Document · PDF

Onderzoeksrapport Ooststellingwerf - eindrapport

Raadsvergadering 21 februari 2023, gemeente OoststellingwerfBij agendapunt: Rapport Rekenkamercommissie onderzoek doorverwerking aanbevelingen21.440 woorden

Open het PDF bij de gemeente ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 3

RKC Ooststellingwerf

Werkt het? Onderzoek naar de doorwerking en de kwaliteit van de aanbevelingen van de rekenkamercommissie januari 2023

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Colofon Samenstelling rekenkamercommissie Ooststellingwerf Voorzitter Tiny Ruiter Externe leden Hanneke Vervoort Hobbe Veenstra Secretaris Jellie Rijpma Email: rekenkamercommissie@ooststellingwerf.nl

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Inhoudsopgave Voorwoord

DEEL 1: BESTUURLIJKE NOTA

Samenvatting

Conclusies en aanbevelingen

Bestuurlijke reactie van het college van b. en w.

DEEL 2: NOTA VAN BEVINDINGEN

1 Inleiding 16 1.1 Aanleiding onderzoek ............................................................................................. 16 1.2 Doelstelling ............................................................................................................. 16 1.3 Afbakening .............................................................................................................. 16 2 Vraagstelling en normenkader 18 2.1 Vraagstelling ........................................................................................................... 18 2.2 Normenkader.......................................................................................................... 19 2.2 Interpretatie van het normenkader ....................................................................... 20 3 Kwaliteitsborging en -beleving van de rekenkameronderzoeken 21 3.1 Definitie begrip kwaliteit ........................................................................................ 21 3.2 Kwaliteitscriteria en technische kwaliteitsborging................................................. 21 3.3 Kwaliteitsnormen van de NVRR .............................................................................. 23 3.4 Kwaliteitsbeleving van rekenkameronderzoeken bij de raad ................................

23 3.5 Kwaliteitsbeleving bij de overige belanghebbenden.............................................. 24 4. Casusanalyse 25 4.1 Vergunningverlening VTH (augustus 2019) ............................................................ 25 4.2 Inclusiebeleid, rekenkamercommissiebrief (2019) ................................................ 30 4.3 Financiële sturing jeugdwet (april 2020) ................................................................ 35 4.4 Biosintrum (november 2021) ................................................................................. 40 5. Reflectie van de onderzoekers op de rol van de rekenkamercommissie

Bijlage I: Overzicht gesprekspartners Bijlage II: Bronnen Bijlage III: Lijst van afkortingen Bijlage IV: onderzoeksverantwoording

49 50 51 52

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Voorwoord In 2015 besloten de gemeenten Ooststellingwerf, Weststellingwerf en Opsterland een personele unie te vormen voor de rekenkamercommissie. Elke gemeente kreeg zo een eigen rekenkamercommissie, maar met dezelfde (externe) leden en dezelfde werkwijze. Vanaf 2016 voerde deze ‘nieuwe’ rekenkamercommissie onderzoeken uit voor de gemeenteraden van de OWO-gemeenten: twaalf in Ooststellingwerf en dertien in Weststellingwerf en Opsterland. Na 8 jaar rekenkameronderzoek werd het tijd om te toetsen wat de onderzoeken de gemeenten opgeleverd hebben. Rekenkameronderzoek is ons inziens bedoeld om van te leren en vanuit daar geredeneerd hebben wij altijd geprobeerd onze aanbevelingen te formuleren. Met dit onderzoek is gekeken naar wat uiteindelijk met deze aanbevelingen is gedaan (de zgn. doorwerking) nadat de raad besloot deze over te nemen. Zijn ze uitgevoerd en op welke wijze? Of zijn ze in de spreekwoordelijke la belandt en waarom dan? Op deze manier moet helder worden wat de kwaliteit van de aanbevelingen in rekenkamerrapporten is en hoe de afhandeling hiervan in de drie gemeenten verloopt. We hoopten om zo inzicht te krijgen in hoe effectief het instrument ‘rekenkamercommissie’ is geweest en hoe deze in de komende jaren verbeterd zou kunnen worden.

In de vele gesprekken die gevoerd zijn voor dit onderzoek kwam een duidelijk beeld naar voren over de (ervaringen met de) bestaande werkwijze van de rekenkamercommissie, maar er was ook aandacht voor tal van elementen die voor de toekomstige werkwijze van belang kunnen zijn en waarmee in allerlei varianten kan worden geëxperimenteerd om zodoende de doorwerking van de aanbevelingen nog effectiever te laten zijn. En zo werd ook dit onderzoek een onderzoek om van te leren, niet in de laatste plaats voor de rekenkamercommissie zelf. Het was voor onze rekenkamercommissie een bijzonder onderzoek: uitgebreid, diepgravend en terugkijkend over vele jaren is ons, maar ook de raad, college en ambtelijke organisatie een goede spiegel voorgehouden. Graag maak ik op deze plaats gebruik van de gelegenheid om het onderzoeksbureau Stibabo dank te zeggen voor het verrichte veldwerk en voor de samenwerking. Wij bedanken de ambtelijke organisatie van de gemeente Ooststellingwerf voor hun constructieve samenwerking bij dit onderzoek. Ook de andere geïnterviewden zijn we veel dank verschuldigd. Een speciaal woord van dank is hier op zijn plaats voor de raadsleden die meegewerkt hebben aan dit onderzoek door hun ervaringen met de rekenkamercommissie met ons te delen. Tot slot een persoonlijk dankwoord.

Dit is het laatste onderzoek dat ik in mijn acht jaar voorzitterschap van de rekenkamercommissies tot een einde breng. Ik wil mijn dank uitspreken aan alle leden die in die periode deel uitmaakten van de commissie. In het laatste jaar waren dat Hanneke Vervoort en Hobbe Veenstra als externe leden. In de jaren daaraan voorafgaand maakten Arjan Erkens, Barbara IJsselmuiden en Frans Haven deel uit van onze commissie. Jellie Rijpma heeft ons altijd terzijde gestaan als secretaris. Voorts wil ik een ieder vanuit de raden, de griffie(r)s, colleges van B&W en de ambtelijke organisaties die hebben bijgedragen aan de rekenkameronderzoeken bedanken voor de plezierige samenwerking. Ik wens de nieuwe voorzitter veel succes met het mooie rekenkamerwerk.

Tiny Ruiter, voorzitter rekenkamercommissie

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

DEEL 1: BESTUURLIJKE NOTA

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Samenvatting De Rekenkamercommissie van Ooststellingwerf heeft vanaf 2015 jaarlijks onderzoeken uitgevoerd en op basis daarvan rapporten met aanbevelingen naar de gemeenteraad gestuurd. In dit onderzoek is gekeken naar wat er met deze aanbevelingen is gedaan door de gemeente (de zogenaamde doorwerking) indien de raad besloot deze over te nemen. Daarnaast is gekeken naar de aanbevelingen zelf; waren deze bruikbaar en waren de doelen die ze daarmee nastreven wel meetbaar? Voor dit onderzoek is gekeken naar drie rekenkamerrapporten en één rekenkamerbrief: 1) Vergunningverlening VTH (2019) 2) Inclusiebeleid (2019) 3) Financiële sturing Jeugdwet (2020) en 4) Biosintrum, exploitatie, organisatie en de rol van de raad (2021). De vraag die centraal staat luidt als volgt: In hoeverre hebben rekenkamerrapporten de kwaliteit van het politieke en bestuurlijke debat bevorderd en zijn de aangenomen aanbevelingen vastgelegd in besluiten en andere beleidsdocumenten en heeft dat geleid tot wijziging c.q. verbetering van beleidsvorming, besluitvorming en beleidsuitvoering van de gemeente? Aan de hand van vier deelonderwerpen (vragen over kwaliteit van het politieke en bestuurlijke debat, vragen over welke besluiten zijn vastgelegd, vragen over het effect op het beleid en vragen over de controle op het effect van het beleid) met bijbehorend normenkader wordt deze centrale vraag beantwoord.

