Onderzoeksrapport Ooststellingwerf - eindrapport

Gemeenteraden kunnen dan nog slechts zienswijzen indienen en vervolgens accepteren wat de uitkomst is van de besprekingen op het niveau van de gemeenschappelijke regeling. Het is welhaast een automatisme dat daardoor het beleid op gemeenschappelijk niveau wordt bepaald. Dit is in Friesland ook het geval. Het DB van de FUMO doet beleidsvoorstellen en dat wordt na het bespreken van de zienswijzen van de afzonderlijke gemeenten na eventuele aanpassingen centraal vastgelegd. Dat deel van de VTH wat niet verplicht is ondergebracht bij de FUMO wordt soms door gemeenten zelf uitgevoerd. De OWO-gemeenten5 werken ambtelijk samen. Dat betekent dat het deel dat niet op FUMO niveau is gestandaardiseerd ook onder druk staat om binnen de drie gemeenten op dezelfde wijze te worden aangepakt. Daardoor is het logisch dat de rekenkamercommissie onderzoek naar de vergunningverlening op het niveau van de drie gemeenten uitvoert. Een gevolg is wel dat de gemeente Ooststellingwerf voor een deel afhankelijk kan zijn van de FUMO en de twee andere OWO-gemeenten bij de implementatie van de aanbevelingen . Tijdens dit onderzoek is ook doorgevraagd of het harmoniseren van het VTH-beleid niet tot gevolg had dat de drie gemeenten verstoken raken van de couleur locale, maar er is nog steeds ruimte in afwijkend beleid.

Voor Ooststellingwerf heeft dat bijvoorbeeld geleid tot een beperkte toestemming voor carbidschieten, terwijl dit in de andere gemeenten niet meer wordt toegelaten. Het ambtenarenkorps, dat voor meerdere gemeenten werkt, spant zich in om zich te gedragen volgens de cultuur van de gemeente waar ze op dat moment actief zijn. De centrale vraag van het onderzoek naar vergunningverlening luidde: Verloopt het proces van vergunningverlening door de afdeling OWO-VTH doelmatig, doeltreffend, rechtmatig en naar tevredenheid van de drie aangesloten gemeenten en de aanvragers? Hieronder wordt de doorwerking van de door de raad overgenomen aanbevelingen per aanbeveling besproken.

4 5

Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing De gemeenten Ooststellingwerf, Weststellingwerf en Opsterland, Bestuursovereenkomst.

25

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Aanbeveling 1: verordening De aanbeveling luidt voluit: Geef het college opdracht om op basis van de wet VTH de raad een verordening voor te leggen ter vaststelling. Op 17 december 2019 is de Verordening Kwaliteit, Vergunningverlening en Handhaving vastgesteld. In de verordening wordt verwezen naar de wet Wabo. Er wordt niet verwezen naar de wet VTH. Dit is begrijpelijk, aangezien die wet VTH zelf geen wet is, maar de Wet tot wijziging van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.6 Deze wet wijzigt de wet Wabo. De aanbeveling is uitgevoerd. Het college zag de aanbeveling overigens vooral als hulp bij de door haar al ingezette voorbereiding tot het voorstellen van een verordening aan de raad. De navolging was al begonnen voorafgaand aan het onderzoek. Aanbeveling 2: meetbare doelen De aanbeveling luidt voluit: Geef het college opdracht om in het nog op te stellen vergunningenbeleid meetbare doelen, zowel voor de dienstverleningsprestaties als voor de 4 K’s7 op te nemen waarover het college in het jaarverslag VTH rapporteert; De meetbare doelen bestaan uit twee groepen. Dit zijn de zo afgekorte 4K’s en de doelen uit Omgevingswet (veilig, schoon, gezond, en duurzaam). Deze doelen zijn overgenomen in het Beleidsplan Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Fysieke Ruimtelijke Leefomgeving 2020-2024 OWOgemeenten. De meetbare doelen zijn ingevoerd.

De aanbeveling heeft in zoverre geholpen, dat de doelen uit de Omgevingswet en de 4K’s richting hebben gegeven aan beleid dat de gemeente van plan was in te zetten. Wie de meetbare doelen nader beschouwd, moet concluderen dat ze niet altijd echt meetbaar zijn. Om een voorbeeld uit de 4K’s te noemen: de K van kwaliteit heeft onder meer te maken met de kennis en ervaring van het personeel, maar ook de bejegening van burgers. Dat is niet altijd even duidelijk om te zetten in harde, en dus meetbare, doelen. Dat geldt evenzeer voor de vier doelen uit de Omgevingswet. Het gaat daar om de subjectieve en containerbegrippen die nadere invulling vereisen, voordat kan worden geconstateerd dat er aan wordt voldaan. Duurzaam, bijvoorbeeld, is een van de meest omvangrijke containerbegrippen op dit moment. Er kan van alles mee worden bedoeld: gas is duurzamer dan kolen, maar is gas duurzaam? Hergebruik van plastic is beter dan verbranden, maar is plastic duurzaam? Hier kan de gemeente weinig aan doen. Als de aanbeveling letterlijk zou worden genomen, wordt de aanbeveling onhaalbaar, omdat dan het onmogelijke wordt gevraagd. Daarom wordt voor dit rapport de aanbeveling hier opgevat als richtlijn. Voor een deel zijn de aanbevelingen wel meetbaar en deels ook uitgevoerd. Een voorbeeld hiervan is de verbetering van de kwaliteit van het personeel.

Daarbij is overigens vooral gelet op het beschikken over de

Staatsblad 9-12-2015 en 21-4-2017. De 4 K’s verwijzen naar de volgende vier doelstellingen uit art. 2 jo. art. 4 lid 1 Bestuursovereenkomst 3 juni 2014: 1. Kwaliteitsverbetering door kennisdeling en investeren in deskundigheid; 2. Structureel minder meerkosten door krachtenbundeling en schaalvoordelen; 3. De kwetsbaarheid van de ambtelijke organisaties verminderen; 4. De dienstverlening en de klantvriendelijkheid optimaliseren. 6 7

26

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

juiste papieren, conform de eisen die de landelijke overheid stelt. Als gevolg van de huidige krapte op de arbeidsmarkt blijft de kwaliteit van het personeel echter een punt van zorg. Doordat de ‘meetbare’ doelstellingen het onderdeel van het gemeentelijk beleid zijn geworden via het Beleidsplan (2019) wordt de rapportage van de vorderingen op dit terrein geregeld via de P&C-cyclus. Het gaat hierbij om de VTH-jaarverslagen voor Ooststellingwerf. Het gaat hier in het bijzonder om het Jaarverslag en Uitvoeringsprogramma VTH Fysieke leefomgeving Ooststellingwerf. Verder rapporteert het college ook in stukken waar dat relevant is.

Er zijn kwaliteitscriteria ingevoerd, maar niet altijd de meetbare doelen waar volgens de aanbeveling om wordt gevraagd. Als de aanbeveling letterlijk wordt genomen, kan hij niet worden opgevolgd vanwege de onmogelijkheid metingen in harde cijfers om te zetten. Wordt de aanbeveling echter als richtlijn gezien, dan luidt de conclusie dat deze naar behoren is uitgevoerd. Aanbeveling 3: overleg met de andere OWO-colleges over vergunningverlening De aanbeveling luidt voluit: Geef het college opdracht om in overleg te gaan met de andere OWO colleges om na te gaan of de werkwijze van vergunningverlening van de OWO gemeenten op dezelfde leest geschoeid kan gaan worden zodat alsnog de 4 K’s bereikt kunnen worden; Deze aanbeveling is opmerkelijk, want ze beveelt het college eigenlijk aan niet meer te doen dan wat ze al deed. Bij de beleidsvoorbereiding bouwde het college destijds, en nu ook, voort op de adviezen die ze van dezelfde ambtenaren kreeg. De aanbeveling vraagt dus in de kern niet meer dan het destijds ingezette beleid voort te zetten en het college en de raad van Ooststellingwerf hebben sinds dit rapport geen reden gezien om hiervan af te zien. Het college zag de aanbeveling vooral als steun voor het reeds ingezette beleid en deze was al opgevolgd voordat het rapport met de aanbevelingen aan het college werd verzonden.

