’s en rijksoverheid
56
5.4
Tot slot
INHOUDELIJKE BIJLAGEN
3 GELDSTROMEN VANUIT RIJK EN EU NAAR DE REGIO’S
78
4 MODEL VOOR GELIJKWAARDIG PARTNERSCHAP
88
59
LITERATUUR
89
60
BIJLAGE
96
TOTSTANDKOMING ADVIES
96
1 REGIONALE BREDE WELVAART: INDICATOREN EN REGIONALE CIJFERS
60
Kenmerken van brede welvaart
60
Regionale brede welvaart in cijfers
62
Invloed van regionale bevolkingskrimp, economie en overheidsbeleid 69 2 GESPREKKEN IN VIJF VOORBEELDREGIO’S
70
Beschikbaarheid van woningen en werk
70
Beschikbaarheid van voorzieningen
72
Sociale binding en saamhorigheid
75
Rol van rijksoverheid en rijksbeleid
76
ELKE REGIO TELT! | INHOUD
4
SAMENVATTING Regionale welvaartsverschillen Hoewel Nederland relatief klein is, kent ons land aanzienlijke regionale verschillen. Die verschillen zijn er in landschappelijk en cultureel opzicht, maar ook als het gaat om de kansen die mensen hebben om een passende baan te vinden, om onderwijs te volgen op een goed bereikbare locatie en om gezond oud te worden. Bepaalde gebieden in Nederland, veelal gelegen buiten de economische centrumgebieden, hebben te maken met een stapeling van achterstanden op één of meer aspecten. Deze situatie is niet nieuw, maar de ongelijkheid neemt de laatste jaren verder toe. Doordat de bedrijvigheid zich nu voornamelijk concentreert in economische kerngebieden zoals de Randstad en de regio Eindhoven, geldt datzelfde voor de werkgelegenheid, het aanbod van diensten en voorzieningen enzovoort. In de regio’s buiten de economische kerngebieden is het vaak rustiger en is er vaak meer ruimte. Dat laatste maakt deel uit van de charme van die gebieden; het wordt als zeer positief ervaren. Deze positieve waardering weegt echter steeds minder op tegen de gegroeide verschillen in brede welvaart en negatieve ontwikkelingen die elkaar versterken. Essentiële voorzieningen in de regio’s brokkelen gelijktijdig af: basisscholen gaan dicht, huisartspraktijken verdwijnen, winkels sluiten hun deuren, bushaltes worden opgeheven.
Deze neerwaartse spiraal van verschraling heeft verstrekkende gevolgen voor het gemeenschapsleven in een regio. De leefbaarheid van dorpen, buurten en gemeenschappen komt onder druk te
5
staan en dit leidt in diverse regio’s tot achterstanden. Dit betreft onder meer
en leefomgeving, sociale verbondenheid, persoonlijke ontplooiing en veilig-
verschillen in gezondheid (de gemiddelde levensverwachting is in sommige
heid. Het doel van ons advies is om het kabinet te adviseren over wat zij
gebieden zeven jaar lager dan elders) en de hoogte van het gemiddelde
kunnen doen (of laten) om ervoor te zorgen dat het overheidsbeleid in elke
inkomen. Ook is de beschikbaarheid van culturele voorzieningen, openbaar
regio in Nederland ten goede komt aan de brede welvaart, niet alleen in de
vervoer en ontmoetingsplekken in bepaalde regio’s onder de maat.
gebieden die het economisch voor de wind gaat.
Een deel van deze regionale achterstanden vinden wij principieel niet te
Wat er leeft in de regio’s
rechtvaardigen omdat ze de kansen van mensen op een gezond leven en
Om zicht te krijgen wat er leeft in regio’s buiten de economische kernge-
op deelname aan de samenleving beperken. Maar ook voor Nederland als
bieden hebben wij vijf ’voorbeeldregio’s’ onderzocht: de Veenkoloniën,
geheel vormen deze regionale achterstanden en verschillen een probleem
Parkstad Limburg, Twente, de Kop van Noord-Holland en Zeeuws-
omdat de realisatie van allerlei nationale doelstellingen – denk aan de nood-
Vlaanderen. We hebben gesprekken gevoerd met bestuurders ter plaatse en
zakelijke transities in onder meer het energiesysteem, de landbouw en de
met mensen die er wonen, werken of ondernemen. Een terugkerend punt in
economie – overal in Nederland opgepakt moet worden. Nederland kan zich
de gesprekken betrof de rol van de rijksoverheid. Veel mensen in de regio’s
deze achterstanden simpelweg niet veroorloven.
voelen zich overgeslagen bij investeringen van het Rijk in de economie, de zorg, de infrastructuur, het openbaar vervoer, de culturele voorzieningen en
Het bestaan van dergelijke onwenselijke verschillen in regionale brede
het onderwijs. Ze hebben het idee dat de rijksoverheid niet goed begrijpt
welvaart vormde voor drie onafhankelijke adviesraden aanleiding om hier-
wat er in de regio speelt en te veel op afstand staat, ook letterlijk: tal van
over gezamenlijk te adviseren: de Raad voor de leefomgeving en infrastruc-
regionale vestigingen van overheidsdiensten zijn vertrokken of zelfs opge-
tuur (Rli), de Raad voor Volksgezondheid & Samenleving (RVS) en de Raad
heven. De landelijke overheid is hierdoor haar ‘voelsprieten in de regio’
voor het Openbaar Bestuur (ROB). Wij zijn nagegaan wat er aan de hand
kwijtgeraakt.
is: welke regionale verschillen bestaan er zoal, wat zijn de oorzaken ervan
De mensen met wie wij spraken lieten ook weten dat de ondersteuning van
en hoe ervaren mensen in de regio’s zelf de verschillen? Daarop volgde de
regio’s vanuit het Rijk niet toereikend is. Om de achterstanden op het gebied
vraag: wat moet daaraan worden gedaan en door wie?
van onder meer gezondheid, onderwijs, bereikbaarheid en economische
We hebben het begrip ‘brede welvaart’ als graadmeter gebruikt. Brede
welvaart goed aan te pakken, is naar hun oordeel langdurige aandacht
welvaart omvat alles wat mensen van waarde vinden: niet alleen het
nodig. Maar de steunprogramma’s van de rijksoverheid zijn kortdurend,
besteedbaar inkomen, maar bijvoorbeeld ook gezondheid, onderwijs, milieu
incidenteel en van te beperkte omvang.
ELKE REGIO TELT! | SAMENVATTING
6
Het landelijke beleid maakt volgens onze gesprekspartners met name
de rijksoverheid. De achterliggende aanname is dat het vergroten van
de sterke regio’s sterker, met als onbedoeld gevolg dat andere regio’s
welvaartsgroei in economisch sterke regio’s, uiteindelijk ook profijt oplevert
verzwakken. Dat is bijvoorbeeld te merken in regio’s die grenzen aan
voor zwakkere regio’s.
Duitsland of België. De Haagse overheidsregels staan vaak het benutten
Maar is dat ook zo? Uit verschillende onderzoeken blijkt van niet. Terwijl
van kansen aan de andere kant van de grens in de weg. Het lukt dan
de economische kerngebieden in Nederland de afgelopen decennia steeds
bijvoorbeeld niet om personeel aan te trekken van over de grens of om op
sterker zijn geworden, hebben de regio’s die al op achterstand stonden
te boksen tegen ‘concurrentie’ in het leerlingenvervoer. Ook tellen kansen
gestaag aandeel in de economische ontwikkeling verloren en zijn de achter-
van grensgebieden in de afwegingen bij bijvoorbeeld de aanleg van een
standen in brede welvaart niet minder geworden. Sterke regio’s trekken
openbaarvervoerverbinding amper mee.
regio’s met achterstanden niet mee omhoog. Integendeel: deze worden juist zwakker, onder andere door het vertrek van jonge mensen en theoretisch
Maakt de rijksoverheid de juiste keuzes?
opgeleiden. Een belangrijke aanname waarop het beleid van de rijksover-
Om zicht te krijgen op de aandacht die het Rijk heeft voor de regio’s, hebben
heid stoelt, klopt dus niet.
we in kaart gebracht hoeveel rijksgeld er bij de regio’s binnenkomt. Het meeste geld is afkomstig uit het Gemeentefonds. Deze budgetten zijn vooral
Belang van vertrouwen en betrokkenheid van burgers
bedoeld voor het in stand houden van het lokale voorzieningenniveau en
De sterk gegroeide verschillen in diverse onderdelen van brede welvaart
om zorg en ondersteuning te bieden aan inwoners. Via het Gemeentefonds
tussen regio’s binnen en regio’s buiten de economische kerngebieden van
wordt getracht verschillen tussen gemeenten te verkleinen, door gemeenten
het land achten wij onwenselijk, deels omdat ze niet te rechtvaardigen
die te maken hebben met achterstanden een relatief grotere uitkering te
zijn maar ook omdat ze voor Nederland als geheel een probleem vormen.
geven. Voor structurele investeringen blijft weinig ruimte over.
