aanpak droogte

Bevolkingsgroei #inwoners groeit door landelijke bevolkingsgroei en een toename van mensen uit de randstad. Deze ontwikkeling vergroot de werkgelegenheid en vice versa. Dit wordt gefaciliteerd door investeringen in infrastructuur zoals de N18, het doortrekken van de A15 en betere spoorverbindingen. Klimaatverandering Klimaatverandering zet door met meer extreme droge en natte periodes, inclusief piekbuien. Meer zware neerslag leidt tot lokale overstromingen en schade aan infrastructuur en oogsten. Bij langere perioden van droogte komen ecosystemen in gevaar die sterk afhankelijk zijn van neerslag en de opbrengst van de landbouw gaat achteruit. Wanneer en waar deze weersextremen gaan plaatsvinden is met de huidige modellen niet exact te voorspellen. Maar de kansen op effecten nemen zeker toe. Consumptiegedrag Nederlanders gaan steeds meer voedsel consumeren op plantaardige basis. Niet alleen omdat dat beter is voor het milieu, maar ook voor onze gezondheid. Het aantal plantaardige producten en de kwaliteit ervan is sterk verbeterd. Steeds meer bekende Nederlanders worden ambassadeurs voor deze meer plantaardige leefstijl.

Nederland in 2120

De verhaallijnen zijn niet gebaseerd op feiten. Wel zijn ze gebaseerd op gesprekken met professionals die kennis hebben van de Achterhoek op het gebied van landbouw, natuur, bodem en water. Er is mede op basis daarvan een aantal denkrichtingen benoemd die de contouren vormen voor de toekomstige ontwikkelingen. Deze denkrichtingen zijn ook gebaseerd op landelijke trends die zijn vertaald naar de Achterhoek:

Watergebruik Water is en blijft de eerste levensbehoefte en heeft een sterk verbindende functie. Elke sector in Nederland heeft een relatie met water. De onvoorspelbaarheid van droogte en vernatting leidt tot een toenemende behoefte om water te bufferen en effectief af te voeren

Productieve Achterhoek De inspanningen die nodig zijn om de landbouw, natuur, bodem en water voldoende te laten functioneren zullen toenemen. LANDBOUW De intensieve landbouw zal blijven bestaan uit akkerbouw, gras- en veeteelt en de productie voor de wereldmarkt neemt toe. Er komt meer aandacht voor de kwaliteit van water en bodem, en natuur inclusieve oplossingen worden toegepast. Voor een rendabel bedrijf zal er schaalvergroting en intensivering moeten plaatsvinden en neemt de export toe. Terwijl agrariërs met de stijging van de gemiddelde jaartemperatuur hun groeiseizoen kunnen verlengen, hebben ze last van droogte in het groeiseizoen, waardoor de kwaliteit van hun oogst suboptimaal is. Omdat de omstandigheden extremer worden en de marges afnemen, stoppen steeds meer boeren, waardoor er per saldo minder boeren met veel grotere bedrijven over blijven. Door afnemende biodiversiteit ontstaan er vaker en heftigere plagen, waar de landbouw, maar ook de samenleving last van heeft. De landbouw moet vaker chemische gewasbeschermingsmiddelen gaan toepassen. NATUUR De natuur krijgt zoveel externe druk te verduren dat de kwetsbaarheid toeneemt en bestaande natuurwaarden verloren gaan. Het huidige natuurcasco blijft nog wel bestaan. Echter leiden de combinatie van o.a.

stikstof, extreme droogte en versnippering er toe dat er kostbare investeringen gedaan moeten worden om de natuur te redden waar die te redden valt. Uiteindelijk zal het aantal natuurgebieden met een hoge ecologische waarden afnemen, omdat door droogtestress soorten verdwijnen en nieuwe soorten niet kunnen migreren. De extreme droge periodes zorgen ervoor dat de dynamiek in de waterlopen toeneemt, waardoor deze ecologisch niet meer functione-

ren. Vanwege de hoge investeringen in het behalen van natuurdoelstellingen neemt het maatschappelijke draagvlak voor natuur af. Dat de verzwakte natuur ook nog gevoeliger is voor invasieve soorten en plagen, zoals een eikenprocessierups, maakt het verhaal voor natuurbescherming niet makkelijker. BODEM De samenhang in de bodem tussen bodemchemische eigenschappen, de structuur van de bodem en het bodemleven is verstoord. De transitie naar natuurinclusieve landbouw met respect voor het bodem-watersysteem is gestrand. Wel blijkt het mogelijk om met technische innovaties de bodemgezondheid te verbeteren, want de intensieve landbouwbedrijven zijn zich bewust dat de bodem een belangrijke productiefactor is. Gaandeweg ontwikkeld zich ook een landbouw die niet afhankelijk is van de bodem en op kunstmatige substraten kan telen. WATER Het watersysteem in de Achterhoek is verder geoptimaliseerd om water langer in het gebied vast te houden en tegelijkertijd waterschade op de belangrijkste plekken te voorkomen. Echter de grenzen van de optimalisatie zijn al in 2030 bereikt: er zijn tegen redelijke kosten geen waterhuishoudkundige maatregelen meer beschikbaar om het watersysteem verder te optimaliseren voor de landbouw en de natuur. Daardoor nemen de effecten van klimaatverandering toe.

Waterschaarste in droge perioden maakt dat functies zoals landbouw, natuur en drinkwater met elkaar gaan concurreren om het dure grond- en oppervlaktewater. Naast de kwantiteit staat ook de waterkwaliteit onder druk door interne en externe drukfactoren.

Natuurlijk! Achterhoek De 4 thema’s landbouw, natuur, bodem en water zijn sterk verweven. Natuur en maatschappij zijn sterk met elkaar verbonden. LANDBOUW De agrarische bedrijven hebben een gemengde productie inclusief nieuwe droogteresistente gewassen, waardoor zij hoog scoren op circulariteit en zelfvoorzienendheid. Omdat ze kleinschalig zijn ingericht, kunnen ze bijdragen aan de regeneratie van het oorspronkelijke landschap. De landbouw bevindt zich als van oudsher tussen de steden en dorpskernen, en is volledig verweven met de natuur. Oude houtwallen worden hersteld en nieuwe verbindingen komen tot stand. De voedselketen is kort waardoor de agrariërs onderdeel worden van de lokale economie met haar normen en waarden. Participatie en draagvlak van de maatschappij neemt daardoor toe. NATUUR De natuur bevindt zich overal in de Achterhoek, met name langs de landschappelijke structuren van de beekdalen, maar ook door en langs landbouwgebieden. Door de kleinschaligheid van de natuurgebieden kan de beheerder maatwerk leveren en neemt de biodiversiteit toe. Na een verstoring is de natuur in staat om zichzelf te herstellen via de natuurlijke netwerken. Voor de bezoekers is het gemakkelijk om de natuur in te trekken, want deze is altijd dichtbij. Plagen krijgen nauwelijks voet aan de grond, omdat er onvoldoende massa ontstaat en er overal natuurlijke vijanden aanwezig zijn.

De natuurlijke vijanden komen ook goed van pas bij het beschermen van de landbouwgewassen. Natuur en landbouw zijn met elkaar verweven en versterken elkaar.

BODEM De bodem (geomorfologie) dient als basis voor het landgebruik. Er wordt dankbaar gebruik gemaakt van de functies die de bodem kan bieden, zoals de sponsfunctie. Grondgebruikers werken intensief samen om de bodem te verbeteren naar gelang hun doel. Zo investeert een agrariër in beekdalherstel om bij droge zomers minder schade te ondervinden. WATER Het meest natuurlijke watersysteem is ingericht. Aangevuld met maatregelen op de hoge zandgronden in het oosten waar water vasthouden een speerpunt is, maar door het systeem zelf minimaal wordt ingevuld. Naast waterbesparende maatregelen, maximale inzijging en bodemverbetering, zijn er alternatieven ontwikkeld voor de onttrekking van water. Drinkwater wordt nog deels onttrokken aan de bodem, maar altijd in balans met andere gebruiksfuncties en het watersysteem. Zodra het watersysteem niet voldoende drinkwater kan leveren, dan komt het drinkwater van elders. Droogteschade is onoverkomelijk, maar wordt in dit scenario beperkt door de systeemoptimalisatie (gezond watersysteem, bodem, natuur etc.).