Aanbeveling 4: overleg met OWO over FUMO De vierde aanbeveling luidt voluit: Geef het college opdracht om in overleg te gaan met de andere OWO colleges om de samenwerking met de FUMO te verbeteren waardoor duidelijkheid kan worden verkregen over de afhandelingstermijn van adviezen; De drie OWO-gemeenten werkten op dit punt al samen. Voorafgaand aan de oprichting van de FUMO hebben de gemeenten gezamenlijk onderzoek gedaan of ze buiten de gemeenschappelijke regeling konden blijven en een opdrachtgever-relatie met de FUMO konden krijgen voor die vergunningverlening waar de gemeenten niet zelf voldoende kennis en kunde in huis hadden. Nadat duidelijk werd dat de minister hier uiteindelijk niet akkoord mee zou gaan, hebben de gemeenten de strijd niet tot op de laatste millimeter uitgevochten, maar het roer omgegooid en positief meegewerkt aan de beleidsvorming en inrichting van de FUMO. De portefeuillehouders en één of twee VTH-ambtenaren van de OWO-gemeenten hebben voorafgaand aan een FUMO overleg een vooroverleg, zodat de OWO-inbreng zoveel mogelijk eensluidend is. Hierdoor zijn de drie gemeenten inhoudelijk goed vertegenwoordigd bij de Algemene Vergadering van de FUMO. Daarnaast is de portefeuillehouder van Opsterland sinds 28 mei 2020 voorzitter van het dagelijks bestuur. De portefeuillehouder van Weststellingwerf zat in de auditcommissie van de FUMO.

27

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Het college toont zich constructief door in haar reactie aan te geven, dat er op dit punt nog wel winst is te behalen. Als ervan mag worden uitgegaan dat het college hiervan ook al was doordrongen voordat ze deze aanbeveling kreeg maakt dat deze aanbeveling eigenlijk niet noodzakelijk was. Kortom: de afhandelingstermijn is een probleem dat ondanks alle mogelijke inspanningen blijft bestaan. De oorzaak daarvan moet vooral worden gezocht in de complexe procedures en een arbeidsmarkt die het moeilijk maakt om voldoende personeel vast te houden. Net als bij de vorige aanbeveling geldt dat ook hier de aanbeveling al was uitgevoerd voordat het rapport aan de raad werd verzonden. Aanbeveling 5: rapportage De vijfde aanbeveling luidt voluit: Geef het college opdracht om over een jaar aan de raad te rapporteren over de uitvoering en het resultaat van bovengenoemde aanbevelingen. Deze aanbeveling is niet uitgevoerd. Dit is overigens aan de raad medegedeeld tijdens de behandeling van het rapport in de raadsvergadering. De afspraak is dat conform de tweede aanbeveling via de P&Ccyclus in het jaarverslag en in het uitvoeringsprogramma VTH Fysieke Leefomgeving Ooststellingwerf wordt gerapporteerd. Dit is voor de raad wel een minder opvallende wijze van rapporteren.

In een jaarrekening wordt immers zeer veel informatie met de raad gedeeld, waardoor de kans dat dit ene punt aandacht krijgt, kleiner wordt. Als de raad dit accepteert valt dit het college niet aan te rekenen dat ze de aanbeveling op deze wijze uitvoert. Op 31 mei jl. heeft de Tweede Kamer overigens bij amendement Van Dijk en Strolenberg8 aangenomen dat het college jaarlijks een overzicht stuurt van de ‘aan de raad gedane voorstellen van de rekenkamercommissie, vergezeld van zijn standpunt daaromtrent en van de wijze waarop aan de voorstellen vervolg is gegeven’. Als de Eerste Kamer dit overneemt, wordt het een wettelijke plicht zodra de wet in gaat. De werkwijze van Ooststellingwerf om dit via het jaarverslag te doen, werkt dus al vooruit op deze wetswijziging. Het college heeft op 15 maart 2022 besloten dat de aangenomen aanbevelingen van alle rekenkamercommissieonderzoeken in een voortgangslijst in het informatiesysteem iBabs wordt geplaatst. De raad kan dan niet alleen controleren of alle aanbevelingen op de lijst zijn geplaatst, maar ook nagaan hoe de voortgang bij de verschillende aanbevelingen is. Tenslotte kunnen raadsleden vragen stellen als ze zich zorgen maken over de voortgang. Met het bijhouden van de voortgang van aanbevelingen in iBabs, wordt de aanbeveling binnenkort uitgevoerd. De aanbeveling wordt binnenkort uitgevoerd.

Toetsing aan normenkader De beoordeling van de bevindingen worden samengevat in onderstaande tabel, waarna ze worden toegelicht.

Bij de behandeling van de wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet en de Comptabiliteitswet 2016 is in verband met het afschaffen van de decentrale rekenkamercommissiefunctie en het uitbreiden van de bevoegdheden van de rekenkamercommissies op 31 mei 2022 beoogt het amendement een artikel 185a gemeentewet toe te voegen.

8

28

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

In hoeverre heeft een rekenkamercommissierapport de kwaliteit van het politieke en bestuurlijke debat bevorderd?

Wat is er vertaald in beleidsdocumenten naar aanleiding van een rekenkamercommissierapport?

In hoeverre is het bijgestelde beleid controleerbaar?

Hoe wordt gecontroleerd of het beoogde effect wordt bereikt?

Norm

Bevinding

1. De raad heeft geleerd van het onderzoek;

gedeeltelijk voldaan

2. De raad heeft een inhoudelijk debat gevoerd over het onderzoek

gedeeltelijk voldaan

3. De raad heeft beargumenteerd besluiten genomen naar aanleiding van het inhoudelijke debat

gedeeltelijk voldaan

4. De door de raad genomen besluiten hebben hun doorwerking in beleidsdocumenten

voldaan

5. De besluiten van de raad zijn terug te vinden in de beleidsdocumenten

voldaan

6. Er zijn maatregelen verbonden met doelen in de beleidsdocumenten

voldaan

7. Het beleid is uitgevoerd conform de wens van de raad

voldaan

8. Er is zicht op de effecten van de uitvoering

voldaan

9. Er is een procedure waardoor de raad ziet of de aanbevelingen zijn overgenomen

voldaan

10. De procedure wordt uitgevoerd

voldaan

11. De raad bespreekt de uitkomsten van de aanbevelingen

niet voldaan

Ad 1) Ter sprake komen de mogelijkheden die de raad zelf heeft om ‘in positie’ te komen. Het gaat over verbeterpunten en voorstel waarmee het college in oktober komt waarna de raad aan zet is voor de opzet van een nieuwe verordening. De raad kan daar volgens de wethouder input geven. De raad wordt meegenomen bij uitvoering aanbevelingen (zoals kwaliteit VTH en beleidsplan). Deze norm is lastig te beoordelen op basis van de bespreking in commissie- en raadsvergadering. Ad 2) De bespreking heeft vooral plaatsgevonden in een commissievergadering (3 september 2019) Daar wordt het rapport inhoudelijk behandeld. Dit gebeurt vooral door het stellen van vragen en nadere uitleg van het onderzoek. De rekenkamercommissiecommissie en de onderzoeker zijn aanwezig en beantwoorden vragen over het onderzoek. Raadsleden stellen vooral (technische) vragen en vragen de wethouder om reacties. Tijdens de raadsvergadering op 19 september 2019 geven fracties kort hun standpunten en is er een enkele interruptie. Aan de hand van de commissiebespreking is één aanbeveling tekstueel geamendeerd. Dit gaat over behoud van lokale beleidsvrijheid. Ad 3) Er ligt een voorstel en na een zeer kort debat wordt tot besluitvorming overgegaan. Het voorstel is vanuit de raad aangepast nadat hij hierover in de commissie onderling en met de wethouder van gedachten heeft gewisseld.

