Onderzoeksrapport Ooststellingwerf - eindrapport

Norm 11. De raad bespreekt de uitkomsten van de aanbevelingen

Bevinding niet voldaan

(Ad1) Op basis van het debat kan gesteld worden dat de raad zijn eigen inbreng onder de loep neemt. De vraag die in de vergadering aan de orde komt is in hoeverre de raad zelf heeft geleerd van fouten, wat er beter had gekund en wat er voor de toekomst te leren valt. Onderling bevragen de raadsleden elkaar daarnaar. Dat op zich is een indicator voor de lering. Raadsleden trekken de conclusies en aanbevelingen ook duidelijk naar zichzelf toe. Dit is echter een voorlopige score. Een echt antwoord op leereffect blijkt pas als de raad in de toekomst voorstellen over dit onderwerp krijgt en hoe hij dit dan oppakt (Ad2) Op 8 maart 2022 is een lang debat gevoerd met uitgebreide inbreng van sprekers. Daarin komt de inhoud van het rapport naar voren, de conclusies en aanbevelingen. Er wordt daarbij (vooral) over de voorgestelde amendementen gesproken. Raadsleden bevragen elkaar op standpunten. Er is onderling debat met voldoende mogelijkheid voor inbreng van alle opvattingen van partijen. De inhoud van het rapport en de aanbevelingen komt ter sprake, evenals het besluit hierover. De amendementsvoorstellen krijgen daarbij relatief veel aandacht. De wethouder heeft een korte reactie gegeven en het collegestandpunt herhaald. Verder heeft zij aangegeven voorafgaand aan de raadsbehandeling al bezig te zijn met de uitvoering van aanbevelingen.

De raadsleden waren vooral aan het woord, hetgeen laat zien dat de raad de aanbevelingen vooral zelf heeft opgepakt. Het was daardoor niet een debat tussen raad en college. (Ad3) De raad besluit tot een tekstuele aanpassing die een gevolg is van twee amendementen om de aanbevelingen van het (oorspronkelijke) rapport over te nemen. Dat gebeurt na een uitvoerige bespreking van het rapport, het proces en de amendementsvoorstellen. Daarmee staat het besluit zelf, over de aanbevelingen van het rapport, centraal in het debat. Besluitvorming is daarmee duidelijk beargumenteerd. (Ad4) De aanbevelingen strekken niet in de eerste plaats om beleidsdocumenten op te stellen. Toch is hier voor een hoge score gekozen, aangezien voor de activiteiten wel degelijk beleidsdocumenten zijn opgesteld met betrekking tot de invulling van de taken van de controller, de structuur van de stuurgroep en de verhouding tot de projectgroep. (Ad5) Idem. (Ad6) Het aanstellen van een controller en instellen van een stuurgroep bij het project Nanningawerf laten zien dat de conclusies van de raad doorwerken in maatregelen. (Ad7) De uitvoering is conform de wens van de raad, waarbij de enige kanttekening is dat diverse onderdelen van de uitvoering nog verder moeten worden uitgewerkt.

Dit is, gezien de korte tijd die het college had om de uitvoering ter hand te nemen, ook wat in de meest optimistische zin mocht worden verwacht. (Ad8) De raad heeft in zoverre zicht op de uitvoering, dat er mededelingen over deze uitvoering zijn geweest. De aard van de aanbevelingen is echter dat, gezien de korte tijd die is verstreken sinds de presentatie van het rapport, nog geen nadere acties richting de raad mochten worden verwacht. Dat komt pas als bij een nieuw groot project tegenvallers zijn te melden. (Ad9) Er komt een procedure waardoor de raad kan zien dat aanbevelingen zijn overgenomen: via een lijst in Ibabs kunnen raadsleden de voortgang van de uitvoering van aanbevelingen controleren. (Ad10) Zie hierboven. (Ad11) Er is geen directe procedure voor de bespreking van de uitkomsten van de aanbevelingen, maar het opnemen van de aanbevelingen in iBabs zal de raad een aanvullende mogelijkheid geven om te controleren of ze worden uitgevoerd.