Immers, wanneer brede welvaart structureel ongelijk is verdeeld, heeft
Het Rijk investeert daarnaast ook zelf in regio’s: in de realisatie van infra-
dit onvermijdelijk consequenties voor het vertrouwen dat inwoners van
structuur, ziekenhuizen, onderwijs- en onderzoeksinstellingen, woning-
minder bedeelde regio’s hebben in de overheid en overheidsinstituties.
bouwprojecten enzovoort. Ons is opgevallen dat deze rijksinvesteringen
Tekenen daarvan zijn op dit moment al zichtbaar. Veel mensen in de door
in de praktijk vooral ten goede komen aan de economische kerngebieden
ons onderzochte regio’s herkennen zich nauwelijks meer in de rijksoverheid.
en stedelijke regio’s in het land. Oftewel: aan gebieden waar volop kansen
Ze hebben het gevoel dat het Rijk geen recht doet aan wat zij belangrijk
liggen, omdat ze zijn aangehaakt op de wereldeconomie. Deze investe-
vinden en wat hun regio nodig heeft. Zij voelen zich niet gezien, laat staan
ringen maken krachtiger wat al krachtig is. Dat is een bewuste keuze van
begrepen. Op den duur kan een gebrek aan vertrouwen en betrokkenheid
ELKE REGIO TELT! | SAMENVATTING
7
van grote groepen burgers de democratische gemeenschap en het gezag
tenminste een basis voor vitale gemeenschappen moet worden gegaran-
van de Nederlandse overheid ondermijnen. Tegelijkertijd kan het de
deerd, maar die basis zal niet in elke regio in Nederland hetzelfde eruit
realisatie van allerlei nationale doelstellingen bemoeilijken – denk aan de
zien. Die is afhankelijk van de specifieke regionale structuur, het regionale
noodzakelijke transities in onder meer het energiesysteem, de landbouw en
karakter en de behoeften van bewoners. Om handen en voeten te geven
de economie – en loopt de welvaartsgroei in de economische kerngebieden
aan deze veranderende investeringslogica, kan de rijksoverheid aansluiten
tegen de grenzen van leefbaarheid aan. Nederland kan zijn nationale
bij de Code Interbestuurlijke Verhoudingen (Rijk, IPO, VNG & UvW, 2023) die
problemen niet oplossen zonder de kracht en het potentieel van álle regio’s.
expliciet bepaalt dat het Rijk inzicht moet geven in de regionale gevolgen van nationaal beleid.
Onze aanbevelingen Wij denken dat het tijd is voor een evenwichtiger rijksbeleid met een ster-
Investeer in langjarige en substantiële programma’s voor regionale
kere oriëntatie op de regio. Dat vraagt ook om een gedragsverandering van
ontwikkeling
besluitvormers: zij moeten in elke afweging gaan meewegen wat de conse-
Samenwerkende partijen in de regio’s moeten een ‘kansenagenda’ maken
quenties zijn voor verschillende regio’s. Dat zal niet gemakkelijk zijn omdat
voor de ontwikkeling van brede welvaart voor de lange termijn. Zij bepalen
diep gewortelde patronen, routines en systemen verandering behoeven.
gezamenlijk inhoudelijke prioriteiten op basis van regiospecifieke kansen,
Het is een proces van lange adem. En toch moet het. Het zal vast niet
behoeften en opgaven. De ‘kansenagenda’s’ moeten ook aansluiten bij
altijd in één keer goed gaan, maar de veranderingen moet wel nu meteen
de aanpak van grote nationale en Europese opgaven voor de toekomst.
beginnen. Hiertoe doen we in dit advies een aantal concrete aanbevelingen.
Het Rijk moet op basis van de kansenagenda’s langjarig extra financiële
De belangrijkste zijn, in samengevatte vorm:
ruimte vrijmaken (dus boven op de reguliere budgetten) om ongewenste verschillen tussen regio’s te verkleinen. Er zal altijd een onafhankelijke toets
Herijk de reguliere beleids- en investeringslogica van het Rijk
op bredewelvaartseffecten van die agenda’s gedaan moeten worden.
Beleid en investeringskeuzes van de rijksoverheid moeten niet langer
Zo’n langjarige investeringsstrategie zou een koerswijziging betekenen ten
vanzelfsprekend leiden tot ‘sterker te maken wat al sterk is’. De betekenis
opzichte van de huidige strategie. Het Rijk beperkt zich vooralsnog tot het
van keuzes van het Rijk voor de brede welvaart in regio’s, zou veel beter
verstrekken van bijdragen voor korte periodes, bedoeld voor het repareren
doordacht moeten worden. Het gaat in de besluitvorming immers niet
van achterstanden. De door ons voorgestelde langjarige en substantiële
alleen om de economische kracht van het land, maar om een acceptabel
budgetten voor de ontwikkeling van brede welvaart zou het Rijk in principe
niveau van brede welvaart in heel Nederland. Dat betekent dat overal
ELKE REGIO TELT! | SAMENVATTING
8
kunnen volgen voor alle regio’s in Nederland. Maar wij vinden dat de prioriteit moet liggen bij de regio’s die op dit moment sterk achterlopen. Werk aan een vitale relatie tussen regio’s en rijksoverheid Een sterkere oriëntatie in het rijksbeleid op regionale ontwikkeling vraagt om een vitale relatie tussen rijksoverheid en regio’s, zodat signalen uit de regio beter doorklinken op rijksniveau en Rijk en regio gemakkelijker met elkaar in gesprek komen. Wij noemen in dit advies verschillende mogelijkheden daarvoor en bevelen aan om daarin keuzes te maken. Verder vinden wij dat de rijksoverheid bij de keuzes die worden gemaakt rond de sluiting of vestiging van instellingen, nadrukkelijker spreiding over het land zou moeten nastreven. Dat geldt voor kennis- en onderwijsinstellingen vanwege hun essentiële rol in regionale ecosystemen. Dat geldt voor rijksdiensten en zelfstandige bestuursorganen (zbo’s). En dat geldt eveneens bij de aanpak van de grote nationale woningbouwopgave, die volgens ons deels moet worden verwezenlijkt door middel van kleinschalige woningbouwprojecten, gespreid over de regio’s in het land. Tot slot Wij komen in dit advies tot de conclusie dat er sprake is van een stapeling van onwenselijke bredewelvaartsverschillen tussen regio’s in Nederland.
Wij vinden dat er daarom in de volle breedte van het overheidsbeleid meer aandacht en ruimte voor de structurele ontwikkeling van regio’s nodig is. Alleen dan kan er sprake zijn van een toekomst met brede welvaart, in élke regio in Nederland.