De raad besluit het aangepaste voorstel voor overname aanbevelingen met

29

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

algemene stemmen aan te nemen. De reden voor aanpassing wordt niet meer uitvoerig behandeld in de raadsvergadering. Ad 4) De besluiten van de raad hebben doorwerking in de beleidsdocumenten. Ad 5) Idem.. Ad 6) De getroffen maatregelen zijn inderdaad verbonden met de aanbevolen beleidsdoelen. Hierbij kan vooral gedacht worden aan het vooroverleg met de twee andere OWO-gemeenten bij de FUMOvergaderingen. Ad 7) Het beleid is inderdaad uitgevoerd conform de wens van de raad. Zelfs het deels uitvoeren van de vijfde aanbeveling was in overeenstemming met de wens van de raad. Ad 8) Het zicht op het effect van de uitvoering is beperkt door de gekozen wijze van rapporteren. Ad 9) Er komt een procedure waardoor de raad kan zien dat aanbevelingen zijn overgenomen: via een lijst in Ibabs kunnen raadsleden de voortgang van de uitvoering van aanbevelingen controleren. Ad 10) Zie hierboven. Ad 11) Er is geen directe procedure voor de bespreking van de uitkomsten van de aanbevelingen, maar het opnemen van de aanbevelingen in iBabs zal de raad een aanvullende mogelijkheid geven om te controleren of ze worden uitgevoerd. Samenvattend kan worden gesteld, dat het rekenkamercommissieonderzoek veel effect heeft gehad, het was zinvol om het VTH-beleid verder te uit te werken.

Het belangrijkste effect was de steun in de rug van het college tijdens haar uitleg dat de verordening en beleidsvoorbereiding noodzakelijk was en dat het OWO-overleg uitstekend werkt.

4.2 Inclusiebeleid, rekenkamercommissiebrief (2019) De centrale vraag van het onderzoek naar het inclusiebeleid luidde: Hoe ver zijn gemeenten met het opstellen van inclusiebeleid of een Lokale Inclusie Agenda9 en welke focus hanteren zij daarbij? Het inclusiebeleid is een zogeheten Doe-mee-onderzoek geweest. Dat is een onderzoek dat door de NVRR wordt georganiseerd. De rekenkamercommissie heeft zich aangesloten bij de vraagstelling van het onderzoek. Een nadeel van een Doe-mee-onderzoek is dat de afzonderlijke deelnemers geen invloed hebben op de vraagstelling en slechts beperkt op de aanvaarding van het rapport10 maar daar staat het voordeel tegenover dat het onderzoek tegen een fors lager tarief kan worden uitgevoerd en dat de resultaten kunnen worden vergeleken met andere onderzochte gemeenten. De rekenkamercommissie heeft de resultaten van het Doe-mee-onderzoek via een zgn. rekenkamerbrief aan de raad gerapporteerd. De rekenkamerbrief werd niet als ingekomen stuk opgenomen op de lijst van ingekomen stukken voor de gemeenteraad, maar werd wel geagendeerd ter bespreking in een commissievergadering. Op basis van de conclusies in de rekenkamerbrief krijgt de raad de aanbeveling om het college opdracht te geven, om: 1.

Apart inclusiebeleid, samen met organisaties uit de doelgroep af te ronden met daarin aandacht voor mensen met een handicap en toegankelijkheid voor mensen met een handicap en daarin aan te geven hoe vrouwen en kinderen aandacht krijgen 2. Voor te stellen hoe de gemeente inclusiviteit waarborgt in al het beleid van de gemeente

Op grond van een advies van de Tweede Kamer is dit wijze waarop gemeenten uitvoering kunnen geven aan een start maken met de implementatie om te komen tot een geleidelijke verbetering van de positie van inwoners met een handicap. Dat is een uitwerking van art. 1 lid 2 VN-verdrag handicap. 10 Uiteraard blijft elke deelnemer aan een Doemee-onderzoek zelf verantwoordelijk voor de acceptatie van de kwaliteit. De NVRR streeft er altijd naar dat alle rapporten worden geaccepteerd. 9

30

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

3.

Dit beleid na twee jaar schriftelijk met uw raad te evalueren.

Het college kan zich volgens het bestuurlijk wederhoor d.d. 1 oktober 2019 vinden in de aanbevelingen. In de reactie stelt het college dat ze een Agenda Lokale Inclusie voorbereidt. Het onderzoek leidde niet tot een besluit van de raad over de aanbevelingen van de rekenkamercommissie. Het onderzoek is wel besproken in de commissievergadering van 19 november 2019.11 De portefeuillehouder legde daar uit hoe het college omgaat en is omgegaan met het onderwerp inclusieve samenleving. De portefeuillehouder gaf aan dat het college een Agenda lokale inclusie voorbereidt ten behoeve van bespreking door de raad in het voorjaar en deed tevens de toezegging het college in december van dat jaar een mededeling aan de raad zal sturen over de bevindingen van het college ten aanzien van inclusie tot dusver. Dit is in februari 2020 gebeurd. De drie aanbevelingen zijn dus (de facto) voor kennisgeving aangenomen. Het college heeft hierdoor de ruimte gekregen de aanbevelingen al dan niet uit te voeren. De gemeente heeft een innerlijke motivatie, zo blijkt uit diverse interviews, om met inclusie aan de slag te gaan. Het uitvoeren van beleid ten aanzien van inclusie is dan ook niet direct gebaseerd op het rapport, maar op deze motivatie. Het rapport is door de ambtelijke organisatie wel gebruikt als reflectie op het door haar ontwikkelde beleid.

Hieronder worden de aanbevelingen afzonderlijk besproken. Aanbeveling 1: beleid opstellen De aanbeveling luidt voluit: Geef het college opdracht om apart inclusiebeleid, samen met organisaties uit de doelgroep af te ronden met daarin aandacht voor mensen met een handicap en toegankelijkheid voor mensen met een handicap en daarin aan te geven hoe vrouwen en kinderen aandacht krijgen. De eerste aanbeveling is opgevolgd door het vaststellen van de Visie op Inclusie12 op 6 mei 2020. Dit is overigens niet alleen een gevolg van het onderzoek, want volgens het raadsvoorstel was de aanleiding voor het opstellen van de visie niet alleen het rekenkamercommissieonderzoek, maar ook het Project “Iedereen doet mee” van de VNG. In het kader van het Project “Iedereen doet mee” van de VNG rondom Inclusie is er een eigen Visie op Inclusie geschreven voor de gemeente Ooststellingwerf. De rekenkamercommissie heeft eerder ook aangedrongen op het op korte termijn opstellen van beleid aangaande dit onderwerp. In februari 2020 heeft de raad de huidige stand van zaken inzake Inclusie ontvangen. Hiermee was de inventariserende fase afgerond en is er begonnen met het opstellen van een visie met een plan voor de uitvoering. In de visie is een begroot bedrag voorzien van € 20.000, te verdelen over 2020 en 2021 en dat moet worden besteed aan de Lokale Inclusieagenda.