Metropool Achterhoek De 4 thema’s landbouw, natuur, bodem en water kennen allen een grootschalige inrichting. De keuzes die per thema gemaakt worden hebben een innovatief karakter. Ook worden de contrasten tussen de thema’s uitvergroot. LANDBOUW De economisch gezonde landbouw springt in op de uitdagingen die op de korte en lange termijn voorbij komen. Er wordt milieuvriendelijker en nietgrond gebonden voedsel verbouwd zoals algen en insecten. Deze producten zijn ook erg populair in binnen-en buitenland vanwege de bijdrage aan een goede gezondheid. De voedselketens zijn verkort en de Achterhoekers eten voornamelijk lokaal geproduceerd voedsel. Met de nieuwe voedselgewassen en de verduurzaming van de voedselketen is ook de circulariteit toegenomen. Dit heeft geleid tot water als handelsproduct. De bewustwording van watergebruikers is hiermee toegenomen en water wordt op ware waarde gewaardeerd. NATUUR De natuur is gebundeld in een nationaal park van grote omvang waar de natuur binnen de hekken haar gang mag gaan. De connectiviteit met andere locaties is afgenomen, maar in het park zijn alle natuurlijke processen aanwezig. Bezoekers kunnen via een aantal ingangen het park bezoeken en er zijn enkele plekken waar een luxe glamping in ingericht met safaritenten en speelaangelegenheden. De natuur is een stuk weerbaarder geworden tegen verstoringen en plagen.

Ook in de stad is natuur aanwezig als aankleding, voor klimaatadaptatie (bijvoorbeeld verkoeling en wateropvang) en om de mensen te vermaken: Efteling-natuur.

BODEM Voor de grootschalige inrichting van de Achterhoek is de bodem de basis. De stad wordt gebouwd op de minst waardevolle plaats gezien vanuit bodemgezondheid. Dus de meest geërodeerde bodem of vanuit natuurdoelen gezien het minst interessant. De natuur krijgt een plek op de bodem die het beste past bij de natuurdoelen en de ecologische basisprincipes. De landbouw volgt de bodem en gebruikt de kansen die de bodem haar biedt. De niet-grondgebonden landbouw heeft geen relatie met de bodem. WATER In de Achterhoek is water goud waard. Door de grootschalige inrichting is het mogelijk om desgewenst watersystemen te scheiden dan wel te koppelen. In de stad wordt water grootschalig opgevangen en hergebruikt. Daarvoor zijn grote helofytenfilters aangelegd. Deze waterpartijen bieden ook volop mogelijkheden voor vertier in de stad en verkoeling. Om de waterbalans in stand te houden ontstaat er een uitgekiend handelssysteem in water, de natuur in de beekdalen werkt als spons en regenwater krijgt op de zandgronden de kans om te infiltreren naar het grondwater. Het grondwater functioneert als waterbuffer waar gebruik van wordt gemaakt in droge periodes.

Verdeel(de) verantwoorde elijkheid Een reflectie op samenwerking bij de aanpak van droogte in de Achterhoek

Myrthe van Delden Martin Schulz Mark van Twist

T.A.M. (Myrthe) van Delden MSc Myrthe van Delden is als onderzoeker en opleidingsmanager verbonden aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur en betrokken bij diverse onderzoeks- en opleidingstrajecten. Zij studeerde Bestuursen Organisatiewetenschappen aan de Universiteit Utrecht en rondde haar master Management of Governance Networks af aan de Erasmus Universiteit Rotterdam met een onderzoek naar de invloed van nudging op de aanpak van ondermijnende criminaliteit.

dr. J.M. (Martin) Schulz Martin Schulz (1980) is als co-decaan van de NSOB verantwoordelijk voor het Promotieprogramma. Daarnaast is hij als adjunct-directeur van de NSOB Denktank verantwoordelijk voor verschillende onderzoekstrajecten. Schulz promoveerde in 2010 aan de Universiteit van Tilburg op het proefschrift ‘De commissie: over de politiek-bestuurlijke logica van een publiek geheim’. Zijn onderzoeken richten zich op vraagstukken die zich afspelen in de gevoeligheid van het snijvlak van politiek en bestuur. Schulz is regelmatig secretaris van onderzoeks- en adviescommissies.

prof.dr. M.J.W. (Mark) van Twist Prof.dr. M. (Mark) J.W. van Twist is decaan en bestuurder van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Hij is daarnaast hoogleraar Bestuurskunde, in het bijzonder bestuurs- en beleidsadvisering in publiek-private context, aan de Erasmus Universiteit in Rotterdam. Tevens is hij wetenschappelijk directeur van de post-master opleiding internal auditing & advisory aan de Erasmus School of Accounting & Assurance en lid in buitengewone dienst van het College van de Algemene Rekenkamer.

Inhoudsopgave 1.

Tijdperk van extremen

1.1

Van strijd tegen het water naar extreme droogte

1.2

Perspectieven op de problematiek

1.3

Verantwoordelijkheidsverkenning vanuit taal, tijd en tafel

2.

‘Droogte’ in de Achterhoek

2.1

Taal, tijd en tafel van ‘droogte’

2.2

Een talige uitdaging

2.3

Een temporele uitdaging

2.4

Een tafel als uitdaging

16

2.5

De cirkels doorbreken

20

3.

Opwaartse dynamiek creëren

3.1

Van cirkel naar spiraal

3.2

Interveniëren met taal, tijd en tafel

3.3

Nieuwe dilemma’s ontdekken

3.4

Omgaan met grenzen

4 5

7 8

10 10

13 15

23

23 24

27

30

4. Verdeel(de) verantwoordelijkheid Bijlage 1 – Overzicht respondenten

34

37

Bijlage 2 – Overzicht geraadpleegde stukken

Verdeel(de) verantwoordelijkheid

38

3

1.

Tijdperk van extremen Skippyballen In de zomer van 2018 wordt er een nieuw record neergezet: 1976 is niet langer het droogste jaar ooit gemeten in Nederland. In het nieuws zijn bijna dagelijks beelden van droge akkers en velden te zien. Boeren beklagen zich over de tekortschietende oogst. Er is nog slechts een beetje water om hun gronden te besproeien. Maar zodra sproeien wordt verboden kan zelfs dat niet meer. Beschrijvingen als ‘Nederlands steppengebied’ worden gebruikt om het landschap te beschrijven: weilanden kleuren bruin en blaadjes aan bomen en planten beginnen al te krullen nadat ze net zijn uitgekomen. In het landschap is steeds minder water zichtbaar: beken drogen uit en beginnen meer en meer op uitgeholde zandpaden te lijken. Bewoners worden opgeroepen zuinig met water om te gaan en waar mogelijk water op te vangen. Meer zon en warmte betekent plotseling niet enkel meer ‘lekker weer om naar buiten te gaan’. Droogte is een kwestie met internationale allure. De minister komt op bezoek, wat de ernst en urgentie van de kwestie onderstreept. Het is niet alleen lokaal, maar meerschalig en dus verbonden met nationale, inter­ nationale en zelfs mondiale belangen. Om de droogteproblematiek het hoofd te bieden werken betrokkenen in het gebied in netwerken samen aan oplossingen.

Water wordt zo lang mogelijk vastgehouden in het gebied, beregening wordt op meerdere plekken ver­boden, burgers worden opgeroepen zuinig om te gaan met water en tuinen mogen niet meer worden besproeid. Ook worden er maatregels genomen als het creëren van retentiebekkens bij rivieren voor het vast­ houden van water, in bebouwde gebieden wordt het water onder andere vastgehouden in retentievijvers. Allerlei netwerken worden opgericht of nieuw leven ingeblazen. Eén door het Waterschap gekozen praktische en doeltreffende bijdrage aan de korte termijn problematiek is het uitdelen van skippyballen om duikers in sloten mee dicht te stoppen. Met deze opblaasbal kunnen boeren heel simpel zelf het water in kleine sloten en watergangen vast­houden wanneer het weer regent en zo voorkomen dat al het water het gebied uitstroomt. Daarmee is op korte termijn een oplossing gevonden, die daardoor juist ook de vraagstukken voor de lange termijn blootlegt en zelfs benadrukt. Die vragen om meer fundamentele reflectie en doordenking.