44

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

5. Reflectie van de onderzoekers op de rol van de rekenkamercommissie Een van de doelstellingen van dit doorwerkingsonderzoek was dat het leerpunten en inzichten moest opleveren voor de rekenkamercommissie over haar eigen functioneren in relatie tot het proces van doorwerking. Om die reden is het onderzoek uitgevoerd door een onafhankelijke partij. Navolgend hoofdstuk is onder verantwoordelijkheid van het onderzoeksbureau geschreven, er zijn alleen gesprekken gevoerd met raad, college en ambtelijke organisatie. Er zijn geen gesprekken geweest met de rekenkamercommissie zelf. De bevindingen en oordelen zijn ook niet voor wederhoor aan de rekenkamercommissie voorgelegd. De rekenkamercommissie van Ooststellingwerf heeft de neiging uit te gaan van een bestuursmodel. Zij oordeelt bij de onderzochte onderzoeken op de volgende punten: • • • • •

Er moet beleid zijn; Dat beleid moet afrekenbaar zijn; Het college moet de raad voorzien van alle informatie; Die informatie moet regelmatig in de raad worden besproken; Het moet snel;

Dit leidt bijvoorbeeld tot de standaard aanbeveling die de rekenkamercommissie heeft opgenomen in veel van haar rapporten: ‘de raad over één jaar te informeren over de uitvoering van de aanbevelingen’. Deze aanbeveling houdt geen rekening met de drukke agenda van een gemeente en met uitzonderlijke gebeurtenissen die het noodzakelijk maken om ambtelijke capaciteit in te zetten op punten die niet direct te maken hebben met de besluiten van de raad. De laatste jaren zijn er nogal wat externe gebeurtenissen geweest, die ingrijpende consequenties hadden voor de financiën van de gemeente en de werkdruk van de ambtelijke organisatie. Denk aan de financiële crisis van 2008, de drie decentralisaties van 2015, de plotselinge toename van het aantal vluchtelingen datzelfde jaar, de coronacrisis van 2020, de Oekraïneoorlog van 2022. Naast deze onverwachte externe gebeurtenissen, zijn er ook nog de verwachte externe gebeurtenissen die invloed hebben op de financiën van de gemeente en de werkdruk van de ambtenaren, zoals de invoering van de regionale uitvoeringsdiensten (2014), de AVG (2018), de energietransitie met de Regionale Energie Transitie en de dreigende komst van de steeds weer uitgestelde Omgevingswet. Ondanks al die gebeurtenissen heeft uw gemeentelijke organisatie hard gewerkt om ook haar bestaande taken zo goed mogelijk uit te voeren.

In dit maatschappelijke en bestuurlijk geweld zit de gemeente niet altijd te wachten op scherpe rekenkamerrapporten waarin beperkt rekening wordt gehouden met al deze externe gebeurtenissen en de standaard taken. Dat laatste zou terecht zijn als het college en de ambtelijke organisatie voortdurend zou aangeven, dat ze de aanbevelingen niet kunnen uitvoeren omdat ze het veel te druk hebben met die andere zaken. Dat doen ze echter niet. Het meest in het oog springende voorbeeld is het inclusie-onderzoek. Hier concludeert de rekenkamercommissie terecht dat er geen beleid is. De rekenkamercommissie heeft echter geen begrip voor de politieke keuze dat de gemeente besloten heeft voor deze groep geen afzonderlijk beleid op te stellen, terwijl er wel degelijk maatregelen worden getroffen om mensen bij de samenleving te betrekken. Er was een ambtenaar die waakte dat collega’s aandacht bleven houden voor inclusie en hoewel deze tijdens het onderzoek was vertrokken, was het de bedoeling een opvolger aan te stellen. De aanbevelingen van dit onderzoek miskennen daardoor wat de gemeente op dit terrein wel presteert. In plaats van een beleidsdocument, zit het inclusiebeleid tussen de oren van een belangrijk deel van het personeel en het college en wordt er bij elk beleidsterrein rekening gehouden met inclusie.

45

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

De rekenkamercommissie heeft uiteraard gelijk, dat zonder inclusiebeleid de raad ook niet kan meten of het beleid adequaat worden uitgevoerd. Er zijn geen statistische indicatoren hoeveel slechtzienden, slechthorenden, laaggeletterden, fysiek gehandicapten en ga zo maar door, geholpen zijn door de inzet van gemeentelijke middelen. Er zijn wel kwalitatieve indicatoren die de gemeente ophaalt bij klankbordgroepen. De informatie die de gemeente daar ophaalt, kan de raad ook gebruiken om na te gaan of het niet opgeschreven beleid werkt. Het gaat uiteindelijk niet om de vraag of er beleid is, maar of mensen voor wie inclusie noodzakelijk is bij de gemeente voor een dichte deur staan, of ervaren ze steun? Het gaat er niet om, of het beleid is gemeten, maar of de raad voldoende indruk kan krijgen op de effectiviteit van de getroffen maatregelen.

Uit De meetmaatschappij, Van der Kolk (2021).

In Ooststellingwerf zijn in 2020 inderdaad beleidsdocumenten opgesteld en door de raad vastgesteld, maar daarmee is het vraagstuk niet klaar. Inclusie begint bij het dagelijks handelen van alle ambtenaren te maken hebben met allochtonen, kansarmen en mensen met een functiebeperking. Het onderwerp speelt raakt allerlei beleidsterreinen. Vraagt de gemeente bij het ontwerp van een speeltuin input vanuit mensen met een fysieke beperking? Wordt er bij het opstellen van formulieren gekeken of ongeletterden en personen met een andere taalachtergrond de formulieren kunnen invullen? Vraagt de gemeente zich af of het zin heeft om gratis isolatiemateriaal voor achter verwarmingen uit te delen en zo ja, aan wie vraagt de gemeente dat? We hebben kunnen vaststellen dat dit allemaal gebeurt. Het is echter de vraag of de raad deze informatie allemaal krijgt, maar ook, of de informatie voor de raad noodzakelijk is. En verder is het eenvoudig om aan te geven dat mensen uit deze groepen zijn bevraagd, maar wordt het ingewikkelder om statistisch aan te geven wat er met de antwoorden is gedaan.

De vraag is dus: doet het er toe en is het meetbaar? Wellicht is voor dit onderwerp voldoende dat er een adequaat piepsysteem is die in de eerste plaats de ambtelijke organisatie en het college waarschuwt als bepaalde groepen buiten de boot vallen en mochten zij onvoldoende (kans zien om te) reageren, in de tweede plaats de raad waarschuwen dat er een probleem is.

46

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Het Inclusie-rapport is niet het enige waar de rekenkamer veel nadruk legt op het produceren van beleidsstukken, het informeren van de raad en het vastleggen van meetbare doelen. Hieronder zijn de drie andere onderzoeken beschreven. Biosintrum

Beleidsstukken

Inrichten vast stramien grote projecten

Informeren

Meetbare doelen

Jeugdwet

Vergunningverlening

Verordening; Vergunningsbeleid

Beter begroten; Beter analyseren; Raad is matig geïnformeerd Goede kaders stellen en controleren

Controle op resultaten schiet te kort

Meetbare doelen

Naast deze zijn er slechts enkele aanbevelingen die niet onder deze drie categorieën vallen. Dit geldt voor de eerste en voor de tweede aanbevelingen bij Biosintrum, waar aanbevolen wordt een controller aan te stellen en die een positie in het proces te gunnen en het college te verzoeken meer afstand te houden van de dagelijkse gang van zaken bij grote projecten. De rekenkamercommissie oordeelt duidelijk in haar conclusies en aanbevelingen en verdedigt die daarna scherp tegen eventuele kritiek uit het college. Die kritiek is zeker soms groot. Een reactie van dertien pagina’s op een onderzoek (Financiering Jeugdwet) waar het college de aanbevelingen overneemt, duidt op een geïrriteerd college – ook al probeert ze de toon positief te houden. Hierdoor krijgt het rapport veel aandacht, maar gaat het toch over de inhoud: de vooruitgang die het college heeft geboekt wordt te weinig gewaardeerd en sommige conclusies worden niet gedeeld. De rekenkamercommissie houdt hierna onverkort vast aan haar eigen ingenomen standpunten. Op zich is het te waarderen dat een rekenkamercommissie niet automatisch elke reactie van een college overneemt, want een rekenkamer die dat doet, biedt geen meerwaarde voor de raad. Toch zou iets minder scherpe formulering het college soms eenvoudiger maken om aanbevelingen over te nemen.

Zo hoeft de rekenkamercommissie niet te concluderen dat het college niet alle informatie geeft (de raad mag daar blij om zijn, want er is domweg te veel informatie in het gemeentekantoor), maar kan de rekenkamercommissie vaststellen dat het college meer relevante informatie kan geven. Soms ontstaat in het college en de ambtelijke organisatie de indruk dat de rekenkamercommissie zich opstelt als een auditor die scherp op de informatiestroom let en te weinig op het nut van de informatiestroom voor het gesprek tussen raad, college en organisatie.

47

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Voordat we het beeld schetsen dat u te maken heeft met een volstrekt onvermurwbare rekenkamercommissie, moet wel opgemerkt worden dat de start van een onderzoek in Opsterland is uitgesteld, omdat daar werd aangegeven dat de werkdruk in het sociale domein in de winter en het voorjaar van 2022 te hoog opliep. De rekenkamercommissie wil dus best meedenken over oplossing voor problemen in de ambtelijke organisatie. Maar de rekenkamercommissie zou bij het formuleren van conclusies en aanbevelingen kunnen overwegen op een iets minder scherpe toon iets meer aandacht te hebben voor de praktische oplossingen die de gemeente toepast om haar inwoners zo veel mogelijk van dienst te zijn. Dit zou de doorwerking ook bevorderen. Het inclusie-onderzoek heeft geen doorwerking, doordat het uitgaat van een andere beleidstheorie dan de gemeente toepast. Het gaat uit van expliciet doelgroepenbeleid in plaats van impliciet doelgroepenbeleid. Expliciet in de vorm van uitgeschreven beleid met meetbare beleidsindicatoren. Het is wel zo dat de scherpe wijze van communiceren de discussie in de raad bevordert. Die discussie is van groot belang voor de doorwerking. Het gaat dan niet zozeer om directe doorwerking van de aanbeveling, maar om de toename van kennis en toename van de kwaliteit van het politieke debat. Daarin slaagt de rekenkamercommissie.

De aandacht die de onderzoekers met bovenstaande kanttekening en observatie vragen is dat het aan te bevelen is om onderzoek niet alleen langs het externe normenkader te leggen, maar ook te bezien vanuit de intentie van raad en college, met andere woorden, welk maatschappelijk effect is bereikt.