Het is de vraag of het rekenkamercommissieonderzoek doorslaggevend, of op zijn minst mede van belang was, voor het opstellen van de inclusievisie. Het feit dat het rekenkamercommissieonderzoek in de visie niet, en het VNG-project, wel wordt genoemd wijst erop dat het rekenkamercommissieonderzoek niet doorslaggevend is geweest. Wel mag worden gesteld dat het onderzoek een steun in de rug was voor het college om de visie op te stellen. De aanbeveling gaf niet aan op welke wijze beleid of de visie zou moeten ontwikkeld. Dat wordt mede veroorzaakt doordat het een Doe-mee-onderzoek betreft. Hierdoor beperkt het onderzoek zich tot het schetsen van een beeld in hoeverre het lokale beleid voldoet aan landelijke criteria. Hierdoor levert onderzoek geen overzicht over specifieke problemen van de gemeente en kunnen er ook geen aanwijzingen worden gevonden voor passende oplossingen. De waarde zit hem vooral in de vergelijking van de gemiddelde landelijke praktijk met de praktijk van de gemeente Ooststellingwerf. De gemeente

11 12

Zie onder 7f besluitenlijst commissievergadering 19 november 2019 Visie op Inclusie 2020-2021: Iedereen doet mee

31

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

heeft hier invulling aan gegeven, door zelf na te gaan wat de problemen en mogelijke oplossingen zijn door contact op te nemen met de plaatselijke belangengroepen: WTO, VAC, OSO en een vertegenwoordiging van de LFB Wolvega.13 Na vaststelling van de visie, in de fase van beleidsuitvoering, blijkt dat binnen de organisatie het idee van samenwerking met doel- en belangengroepen is ingedaald. In een memo over de stand van zaken van de voortgang spreekt men bijvoorbeeld over ‘de intentie tot groepsactiviteiten in samenwerking met belangengroepen’. Dit werd echter door de coronasituatie bemoeilijkt.14 Het college is zich ervan bewust dat inclusie niet alleen door vaststelling van beleid ook daadwerkelijk is geslaagd. In de visie staat “Inclusie betekent de insluiting in de samenleving van achtergestelde groepen op basis van gelijkwaardige rechten en plichten.” Het heeft te maken met discussies rond allochtonen, kansarmen en mensen met een beperking. ” Hindernissen voor sociale participatie worden verwijderd, zodat iedereen naar eigen vermogen kan deelnemen aan het maatschappelijk leven.”15 Uit interviews blijkt dat binnen de raad het gevoel leeft dat dit rapport geen invloed heeft gehad op het gemeentelijk beleid. Die indruk wordt door dit onderzoek bevestigd. Het effect was een versterking van de focus op het onderwerp. De aanbeveling is opgevolgd door het opstellen van de visie.

Aanbeveling 2: waarborgen in beleid De aanbeveling luidt voluit: Geef het college opdracht om voor te stellen hoe de gemeente inclusiviteit waarborgt in al het beleid van de gemeente. In dat verband begint de Visie op inclusie met een begripsomschrijving van wat inclusie inhoudt, met de uitgangspunten en achterliggende theorie waarop men zich baseert. Ook is aandacht voor hoe het thema Inclusie al zijn beslag krijgt in de Visie op Samenleven zoals ontwikkeld in het sociaal domein.16 In de Visie op inclusie formuleert het college de ambities en zet een route uit hoe deze te bereiken. De ambitie is daarvoor uitgewerkt in een aantal hoofddoelen.17 Het beleid is ook gericht op het herkennen van de term Inclusie door medewerkers en dat deze die meenemen in hun werk. Ter illustratie: één van de hoofddoelen van de Visie is het streven om dit bij 80% van de medewerkers het geval te laten zijn. Er wordt verder voor gekozen om de samenwerking te kiezen binnen de gemeente.18 Citaat: Deze visie sluit goed aan bij de Visie op Samenleven, bij beleid in het kader van de participatiewet “Op naar een Inclusief Ooststellingwerf” en ook bij de Visie Dienstverlening. Gemeentebreed wordt er in deze Visie op Inclusie 2020-2021: Iedereen doet mee: p. 9. Daar staat: “Samen is er nagedacht over een algemeen vertrekpunt.

Het doel was om een Visie op Inclusie te formuleren waar alle belangengroepen achter kunnen staan.” 14 27102020 Advies B&W update Visie op Inclusie.pdf “Ook zijn in verband met de huidige situatie rond het coronavirus met name groepsactiviteiten in samenwerking met de belangengroepen, in het kader van bewustwording, niet of nauwelijks mogelijk geweest. “ 15 Citaten uit Visie op Inclusie 2020-2021 (Janssens, D., Lambaerts, J., Wouters, W. & Devillé, A. (2017). Filosoferen in sociaal werk: De kracht van het niet-weten in de agogische praktijk. Antwerpen/Apeldoorn: Garant) 16 Zie Visie op Inclusie 2020-2021: Iedereen doet mee: p. 3-4 17 Zie Visie op Inclusie 2020-2021: Iedereen doet mee: p. 11-12 18 Zie Visie op Inclusie 2020-2021: Iedereen doet mee: Hst. 7 Samenwerking op de raakvlakken p. 13 13

32

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

visies naar gestreefd dat iedereen mee moet kunnen doen. Dit sluit dan weer goed aan bij het project van de VNG “Iedereen doet mee” waar deze Visie op Inclusie mede op is gebaseerd. Deze Visie op Inclusie is een overkoepelende, samengestelde visie die over de verschillende domeinen heen gaat en die voor zowel medewerkers van de gemeente als inwoners van de gemeente betekenis heeft. Binnen de gemeente is er voor gekozen om samen te gaan werken met de kartrekkers van de verschillende uitvoeringsprogramma’s van de Visie op Samenleven. Tevens is een duidelijk overzicht opgesteld van de planning qua activiteiten, deelnemers en kosten.19 Eind 2020 is een evaluatie van de visie opgesteld. Daarin komt de waarborging van het onderwerp Inclusie in de organisatie duidelijk naar voren. Onderzocht is bijvoorbeeld de mate waarin Inclusie bij medewerkers bekend is en wordt meegenomen in werkzaamheden. Uitkomst daarvan is dat er nog stappen te zetten zijn om van deze kennis naar het actief meenemen van Inclusie in werkzaamheden toe te werken.20 Deze aanbeveling wordt inderdaad uitgevoerd, maar ook hier is het onderzoek vooral ondersteunend van het staande beleid en niet doorslaggevend geweest voor een verandering in aanpak. Aanbeveling 3: regelmatige evaluatie De aanbeveling luidt voluit: Geef het college opdracht om dit beleid na twee jaar schriftelijk met uw raad te evalueren.

Er is een evaluatie uitgevoerd getiteld Evaluatie 2020 Visie op Inclusie.21 Het rapport werd half december 2020 gepubliceerd. Dat is dus niet twee maar ruim één jaar na oplevering van het rekenkamercommissierapport. Er wordt daarin echter geen gewag gemaakt van het rapport als aanleiding of dat dit ‘met de raad’ zou gebeuren. Er is dus inderdaad een duidelijke lijn herkenbaar van proces totstandkoming visie tot de evaluatie, maar opnieuw is het de vraag of het een doorwerking van het onderzoek was, dan wel een werkwijze die eigenlijk al normaal was of, zoals tijdens interviews werd aangegeven: “in de genen van de gemeente zit”. Doordat in de rapportages niet wordt verwezen naar het rekenkamercommissieonderzoek, is het laatste het meest waarschijnlijk. Met andere woorden: de aanbeveling is prima opgevolgd, maar het zou zonder het rapport wellicht ook zijn gebeurd. De evaluatie is er inderdaad geweest, maar het is de vraag of dit gezien mag worden als een doorwerking van het onderzoek dan wel als de uitkomst van een intrinsiek gedragen proces. Toetsing aan normenkader De beoordeling van de bevindingen worden samengevat in onderstaande tabel, waarna ze worden toegelicht.

Zie Visie op Inclusie 2020-2021: Iedereen doet mee: p. 14-15 1122020 Evaluatie planning uitvoering Visie op Inclusie 2020.pdf. p. 6 21 1122020 Evaluatie planning uitvoering Visie op Inclusie 2020.pdf. 19 20

33

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Norm

In hoeverre heeft een rekenkamercommissierapport de kwaliteit van het politieke en bestuurlijke debat bevorderd?

Wat is er vertaald in beleidsdocumenten naar aanleiding van een rekenkamercommissierapport?

In hoeverre is het bijgestelde beleid controleerbaar?

Hoe wordt gecontroleerd of het beoogde effect wordt bereikt?