Skippyballen om het water vast te houden, het klinkt voor de meeste mensen als een wat vreemde maatregel. Toch blijkt deze onorthodoxe maatregel 4

Verdeel(de) verantwoordelijkheid

Inhoudsopgave

ook nodig te zijn voor de aanpak van de droogte. Het is tenslotte geen alledaagse problematiek, maar een bijzondere, uitzonderlijke situatie die in Nederland amper voorkomt. De skippybal helpt in ieder geval op de korte termijn wel iets: het water dat nog valt wordt vastgehouden in het gebied in plaats dat het wegstroomt naar de grote rivieren. Het is echter geen op­­ lossing voor de lange termijn en misschien voelt deze voor buitenstaanders ook wel een beetje knullig. Maar dat is een vergissing en onderstreept dan precies het punt: zoeken naar antwoorden op een voorheen niet bestaand probleem, vraagt om onorthodox denken en om oplossingen die simpel mogen ogen maar wel werken. De wereld verandert altijd wel op een of andere manier, maar het lijkt toch wel alsof we in een periode zitten waarin de verandering versnelt en zich ingrijpender voltrekt. Veel vraagstukken kennen geen gestaag, lineair verloop, maar voltrekken zich of schoksgewijs of exponentieel. We kunnen in dat verband niet om de principes van virale besmetting heen, waarbij de verbreding gaat van 1 naar 2 naar 4 naar 8 naar 16 naar 32 naar 64 naar 128 en ga zo maar door. In het begin lijken de stappen onbeduidend en het patroon van weinig betekenis, maar al snel worden de verdubbelingen enorm.

Dat zien we in de samenleving zich bijvoorbeeld voltrekken bij klimaatvraagstukken – om maar eens een ander voorbeeld te noemen dan het thans nadrukkelijk aanwezige coronavirus. De wereld verandert echter niet alleen, ze wordt ook volatieler: de ene keer is het extreem droog, de andere keer extreem nat. Het gemiddelde wordt steeds nikszeggender, omdat we er aan beide zijden steeds verder vanaf komen te liggen. Dat stelt ons voor nieuwe uitdagingen en vraagt veerkracht.

1.1

Van strijd tegen het water naar extreme droogte

Nederland, dat eeuwen lang een waterland is geweest, krijgt opeens met een nieuw probleem te maken: waar we eeuwen tegen het water moesten vechten, keert de problematiek zich nu om en ontstaat een gevecht tegen de droogte. Gebieden die zo zijn ingericht dat water zo goed en snel mogelijk wordt afgevoerd, blijken in tijden van weinig water niet in staat te zijn voldoende water vast te houden. Het landschap is er simpelweg niet op ingericht: alles moet er voor zorgen dat het water zo snel mogelijk het land uit is. Een voorbeeld hiervan zijn de drainagesystemen die door boeren onder vele velden zijn aangelegd. Met dit systeem van buizen onder de oppervlakte kan water snel worden afgevoerd. In tijden van droogte is dit echter niet gewenst. Er wordt nu verkend of het mogelijk is om ditzelfde systeem te gebruiken om water juist naar het land te krijgen om de droogte tegen te kunnen gaan – om via drainagesystemen te irrigeren. Op water vasthouden is het Verdeel(de) verantwoordelijkheid

Inhoudsopgave

5

landschap dus niet ingericht en dat was ook niet eerder nodig. Nu is het zoeken naar manieren om dat wel te kunnen doen. Dat maakt de problematiek van droogte tot een probleem dat zo ongeveer diametraal staat tegenover de bekende problematiek waarop niet alleen het landschap, maar ook alle beleids- en maatschappelijke systemen zijn ingericht. Ineens moeten betrokkenen in de Achterhoek niet alleen een overvloed aan water beheersen, maar ook nog de soms ineens optredende schaarste zien te verdelen. Waarbij bijzonder blijft dat zowel de overvloed als de schaarste beide problemen geven. Het zijn beide extremen, elk met eigen ken­ merken en dynamieken. Waarbij sommigen spreken over ‘Afrikaans weer’ – om maar aan te geven dat we het echt over iets ander hebben dan een wat lange periode met minder regen dan normaal. Het is extreem. Dat maakt ook dat handelingsrepertoire en bestaande verhoudingen niet als vanzelf leiden tot succesvolle aanpak van de kwestie. De verdeling van verantwoordelijkheden bij overlast door te veel water, is niet per se ook de verdeling van verantwoordelijkheden bij overlast door te weinig water. Scenario’s voor crisissituaties richten zich hoofdzakelijk op nog meer te veel water en niet op verdergaand gebrek eraan. Technologische ontwikkeling heeft vooral plaats om water buiten te houden en weg te laten stromen.

Natuurlijk, er is ook technologische ontwikkeling om water vast te houden, maar de ontwikkeling daarvan was toch niet de belangrijkste prioriteit in onze contexten van overvloedig water. Zelfs de vraag welke actoren betrokken zijn en zouden moeten zijn, is niet zonder meer hetzelfde bij droogte als bij een overvloedige aanwezigheid van water. Alles is ineens anders en met dat andere moeten alle betrokkenen voor zichzelf en met elkaar omgaan, op zoek naar nieuwe verhoudingen en aanpakken.

Een kleine geschiedenis De zomer van 2018 blijkt een extreem droge zomer te worden. Al snel worden records verbroken en ontstaan de eerste problemen. Vooral op de hogere zandgronden van Nederland ontstaan er problemen met de watervoorziening voor natuur en landbouw. Het begint met een tekort aan neerslag in combinatie met warm weer waardoor veel water verdampt. Dit probleem is in de zomer van 2018 in heel Nederland aan de orde. Waar andere gebieden gebruik kunnen maken van oppervlaktewater en grond­ water, is dit bij de hogere zandgronden amper mogelijk. Door het neerslagtekort droogt de bodem uit waardoor de stand van het grondwater daalt, en daarmee de voeding van beken en sloten. De gevolgen zijn duidelijk zichtbaar: beken vallen droog, velden kleuren geel en de herfst lijkt maanden eerder in te treden dan gewoonlijk. 6

Verdeel(de) verantwoordelijkheid

Inhoudsopgave

Eerder zijn zomers ook wel eens warm en droog geweest, maar de extreme droogte in 2018 zorgt ervoor dat bij iedereen de urgentie is gewekt. Partijen die stellen dat het om een uitzonderlijke zomer gaat, kunnen dat na de zomer van 2019 steeds minder goed volhouden. Ook in 2019 is het weer uitzonderlijk droog in onder andere de Achterhoek en de zomer van 2020 lijkt niet anders te worden. Inmiddels spreken sommigen over ‘een jaar neerslag dat wordt gemist’. Het watertekort van 2018 is op veel plekken nog niet aangevuld en de droogte van 2019 zorgt voor nog grotere tekorten. Ook wanneer er in de herfst weer meer regen valt, lost dat het probleem niet op. In het oosten en zuidoosten van Nederland is het grondwaterpeil zo ver gezakt en is de grond zo uitgedroogd dat neerslag die valt, niet kan worden opgenomen. Het water loopt gewoon weg aan de oppervlakte.1 Het probleem van droogte is dus niet met wat buien weer weggewerkt.

1.2

Perspectieven op de problematiek

Betrokkenen in onder andere de Achterhoek realiseren zich maar al te goed dat droogte een probleem is. Gezamenlijk doen de waterpartners van Oost-Nederland een appel op partners in de regio en daarbuiten om heldere, gezamenlijke keuzes te maken ‘bij het oplossen van dilemma’s, het maken van keuzes en het benoemen van kansen om Nederland leefbaar te houden’.2 Het uitgangspunt daarbij is dat droogte geen tijdelijk verschijnsel is, maar een blijvend gevolg van klimaatverandering. De gevolgen voor de natuur, landbouw, riolering en drinkwatervoorziening zijn nu al groot en kunnen in de toekomst nog groter worden. Op verschillende bestuurlijke niveaus worden ‘tafels’ voor overleg georganiseerd, komen initiatieven tot stand en komen partijen samen om na te denken over de aanpak van het probleem. De vele bijeenkomsten, gesprekken, plannen en projecten blijken op hele verschillende manieren te worden ingevuld – er is grote diversiteit. Die diversiteit uit zich aan de ene kant in een verschil in temporele oriën­ tatie: de tijdshorizon die betrokkenen in gedachten hebben. De een richt zich bij het formuleren van problemen en oplossingen op de korte termijn, een ander juist op de lange termijn. Zo gaat het ene project over de aanleg van meer retentievijvers in de bebouwde omgeving en is de ander bezig met

1 2

NOS (4 oktober 2019). Regen, regen, regen maar dat lost droogteprobleem (nog) niet op. NOS. Appèl waterpartners Oost-Nederland: Urgentie droogte vraagt om gezamenlijke heldere keuzes (november 2019). Ondertekend door : gedeputeerde provincie Overijssel, directeur voorzitter Vitens, gedeputeerde provincie Gelderland, dijkgraaf waterschap Vallei en Veluwe, watergraaf waterschap Vechtstromen, lid DB waterschap Drentse Overijsselse Delta, dijkgraaf waterschap Rijn en IJssel.