Hiervoor is deskresearch gedaan naar relevante documenten, zoals de verordening op de rekenkamercommissies, het onderzoeksprotocol, regelement van orde, kwaliteitsnormen van de NVRR voor rekenkameronderzoek, de rapporten van de gekozen onderzoeken en alle relevante bijbehorende documenten. Daarnaast hebben er gesprekken plaatsgevonden met raadsleden, collegeleden, de gemeentesecretaris/directeur, de griffier en betrokken ambtenaren. Kwaliteitsborging en -beleving van de rekenkameronderzoeken Kwaliteit is in dit onderzoek gedefinieerd als het geheel van eigenschappen en kenmerken van een product of dienst dat van belang is voor het voldoen aan vastgestelde of vanzelfsprekende behoeften van de afnemer. De gemeenteraad van Ooststellingwerf heeft in de Verordening op de rekenkamercommissies (2018) geen expliciete kwaliteitscriteria gedefinieerd. Wel legt het de verantwoordelijkheid voor de kwaliteit bij de rekenkamercommissie zelf, in artikel 12. De rekenkamercommissie heeft met om deze reden een onderzoeksprotocol opgesteld (versie 1 2015, versie 2 2018).

De rekenkamercommissie betrekt de raad actief bij zijn activiteiten door middel van het jaarlijkse najaarsoverleg waarin wordt teruggeblikt op afgeronde onderzoeken, een update wordt gegeven over lopende onderzoeken en uitgebreid met elkaar wordt gesproken over wat de raadsleden graag in de toekomst onderzocht willen zien worden. Alle aangedragen onderwerpen komen op een groslijst, waarna de commissie beargumenteerd, via het onderzoeksprogramma, de keuzes voor de volgende onderzoeken met de raad deelt. Nadat het onderwerp gekozen is wordt een onderzoeksbureau ingehuurd om het onderzoek, onder begeleiding van de rekenkamercommissie uit te voeren. Tijdens dit proces wordt de raad nog betrokken bij de onderzoeksopzet en vraagstelling. Als het onderzoek is afgerond, vinden ambtelijk en bestuurlijk wederhoor plaats, alvorens het definitieve rapport aan de raad aan te bieden. De voorzitter van de rekenkamercommissie komt samen met de onderzoekers het rapport presenteren en beantwoordt indien nodig inhoudelijke vragen over het rapport. Vervolgens neemt de gemeenteraad, al dan niet na het voeren van een inhoudelijk politiek debat, een raadsbesluit over de aanbevelingen. De raadsleden geven met een ruime meerderheid aan dat ze de waarde van de rekenkameronderzoeken positief inschat. Wel erkent de raad dat aanbevelingen, overgenomen door de raad, in de praktijk uit het zicht verdwijnen.

Een meerderheid van de raadsleden ziet dat de rekenkamercommissie als belangrijke ondersteuning bij het uitvoeren van zijn taken. De kwaliteit van de rapporten wordt als goed ervaren en ze waarderen het dat de rekenkamercommissie ze betrekt bij de keuze van het onderwerp. Over het budget zijn de meeste raadsleden het eens, dat is voldoende tot (te) laag. Een rapport heeft een samenvatting en 6

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

aanbevelingen nodig omdat het te lang is om geheel door te lezen. Wel voelen ze ervoor om een vorm te vinden waarbij ze als raad zelf conclusies kunnen trekken en aanbevelingen kunnen doen. Het debat zou verstrekt kunnen worden als er eerst een gesprek tussen rekenkamercommissie, onderzoekers en de raad plaatsvindt. Men wil hier graag mee experimenteren. De wens vanuit de ambtelijke organisatie om daar eerst de aanbevelingen op haalbaarheid en uitvoerbaarheid te toetsen, wordt niet door de raadsleden gedeeld. Zij vinden een check op feitelijke onjuistheden voldoende en inhoudelijke bemoeienis zien ze als onwenselijke (politieke) beïnvloeding. De overige belanghebbenden (collegeleden, gemeentesecretaris, griffier en ambtenaren) geven aan dat aanbevelingen gericht op de organisatie of bedrijfsvoering niet interessant zijn voor de raad. Dat heeft ook invloed op de discussie over kwaliteit. Net als het belang van aanbevelingen die (inhoudelijk en (taal)technisch) goed aansluiten bij de bevindingen en conclusies van de rapporten. Daarnaast geven ze aan dat het van belang is dat de onderzoekers methodologisch verantwoord te werk gaan, alle bij het beleid betrokken personen horen en gebalanceerde conclusies trekken. Men vindt dat hier in het verleden weleens te weinig aandacht aan is besteed.

Niet iedereen is van mening dat raadsleden geïnterviewd zouden moeten worden, omdat ze op die manier in feite zichzelf adviseren. Of de raad geholpen is met rapporten die aangeven dat “alles goed” is, daarover zijn de meningen verdeeld. De geïnterviewden vinden het in meerderheid een kwalitatief rapport als alle organen, raad-college-ambtelijke organisatie, er iets van kunnen leren. Respondenten vinden in meerderheid dat goede onderzoeken ook ten goede komen van de organisatie en hebben om die reden geen bezwaar tegen een (stevige) verhoging van het budget. Een goed rekenkamerrapport is praktisch en de aanbevelingen zijn toepasbaar, zo is de algemene opvatting. De rekenkamerrapporten dragen niet bij aan het politieke debat in hun ogen. Dat komt, vinden sommigen, mede doordat een debat te vaak volgens de scheidslijnen van coalitie-oppositie loopt, terwijl een inhoudelijk goed debat ook behulpzaam kan zijn voor de beleidsmedewerkers. Casusanalyse In de casusanalyse zijn drie rekenkamerrapporten en één rekenkamerbrief besproken en is gekeken in welke mate de aanbevelingen doorwerkten in beleid en uitvoering van de gemeente en eventueel van verbonden instellingen die (een deel) van de uitvoering op zich namen. Aan de hand van het opgestelde normenkader zijn de vier casussen bestudeerd. In onderstaande samengevoegde tabel worden de scores weergegeven per norm per casus.

De beoordeling in kleur geeft een indicatie waar de doorwerking kan worden vergroot. Deze beoordeling moet worden gezien als een benadering op grond van waarnemingen op basis van interviews, het nakijken en beluisteren van raadsen commissievergaderingen en het bestuderen van de stukken. Een verdere toelichting van de weging van het normenkader vindt u in paragraaf 2.2. van de nota van bevindingen.

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Vragen

In hoeverre heeft een rekenkamercommissierapport de kwaliteit van het politieke en bestuurlijke debat bevorderd?

Wat is er vertaald in beleidsdocumenten naar aanleiding van een rekenkamercommissierapport?

In hoeverre is het bijgestelde beleid controleerbaar?

Norm

Vergunning verlening

Inclusie

Jeugd

Biosintrum

1. De raad heeft geleerd van het onderzoek

grotendeels voldaan

voldaan

2. De raad heeft een inhoudelijk debat gevoerd over het onderzoek

grotendeels voldaan

beperkt voldaan

voldaan

3. De raad heeft beargumenteerd besluiten genomen naar aanleiding van het inhoudelijke debat

grotendeels voldaan

voldaan

4. De door de raad genomen besluiten hebben hun doorwerking in beleidsdocumenten

voldaan

beperkt voldaan

grotendeels voldaan

voldaan

5. De besluiten van de raad zijn terug te vinden in de beleidsdocumenten

voldaan

grotendeels voldaan

voldaan

6. Er zijn maatregelen verbonden met doelen in de beleidsdocumenten

voldaan

7.Het beleid is uitgevoerd conform de wens van de raad

voldaan

8. Er is zicht op de effecten van de uitvoering

voldaan

grotendeels voldaan

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Vragen

Hoe wordt gecontroleerd of het beoogde effect wordt bereikt?