Bevinding

1. De raad heeft geleerd van het onderzoek;

-

2. De raad heeft een inhoudelijk debat gevoerd over het onderzoek

beperkt voldaan

3. De raad heeft beargumenteerd besluiten genomen naar aanleiding van het inhoudelijke debat

-

4. De door de raad genomen besluiten hebben hun doorwerking in beleidsdocumenten

beperkt voldaan

5. De besluiten van de raad zijn terug te vinden in de beleidsdocumenten

-

6. Er zijn maatregelen verbonden met doelen in de beleidsdocumenten

-

7. Het beleid is uitgevoerd conform de wens van de raad

-

8. Er is zicht op de effecten van de uitvoering

-

9. Er is een procedure waardoor de raad ziet of de aanbevelingen zijn overgenomen

voldaan

10. De procedure wordt uitgevoerd

voldaan

11. De raad bespreekt de uitkomsten van de aanbevelingen

niet voldaan

De raad heeft het onderzoek gekregen en daardoor kennis kunnen nemen van landelijke criteria. Ad 1) De vraag is echter of dat de criteria zijn waar de gemeente Ooststellingwerf mee wil werken. Dat is niet ter discussie gesteld. De raad heeft geen inhoudelijk debat gevoerd over het onderwerp. Bespreking is geweest in de Ad 2) commissievergadering van 19 november 2019. Dat duurde erg kort. Daarin werden een paar korte opmerkingen gemaakt en vragen gesteld. De wethouder antwoordde direct. Ze ging vooral in op de reden waarom de gemeente ervoor heeft gekozen om geen doelgroepenbeleid te voeren. Uitgangspunt college is inclusieve samenleving (‘iedereen doet mee’) en ze benadrukt dat het rekenkamercommissieonderzoek een andere invalshoek heeft, namelijk het VN verdrag. Inventarisatie van de inclusieve samenleving is/wordt intern opgepakt en met belanghebbenden Ad 3) gaat men in gesprek. Het college gaat een Agenda Lokale Inclusie opstellen die de raad in het voorjaar 2020 zal krijgen. Er komt verder een memo met de bevindingen van het college t.a.v. inclusie ‘tot dusver’. De drie aanbevelingen zijn ter kennisname aangenomen. De raad heeft geen besluiten genomen over de aanbevelingen van het onderzoek. Wel heeft de Ad 4) raad in een later stadium een visie vastgesteld.

34

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

De raad heeft geen besluiten genomen. Ad 5) Het is niet duidelijk of het rekenkamercommissieonderzoek effect heeft gehad op het beleid. Ad 6) De raad heeft geen wensen geuit, dus kunnen er ook geen effecten terug te vinden zijn. Ad 7) Idem. Ad 8) Er komt een procedure waardoor de raad kan zien dat aanbevelingen zijn overgenomen: via een Ad 9) lijst in Ibabs kunnen raadsleden de voortgang van de uitvoering van aanbevelingen controleren. Ad 10) Zie hierboven. Ad 11) Er is geen directe procedure voor de bespreking van de uitkomsten van de aanbevelingen, maar het opnemen van de aanbevelingen in iBabs zal de raad een aanvullende mogelijkheid geven om te controleren of ze worden uitgevoerd.

4.3 Financiële sturing jeugdwet (april 2020) Het terrein van jeugdzorg is complex en staat sinds de decentralisaties van 2015 eigenlijk constant landelijk in discussie. De decentralisaties gaven de taken aan de gemeenten maar door de bijbehorende bezuinigingsoperatie, het uitblijven van de verwachte efficiëntieslag en de complexiteit kampen veel gemeenten met financiële tekorten en zijn ze op zoek naar mogelijkheden en instrumenten om de portefeuille onder controle te krijgen. Een onderzoek naar de financiële sturing op de uitvoering van de jeugdwet was door alle drie gemeenteraden gewenst. Wie het nieuws hierover volgde, heeft kunnen zien dat de financiële sturing van de jeugdwet in heel Nederland een groot probleem is. Al bij de drie decentralisaties op 1 januari 2015, die bepaalden dat jeugdzorg en jeugdhulp plotseling onder de verantwoordelijkheid van gemeenten vielen, werd ervan uitgegaan dat de gemeenten dichter bij haar inwoners zaten, daardoor de jeugd beter kende en daardoor de taken goedkoper konden uitvoeren. Ook zouden er door meer integrale werking met de participatiewet en de WMO inverdienmogelijkheden zijn, die nog meer besparingen mogelijk maakten. Die besparingen zijn in eerste instantie geslaagd, maar dat kwam eerder doordat de gemeenten minder geld kregen en daardoor gedwongen waren de jeugdzorg goedkoper te regelen.

In de loop der jaren bleken de kosten sneller te stijgen dan het kabinet destijds voorzag. De inverdieneffecten bleven achterwege, de kennis van de doelgroepen en het beleidsterrein was bij gemeenten gebrekkig en de kosten van de reorganisatie waren niet in de berekening betrokken. Toen de gemeenten na vier, vijf jaar meer inzicht kregen in wat nodig was, stegen de kosten snel en gingen ze op zoek naar een manier om die in de hand te houden. In die setting is het heel begrijpelijk dat raden nieuwsgierig werden, en rekenkamercommissies onderzoek gingen doen, naar de financiële sturing van de gemeentelijke verplichtingen die door de jeugdwet op de balans van de gemeenten kwamen. Ook in de OWO-gemeenten bestond die interesse in de vraag hoe gemeenteraden de kosten beter in de hand kunnen houden. Er zijn immers diverse instanties, zoals huisartsen, die kunnen oordelen dat een bepaalde jeugdige zorg of hulp nodig heeft. De gemeente mag die zorg dan niet weigeren of zelfstandig oordelen dat de jeugdige meer of minder zorg of hulp nodig heeft. De wet heeft de voorschrijver en de betaler uit elkaar gehaald, maar dat is voor de betaler, de gemeente dus, een nogal riskante zaak, omdat volstrekt onduidelijk is hoe ze de kosten toch onder controle kunnen houden. Het onderzoek zou de raad en dus de gemeente kennis moeten geven welke knoppen er zijn om de kosten bij te sturen.

Het onderzoek kende de volgende centrale vraagstelling: Hoe is de planning en control-cyclus van sociaal domein/jeugd ingericht en levert dit voldoende informatie op voor de raad om zijn kaderstellende en controlerende taken uit te voeren? De raad heeft de volgende aanbevelingen uit het rapport over Financiële Sturing Jeugdwet overgenomen:

35

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

1.

2.

3.

4.

De begroting van jeugdzorg voortaan op te bouwen met gedetailleerde informatie over de verwachte kosten van de zorg op grond van de gegevens van de behandelingen die beschikbaar zijn. Elk kwartaal een gedegen analyse van de werkelijke cijfers te maken en die naast de verwachtingen uit de begroting te leggen. De analyse dient ten minste een verklaring te geven van de afwijkingen van de werkelijke cijfers tegenover de begroting. Tot slot moet de analyse een voorspelling geven van de verwachte kosten. Te overwegen het aantal behandelingen (de ‘intensiteit’) niet langer zonder overleg met de gemeente door de zorgaanbieder te laten bepalen. Laat het college nagaan of intern een budgethouder de verwijzing en het aantal behandelingen navolgbaar controleert alvorens de behandeling begint. En nadat de behandeling is afgerond de budgethouder na laten gaan of alle behandelingen zijn uitgevoerd en succesvol was. Binnen een jaar aan de raad te rapporteren over de uitvoering en het resultaat van bovengenoemde aanbevelingen

De vier aangenomen aanbevelingen worden hieronder behandeld. Aanbeveling 1: begroting Jeugdzorg De aanbeveling luidt voluit: Geef het college opdracht om de begroting van jeugdzorg voortaan op te bouwen met gedetailleerde informatie over de verwachte kosten van de zorg op grond van de gegevens van de behandelingen die beschikbaar zijn. Er is voor gekozen om de systematiek in de begroting, onderdeel van de P&C-cyclus, zodanig aan te passen, dat in de begrotingen van 2021 en 2022 geen post Jeugdzorg meer is terug te vinden. Op grond hiervan zou kunnen worden geconcludeerd dat de aanbeveling niet is uitgevoerd maar dit zou het gemeentebestuur te kort doen. Op grond van de ‘Visie op Samenleven 2020-2024’ is er een programma Samenleving in de begroting opgenomen. De in die visie uitgewerkte onderdelen zijn in vier thema’s opgenomen. Binnen het programma Samenleven zijn de beleidsthema’s die betrekking hebben op jeugd, te weten het Thema Meedoen, Thema Gezondheid en het Thema Goed Opgroeien. Bij de verduidelijking is te lezen dat het Thema Meedoen gaat over de onderwerpen “Wet Maatschappelijke Ondersteuning, de Participatiewet en de Wet gemeentelijke Schuldhulpverlening”. Ook valt de Inburgeringswet onder deze kop. Bij het Thema Gezondheid is het doel om te voorkomen dat jeugdigen in aanraking komen met geweld.