ELKE REGIO TELT! | SAMENVATTING
9
A ANBEVELINGEN
VOOR H ET RE
ELKE REGIO TELT! | SAMENVATTING
AND ALISEREN VAN BREDE WELVAART IN HEEL NEDERL
10
1 INLEIDING 1.1 Aanleiding Hoewel Nederland relatief klein is, kent ons land aanzienlijke regionale verschillen. Die verschillen zijn er in landschappelijk en cultureel opzicht, maar ook als het gaat om de kansen die mensen hebben om een passende baan te vinden, om onderwijs te volgen op een goed bereikbare locatie en om gezond oud te worden. Bepaalde gebieden in Nederland, veelal gelegen aan de randen van ons land en buiten de economische centrumgebieden, hebben te maken met een stapeling van achterstanden op één of meer aspecten. Er is bijvoorbeeld sprake van gezondheidsverschillen: de gemiddelde levensverwachting bij geboorte is in sommige regio’s1 maar liefst zeven jaar lager dan elders (RIVM, 2021). Deze verschillen in gezondheid zijn grotendeels het gevolg van uiteenlopende factoren die op een complexe manier op elkaar inwerken, zoals arbeidsmarkt, onderwijs, sociale zekerheid en leefomgeving (RVS, 2020b). De achterstanden betreffen onder meer de hoogte van het gemiddelde inkomen, de kwaliteit van de leefomgeving, de beschikbaarheid van publieke voorzieningen zoals onderwijs, zorg en openbaar vervoer en de werkgelegenheid. Ook de beschikbaarheid van culturele voorzieningen en ontmoetingsplekken is in bepaalde regio’s minimaal en 1
Met regio bedoelen we in dit advies samenhangende gebieden die groter zijn dan een gemeente en kleiner dan een provincie.
11
het is daar lastig om actieve verenigingen te behouden. Dit soort onwen-
materiële welvaart gaat het ook om zaken als gezondheid, onderwijs, milieu
selijke verschillen tussen de regio’s in ons land bestaan al decennialang.
en leefomgeving, sociale verbondenheid, persoonlijke ontplooiing en veilig-
Hoewel de regionale verschillen in vergelijking met andere landen minder
heid (Evenhuis et al., 2020).
groot zijn, nemen de verschillen in Nederland wel steeds verder toe. Ook voor Nederland als geheel zijn deze regionale verschillen een probleem
Tijdens de gesprekken die wij voor dit advies in verschillende regio’s
omdat alle Nederlandse regio’s nodig zijn bij het aanpakken van grote
hebben gevoerd, viel ons op dat veel mensen aangaven dat ze hun regio
vraagstukken zoals de stikstofproblematiek, de energie- en klimaatopgave,
koesteren vanwege de plezierige leefomgeving, de saamhorigheid en de
de veranderingen in de zorg en de tekorten op de woningmarkt.
regionale identiteit, maar dat zij tegelijkertijd teleurgesteld zijn in de overheid en instituties, omdat steeds meer voorzieningen verdwijnen uit hun
Dit advies staat stil bij de aard en omvang van de regionale verschillen en
omgeving. In deze regio’s heerst het gevoel dat alle aandacht uitgaat naar
achterstanden en heeft tot doel om bij te dragen aan een nieuwe aanpak
andere – met name stedelijke – gebieden in het land. Het ongenoegen dat
van regionale verschillen in brede welvaart, om daarmee Nederland als
mensen ervaren betreft ook de gebrekkige vertegenwoordiging van het
geheel sterker te maken. Drie adviesraden hebben hiervoor hun krachten
regionale perspectief in bijvoorbeeld landelijke politieke debatten en de
gebundeld: de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli), de Raad
geringe herkenbaarheid van regionale thema’s in bijvoorbeeld landelijke
voor Volksgezondheid & Samenleving (RVS) en de Raad voor het Openbaar
kranten en bij de publieke omroep.
Bestuur (ROB). De drie raden besteedden eerder elk al aandacht aan het thema ‘de regio’ en ‘regionale verschillen’,2 maar in dit advies brengen we
Het zojuist geschetste beeld toont overeenkomsten met bevindingen die
de perspectieven van de drie raden samen.
zijn beschreven in de Atlas van afgehaakt Nederland (De Voogd & Cuperus, 2021) en het rapport Regionaal maatschappelijk onbehagen (Van den Berg &
Wij zijn op zoek gegaan naar wat er aan de hand is, welke verschillen er
Kok, 2021). Ook in het recent in opdracht van het kabinet opgestelde rapport
bestaan, wat de oorzaken ervan zijn en hoe mensen de verschillen ervaren.
Wat wel kan signaleert Johan Remkes dat mensen in landelijke regio’s meer
We hebben daarbij het concept ‘brede welvaart’ als graadmeter gebruikt.
en meer te maken hebben met verlies van voorzieningen en perspectief,
Brede welvaart omvat alles wat mensen van waarde vinden. Behalve om
en dat zij zich in de steek gelaten voelen door de overheid en zich niet meer in die overheid herkennen. Remkes verbindt hieraan ook een culturele
2
Zie onder meer het essay De regio als redding (RVS, 2022), het advies Geef richting, maak ruimte! (Rli, 2021c), de verkenning De som der delen (Rli, 2019) en het advies Rol nemen, ruimte geven (ROB, 2021a).
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 1
component: “Mensen in landelijke gebieden ervaren een groeiend verschil
12
in culturele waarden” (Remkes, 2022, p. 18). Recent toonden ook landelijke
overheid invloed uitoefenen, bijvoorbeeld door de keuze van bouwlocaties,
politieke partijen aandacht voor regionale verschillen binnen Nederland.3
de locaties van onderwijsinstellingen en de aanleg van (spoor)wegen.
Geografisch gestapelde en elkaar versterkende achterstanden die mensen
Uiteindelijk zijn regionale achterstanden in belangrijke mate een product
belemmeren in hun zelfredzaamheid en ontplooiingsmogelijkheden zijn
van nationaal beleid, deels onbedoeld, deels bedoeld. In de afgelopen
naar ons oordeel niet te rechtvaardigen – niet in de huidige situatie, en al
decennia hebben beleidskeuzes van het Rijk er direct of indirect toe geleid
helemaal niet als de ongelijkheid blijft groeien. De toenemende regionale
dat er in diverse gebieden allerlei voorzieningen zijn verdwenen die voor
ongelijkheid is direct voelbaar in de regio’s die het betreft, maar ook schade-
mensen van waarde zijn, zoals de huisarts, de busverbinding, de biblio-
lijk voor Nederland als geheel. In de eerste plaats omdat deze ongelijkheid
theek, het lokale zwembad of de basisschool. Inmiddels staat ook het
de ‘ruimtelijke en politieke’ gemeenschap die Nederland vormt, ondermijnt
voortbestaan van vestigingen van voortgezet onderwijs, het middelbaar
(Van den Berg & Kok, 2021). En in de tweede plaats omdat deze de effec-
beroepsonderwijs en het hoger onderwijs in verschillende regio’s steeds
tieve aanpak van urgente nationale vraagstukken zoals de energietransitie,
meer onder druk. De spoedeisende hulp, verloskunde en ziekenhuiszorg is
de woningbouwopgave en klimaatadaptatie compliceert. Om Nederland
eveneens op steeds grotere afstand van dorpen en woonkernen georga-
sterker uit de verschillende crises te laten komen zijn alle regio’s nodig.
niseerd. Politiekantoren zijn gesloten en voor rechtspraak moeten mensen
Dit advies richt zich weliswaar op de situatie in regio’s, maar het belang
steeds vaker hun regio verlaten.
daarvan omvat héél Nederland. Het lijkt alsof ook de rijksoverheid zélf zich heeft teruggetrokken uit delen De gegroeide en toenemende achterstanden zijn geen natuurfenomenen.
van Nederland. Regionale kantoren van de Belastingdienst zijn opgeheven
Regionale verschillen ontstaan wel deels door autonome economische
en regionale diensten zoals Rijkswaterstaat zijn opgeschaald naar grotere
ontwikkelingen, maar tijdens ons onderzoek voor dit advies hebben we
landsdelen. Daarmee is de overheid onherkenbaar geworden voor veel
waargenomen dat ook keuzes van de rijksoverheid gewicht in de schaal
inwoners van deze regio’s. Ook de gemeentelijke schaalvergrotingen
leggen. Clustering van bedrijven bijvoorbeeld, ontstaat meestal op plekken
hebben bijgedragen aan de geringere betrokkenheid bij de overheid als
waar de randvoorwaarden gunstig zijn, zoals de aanwezigheid van infra-
geheel (Allers et al., 2021). Welwillende, of in de woorden van Johan
structuur, kennis en arbeidskrachten. Op deze randvoorwaarden kan de
Remkes, ‘redelijke’ mensen, die zich inzetten voor de samenleving maar zich
3
De Tweede Kamerfractie van het CDA publiceerde in februari 2023 Voor heel Nederland. D66 publiceerde eveneens in februari 2023 Nederland Regioland.
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 1
zorgen maken over hun gebied en de overheid die voor hen steeds minder zichtbaar is. Die onzichtbaarheid schaadt het vertrouwen van mensen
13
(Tjeenk Willink, 2022); veel inwoners hebben het gevoel dat ze voor de
psychische klachten hebben. Maar iemands gezondheid wordt ook beïn-
rijksoverheid ‘niet meetellen’. Dat gevoel wordt versterkt doordat ook (semi)
vloed door factoren zoals leefomgeving en sociale verbondenheid: schone
publieke instellingen (zoals scholen en zorginstellingen) en bedrijven (denk
lucht en de aanwezigheid van groen dat uitnodigt tot bewegen en elkaar
aan supermarkten en bankfilialen) een terugtrekkende beweging hebben
ontmoeten, komen het fysieke en mentale welzijn van mensen ten goede.
gemaakt en eenzelfde beweging als de overheid maken, deels gedreven door de nationale financieringsstromen.
Om de vinger te leggen op dit soort dwarsverbanden is een breed perspectief nodig, dat de grenzen van beleidsdomeinen overstijgt. Dat is de reden
We zijn tijdens ons onderzoek overigens ook op initiatieven gestuit die
waarom de Rli, de RVS en de ROB ervoor hebben gekozen om gezamenlijk
de leefbaarheid en gemeenschapskracht juist verbeteren. Ondernemende
met dit onderwerp aan de slag te gaan. Niet om vervolgens op elk advies-
mensen en creatieve organisaties bedenken allerlei manieren om in de
domein afzonderlijke aanbevelingen te doen, maar juist om één perspectief
eigen regio zorg en onderwijs te organiseren, woningbouw voor elkaar
te schetsen waarmee de brede welvaart in heel Nederland kan worden
te krijgen of armoede te verlichten. Daar is vaak geen tussenkomst van
versterkt en waarmee onwenselijke verschillen tussen regio’s kunnen
een overheid bij nodig (dan wel gewenst). Maar de optelsom van dit soort
worden verminderd.
inwonersinitiatieven is niet voldoende, zo moeten we vaststellen, om in alle regio’s van ons land te komen tot een acceptabel niveau van brede
Zoals we hierboven al vaststelden, hangen de achterstanden in bepaalde
welvaart.
regio’s en de nadelige gevolgen die mensen daarvan ondervinden in hun dagelijks leven, in veel gevallen direct of indirect samen met beleidskeuzes van de rijksoverheid. Er zijn bovendien nationale belangen in het geding.
1.2 Drie adviesraden, één advies
Daarom richten onze aanbevelingen zich vooral op het rijksoverheidsbeleid.
De verschillen die in ons land bestaan tussen regio’s manifesteren zich op
Daarnaast richten we ons op de rol die decentrale overheden te spelen
allerlei manieren. Het gaat om verschillen die op elkaar kunnen ingrijpen en
hebben in hun relatie met de samenleving en de kansen die daarin besloten
elkaar kunnen versterken. Deze gestapelde achterstanden komen bijvoor-
liggen voor Nederland.
beeld tot uiting in gezondheidsverschillen. Iemands gezondheid hangt immers sterk samen met factoren zoals opleiding, maatschappelijke positie en inkomen. Bekend is dat mensen met weinig opleiding vaker in armoede leven en dat mensen die in armoede leven vaker én meer lichamelijke en
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 1
14
1.3 Vraagstelling van dit advies
leiden tot uitholling van onze democratische rechtsstaat, tot een lagere
De centrale vraag van dit advies luidt:
economische welvaart of tot een verminderd oplossend vermogen om met
Wat is ervoor nodig om onwenselijke verschillen tussen regio’s te voor-
grote veranderingen om te kunnen gaan, zoals de klimaatverandering, ener-
komen dan wel te verkleinen, om zo de brede welvaart in alle regio’s van
gietransitie of de vergrijzing.
Nederland te bevorderen? Welke rol hebben de rijksoverheid en andere partijen daarbij te spelen?
Hoe de brede welvaart over de regio’s van Nederland is verdeeld, hebben wij in dit advies in kaart gebracht aan de hand van een verzameling indi-
De twee kernbegrippen in deze centrale vraag, ‘onwenselijke verschillen’
catoren. Deze hebben betrekking op bredewelvaartsaspecten zoals levens-
en ‘brede welvaart’, vormen de lenzen waardoor wij in dit advies naar
verwachting, (ervaren) gezondheid, werkgelegenheid, opleidingsniveau,
Nederland kijken. We lichten dit kort toe.
vertrouwen in instituties en andere mensen, veiligheid, leef- en woon omgeving, beschikbaarheid én afstand tot voorzieningen en groen, last van
Of verschillen tussen regio’s onwenselijk zijn, hangt naar ons oordeel in
milieuproblemen enzovoort. Op een groot aantal van deze bredewelvaarts
hoge mate af van de manier waarop in het beleid van de rijksoverheid de
aspecten blijken steeds dezelfde regio’s slecht te scoren. Het uitgangspunt
lusten en lasten worden verdeeld tussen gebieden in Nederland. De rijks-
in dit advies is dat we meer grip willen krijgen op deze problematiek. We
overheid kan bij die verdeling streven naar maximale welvaart voor het hele
willen doorgronden waar het fout gaat: waarom het ondanks de goede
land, naar voldoende of gelijke welvaart voor iedereen of naar het priori-
bedoelingen en de beleidsinzet van het Rijk (zie bijvoorbeeld BZK, 2022a),
teren van de welvaart van bepaalde groepen. In de praktijk bestaan deze
al decennialang niet lukt om alle regio’s te laten delen in de brede welvaart
invalshoeken naast elkaar. Als er onwenselijke uitkomsten ontstaan, is het
en een aantal verschillen zelfs groter wordt. Ook willen we een aantal oplos-
zaak om te kijken wat de oorzaken zijn van deze scheve balans.
singsrichtingen schetsen.
Wij zien verschillende onwenselijke uitkomsten. Ten eerste kunnen er niet te rechtvaardigen verschillen zijn in de kansen die burgers in bepaalde regio’s
1.4 Aanpak
hebben om deel te nemen aan de samenleving (door bijvoorbeeld het
Op basis van beschikbare data over brede welvaart in Nederland hebben
volgen van een opleiding of het verwerven van voldoende inkomen) of om
wij een analyse gemaakt van verschillen tussen regio’s en de mate waarin
een gemeenschap te vormen. Ten tweede kunnen er verschillen zijn tussen
overheidsbeleid en -interventies invloed hebben op die verschillen.
regio’s die onwenselijk zijn voor heel Nederland, omdat zij bijvoorbeeld
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 1
15
Als je nauwkeurig kijkt naar de verdeling van verschillende aspecten van
Figuur 1: Brede welvaart per gemeente, gemeten in aantallen indicatoren
brede welvaart over ons land, blijkt dat behalve de grootstedelijke gebieden
met een (zeer) lage score
van Nederland (waarover aanstonds meer), ook een aantal regio’s buiten de economische centrumgebieden te maken heeft met een stapeling van achterstanden.4 Figuur 1 laat dit zien. Naarmate gemeenten op de kaart donkerder zijn gekleurd, is er sprake van een groter aantal bredewelvaartsindicatoren waarop zij laag tot zeer laag scoren.
Indicatoren 0-2 3-5 6 - 10 11 - 15
Op een aanzienlijk aantal bredewelvaartsaspecten scoren steeds dezelfde
16 - 20
regio’s laag tot zeer laag. In deze regio’s zijn er bovendien nauwelijks mogelijkheden om welvaart te ontlenen aan nabijgelegen gebieden (door bijvoorbeeld de aanwezigheid van een zorginstelling, een buurtsupermarkt of een geldautomaat in buurgemeenten) – eenvoudigweg omdat daar een vergelijkbare problematiek speelt.5 Op basis van het globale beeld dat oprijst uit de bredewelvaartscijfers in Nederland hebben wij vijf regio’s geselecteerd die we voor dit advies nader hebben geanalyseerd: Zeeuws-Vlaanderen, de Veenkoloniën, de Kop van Noord-Holland, Twente en Parkstad Limburg. Het zijn voorbeelden van regio’s waar de brede welvaart op belangrijke onderdelen sterk achterblijft en die behoren tot wat Van den Berg & Kok (2021) ‘perifere regio’s’ hebben genoemd omdat het gaat om ver buiten de Randstad gelegen gebieden.
4 5
In bijlage 1 lichten we onze analyse van bredewelvaartsaspecten nader toe. In bijlage 1 geven wij een nadere toelichting op hoe welvaart aan nabijgelegen regio’s kan worden ontleend.
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 1
Bron: CBS, 2022 (bewerking Rli)
16
Wij hebben gemerkt dat ‘perifeer’ vanwege dit Randstedelijke perspectief
vindplaatsen waaruit we in algemene zin kunnen leren (a) waarom het,
een beladen term is; vanuit Europees perspectief zijn deze regio’s juist
de erkenning van de problemen door het Rijk ten spijt, tot op heden niet
vaak centraal gelegen. Toch gebruiken we bij gebrek aan een betere term
lukt om verbetering te brengen in de scheve welvaartsverdeling en (b) op
het woord ‘perifeer’ zo nu en dan in dit advies, waarbij we ons bewust zijn
welke manieren daaraan iets valt te doen. Andere regio’s met vergelijkbare
van het eenzijdige perspectief en telkens in het besef dat deze term onvol-
profielen zullen zich geheel of gedeeltelijk herkennen in de geschetste
doende recht doet aan de problematiek die in dit advies aan bod komt.
problematiek. De oplossingsrichtingen die we in dit advies voorstellen, zijn ook voor díe regio’s bedoeld.
Per voorbeeldregio hebben we verdiepend naar de bredewelvaarts cijfers gekeken. Naast deze kwantitatieve analyse hebben we in elk van
Aanvullend op de regiobezoeken hebben we literatuur bestudeerd en inter-
de vijf regio’s onze bevindingen ingekleurd en aangevuld met behulp van
views gehouden met enkele tientallen onderzoekers en deskundigen op het
gesprekken die we ter plaatse hebben gevoerd. We spraken met in totaal
gebied van brede welvaart (zie voor een overzicht de bijlagen ‘Literatuur’ en
ongeveer 120 mensen: bestuurders, actieve bewoners, ondernemers en
‘Totstandkoming advies’).
personen die beroepsmatig direct contact met bewoners en bedrijven onderhouden.6 We spraken met hen over hun ervaringen met en gevoelens bij de brede welvaart in hun regio. Ook hebben we met hen kansen,
1.5 Afbakening
problemen en mogelijke oplossingen tegen het licht gehouden. Op die
We hebben het in dit advies in beginsel over alle regio’s in Nederland,
manier wilden we meer inzicht te krijgen in de dynamiek die schuilgaat
waarbij we de primaire focus leggen op die regio’s waar sprake is van een
achter de cijfers, in wat mensen zelf belangrijk vinden en hoe zij zelf naar
stapeling van achterstanden in brede welvaart en relatief achterblijvende
hun regio kijken
inzet van de rijksoverheid. We laten de grote steden buiten beschouwing. Niet omdat daar geen sprake is van achterstanden of onwenselijke
Met de gesprekken in de vijf voorbeeldregio’s pogen we in dit advies
verschillen, maar omdat in veel gevallen de samenstelling en opbouw van
meer grip op de problematiek te krijgen. We geven dus geen oplossingen-
de bevolking anders is en omdat er andere vragen spelen ten aanzien van
op-maat per bezochte regio. De voorbeeldregio’s fungeren veeleer als
de toegang tot voorzieningen en vervoer. De kwetsbare wijken in grote steden staan bovendien al tientallen jaren in de politieke belangstelling
6
De mensen met wie wij hebben gesproken vormden geen representatieve vertegenwoordiging van de inwoners van de vijf regio’s. Wel hebben wij in deze gesprekken nuttige informatie verkregen en duidelijke indrukken opgedaan.
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 1
en er is veel beleidsaandacht voor, wat zich ook vertaalt in substantiële budgetten. Voorbeelden zijn het grotenstedenbeleid van de kabinetten-Kok,
17
de wijkenaanpak van het vierde kabinet-Balkenende en onder het huidige kabinet in het ‘Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid’ (BZK, 2022b). Wij laten in onze analyse Caraïbisch Nederland buiten beschouwing, omdat deze regio bestuurlijk en geografisch zeer sterk afwijkt van de rest van het Koninkrijk.
1.6 Leeswijzer Het vervolg van dit advies is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 bespreken we de inzichten en indrukken die wij hebben opgedaan tijdens onze bezoeken aan de vijf geselecteerde voorbeeldregio’s. In hoofdstuk 3 gaan we na op welke manier de rijksoverheid de regio’s buiten de economische centrumgebieden van Nederland financieel ondersteunt en met welke inzet zij in deze regio’s investeert. We kijken ook hoe deze investeringen zich verhouden tot de ondersteuning van regio’s door de Europese Unie (EU). Aansluitend presenteren we in hoofdstuk 4 de conclusies die wij trekken uit onze bevindingen. In hoofdstuk 5 ten slotte, formuleren wij onze aanbevelingen. Daarmee reiken wij concrete handvatten aan voor een sterkere oriëntatie op de brede welvaart in elke regio.
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 1
18
2 ANALYSE VAN VIJF REGIO’S Wij hebben voor dit advies vijf regio’s onderzocht die illustratief zijn voor regionale verschillen. In elk van deze regio’s is sprake van een stapeling van achterstanden op diverse indicatoren van brede welvaart. Wij geven in § 2.1 van dit hoofdstuk een korte samenvatting van onze bevindingen,7 In de vijf regio’s hebben we gesprekken gevoerd met bestuurders, bewoners, ondernemers en professionals. We spraken met hen over actuele onderwerpen in de regio, hun binding met de regio, de kwaliteit van leven in de regio, de veranderingen die in de regio hebben plaatsgevonden en het toekomstperspectief voor de regio. In § 2.2 van dit hoofdstuk bespreken wij enkele opvallende punten die uit de gesprekken naar voren kwamen.8
2.1 Gemeten verschillen in brede welvaart 2.1.1 Gezondheid In de voorbeeldregio’s – met uitzondering van de Kop van NoordHolland – zien we serieuze gezondheidsachterstanden. Het aantal mensen met overgewicht is in deze gebieden hoog, evenals het aantal mensen met chronische aandoeningen. De levensverwachting hoort met name in de Veenkoloniën en Parkstad Limburg tot de laagste van Nederland. 7 8
In bijlage 1 gaan wij uitgebreider in op de verschillen. In bijlage 2 is een uitgebreidere weergave van de gesprekken opgenomen.
19
In Zeeuws-Vlaanderen is de levensverwachting relatief hoog. De gezonde
Nederland. Figuur 3 illustreert dit met gegevens over het vertrouwen dat
levensverwachting is daarentegen in delen van alle onderzochte regio’s
mensen hebben in de Tweede Kamer (politiek vertrouwen).
laag, met Parkstad Limburg als laagste van het land; zie figuur 2. Figuur 3: Politiek vertrouwen Figuur 2: Levensverwachting en gezonde levensverwachting: verschillen tussen regio’s Levensverwachting bij geboorte 2017-2020
Levensverwachting zonder lichamelijke beperkingen 2020
Jaren (gemiddelde Nederland is 81,7)
Jaren
Per gemeente
78,4 - 81,3 81,3 - 81,9 81,9 - 82,6 82,6 - 83,6 83,6 - 85,8
Per gemeente
63,6 - 70,6 70,6 - 72,3 72,3 - 74,1 74,1 - 78,6 GGD-regio's
GGD-regio's
Bron: De Voogd & Cuperus, 2021; cijfers 2013-2016
Bron: RIVM; cijfers 2017-2020
2.1.3 Inkomen en arbeidsparticipatie De economische ontwikkeling en materiële welvaart in de vijf voorbeeldregio’s is laag ten opzichte van de rest van Nederland. Het beeld verschilt
2.1.2 Vertrouwen in instituties
echter flink tussen de onderzochte regio’s. Het besteedbaar inkomen in
Het valt op dat in alle onderzochte regio’s, met uitzondering van Twente,
deze regio’s hoort bij de laagste van het land, behalve in de Kop van Noord-
het vertrouwen in instituties relatief laag is ten opzichte van de rest van
Holland. En met uitzondering van de regio Twente zien we in alle regio’s een
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 2
20
lage arbeidsparticipatie. Figuur 4 laat bijvoorbeeld zien dat in alle onder-
sportaccommodaties en winkels relatief groot. Het Planbureau voor de
zochte regio’s sprake is van een relatief groot aandeel arbeidsongeschikten.
leefomgeving (PBL) heeft dit in 2022 nauwgezet in beeld gebracht. Ter
In een aantal voorbeeldregio’s blijkt er ook veel beroep te worden gedaan
illustratie laten we in figuur 5 zien dat ziekenhuizen in de voorbeeldregio’s
op de bijstand, terwijl dat in Zeeuws-Vlaanderen en grote delen van de Kop
over het algemeen ver weg liggen ten opzichte van de rest van het land.
van Noord-Holland en Twente veel minder het geval is.
Figuur 6 geeft inzicht in de bereikbaarheid van het middelbaar onderwijs en de ontwikkeling over de tijd daarin. Het PBL concludeert dat in de afgelopen jaren vooral onderwijslocaties in vaak al goed bereikbare stede-
Figuur 4: Aandeel arbeidsongeschiktheid en aandeel bijstand
lijke gebieden nog beter bereikbaar per openbaar vervoer zijn gemaakt. Jongeren in meer landelijke gebieden kunnen echter steeds minder gemakkelijk op school komen. Figuur 5: Bereikbaarheid ziekenhuizen per vervoerswijze binnen 45 minuten reistijd Auto
Openbaar vervoer
Fiets
Bron: De Voogd & Cuperus, 2021; cijfers 2018 Aantal bereikbare ziekenhuizen 0 1
2.1.4 Bereikbaarheid van voorzieningen Met uitzondering van Parkstad Limburg en Twente is zowel de afstand als de reistijd tot werk en tot voorzieningen als zorginstellingen, scholen,
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 2
2 3 of meer
Bron: PBL, 2022
21
Figuur 6: Bereikbaarheid havo/vwo binnen 30 minuten reistijd, 2017-2021 OV in 2017
OV in 2021
Fiets in 2021
Mensen in de voorbeeldregio’s – met uitzondering van Parkstad Limburg – zijn behoorlijk tevreden met hun leven. Figuur 7 laat zien dat in de Kop van Noord-Holland, Zeeuws-Vlaanderen en Twente die tevredenheid ook de woning omvat.
Figuur 7: Tevredenheid met woning (percentage (zeer) tevreden particuliere huishoudens), 2021 Aantal bereikbare scholen
76,6
0
80,9
1
85,1
2
86,4
3 of meer
89,0 90,6
Bron: PBL, 2022
2.1.5 Kwaliteit van de leefomgeving De kwaliteit van de leefomgeving laat in de verschillende voorbeeldregio’s geen eenduidig beeld zien. Zo behoort de zwemwaterkwaliteit in ZeeuwsVlaanderen tot de beste van Nederland, maar in bepaalde delen van het gebied is bijvoorbeeld wel de emissie van fijnstof hoog. Het totale oppervlak aan natuur- en bosgebieden in Zeeuws-Vlaanderen is laag, maar dat is
Bron: CBS, 2022
op heel veel andere plekken in Nederland ook het geval. Van de voorbeeldregio’s vormen Twente en Parkstad Limburg een positieve uitzondering op dit algemene beeld. Beide scoren wel weer slecht op fijnstof.
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 2
22
2.2 Resultaten van verdiepende gesprekken in de regio’s
vertrekt een groot deel van de havo- en vwo-leerlingen naar elders om te studeren, want hbo-opleidingen en universiteiten liggen in de meeste
2.2.1 Stapeling van verschraling
gevallen ver buiten de regio. Deze uitstroom heeft bijvoorbeeld tot gevolg
In alle voorbeeldregio’s noemden onze gesprekspartners de gelijktijdige
dat er in dorpen niet genoeg actieve leden zijn om muziekverenigingen
verschraling van allerlei maatschappelijke voorzieningen een groot
en sportclubs levend te houden. Slechts een klein deel van de studenten
probleem voor de welvaart in hun regio. In dorpskernen moeten steeds
keert na de vervolgopleiding terug in de regio. Ook ontstaat er een steeds
vaker basisscholen sluiten. De huisartsenzorg wordt geconcentreerd op een
groter gebrek aan vrijwilligers. Als gevolg van deze ontwikkelingen hebben
beperkt aantal plekken in de regio. Dit soort essentiële maatschappelijke
verscheidene van de onderzochte regio’s het stempel ‘krimpregio’ gekregen.
voorzieningen komen zodoende op steeds grotere afstand te liggen, soms
Dit heeft ertoe geleid dat er de afgelopen jaren een restrictief woningbeleid
tientallen kilometers verderop. Doordat tegelijkertijd busdiensten stukje bij
is gevoerd, onder het motto “niet bouwen voor de leegstand”. De woning-
beetje verder worden ingeperkt, raken mensen in toenemende mate afhan-
voorraad is verouderd geraakt en sluit inmiddels niet meer goed aan op de
kelijk van de auto. Voor mensen die niet (langer) over een auto beschikken,
huidige woonwensen.9 Wonen in de regio wordt door al dit soort factoren
zoals ouderen of scholieren, is dit des te meer een probleem.
steeds minder interessant voor jonge gezinnen.
Als in korte tijd zoveel verschillende voorzieningen afbrokkelen, heeft
Omdat in de meeste voorbeeldregio’s sprake is van een tamelijk eenzijdige
dit verstrekkende gevolgen voor het gemeenschapsleven in een regio.
arbeidsmarkt – in Zeeuws-Vlaanderen is er bijvoorbeeld vooral veel werk-
De stapeling van verschraling beperkt de ontplooiingsmogelijkheden van
gelegenheid in het toerisme, de industrie en de agrarische sector – bestaat
mensen en holt gemeenschappen uit. De leefbaarheid van dorpen, kernen
het beeld dat jongeren “voor een serieuze baan naar de Randstad moeten”.
en gemeenschappen komt onder druk te staan. Inwoners doen hun best,
Uit de gesprekken die wij voerden kwam echter naar voren dat dit niet altijd
maar het is vaak roeien tegen de stroom in. Op eigen kracht alleen kunnen
klopt. Als regionale onderwijsinstellingen goede verbindingen weten te
ze het patroon van vertrekkende voorzieningen niet keren of compenseren.
leggen met het bedrijfsleven, kan dat gunstig uitpakken voor het behoud van arbeidsplaatsen.10 Treffende voorbeelden daarvan zijn de Universiteit
Vaak is er sprake van een domino-effect van negatieve ontwikkelingen. Zo hebben middelbare scholieren, net als studenten in het mbo, in de voorbeeldregio’s vaak te maken met grote reisafstanden. Maar – anders dan mbo-studenten die vaak bewust kiezen voor een carrière in de regio –
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 2
Twente en de Saxion Hogeschool, die mensen aan de regio weten te binden 9
In specifieke gevallen zoals in Zeeuws-Vlaanderen en een deel van de Kop van Noord-Holland is een bijkomend probleem dat veel woningen worden gebruikt als tweede woning of vakantiewoningen. 10 Binnen het middelbaar beroepsonderwijs is hier, onder andere via het Regionaal Investeringsfonds mbo, aandacht voor.
23
én het ondernemerschap in de regio aanjagen. De wisselwerking tussen
Sprekend over het te incidentele karakter van de ondersteuning en de
onderwijs, ondernemerschap en overheidsbeleid is belangrijk voor de
investeringen vanuit het Rijk wezen onze gesprekspartners meermaals op
kracht van regio’s.
de ‘Regio Deals’. Deze samenwerkingsprojecten tussen de rijksoverheid en regionale partners zijn volgens direct betrokkenen weliswaar waardevol,
2.2.2 Te weinig structurele aandacht voor de regio’s
maar van te korte duur en te geringe omvang om blijvend effect te kunnen
De problemen in de regio’s die wij bezochten zijn niet nieuw. Achterstanden
sorteren. De opgaven waarvoor het geld wordt ingezet hebben vaak veel
op het gebied van gezondheid, onderwijs, economische welvaart of leef-
meer en veel langer aandacht nodig dan de vierjarige looptijd van de
gewoonten gaan vaak al generaties terug. Bovendien kan het ene verschil,
Deals. Inwoners ervaren dat allerlei voor hen belangrijke voorzieningen
bijvoorbeeld een slechtere gezondheid van de bevolking, mede het resultaat
verdwijnen, en daarvoor in de plaats zien ze slechts incidentele, project-
zijn van andere ongelijkheden, zoals economische achteruitgang. In veel
matige en kortlopende inspanningen van het Rijk ter ondersteuning en
gevallen ligt de oorsprong mede in de teloorgang van een specifieke econo-
versterken van de brede welvaart.
mische activiteit. Denk aan de turfwinning en strokartonindustrie in de Veenkoloniën, de textielindustrie in Twente en de mijnbouw in Limburg.11
2.2.3 Afwezigheid rijksoverheid In de gesprekken die wij in de voorbeeldregio’s voerden, riep de relatie
Onze gesprekspartners benadrukten dat de achterstanden in hun regio om
met de rijksoverheid veel discussie op. De algemene teneur was dat de
een langdurige inzet vragen, maar dat de steun van de rijksoverheid door-
landelijke overheid niet begrijpt wat er in de regio speelt en de ‘perifere’
gaans kortdurend, incidenteel en van onvoldoende omvang is. Zo financiert
regio’s overslaat als er belangrijke keuzes worden gemaakt. We tekenden
het Rijk in bepaalde regio’s pilotprojecten gericht op preventie van zorgbe-
uitspraken op als:
hoefte. Zulke projecten verlopen vaak goed, maar het benodigde vervolg
• “Landelijk beleid lijkt te zijn gebaseerd op een Randstedelijke logica.”
ontbreekt. Bovendien pakken deze specifieke projecten de onderliggende
• “Als er investeringen in nieuwe autowegen en spoorwegen worden
maatschappelijke ongelijkheden niet aan. Pijnlijk is het dan om te zien dat de incidenteel bereikte besparingen vaak niet in de regio belanden om verdere investeringen en borging van het succes mogelijk te maken, maar ten goede komen aan zorgverzekeraars of de rijksoverheid. 11 Zie ook ROB, Achtergrondstudie Zuid-Limburg en Oost-Groningen, 2022. https://www. raadopenbaarbestuur.nl/actueel/nieuws/2022/10/25/onderzoek-rob-zuid-limburg-en-oost-groningen
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 2
gedaan, komt alles in de Randstad terecht.” • “Als de middelbare school hier ook nog sluit, moeten scholieren tot 50 kilometer reizen om naar school te kunnen.” • “Kijk naar de kunsten: musea, orkesten, kunstopleidingen – in de regio wordt niet geïnvesteerd.”
24
• “Voor huisartsenzorg in de nacht moeten je hier inmiddels ruim 25 kilometer reizen met de auto, hoe moet dat als je helemaal geen auto hebt?”
raken verstopt, terwijl het openbaar vervoer geen reëel alternatief vormt. Ook in de Veenkoloniën staat de bereikbaarheid over de weg op sommige plekken onder druk – in dit geval doordat er bruggen worden gesloopt
Het nationale beleid houdt volgens de mensen met wie wij spraken geen
vanwege de hoge onderhoudskosten, bijvoorbeeld in Pekela.12
rekening met de situatie in de regio. De uitgestrektheid van landelijke gebieden én het effect van andere, wegvallende voorzieningen, wordt
Mensen hebben het gevoel dat de rijksoverheid ook letterlijk op afstand
volgens hen bijvoorbeeld niet voldoende meegenomen in de normen die
is komen te staan: regionale kantoren van de Belastingdienst worden
het Rijk hanteert voor het openbaar vervoer en het wegennet, het overeind
gesloten,13 rechtbanken in de regio behandelen niet meer alle zaken,
houden van vestigingen van basisscholen of voortgezet onderwijs en
regionale diensten zoals de Dienst Landelijk Gebied en de Inspectie
diverse zorgvoorzieningen. Juist het feit dat het wegvallen van deze voor-
Volkshuisvesting zijn opgeheven, regionale directies van Rijkswaterstaat
zieningen ook effect heeft op andere terreinen, zorgt voor een verschraling
zijn opgeschaald naar grotere landsdelen en ook de politie is volgens onze
van voorzieningen in algemene zin. Daardoor is een neerwaartse spiraal
gesprekpartners minder nabij sinds in 2013 bij de vorming van de Nationale
ontstaan.
Politie de 25 regiokorpsen zijn vervangen door tien regionale eenheden. De landelijke overheid is volgens hen door dit soort terugtrekkende bewe-
In vrijwel elke regio die wij bezochten kwam uit de gesprekken naar voren
gingen haar ‘voelsprieten in de regio’ steeds meer kwijtgeraakt.
dat de inwoners zich onderbedeeld voelen als het gaat om investeringen in de infrastructuur. Dat probleem leeft in algemene zin, maar nog veel
Deze ontwikkeling duurt tot op de dag van vandaag voort. Zo wordt
sterker als er sprake is van grensregio’s. In het oosten en zuiden van het
in politiek Den Haag geregeld geopperd om kosten te besparen door
land worden vooral grensoverschrijdende openbaar vervoer-verbindingen
specialistische zorg (zoals kinderhartchirurgie; zie kader) te concentreren,
gemist, zoals een busverbinding van Twente naar het Duitse achterland en
dan wel door het aantal rechtbanken, gevangenissen of militaire kazernes
een intercityverbinding tussen Heerlen en Aken. Dat soort trajecten valt bij
terug te schroeven en te concentreren. Dit soort plannen, die onherroe-
de verdeling van publiek geld steevast buiten de boot. Elders is het vooral
pelijk ten koste zouden gaan van regionale voorzieningen en regionale
de regionale weginfrastructuur die niet goed op peil wordt gehouden. Zo leven er in Zeeuws-Vlaanderen zorgen over de fors toegenomen druk op het wegennet, met name in het toeristenseizoen. De wegen naar kustdorpen als Cadzand zijn nog steeds enkelbaans, de wegen door de dorpen en kernen
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 2
12 Zie https://www.rtvnoord.nl/nieuws/933778/actiegroep-haalt-bakzeil-21-van-de-34-bruggen-in-pekelaverdwijnen 13 In Zeeuws-Vlaanderen verdween in 2012 het in Terneuzen gevestigde kantoor van de Belastingdienst. In 2021 heeft de Belastingdienst echter besloten, vanwege de behoefte die veel mensen bleken te hebben aan persoonlijk contact en vanwege de grote afstand tot de dichtstbijzijnde vestiging (in Middelburg), om een steunpunt te openen in Terneuzen.
25
werkgelegenheid, hebben hun weerslag op het vertrouwen van inwoners
worden de impact van de sluiting van Groningen en Leiden geschetst.
van de betreffende gebieden – ook als ze uiteindelijk niet doorgaan. Het
Daarbij kijkt de Nza naar de effecten van de concentratie van zorg voor
beeld dat de regio er niet toe doet, is dan al bevestigd.
patiënten, zorgprofesionals, zorgorganisaties, opleidingen, onderzoek en maatschappij. Nadat het de vier betrokken centra zelf niet lukte om
Kinderhartchirurgie
met een voorstel te komen, heeft het Kabinet besloten de centra voor
Eind 2021 kondigde het kabinet aan de centra voor kinderhartchirurgie te
kinderhartchirurgie in Groningen en Rotterdam open te houden en die in
willen concentreren op twee locaties: Rotterdam en Utrecht. De centra in
Leiden en Utrecht te sluiten. Een belangrijk argument betrof het belang
Leiden en Groningen zouden moeten sluiten. Het belangrijkste argument
van regionale spreiding.
hiervoor was dat de medische expertise te veel versnipperd zou raken en dit ten koste zou kunnen gaan van de kwaliteit van de zorg. In Nederland worden jaarlijks circa 1.200 kinderen met een aangeboren hartafwijking
Mensen die in de ‘perifere’ regio’s wonen en werken missen, zo kwam
geboren.
uit onze gesprekken naar voren, een goede relatie met de rijksoverheid. Ze voelen zich overgeslagen op de momenten dat het Rijk investeert in
Hoe gevoelig het ligt om hoogspecialistische zorg (deels) te concen-
de economie, de zorg, de infrastructuur, de cultuur en het onderwijs.
treren, en in dit specifieke geval mogelijk specifiek in de Randstad, bleek
De contacten over en weer zijn onder de maat. Het Rijk weet volgens
al snel. Een petitie werd in het Noorden van het land ruim 260.000 keer
de mensen die wij spraken de regio prima te vinden als er problemen
ondertekend. Ouders van jonge hartpatiënten land stuurden een brief aan
moeten worden opgelost, bijvoorbeeld rond de opvang van asielzoekers en
de minister van Volksgezondheid. Voor hen was de reisafstand punt van
statushouders, het herstel van de natuur of de opwekking van duurzame
zorg, maar de brandbrief van politieke partijen in de Provinciale Staten
energie. Maar voor het onderhouden van ‘gewoon’ contact komen ministers
en gemeenteraden schreven agendeerden de bredere effecten: uithol-
en topambtenaren zelden in de regio. Die reis ondernemen ze pas als er
ling van de academische medische zorg en wetenschap in de noordelijke
problemen zijn. De mensen zien ook wel uitzonderingen en op lager niveau
regio’s.
zijn er altijd wel contacten met de rijksoverheid. Maar uiteindelijk overheerst toch het beeld dat Den Haag ver weg is voor de regio, en dat andersom de
De Nederlandse Zorgautoriteit heeft vervolgens op verzoek van de
regio voor Den Haag nog veel verder weg ligt.
minister een impactanalyse uitgevoerd (NZa, 2022). In deze analyse
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 2
26
Tot slot leeft in de regio’s het beeld, zo merkten wij, dat de kwaliteit van het
grens nodig is. Administratief gezien stopt het gebied bij de grens. Alles wat
lokale en provinciale bestuur niet past bij de grote opgaven die op regionaal
zich voorbij de grens en tussen de gebieden voorbij de grenzen afspeelt, telt
niveau voorliggen. Dat hangt volgens onze gesprekspartners onder andere
niet mee in de nationale wetten en regels.
samen met het salaris en de vergoedingen voor ambtenaren, gemeentebestuurders en gemeenteraadsleden. De hoogte van deze bedragen is
Het gevolg is dat bijvoorbeeld mensen in de regio Twente ervaren dat zij
namelijk gekoppeld aan het inwoneraantal in de gemeenten. Dat betekent
over slechts een halve arbeidsmarkt beschikken, “waarbij we alleen naar het
dat de salarissen en vergoedingen in de ‘perifere’ gebieden vaak aanzienlijk
westen kunnen kijken”. Van de mogelijkheden die zich ten oosten van Twente
lager liggen dan in dichtbevolkte stedelijke gebieden. Maar ook gemeenten
aandienen, kunnen Twentenaren onvoldoende gebruikmaken als gevolg van
met relatief weinig inwoners willen de opgroeiende jeugd, gezinnen,
verschillen in de nationale belastingregels of coronaregels en verschillen in
alleenstaanden en ouderen een goede basis bieden voor een gezond en
procedures aan beide zijden van de grens. Ook Zeeuws-Vlaanderen beschikt
goed leven. En deze overheden moeten net als grote gemeenten tegen-
volgens onze gesprekspartners over een te kleine arbeidsmarkt doordat
kracht kunnen bieden aan milieubelastende bedrijven en ondermijnende
werken in België onderhevig is aan wettelijke beperkingen.
criminaliteit.
In Parkstad Limburg zit de grens ook op een andere manier in de weg, namelijk op het vlak van energie. In deze regio is sprake van congestie op
2.2.4 Specifieke risico’s van grensligging
het elektriciteitsnet (EZK, 2022). Dit belemmert de economische ontwikke-
De door ons bezochte regio’s zijn bijna allemaal grensregio’s. Soms biedt
ling in de regio, “terwijl er in Duitsland meer dan voldoende infrastructuur-
deze grensligging kansen voor het vergroten van de brede welvaart in de
capaciteit is, die we niet mogen benutten”.
regio, maar in de praktijk staan in de meeste regio’s tal van formele belemmeringen het benutten van kansen in de weg.
De grensligging van sommige regio’s brengt daarnaast risico’s met zich mee voor de beschikbaarheid van gezondheidszorg- en onderwijsvoorzieningen.
We zien dit bijvoorbeeld in Parkstad Limburg, dat onderdeel is van een
Dit zien we bijvoorbeeld in Zeeuws-Vlaanderen: inwoners (en ook toeristen)
grensoverschrijdende agglomeratie, en in Zeeuws-Vlaanderen. In deze
gaan hiervoor steeds vaker naar België. Gent heeft een academisch zieken-
regio’s maken mensen dagelijks gebruik van voorzieningen aan de andere
huis en Knokke beschikt over een algemeen ziekenhuis. Deze plaatsen zijn
kant van de landsgrens. Maar op tal van terreinen stuiten ze daarbij op
voor veel bewoners (en toeristen) dichterbij dan Terneuzen of Goes. Echter,
barrières die het gevolg zijn van verschillen in wet- en regelgeving. Het
het gevolg is dat de beschikbare medische zorg in Zeeuws-Vlaanderen
nationale beleid houdt vaak niet of nauwelijks rekening met wat er aan de
ELKE REGIO TELT! | HOOFDSTUK 2
27
zelf steeds verder afneemt. In het onderwijs voltrekken zich vergelijkbare
op zorgen voor elkaar en bestuurlijke samenwerkingsverbanden tussen
ontwikkelingen (zie kader).
gemeenten of tussen gemeenten, bedrijfsleven en onderwijsinstellingen, gericht op de economische ontwikkeling in de regio. In de regio maken
Kwaliteit onderwijs in Zeeuws-Vlaanderen onder druk door
betrokkenen zich samen sterk. Ze proberen er het beste van te maken en de
‘schoolconcurrentie’ vanuit België
situatie te verbeteren.
Veel jonge kinderen uit Zeeuws-Vlaanderen gaan naar school in België, omdat kinderen daar al vanaf 2,5 jaar terecht kunnen. Dit betekent dat
Deelnemers vertelden ons dat vaak “bijna iedereen elkaar kent” en dat dit
de ouders anderhalf jaar betaalde kinderopvang in Nederland kunnen
de basis vormt voor sterke sociale en zakelijke banden binnen de regio. Het
uitsparen. Eenmaal in het Vlaamse onderwijssysteem gaan de kinderen
Twentse noaberschap komt, soms in iets andere vorm, ook in veel andere
vaak door naar de nabijgelegen basisschool. Ook de middelbare school
regio’s voor. Burgerinitiatieven weten bijvoorbeeld ondernemers uit de
doorlopen ze dan over de grens. Dat heeft volgens onze gesprekspartners