Verdeel(de) verantwoordelijkheid

Inhoudsopgave

7

kennisuitwisseling over klimaatadaptatie. Aan de andere kant gaat het over verschil in de ruimtelijke oriëntatie, de schaal die betrokkenen in gedachte hebben wanneer het gaat over het formuleren van problemen en oplos­ singen. Dat is deels lokaal en heeft een meer concrete en praktische insteek. Bij anderen is het globaal ingestoken, en dus meer abstract en conceptueel. Betrokkenen in het gebied maken elkaar daarover ook verwijten. De een zou te abstract blijven en de ander te concreet en eenzijdig denken. Waar de een zich zou verliezen in vergezichten over de lange termijn, zou de ander alleen kortetermijnmaatregelen voor ogen hebben. Om deze verschillen in perspectieven te kunnen duiden, gebruiken we twee invalshoeken. Een multi-temporele invalshoek: de synchronisatie van tempo, ritme, timing en tijdshorizon, en een multi-schalige invalshoek: in termen van schaal zorgen voor voldoende flexibiliteit, variëteit en connectiviteit. We geven dit hier­ onder gestructureerd weer in een schema, zo ontstaan vier perspectieven op het probleem én vier invalshoeken voor het verkennen van oplossings­richtingen. Tabel 1 – vier perspectieven op het probleem en vier invalshoeken voor het verkennen van oplossingsrichtingen temporele oriëntatie

Korte termijn

Lange termijn

1.3

ruimtelijke oriëntatie lokaal schaalniveau

globaal schaalniveau

Scherp gedefinieerde

Algemeen en abstract

problemen en

gedefinieerde problemen

oplossingen voor de

en oplossingen voor de

korte termijn.

korte termijn.

Scherp gedefinieerde

Abstracte zienswijzen

problemen en direct

van problemen en

uitvoerbare oplossingen

oplossingen voor de

voor de lange termijn.

lange termijn.

Verantwoordelijkheidsverkenning vanuit taal, tijd en tafel

In dit essay verkennen we de problematiek van droogte in de Achterhoek. We hebben daar onderzoek naar gedaan door gesprekken te voeren met direct betrokken actoren, afkomstig van de provincie Gelderland, Vitens, gemeente Berkelland, gemeente Bronckhorst, het Waterschap Rijn en IJssel, Natuur­monumenten en LTO (zie bijlage 1) en door verschillende documenten te bestuderen ten behoeve van deze studie (zie bijlage 2).

8

Verdeel(de) verantwoordelijkheid

Inhoudsopgave

Opvallend is dat alle actoren droogte als urgent probleem bestempelen en een bijdrage willen leveren aan de aanpak. Bovendien willen ze er graag samen uitkomen. Tegelijkertijd is het niet eenvoudig om tot elkaar te komen en overeenstemming te vinden. Dat komt doordat actoren elkaar nog niet kunnen vinden in de abstractie (abstract of concreet) en het tijdpad (lange of korte termijn). Of de problematiek dient te worden verkend en uitgewerkt van een, meer of zelfs alle kwadranten, is naar ons idee de te beantwoorden vraag van deze verkenning, omdat daarover actoren hartstochtelijk met elkaar van mening verschillen. We verkennen in dit essay de wijze waarop betrokkenen spreken over de ver­ antwoordelijkheidsverdeling (abstract versus concreet en lange versus korte termijn) aan de hand van drie aspecten: • •

•

Taal, de manier waarop wordt gesproken over de problemen en de passende aanpak; Tijd, de momenten die passend worden geacht, de tijdshorizon waar de betrokkenen zich op richten en het tempo dat daarbij passend wordt geacht; Tafel, wie zijn er nodig voor de aanpak en moeten dus met elkaar om tafel?

In dit essay verkennen we de taal-, tijd- en tafelstrategieën waar partijen uit­ drukking aan geven. Daarmee geven we duiding aan de verschillen van inzicht en komen we tot een mogelijke handelingsrichting voor de toekomst.

Verdeel(de) verantwoordelijkheid

Inhoudsopgave

9

2.

‘Droogte’ in de Achterhoek De baron van Westerholt van Hackfort In Vorden is een van Nederlands eeuwenoude kastelen te vinden. Het kasteel Hackfort wordt tot het einde van de 20e eeuw bewoond door de familie Westerholt. Jarenlang woont de Baron van Westerholt er met zijn vier zussen. De Baron is een betrokken man: als wethouder en later ook als waterschapbestuurder zet hij zich in voor ‘zijn’ gebied. Zo komt het dat hij ook betrokken is bij de aanleg van de Veengoot. Naast de Baakse Beek zorgt deze goot voor de afwatering in de Achterhoek. Rond het einde van de 19e eeuw wordt de afwatering van de landbouwgronden rond de Baakse Beek steeds intensiever waardoor bewoners steeds vaker met wateroverlast te maken krijgen. Rond de jaren 30 van de 20e eeuw wordt daarom naast de afvoer­ capaciteit van de Beek te vergroten ook de Veengoot gegraven, om zo de afwatering van het gebied te vergroten. De toenmalige Baron is het hier echter niet mee eens en ziet de Veengoot als een vergissing. Deze zal namelijk teveel water uit het gebied laten stromen, zo is zijn stellige opvatting. Zijn standpunt kan de plannen echter niet veranderen en de Veengoot moet er toch komen. De Baron stelt echter één eis: het zand dat wordt opgegraven uit de Goot moet ernaast blijven liggen.

Want, zo zegt hij, wanneer men dan eindelijk tot het inzicht komt dat die Goot een vergissing is, kan het zand zo worden teruggestort. Het zand ligt er nog steeds. Waarmee de vraag zich voordoet of de baron nu, een kleine eeuw later, toch gelijk blijkt te hebben gehad.

2.1

Taal, tijd en tafel van ‘droogte’

De anekdote over de baron laat zien hoe er in het gebied voor lange tijd geredeneerd is vanuit wateroverlast beperken: zoveel mogelijk water zo snel mogelijk afvoeren. Daarom is die Veengoot destijds ook een logische maatregel. Inmiddels zou de Baron toch gelijk kunnen hebben en is die Veengoot niet enkel een oplossing maar tegelijkertijd ook een probleem. We zetten de Veengoot met deze anekdote neer als symbool voor de weerbarstigheid van de thematiek van ‘droogte’. Immers, overtollig water afvoeren kan op termijn bijdragen aan watergebrek en droogteproblematiek. Maar het on­ gedaan maken van maatregelen zoals het (deels) dempen van de Veengoot kan ook de problemen aan de andere extreme weer verergeren. Bovendien staat helemaal niet vast wat nu eigenlijk het probleem is. Is dat droogte of zijn dat extreme weersomstandigheden. Dat maakt nogal uit voor de te kiezen op­lossing en het al dan niet (deels) dempen van de goot. In dit 10

Verdeel(de) verantwoordelijkheid

Inhoudsopgave

hoofdstuk analyseren we de problematiek in de Achterhoek. Dat probleem van ‘droogte’ bezien we hier vanuit drie perspectieven: taal, tijd en tafel. Bij taal gaat het om de frames die betrokkenen gebruiken om praktijken van betekenis te voorzien. Taal gebruiken we niet enkel om zaken te beschrijven maar ze is ook performatief: ze schept ook de werkelijkheid door de woorden die we gebruiken.3 De gebruikte taal impliceert ook een handelingsrepertoire. Als we de buitenwereld verrommeld noemen, ligt de oplossing voor de hand: opruimen. En door de uitdagingen in de Achterhoek als ‘droogte’ te omschrijven, komen oplossingen naar voren die te maken hebben met meer water aanvoeren en minder water afvoeren. Cijfers lijken vaak voor zich te spreken, ze zijn duidelijk en geven feitelijkheden weer. Achter de cijfers gaat echter een wereld schuil van keuzes en interpretaties. Er liggen tal van bewuste en onbewuste keuzes besloten in de manier waarop cijfers worden geproduceerd, gebruikt en geïnterpreteerd.4 Tegenover de logica van cijfers staat de narratieve logica. Verhalen en frames zijn evengoed onderdeel van het proces als cijfers dat zijn.

Volgens de cijfers geldt voor bepaalde plekken in Nederland inmiddels een bovengemiddeld gevaar op overstroming, maar door het jarenlang vertelde verhaal over waterveiligheid is de risicoperceptie in deze gebieden vaak laag.5 Hier geldt dat de cijfers niet als enige ‘waarheid’ creëren, die ‘waarheid’ wordt ook gevormd door de best vertelde versie van die cijfers. Met tijd verwijzen we naar de idee dat de werkelijkheid dynamisch is, constant wordt gevormd en niet statisch is.6 Er zijn momenten in de tijd die van grote invloed zijn en die we achteraf (of soms al op het moment zelf) kunnen aanwijzen. Deze momenten kunnen soms spontaan ontstaan, maar ook worden gecreëerd. Zo wordt het moment vaak genoemd waarin de betrokken bestuurders bij de aanpak van droogte in de Achterhoek samen op de bodem van een droogstaande vijver op landgoed De Wildenborch staan. Dit moment markeert de urgentie van de opgave en de betrokkenheid van al deze partijen. Bij het laten samenkomen van gebeurtenissen in de tijd gaat het over timing. Er kan worden gestuurd door het synchroniseren van

3 4

5

6

Twist, M.J.W. van (2018). Woorden wisselen. Naar een hertaling van besturen, organiseren en adviseren. Deventer: Vakmedianet. Jong, I. de, Twist, M.J.W. van, Bressers, D. & Schram, J. (2018). Gevoel voor getallen; Een zoektocht naar de politieke en psychologische dimensies van tellen in beleid. Den Haag: nsob. Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (december 2018). Overstromingsrisico’s in Nederland; Voorlopige overstromingsrisicobeoordeling en aanwijzing van gebieden met potentieel significant overstromingsrisico in het kader van de Europese Richtlijn Overstromingsrisico’s (ROR) 2e cyclus: 2016 – 2021. Scherpenisse, J., Schulz, M. & Twist, M. van (2018). Tijd voor de rivier; Spelen met tijd-ruimtestrategieën in een complex programma. Den Haag: nsob.

Verdeel(de) verantwoordelijkheid

Inhoudsopgave

11

momenten waarbij betrokken zich bewust dienen te zijn van de manier waarop momenten in de tijd op elkaar inwerken. Een ander aspect van tijd in complexe processen is tijdshorizon. Verschillende partijen richten zich op verschillende horizonnen en deze komen niet vanzelf bij elkaar. Als de een nog aan het oriënteren en verkennen is, is een ander al met de resultaten bezig. Door het verschil in perceptie van tijd te bespreken en inzichtelijk te maken, wordt het verschil in betekenisgeving mogelijk. Tot slot draait het bij tijd om tempo. Door de droge zomers in 2018 en 2019 is er een groot gevoel van urgentie ontstaan, waardoor op vele plekken het tempo in de aanpak omhoog is gegaan. Enkel versnellen is echter ook niet gewenst, al is het maar omdat er dan onderweg partijen afhaken die het tempo niet bij kunnen houden. Om samen vooruit te komen is synchronisatie in tempo nodig. Dat kan bijvoorbeeld door met alle betrokkenen het tempo te bespreken en keuzes te maken omtrent versnellen en vertragen. Bij tafel gaat het erom dat het uitmaakt wie er aan de bestuurlijke tafel zit, wie er mee kan praten en een stem heeft in het gesprek en proces.

Wie bepaalt wie er aan tafel mogen aanschuiven bijvoorbeeld? Kunnen partijen zelf aanhaken of enkel op uitnodiging? De werkelijkheid wordt gevormd door de wijze waarop het proces is ontworpen.7 De Nederlandse politiek speelt zich veelal rond tafels af. Aan keukentafels treffen mensen elkaar voor informele voorbesprekingen. Aan bestuurlijke overlegtafels komen mensen samen om tot een compromis te komen, of juist hun eigen standpunt te verdedigen. Aan versnellingstafels, onderhandelingstafels, overlegtafels en regietafels komen actoren bij elkaar die met elkaar tot bestuur willen komen. Het past bij de idee van polderen: veel samenkomen rond allerlei tafels om via allerlei overlegvormen te komen tot gedragen en gedeelde plannen. Voor de uitkomsten maakt het nogal uit wie er aan­ schuiven en wie niet. Eveneens maakt het uit wat er op de agenda staat, wie dat bepaalt en hoe dat vervolgens wordt besproken. Is de vorm bijvoorbeeld een formele vergadering waarbij de notulen worden nagestuurd of een informele workshop? Als het thema droogte is, sluiten er andere partijen aan dan wanneer het over klimaatadaptatie gaat. Of andersom: wanneer er ook partijen aan tafel zitten die zich niet enkel bezighouden met droogte, vindt er een ander gesprek plaats dan wanneer dit wel het geval zou zijn.

Evengoed als dat het uitmaakt waar dit gesprek gevoerd wordt: op een landgoed met een droogstaande vijver of in een anonieme vergaderzaal.

7

12

Zie Bruijn, H. de, Heuvelhof, E. ten & Veld, R. in ‘t (2016). Procesmanagement – Over procesontwerp en besluitvorming. Amsterdam: Boom Uitgevers.

Verdeel(de) verantwoordelijkheid

Inhoudsopgave

2.2

Een talige uitdaging

Nat dat ‘droog’ is De rivier de IJssel is buiten haar oevers getreden. Al rijdende door de Achterhoek zien we dat het water inmiddels hoog staat en een deel van de uiterwaarden is ondergelopen. Als we vanaf Zutphen verder de Achterhoek in rijden, zien we vele weilanden waar plassen op staan en beken zien er zo op het eerste oog goed gevuld uit. De afgelopen dagen heeft het flink geregend en ook nu is het niet droog. Maar de schijn van het vele water bedriegt: het is nog steeds ‘droog’. Over terreinen die in deze tijd van het jaar ‘normaal’ anderhalve meter onder water staan, wandelen we nu door kleine plassen zonder natte sokken te krijgen. Vaak wordt er op deze plekken in de winter geschaatst: het ondiepe water bevriest snel op de brede weilanden en het is een veilige plek om snel het ijs op te gaan. Maar niet afgelopen winter en dat niet alleen vanwege het gebrek aan vorst: het veld ligt er ‘droog’ bij. De vele beken, die ons zo nat lijken, zijn juist uitdrukking van het probleem: veel water stroomt naar de IJssel en daarmee snel het gebied weer uit.

Welke woorden werken? De talige dimensie van de probleemtypering is naar ons idee goed te zien in dit kleine voorbeeld dat ons opviel toen we zelf in de voorbije periode weer door de Achterhoek reden. Als het landschap nat is, kan het nog steeds ‘droog’ zijn. Droogte is daarom ook talig, een beperkte duiding van wat er aan de hand is. Een leek die nu door het gebied heen rijdt ziet geen droogte. En dat helpt niet voor het creëren van urgentie. Bovendien duidt droogte slechts de helft van het probleem. De andere helft is wateroverlast. Daardoor zijn er ook actoren in het gebied die liever spreken over ‘extreme weersomstandigheden’ en anderen spreken liever over ‘klimaatadaptatie’. Droogte, extreme weersomstandigheden en klimaatadaptatie zijn drie termen die elk iets anders ‘doen’ – in de betekenis van teweeg brengen. Droogte is beeldend en trekt andere taal achter zich aan, zoals ‘Nederlands steppengebied’ en ‘Afrikaans weer’. Het spreekt ook anderszins tot de verbeelding, want droogte is goed zichtbaar te maken. Dat geldt ook voor extreme weersomstandigheden, alleen is er dan een kans dat het beeld van evenwicht, van nat compenseert droog, te sterk blijft hangen. Klimaatadaptatie klinkt vooral als iets van anderen, ver weg, met weinig voorstellingsvermogen. Het gesprek over ‘droogte’ in de Achterhoek is dan ook nog zoekend naar woorden die werken.

Er zijn nog geen frames, er is nog geen gemeenschappelijke taal die werkt en de urgentie verder uitdraagt.

Verdeel(de) verantwoordelijkheid

Inhoudsopgave

13

Hoe voeren (laat staan beslechten) we de strijd over de feiten? Het kleine voorbeeld hiervoor laat ook zien dat niet zonder meer duidelijk is, wanneer het werkelijk ‘(te) droog’ is. Dat is niet alleen een kwestie van woorden en framing, maar ook van cijfers. Er bestaat geen overeenstemming over de cijfers die de droogte in kaart brengen, laat staan dat er overeenstemming zou zijn over een kwalificerende norm voor droogte. Daarmee kunnen we ook niet vergelijkend zeggen of het droger of juist minder droog is. Watertekort kent geen normen, anders dan waterovervloed waarbij dat wel het geval is. Cijfers geven hier geen eenduidig antwoord aangezien deze op zeer uiteen­ lopende manieren kunnen worden geïnterpreteerd. Er is met andere woorden (politieke) strijd over de feiten, niet alleen over wat ze betekenen, maar ook over de feiten zelf. Wat een feit is, is de vraag en het vaststellen daarvan is mensenwerk. De vaststelling van feiten is bovendien niet onschuldig. Ze bepalen ook wie het meeste water uit het gebied onttrekt en weten wie het meeste water onttrekt kan zomaar leiden tot gesprek over de vraag of niet de grootste onttrekker(s) ook de meeste lasten moeten dragen in het vinden van oplossingen of dat er compensaties moeten worden betaald aan hen die er last van hebben en hoeveel dan.

Hoe gaan we om met de verhalen die (steeds opnieuw) worden verteld? In de loop van ons onderzoek zijn we op verschillende verhalen gestuit die vaker worden verteld. Dat zijn verhalen die niet ‘waar’ zijn, omdat ze feitelijk juist en daarmee onomstotelijk zijn, ze zijn ‘waar’ omdat ze werkelijke consequenties met zich meebrengen: actoren die ze vertellen stemmen hun eigen handelen erop af, ze behandelen de verhalen als ‘waar’. Ten eerste is er het verhaal over de provincie die zich op een voor haar nieuw terrein begeeft: dat is fijn want er is ook een ‘buitenstaander’ nodig voor de regierol, maar ze hebben eigenlijk nog geen idee: ze moeten het terrein van droogte nog echt leren kennen. Ten tweede is er het verhaal over de inrichting van het gebied. De inrichting van het gebied zoals het nu is, is in dat verhaal niet langer houdbaar: teveel intensieve landbouw. De boeren zijn in dat verhaal de schurk en het slachtoffer tegelijkertijd: ze onttrekken veel van het water, voor hen wordt het pijl verlaagd, maar ze moeten ook aan teveel regels voldoen waardoor ze niet echt op klimaatverandering kunnen inspelen. Ten derde is er het verhaal over het waterbedrijf (Vitens), dat vaak als schurk wordt neergezet. Volgens het verhaal onttrekt het bedrijf veel water aan het gebied en vinden ze het heel belangrijk dat ze water uit het gebied kunnen blijven halen.

Ze worden gezien als de uiteindelijke veroorzaker van de droogte. In het vierde verhaal figureert het Rijk. Het Rijk is de grote af­­ wezige. Het ministerie wordt wel uitgenodigd, gevraagd om aan te sluiten, maar geeft niet thuis. Het is een bovenlokaal probleem waarbij het Rijk hard nodig is om kaders te stellen die niet op gebiedsniveau kunnen worden gesteld en die verantwoordelijkheid verzaakt het Rijk schromelijk. 14

Verdeel(de) verantwoordelijkheid

Inhoudsopgave

2.3

Een temporele uitdaging

Bij de aanpak van droogte wordt er veel gesproken over de ruimtelijke aspecten: functies van gebieden, het vasthouden van water, de inrichting van het landschap. Het zijn ruimtelijke vraagstukken. Die veranderingen en vraagstukken hebben steeds eveneens een tijdsaspect: de veranderingen krijgen vorm in de tijd.8 In het debat over droogte spelen thans de volgende tijds­ aspecten een belangrijke rol: Welk tijdpatroon tekent zich af? Er zijn nu achtereenvolgens twee droge zomers geweest, maar of er nog een derde of vierde volgt en wanneer dat dan zal zijn, is niet duidelijk. Dat maakt het lastig om betekenis te geven aan droogte. Op termijn kan het immers ook een twee jaar durende interruptie van verder prima ‘natte’ zomers blijken te zijn. De vraag of sprake is van incidenten of dat zomers daadwerkelijk voortaan droger zullen zijn, maakt uit voor de vraag in welke mate actie nodig is. Er is in de gesprekken vrij eensluidend geconstateerd dat droogte wel echt een kwestie is waaraan iets moet gebeuren. Hoeveel tijd er is om iets te doen, blijft echter een vraag die alleen achteraf kan worden antwoord. En dat is lastig. Dat roept de vraag op hoeveel schade aan landbouw en landschap acceptabel is en welke vitale onderdelen van ecologische systemen eerder en meer beschermd dienen te worden dan andere.

Over welke tijdshorizon moeten besluiten worden genomen? We maken onderscheid tussen de lange en de korte termijn, maar wat lang en kort is, is niet per definitie hetzelfde voor alle vraagstukken. Er bestaat ‘tijd meerschaligheid’. Spreken over klimaatadaptatie als duiding voor het probleem schept een vrij ruim tijdframe. Klimaatadaptatie gaat geleidelijk, duurt lang en daartoe verhouding vinden kost dus ook tijd.9 Het vraagt bovendien om duurzame oplossingen, om systeemveranderingen. Bij een korte tijd­ horizon passen ook wat eenvoudigere en ook tijdelijkere oplossingen. Als het probleem zichzelf oplost door weg te gaan, dan zijn mitigerende oplossingen nodig die ook niet duurzaam hoeven te zijn. Momentum dat helpt en hindert? De onzekerheid over het tijdpatroon en de tijdhorizon maken dat het gevoelde momentum zowel helpt als hindert om tot acties over te gaan. Alle betrokkenen in dit onderzoek spreken van een duidelijk momentum om tot actie over te gaan en iets te ondernemen 8 9

Mul, J. de (2002). Cyberspace Odyssee. Kampen: Klement Zie onder andere RBO Rijn-Oost & Stuurgroep RBOM/DHZ (2015). Werkprogramma Zoetwatervoorziening hoge zandgronden 2016-2021; Wel goed water geven. Wing; Waterschap Rijn en IJssel (2017). Positiebepaling klimaatadaptatie Waterschap Rijn en IJssel; Strategie voor onze rol en positie in de omgang met klimaatverandering.

Verdeel(de) verantwoordelijkheid

Inhoudsopgave

15

tegen de droogte. In het Werkprogramma Zoetwatervoorziening hoge zand­ gronden 2016-2021 bijvoorbeeld wordt al jaren door de vele betrokken partijen gewerkt aan een robuuste en klimaatbestendige zoetwatervoorziening in het gebied. De droogte van twee opeenvolgende zomers maakt echter dat niemand er meer omheen kan. Dit momentum wordt door verschillende partijen gebruikt om alle organisaties die enigszins met droogte te maken hebben om tafel te krijgen. De urgentie wordt gevoeld: er moet nu iets gebeuren. De problemen zijn er nu en vragen om directe acties voor de lange en de korte termijn. De onzekerheid over de tijd (patroon en horizon) maakt dat no-regret maatregelen, een soort laaghangend fruit, als eerste worden genomen. En als deze zijn genomen, loopt het gesprek vast in de verhouding tussen de lange en de korte termijn en de noodzaak van concrete maat­ regelen of abstracte perspectieven om gezamenlijk aan te werken. Omgaan met het gebrek aan synchroniciteit: de aanpak van het droogte vraagstuk heeft een gebrek aan synchroniciteit. Synchroniciteit is de zinvolle coïncidentie van twee gebeurtenissen die niet causaal verbonden zijn. Het gaat met andere woorden om gebeurtenissen die eigenlijk niks met elkaar te maken hebben, maar die door hun gelijktijdige optreden wel relevant worden. In deze synchroniciteit herkennen wij enkele uitdagingen.

Specifiek zien we die uitdagingen in de temporele cycli waarvan betrokkenen onderdeel zijn. Waar de ene actor zich aan het voorbereiden is op verkiezingen die eraan komen, is de ander juist net opgestart na een periode van verkiezingen – deze laatste is toe aan meters maken. Bovendien verhouden bestuurlijke ritmes zich niet vanzelf tot sociaaleconomische ritmes. Ook bedrijven en onderzoeksinstellingen waarmee de overheid samenwerkt hebben andere cycli, zeker als er investeringen en verdien­ modellen in het spel komen. Ook zien we duidelijke verschillen in ervaring. Is de dijkgraaf al bijna tien jaar in deze rol bij het Waterschap actief? Die ervaring brengt een eigen kijk op de problematiek met zich mee en die is anders dan die van de gedeputeerde die ‘pas’ sinds een jaar deze rol heeft. Het gaat ons hier niet om een waardering van ervaring – alsof ervaring het ‘juiste’ perspectief heeft of juist de nieuwkomer de frisse blik – maar om een temporele mismatch door andere persoonlijke temporele cycli.

2.4

Een tafel als uitdaging

In het gesprek over droogte komen de volgende tafel aspecten naar voren: Wie zit met wie aan welke tafel om over wat te praten? Er zijn vele verschillende tafels waar overleg over droogte plaats heeft en plaats kan hebben. Op landelijk niveau is er: 16

Verdeel(de) verantwoordelijkheid

Inhoudsopgave

•

• •

• •

•

de Beleidstafel Droogte waar advisering over waterbeheer bij crisis plaatsvindt en kennis van de betrokken experts wordt samengebracht om de verschillende vraagstukken die zijn gerelateerd aan droogte te evalueren, conclusies te trekken en aanbevelingen te doen; het Zoetwaterprogramma, een samenwerkingsverband tussen partners in Oost- en Zuid- Nederland; de commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de vaste commissie voor Economische Zaken en Klimaat waar recentelijk overleg heeft plaatsgevonden met mevrouw Schouten, minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit; de Stuurgroep Management Watercrises en Overstromingen (SMWO); het Deltaprogramma Ruimtelijke adaptatie: dit is een onderdeel van het jaarlijkse Deltaprogramma waarin is opgenomen hoe gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk het proces van ruimtelijke adaptatie willen versnellen en intensiveren. Een van de ambities is om Nederland in 2050 klimaatbestendig en waterrobuust te hebben ingericht; Voor Oost-Nederland bestaat de Zoetwatervoorziening Oost Nederland, een bestuursovereenkomst tussen partijen afkomstig uit de provincies Drenthe, Overijssel, Gelderland, Utrecht, Limburg en Noord-Brabant: de betreffende waterschappen, gemeenten, waterleidingbedrijven, landen tuinbouworganisaties en terrein beherende organisaties.

Ook is het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en Rijkswaterstaat betrokken.

Integrale gebiedsgerichte opgaven uit regio Oost-Nederland (Gelderland/ Overijssel) worden juist vanuit de Omgevingsagenda Oost-Nederland geagen­ deerd bij het Rijk. Bij de thematafel circulaire economie en energietransitie van Regio Achterhoek is droogte inmiddels ook een thema geworden. Specifiek in de Achterhoek vindt de samenwerking aan verschillende tafels plaats: •

•

•

Regio Achterhoek+: een samenwerkingsverband tussen gemeenten, water­ schap en waterbedrijf die het Bestuurlijk Akkoord Water hebben ge­sloten. De Regio Achterhoek+ kent het Beraad Water (ambtelijk, meer op beleids­ niveau), het technisch Overleg Riolering (TOR, breder dan Achterhoek+), het managersoverleg Achterhoek+, en het Bestuurlijk Overleg Achterhoek+; In 2019 is de verkenning droogte in de Achterhoek van start gegaan. Betrokken hierbij zijn de provincie, het waterschap Rijn en IJssel, Vitens, terreinbeheerders, landbouw, regio Achterhoek, en de gemeenten (via Achterhoek+); Er zijn 50 lopende initiatieven in kaart gebracht die raken aan droogte, 0.a. zijn dit:

Verdeel(de) verantwoordelijkheid

Inhoudsopgave

17

-

Innovatie coöperatie Achterhoek, gevormd door de gemeente Lochem, de gemeente Bronckhorst en de provincie; Agenda waterwingebied ’t Klooster, betrokkenen zijn de provincie, Vitens, LTO en het waterschap Rijn en IJssel; Natuurlijke Klimaatbuffers, natuurherstel Korenburgerveen & Wooldse Veen; Klimaatadaptatie brongebied Baakse Beek, KlimaatKloar.

Aan tafels rond droogte is geen gebrek – wie daaraan behoefte heeft kan continu over droogte in gesprek zijn. Opvallend is dat partijen die aan die tafels landelijk en lokaal aanzitten elkaar amper treffen. Veruit de meeste initiatieven vinden plaats binnen de Achterhoek met partijen uit de Achterhoek. Ook komt de vraag op in hoeverre er over bestaande beleidsgrenzen heen wordt gekeken bij de verschillende tafels. Bij droogte gaat het over landschapsaanpassingen, maar er past ook een technische invalshoek vanuit riolering. Het gaat over watermanagement en ook over de inrichting van de buitenruimte. Zowel de wethouders ruimtelijke ordening als die met duurzaamheid in hun portefeuille zouden betrokken kunnen of wellicht moeten zijn. Al deze verschillende tafels richten zich op verschillende tijds­ horizonnen en daarmee wordt ook de invulling van hun gesprek bepaald. Wordt er bijvoorbeeld in kaart gebracht wat de gevolgen van droogte voor de verschillende sectoren zijn tot nu toe of wordt er over verschillende jaren heen gemonitord hoe inwoners en bedrijven omgaan met oplossingen voor omgaan met weersextremen in stedelijk gebied. Dit maakt veel uit voor het soort gesprek dat plaatsvindt.

Wie praten er mee en wie moet(en) erover gaan? De strijd in het gesprek over de korte en de lange termijn, over abstractie en concreetheid, betekent naar ons idee ook een schuiven met verantwoordelijkheden. Als het gaat om overlast door een te veel aan water, dan is volstrekt duidelijk dat dit in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van het waterschap is. Die verantwoordelijkheid is belegd. Ook is duidelijk waar de verantwoordelijkheden van andere actoren beginnen en eindigen en hoe die zich tot elkaar verhouden. Bij droogte is dat niet het geval. Verantwoordelijkheden zijn gedeeld en niet verdeeld. Alle actoren hebben en voelen een verantwoordelijkheid, maar ze zijn het formeel niet. Dat is ook niet vreemd. Het gaat om een nieuw probleem, dat voorheen niet als zodanig bestond en dan is gedeelde verantwoordelijkheid een goed vertrekpunt voor gesprek. Dat leidt in de eerste plaats tot de vraag of alle actoren die delen in de verantwoordelijkheid inmiddels ook meepraten. Dan valt op dat in ieder geval de Rijksoverheid (het ministerie van Infrastructuur & Waterstaat en Rijkswaterstaat) thans nog geen gesprekspartner is en dat gemeenten steeds meer betrokken raken. De vraag

18

Verdeel(de) verantwoordelijkheid

Inhoudsopgave

is thans ook of het Rijk een rol zou moeten spelen. En breder, het definiëren van de problematiek op de schaal van de Achterhoek beperkt zowel probleem als oplossing tot die schaal en zorgt voor betrokkenheid van actoren op dat schaalniveau. Dat werkt op zich goed, omdat actoren elkaar kennen en elkaar gemakkelijk kunnen vinden. Tegelijkertijd is de problematiek veel groter en ook niet alleen Nederlands. Welbeschouwd speelt ook Duitsland een rol en is de waterhuishouding aan de andere kant van de grens van vitaal belang om de droogte aan te pakken. Dat is echter niet alleen vraagstuk van gedeelde, maar juist ook van verdeelde verantwoordelijkheid: de vraag is of de verantwoordelijkheid niet specifieker zou moeten worden verdeeld, in de betekenis van toebedeeld. Betekent meepraten ook meebetalen? Samenhangend met het voorgaande punt valt op dat het verschil van inzicht over spreken over de korte of lange termijn in abstracte of concrete termen, mede wordt bepaald door de vraag hoe de verantwoordelijkheid en daarmee de rekening voor het oplossen van het vraagstuk wordt verdeeld. De vraag wiens probleem droogte eigenlijk is, geeft richting voor de vraag wie er de rekening van betaalt.

Immers, als droogte een probleem is van het waterschap dan zijn technische innovaties nodig voor het vasthouden van water, moeten afvoersystemen (zoals kanalen) worden aangepast en zal een belangrijk deel van de rekening moeten worden opgebracht via de waterschapbelastingen. Als het daarentegen een ondernemersrisico van boeren is, dan zullen boeren op een andere manier over het gebruik van hun land moeten nadenken en een belangrijk deel van de kosten moeten dragen. Als het echter een probleem is van het drinkwaterbedrijf dan zijn innovaties in de drinkwatervoorziening nodig en komen de kosten terecht bij het drinkwaterbedrijf en via de waterprijs bij de consument. En de vraag of abstract of concreet, over de korte of de lange termijn wordt gesproken, schuift de verantwoordelijkheid voor het droogtevraagstuk op en neer tussen actoren. Hiervoor hebben we onze analyse van de problematiek van ‘droogte’ in de Achterhoek gepresenteerd langs drie lijnen: taal, tijd en tafel. Ter afsluiting van deze analyse laten we in onderstaand schema zien dat hoe verschillende aspecten van taal, tijd en techniek passen in ons eerder gepresenteerde analysemodel.

Verdeel(de) verantwoordelijkheid

Inhoudsopgave

19

Tabel 2 – aspecten van taal, tijd en techniek termijn

Korte termijn

termen concreet

abstract

- Skippyballen in duikers

-M  et betrokken partijen

- Stuwen langer hoog

samen­komen (tafel)

laten staan

-L  okale initiatieven gericht

- Sproeiverbod

op uitvoering (taal & tafel)

- Aanpak mogelijke droogte

- Elkaars taal leren spreken

komende zomer (tijd)

(taal)

- Overzicht 50 initiatieven

- De Achterhoek is Nederlands

-U  itbreiden en besparen

steppengebied aan het

(taal)

worden (taal)

- Twee droge zomers op

- Wat is de definitie van

rij – wat betekent een

droogte? (taal)

mogelijke derde? (tijd)

- Wat is de rol van het Rijk?

- No-regret maatregelen

(tafel)

nemen (tijd) Lange termijn

- Water langer vasthouden

-N  adenken over een nieuwe

in het gebied

inrichting van het landschap

- Regievoeren op het

en functie volgt waterpeil

proces (tafel)

- Langetermijnvisie zoetwater­voorziening (tijd) -K  limaatadaptatie (taal) - Samenspel creëren (taal) - Toekomstbestendig water­systeem (taal) -M  eepraten is meebetalen? (tafel)

2.5

De cirkels doorbreken

De actoren die betrokken zijn bij de aanpak van droogte in de Achterhoek dreigen naar ons idee in een cirkelredenering terecht te komen: ze redeneren van abstract naar concreet en van lange naar korte termijn en weer terug, allemaal in een poging om gedeelde verantwoordelijkheid te verdelen, zonder dat zo te noemen. Of beter gezegd: ze proberen via taal, tijd en tafel de verantwoordelijkheid zo te verdelen dat die niet per se bij hen alleen ligt. Iedereen wil delen in de verantwoordelijkheid, maar niet te veel en tot op zekere hoogte. In onderstaand figuur geven we die cirkelredenering weer.

20

Verdeel(de) verantwoordelijkheid

Inhoudsopgave

Figuur 1 – cirkelredenering

lokale partijen:

Doe gewoon wat nu en hier nodig is

bovenlokale partijen:

lokale partijen:

Dus zoek naar lange termijn uitwegen!

Dus houd het concreet!

bovenlokale partijen:

Heb oog voor wat toekomstbestendig is

Aan de ene kant van dit redeneerpatroon zien we actoren die snel en concreet aan de gang willen met urgente kwesties en praktische oplossingen: minder lang douchen, zuinig doortrekken, skippyballen in duikers en de aanpak van de Baakse Beek. Die krijgen dan het verwijt dat ze alleen maar brandjes blussen, dweilen met de kraan open, symptomen bestrijden en kortetermijnoplossingen bieden. Daartegenover staan mensen die willen nadenken over structurele maatregelen, toekomstbestendige oplossingen, die de ‘root cause’ willen aanpakken. Zij denken en praten in termen van een klimaatatlas en deltaplan en spreken over het verhuizen van bewoners en de herinrichting van het landschap. Deze actoren krijgen dan weer het verwijt van abstract geneuzel, studiekamer geleerdheid, papier verplaatsen en concepten ontwikkelen, terwijl ook nu echt al iets gedaan kan worden. En daar doorheen loopt dan nog een andere cirkel. Namelijk de cirkel van actoren die kosten moeten dragen maar zelf niet (het gevoel hebben) aan tafel zitten, zoals: boeren die in problemen komen, waterleidingbedrijven die grondwater oppompen, burgers die hun tuin niet meer morgen besproeien.

En er zijn actoren die de kosten van verandering niet per se zelf dragen, maar die wel aan tafel zitten en (het gevoel hebben) hier wel verantwoordelijkheid voor te dragen, zoals: (provincie) ambtenaren, projectleiders, ingenieurs­ bureaus. En ook hier is niet vanzelf onderling vertrouwen over goede bedoelingen aanwezig.

Verdeel(de) verantwoordelijkheid

Inhoudsopgave

21

Op dit moment is er momentum met de actoren die zich willen inspannen om iets aan de ‘droogte’ te doen. Er is een gevoelde urgentie aanwezig. Het punt is dat die urgentie ook tijdelijk van aard kan blijken te zijn, als de droogte niet aanhoudt bijvoorbeeld of een andere kwestie alle aandacht opeist (zoals het Corona virus). Dan zou zomaar het gevoelen kunnen ontstaan dat het zo belangrijk niet is en allemaal wel meevalt. Dan verdwijnt de urgentie weer tot deze keihard terugkomt via (snel opdoemende en weer verdwijnende) extremen. Voor de samenwerkende actoren in het gebied bestaat de opgave er naar ons idee uit de ontstane cirkels te doorbreken nu de urgentie nog hoog is.

22

Verdeel(de) verantwoordelijkheid

Inhoudsopgave

3.

Opwaartse dynamiek creëren De tafel en de aanzittenden De tafel RIONED richt zich op riolering en het afvoeren van (riool)water. Maar met het nieuwe probleem van watertekort, verandert met de tijd de agenda aan deze tafel. Het gesprek gaat bijvoorbeeld veel meer over klimaatadaptatie dan voorheen. Met dergelijke nieuwe onderwerpen op de agenda is het de vraag of de juiste mensen nog aan tafel zitten. Inhoudelijk zou het bijvoorbeeld passend zijn als de wethouders ruimtelijke ordening zitting zouden nemen aan deze tafel. Gezien de grootte van het vraagstuk zou ook de betrokkenheid van het ministerie te overwegen zijn. Ook het waterschap mag eigenlijk niet ontbreken, omdat in droge perioden geen regen- maar gezuiverd rioolwater door de sloten stroomt. En die sloten vallen dan wel weer onder de verantwoordelijkheid van het waterschap. Kortom, een tafel die eens heel passend was voor kwesties rondom stedelijk water en riolering, ziet nu langzaam de agenda veranderen en zich gesteld voor andere opgaven met net andere partijen. Als de bezetting van de tafel niet mee verandert met de opgaven zal al snel een neiging ontstaan om zich te concentreren op concrete ingrepen en de korte termijn.

3.1

Van cirkel naar spiraal

Het doorbreken van bestaande patronen, van bestaande cirkels gaat niet vanzelf. Het vraagt iets van de actoren die aan droogte werken. Zoals in het voorbeeld van de RIONED-tafel, waar de vraag zich voordoet – of naar ons idee zou moeten voordoen – of de bezetting van de tafel nog passend is voor de problematiek die aan de tafel wordt behandeld. Het doorbreken van de bestaande cirkel kan twee soorten van gevolgen hebben: er ontstaat een opwaartse dynamiek of er ontstaat een neerwaartse dynamiek. Een opwaartse dynamiek is een patroon waarin acties en gedrag van actoren in de samenwerking die samenwerking versterken en bijdragen aan een effectieve aanpak van droogte. Een neerwaartse dynamiek is een patroon van acties en gedrag van actoren die samenwerking bemoeilijken en daarmee de aanpak van droogte hinderen. Wij stellen de huidige dynamiek in de aanpak van droogte problematiek voor als een beweging in een cirkel. Zo een cirkel is een patroon, een patroon van acties en gedragingen waarin samenwerkende actoren – allemaal vanuit de beste bedoelingen – komen vast te zitten. Patronen slijten in. Ze worden normaal. Patronen zijn daarin ook iets anders dan problemen: problemen kunnen worden opgelost, maar patronen dienen te worden Verdeel(de) verantwoordelijkheid