Het Thema Goed Opgroeien richt zich in de eerste plaats op jeugdigen en in de tweede plaats op hun ouders. In de begroting van 2022 is bij het Thema Meedoen achter ‘Meedoen’ tussen haakjes ‘Jeugd’ is opgenomen, de oude benaming van dit thema in de begroting. Hierdoor valt de uitvoering van jeugdbeleid nu onder alle drie thema’s, het belangrijkste deel onder het Thema Goed Opgroeien. Verder is de begroting uitgewerkt in veel gedetailleerde beschrijvingen. Elk Thema heeft drie of vier beoogde maatschappelijke effecten die elk weer drie tot zes indicatoren hebben. Dit geheel wordt ‘samen met inwoners en organisaties’ vertaald ‘in concrete doelen, meetinstrumenten en inspanningen’. Naast de P&C-cyclus krijgt de raad vier keer per jaar informatie waarin wordt aangegeven hoe de werkelijke situatie afwijkt van de begroting. In het bijzonder de halfjaarlijkse monitor (2e en 4e kwartaal) biedt zeer gedetailleerd informatie over de afwijking van de begroting. Geconstateerd kan worden dat de raad via de P&C-cyclus informatie over jeugdzorg krijgt, deze informatie is verdeeld over verschillende beleidsthema’s. Verder krijgt de raad informatie via de monitor. Deze

36

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

monitor verschijnt viermaal per jaar. De monitor eerste en derde kwartaal geven kort inzicht in de financiële ontwikkeling. De monitor tweede en vierde kwartaal geven meer gedetailleerde informatie over jeugdhulp en jeugdzorg. Samen bieden ze de raad mogelijkheden om hun controlerende functie uit te oefenen.22 De raad krijgt gedetailleerde informatie over de verwachte kosten van de zorg op grond van de gegevens van de behandelingen die beschikbaar zijn. De aanbeveling is daarmee niet naar de letter, maar wel naar de geest uitgevoerd. De raad heeft deze oplossing geaccepteerd. Aanbeveling 2: kwartaalanalyse De aanbeveling luidt voluit: Geef het college opdracht om elk kwartaal een gedegen analyse van de werkelijke cijfers te maken en die naast de verwachtingen uit de begroting te leggen. De analyse dient ten minste een verklaring te geven van de afwijkingen van de werkelijke cijfers tegenover de begroting. Tot slot moet de analyse een voorspelling geven van de verwachte kosten. Naar aanleiding van de tweede aanbeveling heeft het college op 15 maart 2021 besloten een Monitor Sociaal Domein vast te stellen. Volgens een schrijven van het college aan de raad dat diezelfde datum is vastgesteld moet deze monitor inzicht geven in de beleidseffecten en financiële stand op het gebied van de opgaven Meedoen, Samenleven, Gezondheid en Goed Opgroeien.

De monitor wordt eenmaal per half jaar aan de raad gezonden en tussentijds krijgt de raad de financiële stand van zaken. Niet in elke monitor wordt een analyse gegeven van de te verwachten kosten. Er is door het college in overleg met de raad voor gekozen dit alleen te doen in de monitoren van het tweede en vierde kwartaal. De beide andere monitoren geven een kort overzicht van de stand van zaken. Hiermee aanvaardt de raad dat de aanbeveling slechts deels is opgevolgd. De twee genoemde kwartaalmonitors Sociaal Domein zijn uitgebreide documenten met cijfers, tabellen en analyses. Het is helder opgebouwd. De documenten kunnen nog aan zeggingskracht winnen door het opnemen van een inhoudsopgave en lijst met afkortingen of verklarende woordenlijst. Er wordt in de monitor ook verwezen naar de doelenboom uit de Visie op Samenleven 2020-2024. Hierin zouden doel 1 (etc.) en effect A (etc.) te vinden zijn. Dit kan wel gevonden worden via de omschrijvingen van de doelen en effecten, maar niet via de nummering. De opbouw van elk onderdeel met de tekst “wat willen we bereiken”, “wat gaat goed”, “wat zien we als aandachtspunten”23 en “wat verwachten we en hoe anticiperen we daarop” biedt ruimte voor de gevraagde analyse. De aanbeveling is deels uitgevoerd.

In overleg met de raad is er voor gekozen om een uitgebreide analyse van de kosten in het tweede en vierde kwartaal in de monitor op te nemen.

Een kleine mogelijke verbetering van de monitor is het standaardiseren van de namen van de monitor. In plaats van ze ‘eerste kwartaal’, ‘eerste helft’, ‘derde kwartaal’, ‘hele jaar’ te noemen, zou ervoor kunnen worden gekozen om ze eerste, tweede, derde en vierde kwartaal te noemen. Dat laat de opeenvolging van de documenten beter zien, voordat ze zijn geopend. 23 Het is jammer dat hier sprak is van de wijdverbreide gewoonte in overheidsland om nooit de rubriek op te nemen: “wat gaat slecht” of desnoods “wat gaat minder goed”. Hierdoor worden raadsleden gedwongen dat er zelf bij te denken en wordt de oppositie mogelijk in een argwanende stand gezet. 22

37

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Aanbeveling 3: betere controle uitvoering De aanbeveling luidt voluit: Geef het college opdracht om te overwegen het aantal behandelingen (de ‘intensiteit’) niet langer zonder overleg met de gemeente door de zorgaanbieder te laten bepalen. Laat het college nagaan of intern een budgethouder de verwijzing en het aantal behandelingen navolgbaar controleert alvorens de behandeling begint. En nadat de behandeling is afgerond de budgethouder na laten gaan of alle behandelingen zijn uitgevoerd en succesvol was. De gemeente heeft na publicatie van dit rapport haar deskundigheid voor de inkoop beter ingezet, door middel van de inkoopondersteuner. In de monitor is een niet nader gespecificeerd bedrag opgenomen dat dankzij de inkoopondersteuner is teruggehaald. De inkoopondersteuner bepaalt samen met hulpverleners de benodigde intensiteit voor een behandeling. Hierdoor krijgt de gemeente grip op de kosten. De intensiteit van een behandeltraject is daarbij van veel groter belang, dan het aantal behandelingen. Er wordt een controle gedaan op de resultaten (doelen) van de behandeling door de gebiedsteammedewerker met de jeugdige, zijn opvoeders en de aanbieder. Deze doelen zijn voorafgaand aan de behandeling opgesteld. Er wordt gecontroleerd of de doelen zijn behaald en dus of de behandeling succesvol was.

De aanbeveling is uitgevoerd. Er is een inkoopondersteuner die de intensiteit van de behandelingen overeenkomt met de hulpverlener, er is controle of de verleende hulp succesvol was. Aanbeveling 4: rapportage over de uitvoering aanbevelingen De aanbeveling luidt voluit: Geef het college opdracht om binnen een jaar aan de raad te rapporteren over de uitvoering en het resultaat van bovengenoemde aanbevelingen. Het college heeft op 15 maart 2022 besloten dat de aangenomen aanbevelingen van alle rekenkamercommissieonderzoeken in een voortgangslijst in het informatiesysteem iBabs wordt geplaatst. De raad kan dan niet alleen controleren of alle aanbevelingen op de lijst zijn geplaatst, maar ook nagaan hoe de voortgang bij de verschillende aanbevelingen is. Tenslotte kunnen raadsleden vragen stellen als ze zich zorgen maken over de voortgang. Met het bijhouden van de voortgang van aanbevelingen in iBabs, wordt de aanbeveling binnenkort uitgevoerd.

De aanbeveling wordt binnenkort uitgevoerd. Toetsing aan het normenkader De beoordeling van de bevindingen worden samengevat in onderstaande tabel, waarna ze worden toegelicht.