Douwe Jan Elzinga Jan R. Lunsing Elias de Haan Jeen Everaarts November 2022

48

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Bijlage I: Overzicht gesprekspartners Fimke Hijlkema Esther Verhagen Raadsleden Ooststellingwerf Willem Mutter Katja Moesker Gerben Nijholt Gemma Sannes Froukje de Wit Mirjam van Bergen

49

wethouder wethouder raadsleden gemeentesecretaris ambtenaar ambtenaar ambtenaar ambtenaar griffier

Biosintrum en Vergunningverlening Inclusie en Financiële sturing jeugdwet Algemeen Kwaliteit van onderzoek Rekenkamerbrief Inclusie Vergunningverlening Financiële Sturing Jeugdwet Biosintrum Algemeen

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Bijlage II: Bronnen                       

Amendement Visie op inclusie, StellingerwerfPlus, ChristenUnie, GroenLinks, Wij Lokaal, 1 juli 2020 Beleidsplan Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Fysieke Ruimtelijke Leefomgeving 2020-2024 OWO-gemeenten Biosintrum in Oosterwolde - Onderzoek naar exploitatie, organisatie & rol van de raad, Rekenkamercommissie Ooststellingwerf, 2021 Doe-mee onderzoek VN-verdrag handicap, rekenkamerbrief gemeente Ooststellingwerf, NVRR, 2019. Evaluatie planning uitvoering Visie op Inclusie 2020 Financiële sturing jeugdwet - Onderzoek naar de financiële sturing door de gemeente Ooststellingwerf op de uitvoering van de jeugdwet, Rekenkamercommissie Ooststellingwerf, 2020 Governance: Tussenstand en Aanbevelingen, t.a.v.

Algemeen Bestuur FUMO, 16-12-2021 Implementatieplan Kwaliteit Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving OWO-gemeenten, 2020 Inclusie binnen de Gemeente Ooststellingwerf – Iedereen doet mee - Stand van zaken, 2020 Jaarverslag 2019 en Uitvoeringsprogramma 2020 VTH Fysieke leefomgeving Ooststellingwerf Jaarverslag 2020 en Uitvoeringsprogramma 2021 VTH Fysieke leefomgeving Ooststellingwerf Mededeling aan de raad 28-1-2020, Beleidsplan OWO-VTH Monitor Sociaal Domein eerste kwartaal 2021 Monitor Sociaal Domein eerste helft 2021 Monitor Sociaal Domein derde kwartaal 2021 Monitor Sociaal Domein geheel 2021 Monitor Sociaal Domein eerste kwartaal 2022 Samen zijn wij kwaliteit, Frysk Peil F2, criteria voor kritieke massa, FUMO, 2020 Samen zijn wij kwaliteit, Frysk Peil F2, Kaders en uitgangspunten Kwaliteitscriteria VTH, FUMO, 2020 Vergunningverlening door OWO-VTH Rekenkamercommissies Ooststellingwerf, Weststellingwerf en Opsterland, Rekenkamercommissie Ooststellingwerf, 2019 Visie op Inclusie 2020-2021: Iedereen doet mee Visie op Samenleven 2020-2024,2019 Voortgang aanbevelingen rekenkamercommissie

Raadsvergadering: 19 september 2019 - Vergunningverlening Raadscommissie Samenleving: 19 november 2019 - Inclusie Raadsvergadering: 22 september 2020 - Jeugdwet Raadsvergadering: 8 maart 2022 - Biosintrum

50

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Bijlage III: Lijst van afkortingen 4K FUMO NVRR OSO OWO P&C VAC VNG VTH Wabo WTO

51

kwaliteit, kosten, kwetsbaarheid en klantvriendelijkheid Friese Uitvoeringsdienst Milieu en Omgeving / Fryske Utfieringstsjinst Miljeu en Omjouwing Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamers Onafhankelijke Seniorenvereniging Ooststellingwerf Ooststellingwerf, Weststellingwerf, Opsterland Planning en Control Vrouwen Advies Commissie, nu Adviescommissie Wonen Vereniging Nederlandse Gemeenten Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht Werkgroep Toegankelijkheid Ooststellingwerf

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Bijlage IV: onderzoeksverantwoording Nadat de onderzoeksopzet en het normenkader door de rekenkamercommissie zijn vastgesteld, is het onderzoek van start gegaan met een startbijeenkomst voor de rekenkamercommissie, de portefeuillehouders, ambtelijk betrokkenen en de onderzoekers. Het rekenkameronderzoek is uitgevoerd in samenwerking met onderzoeksbureau Stibabo. Het onderzoeksrapport is conform het onderzoeksprotocol van de rekenkamercommissie voor ambtelijk wederhoor voorgelegd aan de gemeentesecretaris van de gemeente Ooststellingwerf om na te gaan of de feiten zoals beschreven juist en volledig zijn. Op- of aanmerkingen als gevolg van dit ambtelijk hoor en wederhoor zijn, na zorgvuldige afweging van de rekenkamercommissie, verwerkt. De wijze waarop de rekenkamercommissie dit gedaan heeft is middels een memorie van antwoord teruggekoppeld aan de gemeentesecretaris. Vervolgens is een analyse gedaan en zijn een samenvatting en de conclusies en aanbevelingen geschreven. Het onderzoeksrapport is voor bestuurlijk wederhoor voorgelegd aan het college van B&W (conform artikel 7, lid d-e, onderzoeksprotocol van de rekenkamercommissie). De bestuurlijke reactie van het college is opgenomen in het onderzoeksrapport, evenals het nawoord van de rekenkamercommissie. Om antwoord te kunnen geven op de onderzoeksvragen zijn een viertal recente rekenkameronderzoeken onderzocht.

Deze vier onderzoeken zijn geselecteerd aan de hand van een aantal criteria. De criteria hiervoor worden nader besproken in paragraaf 2.1. Er is allereerst gesproken met een vertegenwoordiging van de raad, het college, de gemeentesecretaris en ambtelijk medewerkers over de vraag wat een kwalitatief goede aanbeveling is. Hierbij is nog niet direct gekeken naar de uitwerking vn de aanbevelingen van de vier casussen. Deze input is betrokken bij het normenkader. Vervolgens zijn documenten opgevraagd waaruit blijkt hoe is omgegaan met de aanbevelingen en in hoeverre ze aantonen dat de aanbevelingen zijn opgevolgd. Als daaruit blijkt dat ze inderdaad zijn opgevolgd, is in gesprekken met ambtenaren en vertegenwoordigers uit het college gevraagd in hoeverre dit een gevolg is van het rapport. Een college kan immers ook al van plan zijn geweest de aanbeveling uit te voeren voordat het onderzoek startte of voordat het werd afgerond. Als uit de stukken blijkt dat een aanbeveling niet of gedeeltelijk is uitgevoerd, wordt besproken of er al eerste stappen zijn gezet om toch tot uitvoering over te gaan. Bij recente onderzoeken mag eigenlijk ook niet meer worden verwacht. Verder zijn de raads- en commissiedebatten bekeken, om na te gaan in hoeverre een onderzoek inderdaad heeft geleid tot debat- en begripsverbetering.

Het onderzoek is afgesloten met een tweede gesprek met een vertegenwoordiging van de gemeenteraad. Samen bieden deze bronnen een brede waaier van data die de basis vormt voor het onderzoeksrapport. Daarmee is het deels een kwalitatief onderzoek. Door interpretatie van de verschillende informatiebronnen ontstaat inzicht in de mate van doorwerking van de rapporten in het beleid. Een complicerende factor bij doorwerkingsonderzoek is dat de rekenkamercommissie door de aard van het onderzoek ook een oordeel moet vormen over haar eigen aandeel in het proces van doorwerking. Het is voor dit aspect van belang dat de rekenkamercommissie het onderzoek laat uitvoeren door een onafhankelijke partij. In onderhavig geval heeft de rekenkamercommissie hiervoor opdracht gegeven aan StiBaBo en bewaakt ze ook de kwaliteit van het onderzoek, maar heeft ze zich terughoudend opgesteld bij

52

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

de oordelen die het onderzoeksbureau heeft gevormd over het aandeel van de rekenkamercommissie in het proces van doorwerking.

53