Norm

Vergunning verlening

Inclusie

Jeugd

Biosintrum

9. Er is een procedure waardoor de raad ziet of de aanbevelingen zijn overgenomen

voldaan

10.De procedure wordt uitgevoerd

voldaan

11. De raad bespreekt de uitkomsten van de aanbevelingen

niet voldaan

Vergunningverlening VTH (2019) De centrale vraag van het onderzoek naar vergunningverlening luidde: Verloopt het proces van vergunningverlening door de afdeling OWO-VTH doelmatig, doeltreffend, rechtmatig en naar tevredenheid van de drie aangesloten gemeenten en de aanvragers? In dit onderzoek zijn 5 aanbevelingen overgenomen, waarvan één aanbeveling is uitgevoerd, één aanbeveling is uitgevoerd indien deze meer als richtlijn wordt gezien, twee aanbevelingen al ingezet beleid ondersteunden en één aanbeveling binnenkort wordt uitgevoerd. Kijkend naar de normen waarlangs de doorwerking beoordeeld wordt, kan gezegd worden dat aan de normen m.b.t. doorwerking in beleidsdocumenten en controleerbaar beleid voldaan is. Aan de normen die aangeven in hoeverre het politieke en bestuurlijke debat bevorderd wordt door de rapporten is grotendeels voldaan. Dit wordt met name veroorzaakt door de beperkte bespreking en het zeer korte debat. Ook is er voldaan aan de normen of er een procedure is waardoor de raad ziet of de aanbevelingen zijn overgenomen en of deze worden uitgevoerd. Waar niet aan voldaan is, is dat de raad de uitkomsten van de aanbevelingen ook daadwerkelijk bespreekt. Hier is geen directe procedure voor.

Inclusiebeleid, rekenkamerbrief (2019) De centrale vraag van het onderzoek naar het inclusiebeleid luidde: Hoe ver zijn gemeenten met het opstellen van inclusiebeleid of een Lokale Inclusie Agenda en welke focus hanteren zij daarbij? In dit onderzoek zijn 3 aanbevelingen gedaan, maar de raad heeft hier geen besluit over genomen. Het onderzoek is wel besproken in de commissievergadering van 19 november 2019, waarin de portefeuillehouder heeft toegelicht hoe het college omgaat en is omgegaan met het onderwerp inclusieve samenleving. De drie aanbevelingen zijn dus (de facto) voor kennisgeving aangenomen waardoor het college de ruimte kreeg de aanbevelingen al dan niet uit te voeren. Kijkend naar de normen waarlangs de doorwerking beoordeeld wordt, kan gezegd worden dat veel normen niet beoordeeld kunnen worden door de anders dan anders behandeling van dit onderzoek in de raad. Van de normen waar wel iets over gezegd kan worden is aan twee normen (de raad heeft een inhoudelijk debat gevoerd en de door de raad genomen besluiten hebben doorwerking in beleidsdocumenten) slechts beperkt voldaan. Beide wordt veroorzaakt door de manier waarop dit onderzoeksrapport is geagendeerd. Ook is er voldaan aan de normen of er een procedure is waardoor de raad ziet of de aanbevelingen zijn overgenomen en of deze 9

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

worden uitgevoerd. Waar niet aan voldaan is, is dat de raad de uitkomsten van de aanbevelingen ook daadwerkelijk bespreekt. Hier is geen directe procedure voor. Financiële sturing jeugdwet (2020) Het onderzoek kende de volgende centrale vraagstelling: Hoe is de planning en control-cyclus van sociaal domein/jeugd ingericht en levert dit voldoende informatie op voor de raad om zijn kaderstellende en controlerende taken uit te voeren? In dit onderzoek zijn 4 aanbevelingen overgenomen waarvan één aanbeveling niet naar de letter maar wel naar de geest is uitgevoerd en de raad dit heeft geaccepteerd, één aanbeveling deels is uitgevoerd in overleg met de raad, één aanbeveling is uitgevoerd en één aanbeveling binnenkort wordt uitgevoerd. Kijkend naar de normen waarlangs de doorwerking beoordeeld wordt, kan gezegd worden dat aan de normen m.b.t. het bevorderen van de kwaliteit van het politieke en bestuurlijke debat en de normen over controleerbaarheid van het bijgestelde beleid is voldaan. Ook is er voldaan aan de normen of er een procedure is waardoor de raad ziet of de aanbevelingen zijn overgenomen en of deze worden uitgevoerd. Waar niet aan voldaan is, is dat de raad de uitkomsten van de aanbevelingen ook daadwerkelijk bespreekt. Hier is geen directe procedure voor. Daarnaast is er een “grotendeels voldaan” gescoord op de normen m.b.t.

wat er vertaald is naar beleidsdocumenten n.a.v. de rekenkamerrapporten. Dit komt voornamelijk doordat de monitor niet uitsluitend gericht is op de jeugdwet, maar wel een deel van de gevraagde informatie bevat. Biosintrum (2021) De centrale vraag van het onderzoek naar het Biosintrum luidde: Heeft het college van Ooststellingwerf de raad volledig, juist en tijdig geïnformeerd over het oprichten van het Biosintrum in Oosterwolde? Hoe heeft de gemeenteraad hierbij zijn kaderstellende en controlerende taken uitgevoerd? In dit onderzoek zijn 3 aanbevelingen overgenomen en is een verzoek tot aanvullend onderzoek gedaan. Van de overgenomen aanbevelingen is één aanbeveling uitgevoerd, maar moet nog nader worden uitgewerkt hoe de aangenomen controller de functie gaat uitvoeren, is één aanbeveling deels uitgevoerd met een college op meer afstand maar (nog) geen scenario’s die aan de raad zijn voorgelegd en is één aanbeveling in uitvoering. Ook is het aanvullende onderzoek waarom gevraagd werd uitgevoerd. Kijkend naar de normen waarlangs de doorwerking beoordeeld wordt, kan gezegd worden dat aan alle toetsbare normen is voldaan, behalve de norm m.b.t. het zicht op de effecten van de uitvoering en de norm m.b.t. het bespreken van de uitkomsten van de aanbevelingen. Aan de eerste is alleen grotendeels voldaan omdat de aanbevelingen nog zo vers zijn dat de doorwerkingstijd beperkt is.

Hierdoor moeten de volledige effecten zich nog ontvouwen. Aan de tweede is niet voldaan, aangezien de raad geen directe procedure heeft voor het daadwerkelijk bespreken van uitkomsten van de aanbevelingen. Reflectie van de onderzoekers op de rol van de rekenkamercommissie Een van de doelstellingen van dit doorwerkingsonderzoek was dat het leerpunten en inzichten moest opleveren voor de rekenkamercommissie over haar eigen functioneren in relatie tot het proces van doorwerking. Om die reden is het onderzoek uitgevoerd door een onafhankelijke partij en is dit onderdeel van het onderzoek onder verantwoordelijkheid het onderzoeksbureau geschreven. Er zijn alleen gesprekken gevoerd met raadsleden, collegeleden en ambtelijke organisatie. Er zijn geen gesprekken geweest met de rekenkamercommissie zelf. De bevindingen en oordelen zijn ook niet voor wederhoor aan de rekenkamercommissie voorgelegd. De rekenkamercommissie heeft de neiging uit te gaan van een bestuursmodel: er moet beleid zijn, het moet afrekenbaar zijn, het college moet de raad voorzien van alle informatie, die informatie moet ook regelmatig in de raad besproken worden en alles moet snel. Dit houdt niet altijd rekening met de drukke agenda van de gemeente en uitzonderlijke gebeurtenissen die het nodig maken de ambtelijke capaciteit

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

anders in te zetten dan gepland. Hierdoor zit de gemeente niet altijd te wachten op scherpe rekenkamerrapporten waar beperkt rekening gehouden wordt met dit feit. Een voorbeeld is het inclusieonderzoek waarbij de rekenkamercommissie concludeert dat er geen beleid is en waar geen begrip wordt getoond voor de politieke keuze van de gemeente om geen afzonderlijk beleid voor deze groep op te stellen. De rekenkamercommissie heeft gelijk dat de raad zonder beleid niet kan meten of het beleid adequaat wordt uitgevoerd. Maar er zijn wel kwalitatieve indicatoren die de gemeente ophaalt om hier toch iets over te kunnen zeggen. Wellicht is voor dit onderwerp voldoende dat er een adequaat piepsysteem is die in de eerste plaats de ambtelijke organisatie en het college waarschuwt als bepaalde groepen buiten de boot vallen en mochten zij onvoldoende (kans zien om te) reageren, in de tweede plaats de raad waarschuwen dat er een probleem is. Het Inclusie-rapport is niet het enige waar de rekenkamercommissie veel nadruk legt op het produceren van beleidsstukken, het informeren van de raad en het vastleggen van meetbare doelen. Ook in de andere drie onderzochte rapporten richten de aanbevelingen zich op een combi van deze onderwerpen (Vergunningverlening en Biosintrum: beleidsstukken + meetbare doelen. Jeugdwet: Informeren + meetbare doelen).

Er worden slechts enkele aanbevelingen gedaan, zoals voor het aanstellen van een controller in het Biosintrum rapport, die niet te maken hebben met deze onderwerpen. De rekenkamercommissie oordeelt duidelijk in haar conclusies en aanbevelingen en verdedigt die daarna scherp en vasthoudend tegen de soms zeer grote kritiek. Op zich is het te waarderen dat een rekenkamercommissie niet automatisch elke reactie van een college overneemt, maar toch zou een iets minder scherpe formulering het soms eenvoudiger maken voor het college om een aanbeveling over te nemen. Soms ontstaat in het college en de ambtelijke organisatie de indruk dat de rekenkamercommissie zich opstelt als een auditor die scherp op de informatiestroom let en te weinig op het nut van de informatiestroom voor het gesprek tussen raad, college en organisatie. Voordat het beeld geschetst wordt dat u te maken heeft met een volstrekt onvermurwbare rekenkamercommissie, moet wel opgemerkt worden dat de start van een onderzoek in Opsterland is uitgesteld, omdat daar werd aangegeven dat de werkdruk in het sociale domein in de winter en het voorjaar van 2022 te hoog opliep. De rekenkamercommissie zou bij het formuleren van de conclusies en aanbevelingen kunnen overwegen op minder scherpe toon meer aandacht te hebben voor praktische oplossingen, ook om de doorwerking te bevorderen.

De scherpe wijze van communiceren bevordert wel de discussie, die van belang is voor de doorwerking. De onderzoekers vragen met deze reflectie aandacht voor het idee dat onderzoek niet alleen langs een normenkader gelegd kan worden, maar ook bezien kan worden vanuit de intentie van de raad en het college en welk maatschappelijk effect daarmee is bereikt.

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Conclusies en aanbevelingen Op basis van de Nota van bevindingen komen wij tot de volgende conclusies:

Conclusies

Rekenkameronderzoeken worden nuttig bevonden voor het werk van de raad, en met enige aanpassingen kan de kwaliteit van het politieke debat vergroot worden. Een politiek debat over de onderzochte rekenkamerrapporten vond in de meeste gevallen plaats en vrijwel alle aanbevelingen werden na enig debat door de raad overgenomen. Scherper debat tussen coalitie en oppositie ontstond soms wanneer het college zich duidelijk niet kon vinden in conclusies van een bepaald onderzoek. De kwaliteit van het politieke debat over aanbevelingen werd beter wanneer duidelijk was dat een rekenkamerrapport niet is bedoeld om af te rekenen, maar om van te leren en daarmee de kwaliteit van het gemeentebestuur te verbeteren. De raadsleden hebben ook suggesties gedaan om het politieke debat effectiever te laten zijn, bijvoorbeeld door met de rekenkamercommissie over conclusies en eventueel de aanbevelingen te spreken alvorens het rapport af te ronden voor bestuurlijk wederhoor. De rekenkamerrapporten leverden de raad vaak meer inzicht in bepaalde problematiek, als voorbeeld is genoemd het onderzoek “Financiële sturing jeugdwet”. Echter, dikke rapporten worden niet altijd als nuttig ervaren. De vorm van een rapport kan de toegankelijkheid vergroten. De raadsleden vinden dit een aandachtspunt voor de rekenkamercommissie.

Geconcludeerd kan worden dat onderzoeken van de rekenkamercommissie hoog gewaardeerd worden als raadsleden betrokken worden bij de keuze van de onderzoeksonderwerpen en bij de onderzoeksopzet. De meerderheid van de raad ziet de rekenkamercommissie als een belangrijke ondersteuning bij haar werk.

De meeste aanbevelingen zijn uitgevoerd of inmiddels in uitvoering, enkele deels of niet. We concluderen dat bijna alle onderzochte rekenkameronderzoeken een duidelijke instrumentele doorwerking hebben gehad en dat er voldoende aanwijzingen, dan wel concrete voorbeelden van vervolgstappen in de onderzochte beleidsvelden zijn. Zo had het onderzoek “Inclusie” bijvoorbeeld een agenderende doorwerking, het paste daardoor goed bij het integrale beleid met inclusie dat reeds in gang was gezet. De scores bij de 4 cases geven een indicatie van de doorwerking en waar dit vergroot kan worden.

De raad bespreekt de uitkomsten van de aanbevelingen nog niet. Tijdens dit doorwerkingsonderzoek bleek dat de gemeente een procedure is gestart die er voor kan zorgen dat de raad inzicht krijgt in alle overgenomen aanbevelingen uit rekenkameronderzoeken met informatie van het college over de uitvoering ervan. Tot op heden bespreekt de raad de uitvoering van de aanbevelingen en de resultaten die er uit volgen nog niet. Het monitoren en bespreken wat er met de aanbevelingen gebeurt, is een belangrijke succesfactor voor de doorwerking. De doelmatigheid en doeltreffendheid van rekenkameronderzoek kan verbeterd worden. De werkwijze en de rol van de rekenkamercommissie is in dit onderzoek naar doorwerking van aanbevelingen kritisch onder de loep genomen door alle betrokkenen, inclusief de onderzoekers. Hieruit zijn een aantal belemmerende en bevorderende factoren naar voren gekomen ten aanzien van de doorwerking. Uit het onderzoek bleek dat raadsleden, collegeleden en ambtenaren soms verschillend denken over ieders rol bij rekenkameronderzoek. Daarnaast is gebleken dat timing van het onderzoek en goede communicatie met de ambtelijke organisatie over het onderzoek van belang zijn, evenals het eerder

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

verstrekken van informatie over rapporten aan de raad om het debat hierover te faciliteren. De rekenkamercommissie moet in het initiëren van onderzoeken rekening houden met spreiding van onderwerpen over de beleidsterreinen, de vraagstelling in het onderzoek passend laten zijn bij het gemeentelijke beleid en haar context, de aanbevelingen meer aanscherpen, geen aanbevelingen doen die over de organisatie en bedrijfsvoering gaan en minder vaak algemene aanbevelingen doen over het opstellen van beleid en verstrekken van informatie aan de raad. Ook kan het nuttig zijn meer aandacht te hebben voor de doelmatigheid en de doeltreffendheid van gemeentelijk beleid in de onderzoeken, in plaats van alleen controleren op rechtmatigheid. Positief is dat geconstateerd kan worden dat 3 van de 4 rapporten conform het onderzoeksprotocol van de rekenkamercommissie zijn uitgevoerd. Het Doe-mee onderzoek Inclusie had een andere procedure en de rapportage in de vorm van een rekenkamerbrief kreeg daardoor niet de gebruikelijke behandeling door de raad. Alle 4 rapporten voldeden aan de kwaliteitseisen van de NVRR.

Aanbeveling aan de raad

In de doelstelling van dit onderzoek staat o.a.” dat het onderzoek een spiegel voor de gemeente maar ook voor de rekenkamercommissie is waarbij duidelijk wordt wat de leerpunten zijn aan de hand waarvan de effectiviteit van rekenkameronderzoek in de toekomst vergroot zal worden.” Op basis van voorgaande conclusies doet de rekenkamercommissie de volgende aanbeveling aan de raad: Bespreek structureel de monitoring van de doorwerking van de overgenomen aanbevelingen uit de rekenkamerrapporten Voorstel van de rekenkamercommissie De rekenkamercommissie wil graag in 2023 in gesprek gaan met de raad, met het college en met de gemeentesecretaris over de huidige werkwijze van de rekenkamercommissie en of verbeteringen gewenst zijn. De resultaten uit dit onderzoek m.b.t. bevorderende en belemmerende factoren voor doorwerking en de suggesties voor aanpassing van de werkwijze zullen de basis voor dit gesprek vormen.

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Bestuurlijke reactie van het college van b. en w.

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

DEEL 2: NOTA VAN BEVINDINGEN

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Inleiding

Naar de doorwerking van aanbevelingen van rekenkameronderzoeken is in het afgelopen decennium veel onderzoek gedaan. Een aantal van deze rapporten is te vinden op de website van de NVRR: de Nederlandse Vereniging voor Rekenkamers en Rekenkamercommissies. De doorwerkingsrapporten die zich vooral oriënteren op de feiten hebben inmiddels overwegend een zeker voorspelbaar karakter gekregen. Overwegend blijkt dat gemiddeld tussen de 50 en 70% van de aanbevelingen effect of enig effect heeft op bestuur en politiek. Dat gemiddelde wordt naar beneden getrokken door die rekenkamercommissies die in een min of meer problematische verhouding verkeren met de raad dan wel het college. Als uitsluitend wordt gekeken naar de feitelijke doorwerking kunnen instrumenten die het effect van de aanbevelingen groter maken over het hoofd worden gezien. Om voldoende aandacht te kunnen geven aan dat aspect is het – naast kennis van de feiten – tevens noodzakelijk om de oordelen van de diverse betrokkenen te kennen over de rekenkameronderzoeken en de werkwijze van de rekenkamercommissie. Het ligt dan ook minder voor de hand om enkel onderzoek te doen naar de feiten op basis van een documentstudie.

Dat betekent dat er aan beide kanten van het spectrum – de rekenkamercommissies enerzijds en anderzijds de ‘afnemers’ van de (raad, college, ambtelijke organisatie) – oordelen en opvattingen moeten worden gepeild. Het is om die reden dat de onderzoekers van Stibabo hebben voorgesteld om het doorwerkingsonderzoek voor de gemeente Ooststellingwerf – wat anders dan gebruikelijk – niet te beperken tot een documentenstudie, maar daarnaast in een vroege fase in een aantal gesprekken met de rekenkamercommissie, de griffier, de gemeentesecretaris, ambtenaren en (delegaties uit) de raad input op te halen. Deze gesprekken hebben op uitgebreide schaal plaatsgevonden waardoor deze evaluatie meer kwaliteit heeft gekregen. In de gesprekken met de raden, maar ook in die met de burgemeesters, gemeentesecretarissen, griffiers en overige ambtenaren kwam een goed beeld naar voren over de bestaande werkwijze van de rekenkamercommissie, maar vooral ook was er aandacht voor tal van elementen die voor de toekomstige werkwijze van belang kunnen zijn. In de volgende paragrafen is een mix aan te treffen van de verrichte documentstudie in combinatie met de aanbevelingen en suggesties die in de gesprekken zijn gedaan, en deels van de kant van de onderzoekers zijn aangereikt, om de doorwerking van de aanbevelingen van de rekenkamercommissie in de komende jaren verder te ontwikkelen en verbeteren.

1.1 Aanleiding onderzoek De rekenkamercommissie van Ooststellingwerf heeft vanaf 2015 jaarlijks onderzoeken uitgevoerd en op basis daarvan rapporten met aanbevelingen naar de gemeenteraad gestuurd. De rekenkamercommissie is benieuwd naar wat er met deze aanbevelingen van de rekenkamercommissie wordt gedaan (de zogenaamde doorwerking) indien de raad besluit deze (al dan niet geamendeerd) over te nemen. Door dat na te gaan kan de rekenkamercommissie zicht krijgen op de kwaliteit van de aanbevelingen in rekenkamercommissierapporten en de wijze van afhandeling hiervan in de gemeente. Het onderzoek richt zich in het bijzonder op de vraag in hoeverre aanbevelingen door de raad zijn overgenomen en als ze zijn overgenomen in de gemeente en in hoeverre ze hebben geleid tot aanpassingen van beleid of uitvoering in de gemeentelijke organisatie. 1.2 Doelstelling Doel van het onderzoek is na te gaan of de gemeente Ooststellingwerf de aanbevelingen uitvoert die de gemeenteraad heeft besloten over te nemen. Verder wil de rekenkamercommissie achterhalen of de aanbevelingen bruikbaar waren en de doelen die ze daarmee nastreven wel meetbaar zijn. Het onderzoek is dus een spiegel voor de gemeente maar ook voor de rekenkamercommissie, waarbij duidelijk wordt wat leerpunten zijn. Aan de hand daarvan kan de effectiviteit van het rekenkamercommissieonderzoek in de toekomst vergroot worden.

Het onderzoeksrapport is in eerste aanleg bedoeld voor de raad en de rekenkamercommissiecommissie. 1.3 Afbakening Voor dit onderzoek zijn vier onderzoeksrapporten nader bekeken. Daarbij is gekeken naar spreiding van onderwerpen over beleidsterreinen. Daardoor wordt het mogelijk algemene uitspraken te kunnen doen 16

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

naar de doorwerking van rekenkamercommissierapporten, doordat ze over sterk verschillende onderwerpen gaan en daardoor meerdere afdelingen van de gemeentelijke organisatie raken. Ook is ervoor gekozen om rapporten te kiezen die dateren van na het jaar 2016, zodat de doorwerking voornamelijk binnen de voorgaande raadsperiode kan vallen. Bij de selectie is ervoor gekozen één onderzoek te selecteren dat uniek is voor de gemeente Ooststellingwerf en drie die ook in de gemeente Weststellingwerf en Opsterland zijn uitgevoerd. Eén daarvan is een zogeheten Doe Mee onderzoek van de NVRR naar het inclusiebeleid. De andere twee, naar de financiële sturing van de jeugdwet en de vergunningverlening door VTH (Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving) hebben te maken met samenwerkingsverbanden die op zijn minst voor de drie OWO gemeenten actief zijn. De afdeling VTH is een samenwerkingsverband van de drie OWOgemeenten. Voor de financiële sturing jeugdwet geldt dat er een gezamenlijke backoffice is. Het onderwerp dat exclusief voor de gemeente Ooststellingwerf is onderzocht is het Biosintrum. Het gaat in dit onderzoek dus over de doorwerking van de volgende vier rapporten: 1. Vergunningverlening VTH (augustus 2019) 2. Inclusiebeleid, rekenkamercommissiebrief (oktober 2019) 3. Financiële sturing Jeugdwet (april 2020) 4.

Biosintrum, exploitatie, organisatie en de rol van de raad (november 2021)

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Vraagstelling en normenkader

2.1

Vraagstelling

De centrale onderzoeksvraag voor het onderzoek is als volgt geformuleerd: In hoeverre hebben rekenkamerrapporten de kwaliteit van het politieke en bestuurlijke debat bevorderd en zijn de aangenomen aanbevelingen vastgelegd in besluiten en andere beleidsdocumenten en heeft dat geleid tot wijziging c.q. verbetering van beleidsvorming, besluitvorming en beleidsuitvoering van de gemeente? Om de centrale onderzoeksvraag te beantwoorden, zijn de volgende deelvragen geformuleerd: I. Deelvragen over de kwaliteit van het politieke en bestuurlijke debat 1. Hoe worden de onderzoeken van de rekenkamer beoordeeld door betrokkenen (ambtelijke organisatie, college, gemeenteraad). - Zijn de onderzoeken van voldoende kwaliteit? - Zijn de rapporten voldoende leesbaar? - Worden de rapporten tijdig genoeg opgeleverd met het oog op actualiteiten? - Is er voldoende zicht op de uitvoering van het rekenkameronderzoek? 2. Wat was het effect op het politieke debat? II. Deelvragen over welke besluiten zijn vastgelegd 3. Welke aanbevelingen zijn door de raad overgenomen? Welke niet? Wat was hier de reden van? 4. In hoeverre zijn de overgenomen aanbevelingen door het college omgezet in uitvoerbare maatregelen? In hoeverre zijn de aanbevelingen duidelijk, concreet en uitvoerbaar en zijn de resultaten meetbaar?

III. Deelvragen over het effect op het beleid 5. In hoeverre zijn de maatregelen door het college geïmplementeerd conform de besluitvorming in de raad? 6. In hoeverre zijn er effecten van het rekenkameronderzoek en de aanbevelingen in het beleid te zien en welke zijn dat? 7. In hoeverre zijn aan de raad gerichte maatregelen door de raad geïmplementeerd conform de besluitvorming in de raad? IV. Deelvragen over de controle op het effect van het beleid 8. In welke mate vindt informatie en sturing over de uitvoering van de aanbevelingen plaats? 9. Op welke wijze controleert de raad dat de op haar gerichte overgenomen aanbevelingen ook zijn geïmplementeerd en het beoogde effect hebben? 10. Welke factoren hebben bevorderend of belemmerend hebben gewerkt ten aanzien van de doorwerking?

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

2.2 Normenkader Het normenkader is een uitwerking van de vraagstelling in paragraaf 2.1. Voor elke deelvraag, met uitzondering voor deelvraag 10, zijn normen opgesteld. De beoordeling van de norm helpt om de deelvragen te beantwoorden. Samen vormt dit de input voor de beantwoording van de centrale onderzoeksvraag. Deelvraag 10: ‘welke factoren hebben bevorderend of belemmerend gewerkt ten aanzien van de doorwerking?’ kan niet aan de hand van een norm worden beoordeeld, maar vraagt om een beschrijving van factoren en is dan ook niet in het normenkader opgenomen. Het antwoord op deze vraag wordt meegenomen in de conclusies.

In hoeverre heeft een rekenkamercommissierapport de kwaliteit van het politieke en bestuurlijke debat bevorderd;

Wat is er vertaald in beleidsdocumenten naar aanleiding van een rekenkamercommissierapport;

Wat is de controleerbaarheid van het bijgestelde beleid;

Hoe wordt gecontroleerd of het beoogde effect wordt bereikt?

Norm

hoort bij deelvraag

1. De raad heeft geleerd van het onderzoek;

2. De raad heeft een inhoudelijk debat gevoerd over het onderzoek

3. De raad heeft beargumenteerd besluiten genomen naar aanleiding van het inhoudelijke debat

4. De door de raad genomen besluiten hebben hun doorwerking in beleidsdocumenten

5. De besluiten van de raad zijn terug te vinden in de beleidsdocumenten

6. Er zijn maatregelen verbonden met doelen in de beleidsdocumenten

7. Het beleid is uitgevoerd conform de wens van de raad

8. Er is zicht op de effecten van de uitvoering

6 en 7

9. Er is een procedure waardoor de raad ziet of de aanbevelingen zijn overgenomen

8 en 9

10. De procedure wordt uitgevoerd

8 en 9

11. De raad bespreekt de uitkomsten van de aanbevelingen

8 en 9

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

2.2

Interpretatie van het normenkader

De toetsing aan het normenkader is als volgt:

niet te beoordelen niet voldaan beperkt voldaan grotendeels voldaan voldaan

Deze beoordeling moet worden gezien als een benadering op grond van waarnemingen op basis van interviews, het nakijken en beluisteren van raads- en commissievergaderingen en het bestuderen van de stukken. Ook moet een nuancering worden geplaatst ten aanzien van de beoordeling. Als het college de raad bijvoorbeeld informeert dat ze met een aanbeveling niets doet en de raad accepteert dat, ondanks dat de aanbeveling aanvankelijk wel is overgenomen, is dat geen lacune van het college maar de keuze van de raad. In de toetsing kan het dan zo zijn dat aan de norm niet is voldaan, er is dan immers geen sprake van doorwerking, maar dit is verklaarbaar. Zo zou het ook mogelijk kunnen zijn dat de raad alle aanbevelingen van een rekenkamercommissierapport zonder discussie overneemt. Dat leidt dan wel tot een score van bijvoorbeeld ‘beperkt voldaan’ voor de norm ‘de raad heeft een inhoudelijk debat gevoerd over het onderzoek’, maar er kan toch sprake zijn van een goede doorwerking als het raadsbesluit vertaald wordt in beleidsdocumenten. In een aantal gevallen is een norm niet of niet goed te beoordelen, bijvoorbeeld als er überhaupt geen besluit door de raad is genomen of dat er geen sprake is van een beleidsdocument over het onderwerp. In dit rapport is ervoor gekozen om voor het niet uitvoeren van een aanbeveling een ‘niet voldaan’ te geven.

Als duidelijk is dat het college voornemens is de aanbeveling alsnog uit te voeren en zeker als duidelijk is dat de eerste stappen daartoe al zijn gezet, dan is dat reden om genuanceerdere beoordeling te geven zoals ‘beperkt voldaan’ of ‘grotendeels voldaan’. In hoofdstuk 4 wordt steeds bij de toetsing aan het normenkader toegelicht hoe tot een beoordeling is gekomen.

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

3 Kwaliteitsborging en -beleving van de rekenkameronderzoeken In dit hoofdstuk gaan wij nader in op de vraag hoe de onderzoeken van de rekenkamercommissie beoordeeld worden door de betrokkenen (ambtelijke organisatie, college, gemeenteraad). Hiervoor hebben we gekeken naar de verordening op de rekenkamercommissies, het onderzoeksprotocol, het reglement van orde en de kwaliteitsnormen van de NVRR voor rekenkameronderzoek. Vervolgens is gesproken met raadsleden, collegeleden en ambtenaren. Wat u hieronder leest is een impressie van wat we in deze gesprekken hebben opgehaald. 3.1 Definitie begrip kwaliteit Het begrip kwaliteit, zoals in deelvraag 1 (‘In hoeverre heeft een rekenkamercommissierapport de kwaliteit van het politieke en bestuurlijke debat bevorderd’) aan de orde komt, hebben wij gedefinieerd volgens de gangbare normen, namelijk: ‘Kwaliteit is het geheel van eigenschappen en kenmerken van een product of dienst dat van belang is voor het voldoen aan vastgestelde of vanzelfsprekende behoeften van de afnemer1.’ Omdat de rapporten van de rekenkamercommissiecommissie OWO in de eerste plaats geadresseerd zijn aan de gemeenteraad dient zich hier al een normenprobleem aan. Immers, waar het ene raadslid positief zal reageren op het rapport en de daarbij behorende aanbevelingen zal het andere raadslid wellicht geheel andere -politiek georiënteerde – opvattingen hebben.

Met andere woorden, een niet (of niet-unaniem) aangenomen aanbeveling – en zelfs een niet besproken rapport – is daarmee niet per definitie een kwalitatief slecht rapport. Het kan immers zo zijn dat verderop in de lijn college of ambtelijke organisatie met de aanbevelingen aan de slag gaan. Omgekeerd kan echter ook gelden dat een rapport en de daarbij behorende aanbevelingen door de raad worden omarmd en waar een goed debat over wordt gevoerd, door de uitvoerende organisatie als niet-uitvoerbaar terzijde kan worden geschoven. Dit bleek ook uit de gesprekken die met raadsleden zijn gevoerd. Voor het begrip en de normen van ‘kwaliteit’ zijn we dus als eerste bij de raadsleden zelf te rade gegaan. Daarnaast hebben we dezelfde vragen aan de burgemeester, de gemeentesecretaris/directeur, de griffier, de wethouders en de bij de dossiers betrokken ambtenaren voorgelegd. 3.2 Kwaliteitscriteria en technische kwaliteitsborging De gemeenteraad van Ooststellingwerf heeft in zijn in 2018 vernieuwde versie van de Verordening op de rekenkamercommissie (2018) geen expliciete kwaliteitscriteria gedefinieerd waaraan de rapporten moeten voldoen. Wel wordt in artikel 12, werkwijze, de verantwoordelijkheid voor kwaliteit bij de rekenkamercommissie zelf gelegd. Het gaat daarbij met name om een zorgvuldig onderzoeksproces.

Hiertoe heeft de rekenkamercommissie een Onderzoeksprotocol (voor het eerst opgesteld in 2015, vernieuwd in 2018) opgesteld. Dit document is gericht op procedurele zorgvuldigheid, hetgeen een belangrijke waarborg is voor de ontstaansgeschiedenis en technische kwaliteit van de rekenkamercommissie-rapporten. In het onderzoeksprotocol staat een aantal taken en doelstellingen die er, samengevat op neer komen dat de rekenkamercommissie onderzoek doet naar Rechtmatigheid, Doelmatigheid en Doeltreffendheid. Dit zijn doelen die ook met zoveel woorden in de Gemeentewet worden genoemd. Een extra toevoeging is het Burgerperspectief. De rekenkamercommissie beoogt daarmee te onderzoeken in hoeverre het beleid tegemoet komt aan de behoeften of waarden van (specifieke groepen) burgers of maatschappelijke organisaties.

ISO 9001

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

De rekenkamercommissie hanteert de volgende uitgangspunten bij het voorbereiden en uitvoeren van haar onderzoeken; zorgvuldigheid, objectiviteit, transparantie, en rechtmatigheid. Dit zijn gebruikelijke uitgangspunten. Daarnaast hanteert ze het begrip pragmatisme; het onderzoek moet ook haalbaar en betaalbaar zijn. De rekenkamercommissie betrekt de raad van Ooststellingwerf actief bij zijn activiteiten. Elk jaar vindt er in het najaar overleg plaats. Hierin wordt met elkaar teruggeblikt op afgeronde onderzoeken, een update gegeven over lopende onderzoeken en er wordt uitgebreid met elkaar gesproken over welke onderwerpen de raadsleden graag in toekomstige onderzoeken terug zou willen zien. Alle aangedragen onderwerpen komen op de groslijst van de rekenkamercommissie terecht, waarna de commissie intern in overleg gaat om te bepalen welke onderzoeksonderwerpen direct in aanmerking komen voor een vooronderzoek (uitgevoerd door de rekenkamercommissieleden zelf), welke mogelijk in de toekomst in aanmerking komen voor vooronderzoek en welke onderwerpen beargumenteerd van de groslijst worden afgevoerd. Deze informatie wordt met de raad en college via het onderzoeksprogramma gedeeld. Als de rekenkamercommissie eenmaal een onderwerp heeft vastgesteld n.a.v.

het vooronderzoek, wordt via de daarvoor gestelde procedure in de meeste gevallen een extern onderzoeksbureau geselecteerd voor de uitvoer van het onderzoek. De rekenkamercommissie kan ook zelf onderzoek doen, maar dit wordt vaak beperkt tot vooronderzoeken. De grote onderzoeken worden bijna altijd in samenwerking met een extern onderzoeksbureau uitgevoerd, waarbij het bureau uitvoert en de rekenkamercommissie superviseert. De onderzoeksopzet en vraagstelling wordt in samenspraak met het externe bureau opgesteld en aan de raad gepresenteerd. Deze heeft op dat moment nog de mogelijkheid om hier input op te geven. Na deze bijeenkomst met raadsleden wordt de onderzoeksopzet definitief gemaakt en start het onderzoek middels een startbijeenkomst met de ambtelijk en bestuurlijk verantwoordelijk betrokkenen, het onderzoeksbureau en de rekenkamercommissie. Na het proces van onderzoek en het opleveren van het conceptrapport (zonder conclusies en aanbevelingen) vindt er een kwaliteitscontrole van de bevindingen plaats in de vorm van ambtelijk wederhoor. Aan de gemeentesecretaris wordt gevraagd om feitelijke onjuistheden in het bevindingenrapport te melden. De opmerkingen worden na afweging door de rekenkamercommissie verwerkt, waarna het bevindingenrapport definitief gemaakt wordt en de conclusies en aanbevelingen geschreven worden door de rekenkamercommissie.

Via een Memorie van Antwoord wordt aan de gemeentesecretaris teruggekoppeld hoe het ambtelijk wederhoor is verwerkt. De definitieve versie van het rapport, met conclusies en aanbevelingen, wordt aangeboden aan het college met het verzoek om schriftelijk te reageren op de conclusies en aanbevelingen. Nadat het bestuurlijk wederhoor en het nawoord aan het rapport zijn toegevoegd wordt het onderzoeksrapport gedeeld met de gemeenteraad en vaak wordt er ook een persbericht verstuurd. In de commissievergadering komt de voorzitter van de rekenkamercommissie, samen met de onderzoeker, het rapport presenteren en beantwoordt indien nodig inhoudelijke vragen over het rapport. De gemeenteraad neemt, al dan niet na het voeren van een inhoudelijk politiek debat, een raadsbesluit over de aanbevelingen.

Na afloop van elk onderzoek vindt er een interne evaluatie plaats. Hierbij blikt de rekenkamercommissie onderling terug op het onderzoek en daarnaast wordt geëvalueerd met het onderzoeksbureau. Een verslag van de evaluatie wordt opgenomen in het logboek dat gedurende de hele onderzoeksperiode door de secretaris van de rekenkamercommissie wordt bijgehouden. De raad kan na afloop van het onderzoek – na inachtneming van een redelijke periode voor het college om de aanbevelingen uit te voeren – de rekenkamercommissie verzoeken om een zogenaamd doorwerkingsonderzoek uit te voeren om daarmee het effect van de aanbevelingen te monitoren.

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

3.3 Kwaliteitsnormen van de NVRR Ook vanuit de koepelorganisatie Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies is een aantal normen gedefinieerd2 aan de hand waarvan rekenkamerrapporten kunnen worden beoordeeld. Zo moet er een duidelijk onderscheid gemaakt worden tussen normen, bevindingen, conclusies en aanbevelingen, maar moeten ze wel naadloos op elkaar aansluiten. Ook is het van belang dat de gebruikte onderzoeksgegevens betrouwbaar zijn, dat er bronnen worden vermeld en dat het onderscheid tussen de nota van bevindingen (feiten + analyse) en de bestuurlijke nota (samenvatting + conclusies en aanbevelingen) helder is. In dit onderzoek is niet per onderzocht rapport vastgesteld of deze voldoen aan bovenstaande kwaliteitsnormen omdat dit niet behoorde tot de vraagstelling die in dit rapport wordt beantwoord. Wel hebben we de conclusie kunnen trekken dat de onderzoeken tot stand zijn gekomen conform het onderzoeksprotocol. Ook is ons gebleken dat in de meeste gevallen de aanbevelingen voldoen aan de door de NVRR gestelde normen. Een uitzondering op beiden (protocol en NVRR-norm) is het zogenoemde Doe-mee onderzoek van de NVRR met betrekking tot het Inclusiebeleid. Dit onderzoek is sterk gestandaardiseerd en niet afgestemd op de individuele wensen en eisen van de deelnemende gemeenten.

3.4 Kwaliteitsbeleving van rekenkameronderzoeken bij de raad3 Als we de definitie uit paragraaf 1 blijven hanteren dan is de beleving van de kwaliteit van de onderzoeken, of beter gezegd de aanbevelingen, door de gemeenteraad te meten aan de mate van waardering voor de onderzoeken en de inzet van de rekenkamercommissie. In de bijeenkomsten van 18 januari en 31 mei jl. met de raadsleden geeft een zeer ruime meerderheid aan dat ze de waarde van rekenkameronderzoek positief inschat. Zo heeft het onderzoek naar Financiële sturing Jeugdwet geholpen om een goed beeld van de problematiek te krijgen. Wel erkent de raad dat aanbevelingen, door de raad overgenomen, in de praktijk uit het zicht verdwijnen. Een amendement uit 2018 om die aanbevelingen/toezeggingen in de P&C-cyclus op te nemen is tot dusverre niet uitgevoerd. Een meerderheid van de raad ziet de rekenkamercommissie als belangrijke ondersteuning bij het uitvoeren van zijn taken. De kwaliteit van de rapporten wordt over het algemeen als goed ervaren. De raad waardeert het ook dat de rekenkamercommissie de raad betrekt bij de keuze van onderwerpen. ‘het is een onafhankelijk en professioneel orgaan’ zijn de opmerkingen. Over het budget zijn de meeste raadsleden het eens; die is voldoende tot (te) laag.

Op de vraag of een rapport zonder aanbevelingen de kwaliteit van het politieke debat zou verbeteren is de meerderheid van mening dat een rapport van, zeg maar, 80 pagina’s niet door de raadsleden te lezen valt zonder enige vorm van samenvatting of aanbevelingen. De raad voelt er in meerderheid wel voor om een vorm te vinden (bijvoorbeeld eerst een debat over het rapport) waarbij de raad zelf conclusies trekt en eventueel aanbevelingen doet. Het versterken van een politiek debat zou, zo vinden sommige raadsleden, mogelijk zijn als er eerst een inhoudelijk gesprek tussen rekenkamercommissie en onderzoekers enerzijds en de raad anderzijds plaatsvindt. Dit zou dan betekenen dat het college nog even in de ‘wachtstand’ zit. Een mogelijk voordeel is dat het debat opener en interessanter wordt, mede doordat het college, dat toch al een grote kennisvoorsprong heeft, in tweede instantie ‘aan zet’ is. Een brede meerderheid van de raad wil hiermee wel experimenteren, met een onderzoek dat zich hiertoe leent indien dat leidt tot een beter debat en daarmee beter afgewogen aanbevelingen. Een wens/behoefte vanuit de ambtelijke organisatie om de aanbevelingen eerst met hen op haalbaarheid en uitvoerbaarheid te bespreken, zodat de kwaliteit van de aanbevelingen wordt versterkt, wordt niet door de raad gedeeld. Een check op de feitelijke onjuistheden wordt door de raad als voldoende beschouwd, 2

https://www.nvrr.nl/wiki/9112/basisvoorwaarden-kwaliteit-rekenkamerrapport/

https://www.nvrr.nl/wiki/9156/normen-goudvink-nvrr/ Het betreft hier de raadsleden die aanwezig waren bij de door de onderzoekers georganiseerde bijeenkomst

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

een inhoudelijke bemoeienis met de aanbevelingen ziet men als onwenselijke (politieke) beïnvloeding. ‘We gaan met de wethouder in debat, niet met de ambtenaar’ zo is de stelling. 3.5 Kwaliteitsbeleving bij de overige belanghebbenden In deze paragraaf vatten wij de kwaliteitsbeleving en de suggesties van alle overige geïnterviewden samen. Dit samenvatten doen we om te voorkomen dat bepaalde opmerkingen of suggesties te herleiden zijn naar één of meer herkenbare personen. De opvatting is dat onderzoeken en aanbevelingen, gericht op de organisatie of bedrijfsvoering, voor de raad niet echt interessant zijn. Daarmee raak je ook aan de discussie over kwaliteit. Er kan sprake zijn van een goed rapport in technische zin, maar als de raad er geen debat of besluiten over kan nemen dan is het maar de vraag of het voldoet aan de basisvereisten van een rekenkamerrapport. Ook is het van belang dat aanbevelingen (inhoudelijk en (taal)technisch) goed aansluiten bij de bevindingen en conclusies van het rapport. Als dat niet zo is, en dat is in het verleden wel eens gebeurd, dan levert dat geen kwalitatief debat op. Van belang is ook dat onderzoekers methodologisch verantwoord te werk gaan. Het horen van alle bij het beleid betrokken personen en een gebalanceerde conclusie daaruit trekken versterkt de kwaliteit van het rapport en versterkt eveneens de acceptatie bij de uitvoering.

Ook hier is in het verleden wel eens te weinig aandacht aan besteed. Sommige respondenten vinden dat de raadsleden niet geïnterviewd zouden moeten worden vanwege het zichzelf versterkend effect daarvan; ‘een onderzoek door de rekenkamercommissie is niet bedoeld om discussies te bevorderen’. De gedachte erachter is, dat de raad zichzelf adviseert via de rekenkamerrapporten. Over de vraag of de raad geholpen is met een rapport waarbij vooraf al min of meer duidelijk is dat ‘alles goed’ is zijn de opvattingen verdeeld. De meningen lopen uiteen van ‘nutteloos’ tot ‘zeer nuttig’. Nutteloos vanwege het gebrek aan relevantie en zeer nuttig omdat een dergelijk rapport onzekerheid bij en overbodige zorgen van de raad kan wegnemen. De geïnterviewden vinden het in meerderheid een kwalitatief rapport als alle organen, raad-collegeambtelijke organisatie, er iets van kunnen leren. Een rapport dat dicht bij de actuele lokale politieke of maatschappelijke omstandigheden staat, zoals het project Biosintrum, wordt kwalitatief het meest gewaardeerd. Dit geldt ook voor aanbevelingen die concreet en direct uitvoerbaar zijn. Een aanbeveling als: ‘maak beleid’ vinden sommigen onvoldoende. Het worden dan vinkjes-aanbevelingen waar niet veel debat over mogelijk is. Hier staat tegenover dat concrete aanbevelingen, in de vorm van ‘doe dit of doe dat’ vaak niet mogelijk zijn.

Als voorbeeld hiervan wordt het inclusiebeleid genoemd. Het zou mooi zijn, zo is de mening van meerdere geïnterviewden, dat de raad meer stuurt op maatschappelijke resultaten. Een rekenkamerrapport kan daarbij behulpzaam zijn, maar dan niet via controle op de aanbevelingen, maar op de maatschappelijke effecten. Respondenten vinden in meerderheid dat goede onderzoeken ook ten goede komen van de organisatie en hebben om die reden geen bezwaar tegen een (stevige) verhoging van het budget. Een goed rekenkamerrapport is praktisch en de aanbevelingen zijn toepasbaar, zo is de algemene opvatting. In dat geval geldt: ‘Er is goed geluisterd en er is zichtbaar iets met de inbreng van de geïnterviewden gedaan’. Over de vraag of een rekenkameronderzoek bijdraagt aan het politieke raadsdebat zijn de meeste geïnterviewden van mening dat dit niet of nauwelijks het geval is. Dat komt, vinden sommigen, mede doordat een debat te vaak volgens de scheidslijnen van coalitie-oppositie loopt. Ambtelijk vindt men dat vaak ten koste gaan van de kwaliteit van het debat. Een inhoudelijke discussie over de aanbevelingen kan de beleidsmedewerker ook helpen om zijn gedachten en opvattingen te scherpen.

Rapportage van het rekenkameronderzoek naar de doorwerking van de aanbevelingen van de rkc

Casusanalyse

Hieronder worden de aanbevelingen van de vier cases besproken aan de hand van de aanbevelingen die door de raad zijn overgenomen. Het doel was niet om de vier onderzoeken over te doen, maar beperkt zich tot de mate waarin de aanbevelingen doorwerkten in beleid en uitvoering van de gemeente en eventueel van verbonden instellingen die (een deel) van de uitvoering op zich namen. De kwaliteit van het onderzoek bestaat uit verschillende onderdelen. Dit onderzoek richt zich op het aspect van doorwerking van rekenkamercommissieonderzoek. De kwaliteit van een rekenkamercommissieonderzoek zelf bestaat uit de onderzoeksvragen, de uitvoering en de presentatie van het onderzoek. Alleen als dit allemaal van hoge kwaliteit is, kan er sprake zijn van doorwerking. In onderstaande wordt per onderzoek en per aanbeveling de doorwerking beschreven. 4.1 Vergunningverlening VTH (augustus 2019) Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH) is een gemeentelijke verantwoordelijkheid die van Rijkswege deels is ondergebracht bij een gemeenschappelijke regeling. In Friesland is dat de FUMO.4 Dit betekent dat op zijn minst een deel van de uitvoering van het beleid niet op gemeentelijk niveau geschiedt. Een gevolg is dat er zoals bij alle gemeenschappelijke regelingen een grote druk bestaat om dit beleid niet per gemeente vast te leggen, maar op het niveau van de FUMO.

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij de gemeente is leidend. Bron: https://api1.ibabs.eu/publicdownload.aspx?site=Ooststellingwerf&id=8a377d50-c96a-4dff-b675-8ffac09b16ec