38

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Norm In hoeverre heeft een rekenkamercommissierapport de kwaliteit van het politieke en bestuurlijke debat bevorderd?

Wat is er vertaald in beleidsdocumenten naar aanleiding van een rekenkamercommissierapport?

In hoeverre is het bijgestelde beleid controleerbaar?

Hoe wordt gecontroleerd of het beoogde effect wordt bereikt?

Bevinding

1. De raad heeft geleerd van het onderzoek;

voldaan

2. De raad heeft een inhoudelijk debat gevoerd over het onderzoek

voldaan

3. De raad heeft beargumenteerd besluiten genomen naar aanleiding van het inhoudelijke debat

voldaan

4. De door de raad genomen besluiten hebben hun doorwerking in beleidsdocumenten

grotendeels voldaan

5. De besluiten van de raad zijn terug te vinden in de beleidsdocumenten

grotendeels voldaan

6. Er zijn maatregelen verbonden met doelen in de beleidsdocumenten

voldaan

7. Het beleid is uitgevoerd conform de wens van de raad

voldaan

8. Er is zicht op de effecten van de uitvoering

voldaan

9. Er is een procedure waardoor de raad ziet of de aanbevelingen zijn overgenomen

voldaan

10.

voldaan

De procedure wordt uitgevoerd

11. De raad bespreekt de uitkomsten van de aanbevelingen

niet voldaan

Ad (1) Raadsleden brengen bij de behandeling zelf het onderwerp lering ter sprake. Dit komt tot uitdrukking in citaten als ‘wij moeten en willen leren’ en zelf (en het college) met verbeterpunten aan de slag gaan. De raad is zich anders gezegd bewust van het belang van het lerend effect van het onderzoek. Ook vragen raadsleden (richting het college) naar de middelen (knoppen) die het college de raad biedt om te sturen op dit onderwerp zoals het bieden van alternatieven bij voorstellen. Ook over de werkwijze van behandeling rapporten (en bijvoorbeeld de vraag of de bestuurlijke reactie in het rapport moet) wordt het debat gevoerd. Ad (2) Er wordt vrij uitvoerig gesproken over de resultaten van het rapport. Daarbij stellen raadsleden elkaar vooral vragen en gaan met elkaar in debat over de inhoud van het rapport, de aanleiding en het afleggen van verantwoording door het college. Sommige bijdrages gaan meer over de inhoud, anderen meer over het (vervolg)proces en de aanleiding. Er worden geen aparte vragen meer aan het college gesteld. De raad pakt het onderwerp zelf op en leden bevragen of interrumperen elkaar.

39

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Ad (3) Besluitvorming vindt plaats direct na behandeling van het debat. De argumentatie van raadsleden is uitvoerig behandeld. Raadsleden geven aan waarom ze de opvolging van aanbevelingen in het raadsvoorstel steunen. Het college reageert in eerste termijn op de discussie in de raad, waarna de raad de mogelijkheid krijgt tot een tweede termijn en aanloop naar besluiten. Er zijn naar aanleiding van het rapport geen moties ingediend. In eerste termijn is dit wel aan de orde geweest en gaf één fractie aan waarom ze hierover heeft getwijfeld en waarom dit uiteindelijk niet is gedaan. Daarover werd ook een kort debat gevoerd. Ad (4) De door de raad genomen besluiten hebben geleid tot meer aandacht voor de jeugdwet. De monitor is niet uitsluitend gericht op de jeugdwet, maar biedt in ieder geval een deel van de gevraagde informatie. Ad (5) Hiervoor geldt hetzelfde als voor het vorige punt. Ad (6) De beleidsdoelen zijn verwoord in de ‘Visie op de Samenleving’. Er wordt over deze doelen gerapporteerd in de begroting en de monitor. Hieruit volgt dat er inderdaad maatregelen zijn genomen die de controle op de uitvoering van de jeugdwet verbeteren. Ad (7) Het was inderdaad de wens van de raad om dit zo uit te voeren. Ad (8) De effecten van de uitvoering zijn zichtbaar.

Ad (9) Er komt een procedure waardoor de raad kan zien dat aanbevelingen zijn overgenomen: via een lijst in Ibabs kunnen raadsleden de voortgang van de uitvoering van aanbevelingen controleren. Ad (10) Zie hierboven. Ad (11) Er is geen directe procedure voor de bespreking van de uitkomsten van de aanbevelingen, maar het opnemen van de aanbevelingen in iBabs zal de raad een aanvullende mogelijkheid geven om te controleren of ze worden uitgevoerd.

4.4 Biosintrum (november 2021) Op 1 juli 2020 verzocht de gemeenteraad via een met algemene stemmen aangenomen motie de rekenkamercommissie om onderzoek te doen naar de gang van zaken rond Biosintrum. Dit duidt erop, mede ook door de motie van treurnis van 25 februari 2020, dat de raad zich grote zorgen maakte over de voortgang van dit project. De centrale vraag in het rapport Biosintrum luidde: Heeft het college van Ooststellingwerf de raad volledig, juist en tijdig geïnformeerd over het oprichten van het Biosintrum in Oosterwolde? Hoe heeft de gemeenteraad hierbij zijn kaderstellende en controlerende taken uitgevoerd? Het onderzoek naar de gang van zaken rond Biosintrum gaat in op het oorspronkelijke voorstel (het ‘plan’), de uitvoering van dit plan (het ‘project’) en de daarvoor benodigde samenwerking, de informatievoorziening aan de raad en de taakopvatting van de raad. Het onderzoek is destijds niet uitsluitend bedoeld als beoordeling van hoe de gemeente handelde in de Biosintrum-portefeuille, maar ook wat de gemeente ervan kan leren voor toekomstige grote projecten. Doordat het onderzoek recent is opgeleverd, in november 2021, mag nauwelijks worden verwacht dat alle overgenomen aanbevelingen ook al ten volle zijn uitgevoerd. Daar is uiteraard bij de beoordeling van de doorwerking rekening mee gehouden.

Onderzocht is of er al een aanzet tot uitvoering is en de kans dat die aanzet in lijn is met de bedoeling van de aanbeveling. Het onderzoek naar de gang van zaken rond Biosintrum gaat in op het oorspronkelijke voorstel (het ‘plan’), de uitvoering van dit plan (het ‘project’) en de daarvoor benodigde samenwerking, de informatievoorziening aan de raad en de taakopvatting van de raad. De aanbevelingen van het rapport zijn: Maak gebruik van de gemeentelijke organisatie en neem een controller aan Laat het college afstand houden tot de projectorganisatie bij grote projecten

40

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Laat de raad goed geïnformeerd de kaders stellen en controleren

-

Naast deze drie aanbevelingen, heeft de raad ook een verzoek voor een vervolgonderzoek ingediend. Dit verzoek kan ook gezien worden als een doorwerking van het rapport en zal daarom ook worden besproken. Het verzoek richtte zich vooral op de vraag om een aantal extra personen te interviewen. De raad besluit begin maart 2022 (na tekstuele wijziging door 2 amendementen) om de aanbevelingen van het (oorspronkelijke) rapport over te nemen.24 De aanbevelingen worden hieronder per paragraaf besproken. Aanbeveling 1: gebruik de organisatie en aanstelling controller De aanbeveling luidt voluit: Maak gebruik van de gemeentelijke organisatie en neem een controller aan. De nadere uitwerking van deze aanbeveling in het rapport maakt duidelijk dat het college opdracht moet krijgen om bij grote projecten volgens een vast stramien een projectorganisatie in te richten. Ook moet er een externe partij worden gevraagd voor een markttoets (zoals een oordeel van een bank ) en moet de hiërarchie worden gehandhaafd. Verder moeten formele notulen worden gemaakt, waarin de beslissingen worden vastgelegd. Tenslotte wordt aanbevolen richt een projectadministratie in te richten en een projectarchief aan te leggen. Voor de concerncontroller moet een control statuut op worden opgesteld. Er is naar aanleiding van dit rapport inderdaad een controller aangesteld.

Het is op moment van schrijven nog niet duidelijk of de huidige controller in haar functie blijft, dan wel dat er een vacature zal ontstaan. De besluitvorming hierover is nog niet afgerond. De constatering is dat deze functie serieus is opgepakt en dat de huidige controller of een vervanger binnen niet al te lange tijd volledig functioneert. De kennis van de organisatie wordt verder ook op een rij gezet. Er zijn tot op heden niet veel grote projecten in de gemeente Ooststellingwerf die zich lenen voor het toepassen van de rest van de aanbeveling. De Nanningawerf is volgens het college het enige project dat sinds het verschijnen van het rapport in aanmerking kwam voor een dergelijke benadering. Bij dit project is bijvoorbeeld een second opinion gevraagd van een externe partij en houdt de wethouder meer afstand tot de dagelijkse gang van zaken. De wethouder zit niet in de werkgroep of de projectgroep voor de Nanningawerf, maar samen met de gemeentesecretaris in de stuurgroep. Daarnaast is een controller aangesteld. Hier is het scala aan aanbevelingen inderdaad uitgevoerd. De aanbeveling is uitgevoerd. De wijze waarop de controller de functie uitvoert, wordt nog nader uitgewerkt.

Aanbeveling 2: projectorganisatie en college op afstand De aanbeveling luidt voluit: Laat het college afstand houden tot de projectorganisatie bij grote projecten In de tekst wordt de aanbeveling nader uitgelegd. De raad wordt aanbevolen om het college op te dragen bij grote projecten niet zelf het project te leiden maar dat aan een ambtenaar of externe inhuurkracht over te laten. Vanzelfsprekend blijft het college bestuurlijk betrokken en verantwoordelijk. Ook moet de raad vragen om ruim voor beslissingen van grote projecten door het college drie alternatieve scenario’s te laten doorrekenen, waaronder een ‘worst-case’ scenario met alle financiële risico’s voor de gemeente. Ook een risico-paragraaf mag in het projectplan niet ontbreken.

24

Zie Besluitenlijst raadsvergadering 8 maart.

41

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Het college is hierna bij het Nanningaproject op enige afstand van de werk- of projectgroep geplaatst. De portefeuillehouder is nu lid van een aparte stuurgroep. De werkgroep bepaalt go/no go momenten die vervolgens worden voorgelegd aan de stuurgroep. De stuurgroep bepaalt vervolgens of het project door gaat dan wel of er aanpassingen in het plan nodig zijn en of er aanpassingen in het plan nodig zijn of dit voorgelegd moet worden aan college en vervolgens aan de raad. Bij het Nanningaproject zijn (nog) geen scenario’s uitgewerkt en aan de raad voorgelegd. De aanbeveling is bij het enige actuele project deels uitgevoerd. Het college staat op afstand, maar er zijn (nog) geen scenario’s aan de raad voorgelegd. Aanbeveling 3: kaders stellen en controleren De aanbeveling luidt voluit: Laat de raad goed geïnformeerd de kaders stellen en controleren Deze aanbeveling wordt eveneens nader geduid. De raad zou het college moeten verzoeken de onafhankelijke controller opdracht te geven een kritische beoordeling over alle risico’s van het plan naar de raad te sturen als deze beslissingen moet nemen. Ook krijgt de raad aanbevolen om jaarlijks voor zichzelf een apart bedrag te budgetteren. Dit als middel voor het inhuren van een extern bureau die een eventuele ‘second opinion’ kan doen als onzekerheid blijft bestaan over risico’s.

Tenslotte wordt aanbevolen om voor grote projecten die over verkiezingsgrenzen heen gaan overzichtelijke dossiers op te stellen en dat regelmatig te actualiseren. Dat is vooral voor nieuwe raadsleden van belang. Zoals gezegd is het aantal projecten tot nu toe beperkt, waardoor alleen de Nanningawerf kan dienen als referentiekader. Bij de Nanningawerf overweegt het college bewust wat de goede momenten zijn om de raad te informeren over de voortgang en eventuele tegenvallers of noodzakelijke wijzigingen. Zo is de raad meegenomen bij de vraag of er een extra depot moest komen of niet. Er is echter niet overwogen om extra budget voor de raad vrij te maken voor het inhuren van een extern bureau, omdat het college vond dat geen onzekerheid bestaat over de risico’s. De controller heeft ook nog niet naar het project gekeken, maar zou dat in de komende periode kunnen gaan doen. Het projectplan is wel door een extern deskundige getoetst. Daarnaast is de concerncontroller inmiddels adviseur van de stuurgroep van dit project. Er is voor de verkiezingen van 2022 wel een overdrachtsdocument opgesteld. Er wordt wel onderzocht hoe de auditcommissie een grotere rol zou kunnen krijgen bij grote projecten. Dit biedt de mogelijkheid om de raad te informeren, zonder commissievergaderingen te belasten met extra vergadertijd. De aanbeveling is in uitvoering.

Verzoek: aanvullend onderzoek De raad verzocht bij de behandeling van het rekenkamercommissierapport op 26 januari 2021 om aanvullend onderzoek te doen. De raad had er moeite mee dat niet met enkele voormalige collegeleden en de interim-secretaris is gesproken, terwijl zij toch kennis hadden van, en een aandeel in, de gang van zaken rond het Biosintrum-project. Het verzoek luidde letterlijk: Een aanvullend onderzoek te doen, door alle nog niet gehoorde collegeleden uit periode 20142018 en de nog niet gehoorde interim-gemeentesecretaris te horen. Daartoe hetzelfde onderzoeksbureau weer in te schakelen.

42

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Zo snel als mogelijk, haar bevindingen kenbaar te maken.

-

Het aanvullende onderzoek is uitgevoerd. Het college stond achter de motie. De motie was gericht op de rekenkamercommissie. Zij heeft de motie snel uitgevoerd. Het vervolgonderzoek door de rekenkamercommissie van 2 maart 2022 concludeert dat er geen aanleiding is gevonden om de bevindingen en daarop gebaseerde conclusies en aanbevelingen aan te passen.25 Het college ziet dientengevolge ook geen aanleiding om haar eerdere bestuurlijke reactie aan te passen.26 Het rapport constateert dat het vervolgonderzoek het beeld uit het eerdere rekenkamercommissie-rapport bevestigt. Er was sprake van onvoldoende checks & balances, zowel bestuurlijk als ambtelijk, ten aanzien van de besluitvorming over het Biosintrum. Toetsing aan normenkader De beoordeling van de bevindingen worden samengevat in onderstaande tabel, waarna ze worden toegelicht.

Norm

In hoeverre heeft een rekenkamercommissierapport de kwaliteit van het politieke en bestuurlijke debat bevorderd?

Wat is er vertaald in beleidsdocumenten naar aanleiding van een rekenkamercommissierapport?

In hoeverre is het bijgestelde beleid controleerbaar?

Hoe wordt gecontroleerd of het beoogde effect wordt bereikt?

25 26

Bevinding

1. De raad heeft geleerd van het onderzoek;

-

2. De raad heeft een inhoudelijk debat gevoerd over het onderzoek

voldaan

3. De raad heeft beargumenteerd besluiten genomen naar aanleiding van het inhoudelijke debat

voldaan

4. De door de raad genomen besluiten hebben hun doorwerking in beleidsdocumenten

voldaan

5. De besluiten van de raad zijn terug te vinden in de beleidsdocumenten

voldaan

6. Er zijn maatregelen verbonden met doelen in de beleidsdocumenten

voldaan

7. Het beleid is uitgevoerd conform de wens van de raad

voldaan

8. Er is zicht op de effecten van de uitvoering

grotendeels voldaan

9. Er is een procedure waardoor de raad ziet of de aanbevelingen zijn overgenomen

voldaan

10. De procedure wordt uitgevoerd

voldaan

Onderzoeksrapport rekenkamercommissie vervolgonderzoek Biosintrum - eindrapport.pdf; Hst. 3, p.8 Idem. Zie bijlage rapport: bestuurlijke reactie 2 maart

43

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc