20 naar een uitvoerende macht

Inbreng bijeenkomst politiek-bestuurlijk niveau Op 20 augustus 2024 organiseerde de ROB in samenwerking met ­Afdeling Buitengewone Zaken een werksessie met bestuurlijke vertegen­ woordigers van beleidsdepartementen, uitvoerende organisaties en decentrale overheden en oud-politici. Hierbij werd onder andere stil­ gestaan bij de obstakels en dilemma’s die zij in hun werk tegen­komen.176

173 174 175 176

Grenzeloos Samenwerken 2022, p. 16-17. Grenzeloos Samenwerken 2022, p. 16-17. Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid 2022. Afdeling Buitengewone Zaken 2024.

72

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

Een impressie: ‘De scheiding tussen wetgevende en uitvoerende macht hebben we verwaarloosd.’ ‘Het is onze verantwoordelijkheid om zaken die niet goed gaan op tafel te leggen [bij beleidsmakers en politici]. Woorden als durven, lef en moed suggereren dat je iets moet doen wat boven het normale uitgaat. En dat is niet zo. Het is normaal dat publieke dienstverleners op tafel leggen waar het schuurt voor burgers en/ of voor de medewerkers in de publieke dienstverlening.’ ‘Bepaalde elementen zoals financiën en juridische sturing zijn nog steeds heel erg dominant. Dat [veranderen] betekent ook tegen heilige huisjes aantrappen.’ ‘In het begin vielen mensen je hierover aan; boos dat de wet niet gevolgd werd. Nu is dat anders. Als je maar duidelijk en transparant bent.’

5.3.1 Obstakels in de driehoek Door de oogharen bekeken ziet de ROB drie obstakels in de driehoek: ten ­eerste neemt de wetgever het perspectief van uitvoerders onvoldoende mee bij het ontwikkelen van wet- en regelgeving. Ten tweede is de informatievoorziening door uitvoeringsorganisaties onvoldoende en ten derde zijn de financiële randvoorwaarden voor een goede publieke dienstverlening niet op orde. Deze drie obstakels hangen nauw met elkaar samen. In veel bestaande rapportages wordt gewezen op de rol van de politiek bij het ondersneeuwen van het perspectief van uitvoerders bij het ontwikkelen van beleid en wet- en regelgeving. De Parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening constateert dat het kabinet en de beide Kamers hebben gefaald om kwalitatief goede wet- en regelgeving op te stellen. Dat resulteerde in onduidelijke wetsbepalingen, die uitvoeringsorganisaties vervolgens werkbaar moesten zien te maken.177 Over zulke obstakels bij de toepassing van beleid zien Van Atteveldt e.a. geen terugkoppeling van uitvoeringskennis aan beleidsvoorbereidende organen.178 In het algemeen geldt dat uitvoeringstoetsen en impact assesments veelal gehaast en reactief wor-

177 PEFD 2024, p. 49. 178 Van Atteveldt e.a. 2024, p. 23.

73

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

den uitgevoerd nadat regeerakkoorden, moties en amendementen definitief zijn.179 Naast de beperkte aandacht die politici voor de uitvoering hebben, laat ook de informatievoorziening door uitvoeringsorganisaties te wensen over.180 Zo zijn cijfers over de productiviteit van publieke dienstverleners beperkt beschikbaar en hebben evaluaties veelal een plichtmatig, ‘goednieuws’-karakter. De informatieverstrekking van uitvoeringsorganisaties aan de Tweede Kamer kenmerkt zich door technisch taalgebruik, lange formele lijnen en een weinig proactieve benadering van Kamerleden.181 Kamerleden zeggen dat ze een overvloed aan informatie en uitnodigingen ontvangen, waarvan de beleidsbetekenis vaak onduidelijk is. Uitvoeringsorganisaties zijn dan weer relatief terughoudend in het delen van politiek relevante informatie. Kamerleden ­ lijken hun interacties met uitvoerders mede hierdoor als minder betekenisvol te beschouwen.

Dit kan een verklaring zijn voor de geringe politieke en departementale belangstelling voor de uitvoering.182 Dat de uitvoering een latere overweging is, een ‘afterthought’, blijkt ook uit de ‘ondoordachte, pijnloos geachte’ bezuinigingsoperaties waarvoor zij zich in opeenvolgende kabinetsperiodes gesteld zag.183 De uitvoering heeft te maken met instabiele, kortetermijnbegrotingen en blijkt vaak als eerste aan de beurt bij bezuinigingen.184 Opeenvolgende bezuinigingen kunnen volgens de Algemene Rekenkamer leiden tot taakversobering, het loslaten van taken of het neerwaarts bijstellen van een minimaal (bestuurlijk vastgesteld) niveau van de dienstverlening.185 Bovendien kunnen ontoereikende budgetten niet alleen de levering van publieke diensten zelf in gevaar brengen, maar ook de signalering van eventuele knelpunten in (de uitvoering van) beleid.186 Meer moeten doen met minder middelen vormt voor uitvoeringsprofessionals de voornaamste bron van druk op hun ambtelijk vakmanschap.187 De drie obstakels die we hierboven hebben beschreven, komen ook terug in de interbestuurlijke en financiële verhoudingen tussen de centrale overheid en de decentrale overheden.

Ook daarin is te zien dat het perspectief van de decentrale overheden die taken in medebewind uitvoeren vaak ondersneeuwt bij de beleidsvorming, dat de terugkoppeling uit de decentrale praktijk naar het landelijke politieke niveau vaak tekortschiet en dat financiële arrangementen 179 180 181 182 183 184 185 186 187

Staat van de Uitvoering 2023, p. 14. Staat van de Uitvoering 2023, p. 37. Van den Berg e.a. 2024, p. 4. Staat van de Uitvoering 2023, p. 38. PEFD 2024, p. 13 en 60. Van Atteveldt e.a. 2024, p. 7-8. Algemene Rekenkamer 2013. Algemene Rekenkamer 2013, p. 1. Van der Wal 2024, p. 20.

74

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

onvoldoende in verband worden gebracht met de kwaliteit van de te leveren diensten. We staan in dit hoofdstuk niet expliciet stil bij deze dynamieken, maar verwijzen naar de bestaande advisering van de ROB op dit gebied.188

Drie oorzaken voor de mismatch tussen uitvoering en politiek Dat de politieke logica niet goed aansluit op de logica van de uitvoering, en dat de mismatch alleen maar groter lijkt te zijn geworden, heeft volgens Anchrit Wille verschillende oorzaken. De eerste oorzaak zijn de wisselende voorkeuren van kiezers, waardoor de politieke voorkeuren waar uitvoerende organisaties mee te maken krijgen steeds veranderen. Het niet goed op elkaar aansluiten van de logica van de politiek en van de uitvoerende organisaties heeft daarmee een temporele component: waar de wensen van beleid en politiek steeds wijzigen, is de wereld van uitvoerders weerbarstiger en duurt het lang om wijzigingen door te kunnen voeren. Daardoor is het voor uitvoerders onduidelijk welke beleids­ logica gevolgd moet worden. Beleid stapelt zich hierdoor op.189 Als tweede oorzaak noemt Wille de politieke versnippering, waardoor het sluiten van politieke compromissen lastiger wordt.

Deelbelangen die via moties en amendementen hun weg naar beleid en wet- en regel­ geving vinden, dragen over het algemeen niet bij aan de uitvoerbaarheid van die regelingen.190 In de Staat van de Uitvoering 2022 worden die politieke compromissen gezien als belangrijke oorzaak van de complexiteit van wetten en regels.191 Ook de WRR constateert dat uitvoeringsexpertise te laat en te weinig in het beleidsdenken wordt meegenomen, en brengt dat in verband met de logica van het politieke compromis.192 In de huidige situatie wordt het beleidsvormingsproces gedomineerd door de Haagse beleidsdepartementen. Kennis over de uitvoering delft in de beleidsvoorbereiding daardoor het onderspit, aldus de WRR. Deze ondergeschikte positie van de uitvoering bij de ontwikkeling van nieuw beleid leidt tot irrealistische plannen en problemen in de uitvoeringspraktijk. Een derde oorzaak die Wille noemt voor het slecht aansluiten van de werelden van uitvoerders en politici is de mediatisering van de politiek. Deze ontwikkeling ‘heeft geleid tot een verschuiving in de focus van parlementariërs, waarbij zij niet alleen proberen wetgeving te formuleren en beleid te beïnvloeden, maar ook actief bezig zijn met het communiceren van hun boodschap naar het brede publiek via verschil188 189 190 191 192

Zie onder andere: ROB 2021a, ROB 2021b, ROB 2024b. Wille 2024, p. 5-7. Wille 2024, p. 8-9. Staat van de Uitvoering 2023, p. 33. WRR 2024, p. 12.

75

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

lende mediakanalen’. Het gevolg is ‘een incidentgedreven aanpak van beleidskwesties in het parlement, waarbij er minder ruimte is voor een langetermijnbeleid en een diepgaand debat over de uitvoerbaarheid en effectiviteit van voorgestelde maatregelen’.193

5.3.2 Dilemma’s in de driehoek Een belangrijk dilemma dat opspeelt bij het vergroten van de rol van uitvoerders in de driehoek is hoe dat zich verhoudt tot het primaat van de politiek. In een democratische rechtsstaat heeft de politiek immers het laatste woord en legt de minister verantwoording af over het functioneren van het ambtelijk apparaat, inclusief uitvoerende organisaties. Het versterken van de positie van die uitvoerende organisaties, bijvoorbeeld door hen zelf verantwoording af te laten leggen in het parlement, heeft invloed op dat primaat, of althans op hoe dat primaat wordt ingevuld. Op dit moment is de bandbreedte waarbinnen het legitiem wordt gevonden dat uitvoerende organisaties zelf naar buiten treden beperkt tot technische uitvoeringsvraagstukken. Volgens Van den Berg e.a. worden de vorm en kwaliteit van het contact tussen Kamer en uitvoerder sterk bepaald door hiërarchie; door de formele verhouding tussen beleid en uitvoering.194 Zo hebben uitvoeringsorganisaties die onder ministeriële verantwoordelijkheid vallen (agentschappen en DG’s) slechts beperkt direct contact met Kamerleden, zeker als het gaat over ­politieke beleidsthema’s. Om niet op de stoel van de minister te gaan zitten, houden uitvoerders informatie over beleidskeuzes voor zichzelf.

Wanneer direct contact met Kamerleden plaatsvindt, zeggen uitvoeringsorganisaties zich aan strikte normen te houden om de informatie-uitwisseling zo feitelijk, neutraal en technisch mogelijk te laten plaatsvinden.195 Zorgen worden bijvoorbeeld wel geuit over de complexiteit van het geheel aan wetten en regels, maar nauwelijks over specifieke beleidsmaatregelen. Ook praktijkvoorbeelden die laten zien hoe burgers door beleid in de knel komen en waardenconflicten illustreren, worden zelden bij de politiek onder de aandacht gebracht. Deze doorgaans relatief gedetailleerde, technische en ‘managerial’ vorm van informatie kan volgens Kamerleden de beleidsrelevantie verhullen.196 Tegelijkertijd spreken de meeste uitvoeringsorganisaties en Kamerleden uit dat meer beleidsrelevante kennisuitwisseling zou bijdragen aan de kwaliteit van de politieke besluitvorming.197 Het dilemma dat zich bij informatiedeling voordoet (als uitvoerder tegelijk wel en niet over beleid willen meepraten) lijkt

193 194 195 196 197

Wille 2024, p. 10. Van den Berg e.a. 2024, p. 4-5. Van den Berg e.a. 2024, p. 4. Van den Berg e.a. 2024, p. 4-5. Van den Berg e.a. 2024.

76

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

vooral samen te hangen met de zwakkere positie van uitvoeringsorganisaties en de beperkte legitimiteit van het uitvoeringsperspectief.198 Zoals in paragraaf 5.2 al is geschetst, is in het verleden sprake geweest van een situatie die de facto bestempeld kan worden als het ‘primaat van de uitvoering’: tijdens de verzuiling stonden uitvoerende instanties dermate sterk, dat het voor regering en parlement moeilijk was om grip op hen te krijgen, met een democratisch tekort tot gevolg. We zouden kunnen concluderen dat de pendule de afgelopen decennia is doorgeslagen naar de andere kant: de politiek-ambtelijke verhoudingen zijn nu zodanig ingericht, dat elke vorm van profilering door uitvoerende organisaties wordt gezien als een doorkruising van het primaat van de politiek. De tegenstelling die wordt geschetst tussen enerzijds het primaat van de politiek en de ministeriële verantwoordelijkheid en anderzijds een sterkere positie voor uitvoerende organisaties, is wat ons betreft onterecht.

Zoals de Inspectieraad het verwoordde in de context van het belang van onafhankelijk toezicht, staat de ‘ministeriële verantwoordelijkheid als staatsrechtelijk uitgangspunt […] niet ter discussie, maar [is het] aan de wetgever (regering en parlement) om de reikwijdte daarvan vast te stellen door de bevoegdheden van de minister af te bakenen’.199 Met andere woorden: uitvoerende instanties zouden een meer zelfstandige positie kunnen innemen als ze daarvoor de ruimte krijgen van de wetgever. 5.4

Actiepunten Op verschillende plekken in dit rapport is geschetst hoe de logica van de politiek tegenwoordig slecht aansluit op de logica van de uitvoeringspraktijk (zie onder andere de paragrafen 2.2, 2.5, 5.3). Op dit moment stapt men binnen het openbaar bestuur te gemakkelijk over het perspectief van de uitvoering heen. Dit zorgt ervoor dat signalen over onuitvoerbare of vanuit het perspectief van uitvoerders anderszins onwenselijke voornemens een te beperkte rol spelen in de politiek-bestuurlijke besluitvorming. De burger is hier de dupe van: er worden zaken beloofd die in de uitvoering niet kunnen worden waargemaakt of die tot onvoorziene, negatieve gevolgen leiden. Wij willen naar een cultuur waarin het gehele openbaar bestuur, inclusief de politiek, weer meer verantwoordelijkheid neemt voor dat wat er in de uitvoering gebeurt. Dit betekent niet dat het perspectief van de uitvoering altijd voorrang krijgt, maar wel dat er beter verantwoording moet worden afgelegd over de gevolgen van beleidskeuzes op de kwaliteit van de publieke dienstverlening. In de volgende paragrafen gaan we ook in op de vraag welke meer structurele veranderingen er in het contact tussen uitvoerders, beleidsmakers en politici nodig zijn om deze cultuurverandering af te dwingen.

198 Van den Berg e.a. 2024, p. 6. 199 Inspectieraad 2023.

77

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

5.4.1 Maak beleid voor uitvoering Eerder in dit rapport (zie onder andere paragraaf 2.2) hebben wij beschreven hoe beleidsdepartementen steeds meer een verlengstuk van de wetgevende macht van de regering zijn geworden. De uitvoerende functie van de ambtelijke dienst staat hierdoor onder druk. Hierbij speelt ook de organisatorische maar vooral ook culturele scheiding tussen beleid en uitvoering een rol. Uitvoerders worden hierdoor vaak pas in een heel laat stadium bij beleidsontwikkeling betrokken en bovendien weerhoudt de scheiding beleidsmakers en uitvoerders ervan om gezamenlijk én met oog voor de uitvoering loyale tegenspraak te bieden aan bewindspersonen. Wij staan een manier van werken voor waarbij beleidsmakers en uitvoerders het als hun gezamenlijke taak zien om beleid te maken dat is gericht op burgergerichte uitvoering en om de politiek goed te informeren over de gevolgen van politieke keuzes op de publieke dienstverlening. Hiervoor moet op de beleidsdepartementen in veel grotere mate een verantwoordelijkheid gevoeld gaan worden voor dat wat er in de uitvoering gebeurt. Om dit af te dwingen kan aan verschillende structurele ingrepen worden gedacht.

In De uitvoering aan zet pleit de Raad voor de Leefomgeving en infrastructuur (Rli) er onder andere voor om uitvoeringspartijen een structurele positie bij beleidsontwikkeling te geven door een betere vertegenwoordiging van uitvoeringsorganisaties in de bestuursraden van departementen. Voor de decentrale overheden pleit de Rli voor een sterkere coördinerende rol voor het ministerie van BZK om te voorkomen dat decentrale overheden overvraagd worden en ondervertegenwoordigd blijven in de beleidsontwikkeling.200 Ook kan worden gedacht aan het inrichten van een platform waar uitvoerende organisaties knellende wetgeving kunnen agenderen bij de wetgever.201 Een andere structurele ingreep die vooral op de beleidsdepartementen tot meer focus op de uitvoering kan leiden, is om verantwoordelijke SG’s een tekenverplichting voor de uitvoering van beleid en wet- en regel­geving te geven. Hiermee dragen zij dan niet alleen verantwoordelijkheid voor het beleid, maar ook voor de goede uitvoering ervan. Men werkt immers niet alleen voor de politiek, maar ook voor de samenleving. Ook kan worden gedacht aan het verplicht maken dat bewindspersonen reageren op uitvoeringsadviezen of aan zwaardere invoeringstoetsen.

Verder moet het maken van kwalitatief hoogwaardige wetgeving en beleid met oog voor de praktijk opnieuw gewaardeerd worden, ook als dit ten koste gaat van de politieke sensitiviteit van het ambtelijk apparaat. Hier is een ­stevige ontwikkeling van het ambacht van beleidsmaker nodig, inclusief aan200 Rli 2023. 201 Inbreng expert, 19 september 2024.

78

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

dacht voor relevante opleidingen. De borging van het uitvoeringsperspectief in het nieuwe Beleidskompas en de invoeringstoets (zie paragraaf 5.2.1) zijn positieve stappen. Op het gebied van de interbestuurlijke verhoudingen zijn de Uitvoeringstoets Decentrale Overheden en het aangekondigde Beleids­ kader decentrale taaktoedeling202 goede ontwikkelingen. Wel moet worden voorkomen dat het recht doen aan het perspectief van de uitvoering een plichtmatig karakter krijgt, met als risico dat het een kwestie van ‘afvinken’ wordt. Uiteindelijk moet recht doen aan het uitvoeringsperspectief weer een tweede natuur voor beleidsambtenaren zijn. HR-beleid, ambtelijke profielen en de sturing op beleidsdepartementen moeten hierop aansluiten. Denk bijvoorbeeld aan meer personele roulatie tussen beleids­ departementen en uitvoerende organisaties, zowel op lager ambtelijk niveau als aan de top. Met betrekking tot dat laatste is een rol weggelegd voor de Algemene Bestuursdienst (ABD).203 Tot slot moet er om ‘beleid voor uitvoering’ af te dwingen een noodrem worden ingericht voor uitvoerende organisaties, waarmee zij opdrachten (tijdelijk) kunnen teruggeven aan beleidsmakers en politici (hier gaan we in paragraaf 5.4.6 nader op in).

Als het budget bijvoorbeeld echt ontoereikend is en de ondergrens in de publieke dienstverlening overschreden wordt (of dreigt te worden), moeten uitvoeringsorganisaties dat kunnen aangeven en nadere politieke reflectie kunnen afdwingen. Op dit vlak zijn er ontwikkelingen in het licht van de herijking van het agentschapsmodel. Zo moet er ruimte komen voor andere vormen van bekostiging (bijvoorbeeld op basis van taken in plaats van meetbare productie) en moet bij het inrichten van de sturing meer rekening gehouden worden met de aard van de dienstverlening en de wensen van de organisatie.204 5.4.2

Trek de arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden van ministeries en uitvoerende organisaties gelijk Op dit moment is er sprake van scheve verhoudingen in de functiegebouwen van landelijke beleidsdepartementen enerzijds en uitvoerende organisaties en decentrale overheden anderzijds.205 Dit leidt tot statusverschil, wat de kloof tussen beleid en uitvoering verder bestendigt. Daarbij maakt dit verschil het werken bij uitvoerende organisaties minder aantrekkelijk, in vergelijking met werken voor de beleidsdepartementen. De gelijkwaardigheid van

202 Zie hiervoor: Huberts & Luiten 2023. 203 Voor het jaarverslag heeft de ABD in kaart gebracht hoeveel kennis van de uitvoeringspraktijk er aanwezig is in de top van beleidsdepartementen, zie: ADB 2024. Als de kloof tussen top en werkvloer erg groot is, draagt zulke roulatie natuurlijk minder bij aan het goed functioneren van de schakelfunctie van de uitvoering (schriftelijke inbreng expert, 16 september 2024). 204 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2022. 205 Dit wordt onder andere gesuggereerd in: TCU 2021, p. 119; Rli 2023, p. 70.

79

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

beleids­makers en uitvoerders moet ook in structurele zin tot uiting worden gebracht in salariëring. Wij adviseren daarom om de salarissen van ministeries en uitvoerende organisaties gelijk te maken. Belangrijk is wel dat we ons realiseren dat ook bij uitvoerende organisaties veel ambtenaren werken die beleid maken, of zich in ieder geval slechts in indirecte zin met de publieke dienstverlening bezighouden. Voor ons is het van belang dat vooral frontlijnmedewerkers er in materiële zin op vooruitgaan, zodat hun beloning beter in balans wordt gebracht met de verantwoordelijkheden die zij hebben (zie ook paragraaf 3.4). 5.4.3

Laat de overheidsorganisatie de logica van maatschappelijke opgaven volgen De sturing van de publieke dienstverlening op het bestuurlijke niveau volgt op dit moment vooral de logica van wet- en regelgeving, wat leidt tot verkokering van de overheidsorganisatie en een samenleving die geconfronteerd wordt met tal van regelingen die bedoeld zijn om een specifiek aspect van een maatschappelijke opgave te ondervangen. Deze logica zou omgedraaid moeten worden: de sturing zou moeten plaatsvinden aan de hand van de maatschappelijke opgave, waarbij regelingen de organisaties en professionals helpen om de opgave op te pakken. De regelingen zouden dus niet de dienstverlening moeten definiëren. Opgavegerichte sturing vergt afstemming binnen een breder domein, overleg en doorzettingsmacht op bestuurlijk niveau door de schotten tussen ministeries en uitvoerende organisaties heen. In het signalement Het regeerakkoord als startdocument pleitten wij er al eerder voor meer te werken als één overheid, gericht op maatschappelijke opgaven.206 Hierbij stelden we onder andere voor de ministeriële portefeuilles te verdelen op basis van opgaven en doelen.

Dit betekent ook een verandering van de ondersteuning door de rijksdienst, aangezien opgavegericht werken een integrale aanpak vergt, over de grenzen van departementen heen.207 Zoals ook benoemd in paragraaf 5.2.2 zijn de afgelopen jaren al verschillende stappen gezet met opgavegericht werken binnen de rijksdienst. Om deze manier van werken breder in te zetten, zijn op het niveau van de ambtelijke top een andere samenwerking en werkwijze noodzakelijk: de secretarissen-generaal moeten als één gezamenlijk managementteam de ministers en portefeuillehouders in het kabinet ondersteunen.208 Een logisch uitvloeisel van de analyses in dit rapport is dat het perspectief van de uitvoering in een dergelijk managementteam dat gezamenlijk bewindspersonen ondersteunt gelijkwaardig geborgd moet zijn. Dit kan bijvoorbeeld door directeuren van uitvoerende organisaties structureel te betrekken of door invoeringstoet-

206 ROB 2023b. 207 ROB 2023b, p. 7-9. 208 ROB 2023b, p. 8.

80

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

sen standaard te agenderen in het overleg van secretarissen-generaal. Het is immers in de uitvoering dat maatschappelijke opgaven gerealiseerd worden. 5.4.4 Dwing de politiek tot keuzes en normering Informatievoorziening aan de politiek over de publieke dienstverlening zou veel meer gericht moeten zijn op het blootleggen van keuzes en dilemma’s, zodat de politiek haar functie als normerend orgaan neemt en beter kan nemen. De politiek is er uiteindelijk voor het definiëren van het algemeen belang. Zij doet dat wel in een situatie van schaarste (vooral van financiële middelen en mensen) en dus moet ze ook keuzes maken, keuzes tussen publieke waarden. De politiek is er om te beslissen welke waarden voorrang krijgen en daar verantwoording over af te leggen. Op dit moment belooft de politiek veel zaken zonder dat ze verantwoordelijkheid neemt voor de realisatie daarvan. Hierdoor organiseert de politiek zelf teleurstellingen, omdat ze niet voorziet in de voorwaarden voor het inwilligen van politieke beloftes. Naast het waarmaken van zaken die de politiek belooft (door ook garant te staan voor de voorwaarden daarvoor), kan het voor de politiek ook legitiem zijn om te besluiten dat de overheid bepaalde zaken niet oppakt, bijvoorbeeld omdat de maatschappelijke baten niet opwegen tegen de kosten.

De ambtelijke dienst – beleidsmakers en uitvoerders – zou veel meer inzicht moeten bieden in kosten en baten van beleidsvoorstellen voor de samenleving, mogelijke beleidsalternatieven en de voorwaarden waaraan voldaan moet worden voordat uitvoerders tot ‘uitvoering’ over kunnen gaan. Dat betekent niet alleen communiceren of voorstellen al dan niet ‘uitvoerbaar’ zijn. Zoals een gesprekspartner voor dit advies het verwoordde, is in principe alles uitvoerbaar, maar niet tegen elke prijs. Zo kan een voorstel heel duur zijn of andere overheidstaken onder druk zetten.209 Om informatie voor de politiek relevant te maken, is een aantal aandachtspunten van belang. Zo zou informatie altijd in verband moeten worden gebracht met maatschappelijke opgaven (zie ook paragraaf 5.2.2), moet gewerkt worden aan eenduidige begripsbepalingen voor de gehele overheid (op dit moment lopen definities van maatschappelijke fenomenen zoals ‘dakloosheid’ binnen de overheid nog te veel uiteen) en moeten kwaliteitsnormen die aan publieke dienstverlening worden gesteld altijd gekoppeld worden aan de kosten daarvan. Uiteraard is dit niet een taak van de ambtelijke dienst alleen. Ook de hoge colleges van staat, de adviesraden en cliëntenraden hebben een rol bij het op de juiste manier informeren van regering en parlement over de effecten en kosten van (voorgenomen) beleid in de praktijk.

209 Opbrengsten ROB rondetafelgesprek ‘politiek-bestuurlijk niveau’, 20 augustus 2024.

81

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

5.4.5 Normaliseer het contact tussen uitvoerende organisaties en het parlement Een belangrijk obstakel voor het type informatievoorziening zoals we dat in paragraaf 5.4.4 hebben beschreven, is de gerichtheid van vooral de beleids­ departementen op het politieke belang van bewindspersonen. Dit levert namelijk een belangrijke prikkel op om informatie die politiek gevoelig kan liggen niet te produceren en te publiceren. Bijvoorbeeld omdat die informatie niet strookt met het coalitiestandpunt. Hiermee raken we aan het aanpalende thema van ‘transparantie’, waar de ROB op dit moment ook een adviesrapport over aan het voorbereiden is.210 Uiteindelijk willen we – volgens de actiepunten in de paragrafen 5.4 en 5.4 – naar een situatie waarin beleidsmakers en uitvoerders de politiek gezamenlijk op een betekenisvollere wijze informeren. In de tussentijd is het van groot belang dat het contact tussen uitvoerende organisaties en het parlement genormaliseerd wordt. Een mogelijke oplossing om de informatie-uitwisseling tussen parlement en uitvoerders op gang te brengen is het aanstellen van politieke accountmanagers die namens uitvoerende organisaties contact onderhouden met de Tweede en Eerste Kamer, zoals ook in de recente Staat van de Uitvoering 2024 gesuggereerd wordt.211 Deze contactpersonen kunnen helpen om de werelden van de uitvoering en de politiek te overbruggen.

Contactpersonen kunnen aansluiting zoeken bij bestaande Kamercommissies, maar het is net zo goed denkbaar dat ook hier een opgavegerichte – en dus domeinoverstijgende – structuur gekozen wordt. Het idee van direct contact tussen ambtenaren en het parlement kan vragen oproepen over de ministeriële verantwoordelijkheid en of die hiermee niet geschonden wordt. Toch is in onze ogen goede en directe informatievoorziening aan het parlement heel goed verenigbaar met de (stelsel)verantwoordelijkheid van de minister. 5.4.6

Zorg voor een functionerende noodrem voor uitvoerende organisaties: opdrachten (tijdelijk) teruggeven aan beleidsmakers en politici Samenvattend willen we dat het gezag van uitvoerders in de driehoek met beleidsmakers en politici wordt versterkt. We moeten naar een situatie waarin beleidsmakers en politici niet meer zomaar over het perspectief van de uit­voering heen kunnen stappen. Dit betekent niet dat uitvoerders de baas worden in Nederland, maar wel dat hun schakelfunctie met bijbehorende expertise voor het beleidsvormingsproces op waarde wordt geschat en een rol van betekenis speelt in politiek-bestuurlijke processen. We hebben hiervoor verschillende mogelijke structurele ingrepen geschetst waarmee uitvoerders

210 www.raadopenbaarbestuur.nl/documenten/publicaties/2023/10/26/transparantie. 211 Staat van de Uitvoering 2024, p. 30.

82

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

hun gezag zouden kunnen versterken – denk aan direct contact met het parlement, het gelijktrekken van salarissen en een nieuwe manier van informatievoorziening. Toch willen we hier nog een stap verder gaan en b ­ eargumenteren dat het voor uitvoerende organisaties mogelijk moet zijn om in de driehoek aan de noodrem te trekken, vergelijkbaar met het voorstel van de Staatscommissie rechtsstaat om uitvoerders de mogelijkheid te geven om ‘een rode kaart’ uit te delen.212 Het niet uitvoeren van een politieke opdracht kan niet zomaar. Dat moet altijd goed gefundeerd gebeuren op basis van rechtsstatelijke en algemene beginselen van goed openbaar bestuur213 en zou altijd de laatste stap op de escalatieladder moeten zijn. Toch denken wij dat het goed is om te zorgen voor een wettelijke basis van een dergelijk ultimum remedium, al is het maar om af te dwingen dat het perspectief van de uitvoering ‘aan de voorkant’ serieuzer wordt meegewogen. Hoe een dergelijke procedure eruit moet komen te zien, is aan de wetgever. Een mogelijkheid is dat uitvoerende organisaties een opdracht (tijdelijk) kunnen teruggeven aan de opstellers van de opdracht.214 De opstellers – beleidsmakers en politici – moeten de opdracht vervolgens opnieuw overwegen, aanpassen of opnieuw verantwoorden.

Als de minister de opdrachtgever is, moet hij of zij dus met de opdracht terug naar de Kamer om het signaal van de uitvoerder en de vervolgstappen te bespreken. Over de interbestuurlijke verhoudingen tussen de centrale overheid en decentrale overheden is al vaker geadviseerd om een onafhankelijke arbiter aan te wijzen, bijvoorbeeld om de positie van de decentrale overheden bij decentralisaties te borgen.215 Dit thema laten we voor dit advies buiten beschouwing. Wel is het denkbaar dat de noodrem zoals we die hierboven hebben beschreven ook binnen decentrale overheden wordt ingericht. Uitvoerders op decentraal niveau zouden daarmee dus ook opdrachten kunnen teruggegeven aan de politiek (dan dus op gemeentelijk, provinciaal of waterschapsniveau).

212 Staatscommissie Rechtsstaat 2024, p. 44. 213 Zoals opgenomen in het Wegingskader goed bestuur van de ROB, zie: ROB 2023a. 214 Inspiratie zou geput kunnen worden uit het hockey, waarbij teams de mogelijkheid hebben om een ‘videoreferral’ aan te vragen om zo een beslissing van de scheidsrechter aan te vechten. Een videoscheidsrechter gaat de situatie vervolgens aan de hand van herhalingen via verschillende camerahoeken opnieuw bekijken en komt tot een definitief oordeel. Elk team heeft per wedstrijd één mogelijkheid voor een videoreferral; als het team gelijk krijgt, mag het nog een referral aanvragen. In het geval van het contact in de driehoek zou het aanvragen van een ‘referral’ door uitvoerende organisaties betekenen dat een opdracht (tijdelijk) wordt teruggegeven aan de opstellers van de opdracht. 215 Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen 2020; zie ook: www.raadopenbaarbestuur.nl/actueel/weblogs/weblogs/2020/vals-spel-scheids-scheids

83

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

5.5 Slot In dit hoofdstuk hebben we geschetst hoe de huidige verhoudingen tussen uitvoerende organisaties, beleidsdepartementen en regering en parlement zich historisch ontwikkeld hebben. We hebben daarbij bijzondere nadruk gelegd op de scheiding tussen ‘beleid’ en ‘uitvoering’ sinds de jaren tachtig, waarmee het idee werd gevestigd dat uitvoerende organisaties losstaan van de rest van het openbaar bestuur. De combinatie van het idee dat de uitvoering op afstand staat van de beleidsvormers en het idee dat uitvoerende organisaties neutraal de opdrachten van beleid en politiek ‘uitvoeren’, heeft geleid tot een ondergeschikte positie van deze uitvoerende organisaties. Om dit te veranderen hebben we een nieuwe manier van werken geschetst waarbij uitvoerende organisaties als gelijkwaardig worden gezien en op waarde worden geschat als rechtsstatelijke instituties die tegenmacht kunnen bieden vanuit hun schakelfunctie tussen overheid en samenleving. Bovendien hebben we laten zien dat vooral de politiek in beweging moet komen om uitvoerende organisaties die rol waar te laten maken: het is in onze visie nodig dat uitvoerende organisaties meer macht krijgen.

Actiepunten op politiek-bestuurlijk niveau • Maak beleid voor uitvoering Beleid wordt gemaakt voor uitvoering en niet andersom. Uitvoeringsgerichtheid moet weer een kerncompetentie van beleidsmakers worden, ook als dat ten koste gaat van politiek-ambtelijke sensitiviteit. De gelijkwaardigheid van ministeries en uitvoerende organisaties moet worden geborgd in de beleidscyclus. Beleidsmakers en uitvoerders moeten naast elkaar in plaats van tegenover elkaar komen te staan. • Dwing de politiek tot keuzes en normering De ambtelijke dienst ondersteunt de politiek als normerend orgaan met informatie waarmee de politiek kan normeren en kiezen. Dit vergt van uitvoerders en beleidsmakers samen dat zij goed zicht hebben op de uitwerking van beleid in de praktijk en waardenafwegingen die daarmee gepaard gaan. De kwaliteit van dienstverlening moet altijd gekoppeld worden aan (financiële) middelen. • Normaliseer het contact tussen uitvoerende organisaties en het parlement Doorbreek hindernissen voor goede informatievoorziening van uitvoerders aan het parlement, door het inrichten en organiseren van direct onderling contact. Het past niet bij een moderne, transparante overheid wanneer feitelijke informatie uit de uitvoering gefilterd wordt op beleidsdepartementen.

84

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

• Laat de overheidsorganisatie de logica van maatschappelijke opgaven volgen De verkokering van het openbaar bestuur staat de aanpak van maatschappelijke opgaven in de weg; opgaven zijn niet leidend bij de inrichting van de organisatie. SG’s moeten als één managementteam de regering ondersteunen; het uitvoeringsperspectief moet hierin voldoende geborgd worden. • Trek de arbeidsvoorwaarden (zoals salarissen) en arbeidsomstandigheden (zoals werkplekken) van ministeries en uitvoerende organisaties gelijk Gelijkwaardigheid tussen beleidsmakers en uitvoerders vraagt ook gelijkwaardigheid in materiële zin. • Zorg voor een functionerende noodrem voor uitvoerders Geef uitvoerende organisaties de mogelijkheid om als ultimum ­remedium een politieke opdracht (tijdelijk) ‘terug te geven’ wanneer die onuitvoerbaar of onrechtsstatelijk is.

85

6 Samenvatting

6.1 Inleiding In 2022 publiceerde de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) het advies Gezag herwinnen. Over de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur. Burgers verlenen de overheid gezag op basis van de vrijwillige aanvaarding van de macht van de overheid. In een democratie is dat een belangrijke pijler, omdat het laat zien dat beleid gedragen wordt en dat burgers vertrouwen hebben in politici en bestuurders. Het gezag van de overheid is steeds minder vanzelfsprekend. Dat is zorgelijk omdat de overheid gezag nodig heeft om slagvaardig te kunnen zijn, wat voor de maatschappelijke opgaven van dit moment noodzakelijk is. De overheid is voor burgers en bedrijven zichtbaar in de publieke dienstverlening. Nu het functioneren van de overheid juist daar te wensen over laat en zelfs kwalijke praktijken aan het licht zijn gekomen, is het van belang om in de publieke dienstverlening te beginnen met gezag te herwinnen. Publieke dienstverlening is niet alleen geslaagd als de door de overheid gestelde doelen gerealiseerd zijn. Het gaat erom dat burgers de dienstverlening als betrokken, betrouwbaar en bekwaam zien. Daar kan iedereen op zijn manier binnen het openbaar bestuur aan werken. 6.2 Het systeem en de oplossingen De zorgen over de publieke dienstverlening zijn bekend.

In de afgelopen jaren heeft dat geleid tot serieuze aandacht voor de (onderliggende) problemen en er wordt in allerlei organisaties gewerkt aan oplossingen. Deze initiatieven hebben we opgezocht en in dit advies uitgelicht, omdat deze voorlopers daarmee de goede richting wijzen en het openbaar bestuur daarvan kan leren. Toch verandert daarmee niet het systeem waarin de publieke dienstverlening tot stand komt. En dat blijkt ook; bij het pionieren zijn oude patronen zichtbaar, die uiteindelijk weer leiden tot nieuwe (maar vergelijkbare) problemen. Zo worden veel goede initiatieven in de publieke dienstverlening in de kiem gesmoord door juridische en financiële barrières. Of deze barrières reëel zijn of vooral zo worden ervaren, is een tweede. Voor een structurele aanpak moet dus het systeem veranderen: het functioneren van de overheid als geheel. Dat gaat niet van de ene op de andere dag. Daarvoor is zelfs niet van de ene op de andere dag een oplossing te bedenken. Dit vergt een pad van jaren, waarin met serieuze inspanningen moet worden gewerkt aan een oplossing waarvan pas na lange tijd kan worden

86

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

geconstateerd dat die daadwerkelijk is bereikt. In dit adviestraject heeft de ROB onderzocht hoe het systeem de gewenste verbeteringen in de weg zit en welke ingrepen nodig zijn om in de richting van een oplossing te komen. Vervolgens is het aan het (gehele) openbaar bestuur om daarvan werk te maken, te komen tot duurzame verbeteringen en deze in te bedden in het eigen functioneren. Dit advies is dus ook een uitnodiging aan iedereen binnen het openbaar bestuur om in de spiegel te kijken: wat moet ik zelf anders gaan doen voor goede publieke dienstverlening? 6.2.1 Drie systeemfouten De ROB constateert drie cruciale systeemfouten aan de basis van problemen in de publieke dienstverlening. De eerste is de (impliciete) aanname dat de uitvoering van overheidsbeleid geen inhoudelijke afweging vraagt, maar alleen technische en praktische handelingen. Inhoudelijke, normatieve vraagstukken zouden alleen aan de orde zijn bij de politiek en de (nationale) beleids­ departementen. De rest is uitvoering: de uitvoering is niet tot nauwelijks van betekenis voor het overheidshandelen. Maar het tegendeel is waar: juist in de uitvoering komen inhoudelijke vraagstukken aan de orde en worden normatieve keuzes gemaakt. De tweede cruciale systeemfout gaat over de ambtelijke en politiek-bestuurlijke verhoudingen. Die gaan uit van een top-downlogica, met uitvoerders onderaan deze hiërarchie.

Dit beperkt de ruimte voor uitvoerders om in te spelen op de praktijk en er wordt niet goed geleerd van de effecten van beleid en wet- en regelgeving. Dit speelt op het politiek-bestuurlijke niveau, waar het perspectief van uitvoerende organisaties vaak ondergeschikt is, maar ook in uitvoerende organisaties, waar de stem van de professional op de werkvloer maar in beperkt mate doorklinkt. De derde systeemfout is de harde scheiding tussen beleid en uitvoering in de ambtelijke dienst. Die is er in organisatorische zin, maar vooral ook in het denken: bij het maken van beleid wordt weinig gelet op de gevolgen voor het uitvoeren ervan. Een belangrijke verklaring hiervoor is dat op beleidsdepartementen een grote gerichtheid op de politieke belangen van bewindspersonen bestaat. Het beleid dat gemaakt wordt sluit daardoor vaak goed aan op de logica van de politiek, maar slecht aan op de logica van de uitvoeringspraktijk. Deze drie systeemfouten vormen een dominante manier van kijken naar uitvoerders: zij zijn er om in praktische zin uitvoering te geven aan dat wat politici en beleidsmakers bedenken en hebben daar weinig op in te brengen; de ruimte om in te spelen op specifieke situaties in de praktijk is beperkt. Hun werkzaamheden staan los en op afstand van de inhoudelijke besluitvorming binnen de overheid.

Daarmee wordt in deze besluitvorming belangrijke informatie gemist; informatie die nu juist van belang is voor het contact van de

87

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

overheid met de samenleving, voor gezagswaardig handelen van het openbaar bestuur. Deze systeemfouten moeten dan ook met kracht worden bestreden en terugval in deze fouten moet worden voorkomen. Daarbij moet de juiste benadering, van waardering en gebruik van de normatieve kennis en ervaring van uitvoerders en de gelijkwaardige positie die daarbij past, worden gestimuleerd. 6.3 Borg en benut de schakelfunctie van uitvoerders Het potentieel van uitvoerende professionals en organisaties, om een schakelfunctie te vervullen tussen overheid en samenleving, moet worden geactiveerd en benut. Die schakelfunctie bestaat uit twee delen. Aan de ene kant gebruiken uitvoerders algemene wet- en regelgeving op een manier die recht doet aan de bedoeling ervan, en aan de situatie van burgers en bedrijven. Aan de andere kant kunnen uitvoerders met hun kennis en ervaring bijdragen en meewerken aan hoe wet- en regelgeving eruitziet. Figuur 3: De schakelfunctie van uitvoerders

Samenleving Toepassen van wet- en regelgeving op een manier die recht doet aan de speciieke situatie wanneer de situatie daar om vraagt

Uitvoerende organisaties en medeoverheden met uitvoerende taken

Bijsturen en initiëren van wet- en regelgeving vanuit de ervaring met de praktijk

Overheid

Deze schakelfunctie van uitvoerders is een essentiële voorwaarde voor gezagswaardige publieke dienstverlening. Om die ruimte te geven, staat iedereen in het openbaar bestuur wat te doen. Alleen als krachten worden gebundeld, verandert het systeem naar een situatie waarin uitvoerders, beleidsmakers en politici zich samen verantwoordelijk voelen voor goede publieke dienstverlening. Als gelijkwaardige onderdelen van de overheid. Dat betekent een verschuiving in de ambtelijke en politiek-bestuurlijke verhoudingen, waarvoor politici en beleidsmakers wat moeten inschikken, om uitvoerders meer ruimte te geven. Om deze verschuiving te kunnen realiseren moet de uitvoe-

88

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

ringsemancipatie met volle kracht vooruit worden gebracht, moet (ook) de verschuiving in de ambtelijke en politiek-bestuurlijke verhoudingen nadrukkelijk en concreet worden bewerkstelligd en moet terugval worden voorkomen, onder meer door voor uitvoerders een noodrem in te richten als de onder­ grenzen van de beginselen van goed en behoorlijk openbaar bestuur (zoals wij die ook hebben opgenomen in ons Wegingskader goed openbaar bestuur)216 in zicht komen.

Overkoepelende actiepunten 1 Uitvoeringsemancipatie kracht bijzetten • Benut de schakelfunctie van uitvoerders Erken dat uitvoerders bij de toepassing en vormgeving van wet- en regelgeving een essentiële schakel tussen overheid en burger kunnen vervullen. Hiervoor hebben zij voldoende ruimte en middelen nodig. • Erken de normatieve dimensie van het werk van uitvoerders: Het op een responsieve manier toepassen en mede vormgeven van wet- en regelgeving vergt een (erkenning van de) normatieve opstelling van uitvoerders. Hun rol mag niet langer beperkt worden tot die van technische raadgever. • Versterk de positie van uitvoerders binnen het gehele openbaar bestuur: We moeten naar een situatie waarin beleidsmakers en politici niet meer om het perspectief van uitvoerders heen kunnen. Het wijzigen van de verhoudingen tussen uitvoerders en beleidsmakers en de ­verhoudingen tussen uitvoerders en de politiek is noodzakelijk. 2 (Politiek-)ambtelijke verhoudingen herschikken • Zie beleid en uitvoering als gezamenlijke taken van de ambtelijke dienst Goede publieke dienstverlening moet weer worden gezien als een gedeelde verantwoordelijkheid van beleidsmakers en uitvoerders. Beleidsmakers moeten gaan staan voor dat wat er in de uitvoering gebeurt: beleid dat in de praktijk niet goed werkt is slecht beleid.

• Waardeer de ‘tegenmacht’ van de ambtelijke dienst: De positie van uitvoerders en beleidsmakers als politiek onafhankelijke deskundigen met oog voor de uitvoeringspraktijk moet worden hersteld. Op grond van ervaringen uit de praktijk en op basis van beginselen van goed openbaar bestuur moeten zij tegenwicht kunnen bieden aan het perspectief van de politiek.

216 ROB 2023a.

89

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

3 Richt voldoende waarborgen in • Geef uitvoerders macht in het belang van goede publieke dienstverlening Wanneer beleid en regels dreigen te worden ingevoerd die strijdig zijn met beginselen van goed openbaar bestuur dient er een functionerende noodrem voor uitvoerders beschikbaar te zijn. Hiermee kunnen opdrachten (tijdelijk) teruggegeven worden. Deze noodrem moet er zijn voor professionals binnen hun organisaties, maar ook voor de organisaties zelf in het verkeer met beleidsmakers en politici.

6.4 Iedereen staat wat te doen Zoals wij in ons advies benadrukken, vraagt systeemverandering van iedereen een stevige inzet. Dus niet alleen op het politiek-bestuurlijke niveau; ook uitvoerders zélf – uitvoerende organisaties en professionals – moeten anders gaan werken om hun schakelfunctie waar te maken. De beweging langs de drie richtingen die in het systeem nodig zijn, gaat vanuit drie niveaus: het professionele niveau, het organisatieniveau en het politiek-bestuurlijke niveau. De niveaus staan fundamenteel met elkaar in verband: ze vormen samen het openbaar bestuur en zijn daarmee samen verantwoordelijk voor gezagswaardige publieke dienstverlening. Met per niveau een handreiking voor de praktijk, benadrukken we deze samenhang; de voorwaarden die nodig zijn om actoren op een bepaald niveau goed hun werk te laten doen, moeten vaak op de andere niveaus vorm krijgen. Figuur 4: Directe, semidirecte en indirecte dienstverlening aan de burger

Professional Politici Uitvoerende organisatie

Burgers

90

Openbaar bestuur

Ministeries

Directe dienstverlening

Professioneel niveau

Semi-directe dienstverlening

Organisatieniveau

Indirecte dienstverlening

Politiek-bestuurlijk niveau

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

6.4.1 Professioneel niveau Het werk van uitvoerende professionals en hun positie binnen het openbaar bestuur zijn in de afgelopen decennia enorm veranderd. Belangrijk hierbij is dat professionals, door de huidige manier van kijken naar uitvoering, weinig ruimte hebben of ervaren om beleid en wet- en regelgeving te gebruiken op een manier die past in de precieze situatie. Als professionals laten weten dat beleid en wet- en regelgeving in de praktijk niet goed uitpakken, leidt dat vaak niet tot verbetering. Wat er nog bij komt, is dat signaleren soms ook persoonlijke gevolgen heeft voor de betrokken professional. Wat staat professionals in de weg als ze wel meer verantwoordelijkheid krijgen en nemen bij gebruik en vormgeving van beleid? Denk aan de (nieuwe) vaardigheden die dit van professionals zelf vraagt, omdat hun oordeelsvermogen meer wordt aangesproken, maar ook aan het belang van gedeelde normatieve kaders om willekeur en rechtsongelijkheid te voorkomen. Al met al moeten we professionals goed toerusten als we hen vragen meer professionele verantwoordelijkheid te nemen. Als oplossing noemen wij de ontwikkeling van de ‘praktische wijsheid’ van professionals die hen in staat kan stellen om te werken volgens ‘de bedoeling’ in plaats van de letter van beleid en weten regelgeving.

Hiervoor is het van belang dat collega’s binnen organisaties een gedeeld beeld hebben van wat de bedoeling is en dat professionals zich veilig voelen om hun praktische wijsheid ook in de praktijk te ontwikkelen.

Actiepunten op professioneel niveau • Ontwikkel praktische wijsheid, pas die toe waar nodig Het is niet mogelijk en niet nodig om altijd maatwerk te leveren. Maar als de situatie erom vraagt moet je als professional weten hoe je van algemene regels en voorschriften af kan wijken, zonder dat dit leidt tot rechtsongelijkheid. Dit vergt kennis van, en gesprekken met collega’s over, aanvullende kaders die voor je werk relevant zijn. • Zorg voor een goed rechtsstatelijk kompas Een kader dat in het werk van professionals een veel centralere plek zou moeten krijgen zijn de beginselen van goed openbaar bestuur. Wanneer die beginselen in het geding komen is het van belang dat je hierover als professional aan de bel trekt of zelfs concrete regels breekt om onrechtvaardige situaties te voorkomen. • Draag verantwoordelijkheid voor het medevormgeven van wet- en regelgeving Als professional heb je een uniek beeld op hoe wetten en regels in de praktijk uitpakken en zie je waar kansen voor verbetering liggen. Professionals moeten het ook als hun verantwoordelijkheid zien om

91

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

een bijdrage te leveren aan het gesprek over wat goede dienstverlening is en wat nodig is om die te realiseren. • Zorg voor goed functionerende noodremmen voor burgers In het ideale geval worden veel problemen in de publieke dienstverlening opgelost in het contact tussen burger en professional. Toch moeten er altijd voldoende mogelijkheden voor burgers zijn om hun recht te halen, wanneer dit niet is gebeurd. De rechtspositie van met name kwetsbare burgers moet worden verbeterd.

6.4.2 Organisatieniveau De situaties waarbinnen professionals hun werk moeten doen, komen vooral tot stand binnen de organisatie waar zij werken. Ook de uitvoerende organisaties zijn sinds de tweede helft van de vorige eeuw sterk veranderd. Steeds meer is in de interne en externe verantwoording van deze organisaties de nadruk op meetbare output komen te liggen. Dit beperkt de schakelfunctie van deze organisaties, en vooral van de professionals die er werken. Als alternatief stellen wij uitvoerende organisaties voor als waardengedreven organisaties die een sturingsfilosofie hebben die daarbij past. Hierbij zou niet de output leidend moeten zijn, maar de outcome: dat wat organisaties echt voor de samenleving realiseren, of de ‘totale opbrengst’. Kijk daarbij naar organisaties en initiatieven die hierin al betekenisvolle stappen zetten. Met een waardengedreven sturingsfilosofie zijn organisaties in staat professionaliteit verder te ontwikkelen, door het gesprek te voeren over de bedoeling en hoe die in de praktijk te realiseren. Verder is het belangrijk dat organisaties mensen werven met de juiste professionele competenties en ondersteunen dat zij die competenties verder kunnen ontwikkelen. Ook zou burgergerichtheid een kernwaarde van het ambtelijk profiel moeten zijn.

En organisaties moeten verantwoordelijkheid nemen voor de sociaal veilige cultuur die professionals nodig hebben om hun schakelfunctie te vervullen. Obstakels om binnen organisaties waardengedreven te gaan werken, hangen vooral samen met de manier waarop die organisaties zich verhouden tot de beleidsdepartementen en de politiek. De huidige verhouding brengt vooral financiële prikkels en een dominante positie van de financiële afdelingen binnen organisaties, gevolgd door de overige bedrijfsmatige (juridische- en ICT-) functies. Het is noodzakelijk dat dit patroon wordt doorbroken, omdat het ertoe leidt dat veelbelovende initiatieven in de kiem gesmoord worden. Het bedrijfsmatige perspectief zou één van de perspectieven op de dienstverlening moeten zijn en meer in balans moeten worden gebracht met het burgerperspectief, het professionele perspectief, het rechtsstatelijke perspectief, etc.

92

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

Actiepunten op organisatieniveau • Stuur op publieke waarden De dominantie van sturing op basis van meetbare resultaten (‘output’) moet worden doorbroken ten gunste van sturing op basis van maatschappelijke baten (‘outcome’). De invloed van juridische en financiële afdelingen moet worden teruggeschroefd binnen organisaties en in de relatie met beleidsdepartementen moeten alternatieve manieren van sturing en verantwoording worden geïntroduceerd. • Breng verschillende perspectieven op dienstverlening samen De interactie van verschillende perspectieven op publieke dienstverlening (het professionele, bedrijfsmatige, rechtsstatelijke, etc. perspectief) moet binnen uitvoerende organisaties worden geïntensiveerd. Dit draagt bij aan het gesprek over wat goede publieke dienstverlening is en legt spanningen bloot die op het politiek-bestuurlijk niveau geadresseerd moeten worden. • Maak burgergerichte professionals uitgangspunt van HR-beleid Om aansluiting bij de samenleving te vergroten moet het personeelsbestand van uitvoerende organisaties de pluriformiteit van de samenleving beter weerspiegelen. Dit is een vereiste om uitvoerende professionals hun schakelfunctie tussen burger en overheid te laten vervullen.

• Creëer een sociaal veilige werkomgeving Voor de ontwikkeling en toepassing van professioneel oordeelsvermogen heeft het laten ontstaan van een lerende cultuur, waarin fouten mogen worden gemaakt, topprioriteit. Morele beraadslaging over casuïstiek moet onderdeel zijn van de primaire processen van uitvoerende organisaties. • Zorg voor een noodrem voor professionals Wanneer de beginselen van goed openbaar bestuur worden geschaad, dienen professionals binnen hun organisaties hier melding van te kunnen maken. Reageren op dergelijke signalen mag nooit vrijblijvend zijn en moet met een comply or explain-systematiek geborgd worden.

6.4.3 Politiek-bestuurlijk niveau Het politiek-bestuurlijke niveau gaat vooral over het samenspel op topniveau tussen uitvoerende organisaties, beleidsdepartementen en de politiek, de driehoek. In de laatste decennia van de vorige eeuw werd besloten om beleid en uitvoering van elkaar te scheiden. Daarmee kregen uitvoerende organisaties als neutrale, technische entiteiten een institutionele dimensie. Hoewel de scheiding tussen beleid en uitvoering bedoeld was om uitvoerders een sterkere, zelfstandige positie te geven, heeft dit in de praktijk geleid tot onderge-

93

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

schiktheid. Als de logica’s van uitvoering, beleid en politiek op gespannen voet met elkaar staan, delft die eerste meestal het onderspit. Dit is door de jaren heen sterker geworden door de steeds grotere gerichtheid van de beleids­ departementen op de (politieke) belangen van de bewindspersonen. Signalen uit de praktijk die potentieel schadelijk zijn voor de positie van bewindspersonen, bereiken daardoor niet of nauwelijks de top. Het (zelf)beeld van de uitvoering als ondergeschikt, neutraal en op afstand, wat ook de verhoudingen binnen de driehoek kenmerkt, staat de schakelfunctie van uitvoerders in de weg. Waardering en gebruik van de normatieve kennis en ervaring van de uitvoering en de gelijkwaardige positie die daarbij past, zijn noodzakelijk. Uitvoerders moeten een gelijkwaardige plek innemen bij de ontwikkeling van beleid en wet- en regelgeving, hun bijdrage aan dit proces vanuit de ervaring met de praktijk is meer inhoudelijk (in plaats van technisch) en uitvoerders, beleidsmakers en politici moeten gezamenlijk gericht zijn op en verantwoordelijkheid nemen voor goede publieke dienstverlening. Hiervoor zijn nieuwe verhoudingen binnen de driehoek nodig; politici en beleidsmakers moeten wat inschikken, ten gunste van uitvoerende organisaties.

Zo zou het contact tussen uitvoerders en de Eerste en Tweede Kamer moeten worden genormaliseerd, zouden uitvoerders en beleidsmakers de politiek door betere informatievoorziening tot meer keuzes en normering moeten dwingen en zou er als waarborg een noodrem beschikbaar moeten zijn voor uitvoerende organisaties, waarmee zij een opdracht terug kunnen geven aan beleidsmakers en politici. Zo spelen uitvoerende organisaties veel meer dan nu een rol als rechtsstatelijke actoren die deel uitmaken van de checks and balances die voor gezagswaardige publieke dienstverlening in een democratische rechtsstaat zo belangrijk zijn.

Actiepunten op politiek-bestuurlijk niveau • Maak beleid voor uitvoering Beleid wordt gemaakt voor uitvoering en niet andersom. Uitvoeringsgerichtheid moet weer een kerncompetentie van beleidsmakers worden, ook als dat ten koste gaat van politiek-ambtelijke sensitiviteit. De gelijkwaardigheid van ministeries en uitvoerende organisaties moet worden geborgd in de beleidscyclus. Beleidsmakers en uitvoerders moeten naast elkaar in plaats van tegenover elkaar komen te staan. • Dwing de politiek tot keuzes en normering De ambtelijke dienst ondersteunt de politiek als normerend orgaan met informatie waarmee de politiek kan normeren en kiezen. Dit vergt van uitvoerders en beleidsmakers samen dat zij goed zicht hebben op de uitwerking van beleid in de praktijk en waardenafwegingen

94

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

•

•

•

•

die daarmee gepaard gaan. De kwaliteit van dienstverlening moet altijd gekoppeld worden aan (financiële) middelen. Normaliseer het contact tussen uitvoerende organisaties en het parlement Doorbreek hindernissen voor goede informatievoorziening van uitvoerders aan het parlement, door het inrichten en organiseren van direct onderling contact. Het past niet bij een moderne, transparante overheid wanneer feitelijke informatie uit de uitvoering gefilterd wordt op beleidsdepartementen. Laat de overheidsorganisatie de logica van maatschappelijke opgaven volgen De verkokering van het openbaar bestuur staat de aanpak van maatschappelijke opgaven in de weg; opgaven zijn niet leidend bij de inrichting van de organisatie. SG’s moeten als één managementteam de regering ondersteunen; het uitvoeringsperspectief moet hierin voldoende geborgd worden. Trek de arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden van ministeries en uitvoerende organisaties gelijk Gelijkwaardigheid tussen beleidsmakers en uitvoerders vraagt ook gelijkwaardigheid in materiële zin. Zorg voor een functionerende noodrem voor uitvoerders Geef uitvoerende organisaties de mogelijkheid om als ultimum remedium een politieke opdracht (tijdelijk) ‘terug te geven’ wanneer die onuitvoerbaar of onrechtsstatelijk is.

6.5 Slot: beweging aan de top noodzakelijk voor verandering Dit advies bevat een opdracht aan het openbaar bestuur: borg de positie van uitvoerende professionals en organisaties. Daarmee kan en moet het openbaar bestuur de schakelfunctie van uitvoerders beter benutten. Deze systeemverandering betekent niet alleen een versterking van de positie van uitvoerende organisaties op topniveau met beleidsdepartementen en de politiek, maar ook een versterking van de positie van uitvoerende professionals binnen hun eigen organisaties. Uiteindelijk hangen de verschillende niveaus fundamenteel met elkaar samen: de ruimte van uitvoerende professionals is relatief beperkt, omdat de positie van uitvoerende organisaties net zo goed relatief beperkt is. Daarmee raken we aan een belangrijk punt. Want hoewel het nodig is dat iedereen anders gaat werken, is het voor een succesvolle en betekenisvolle uitvoeringsemancipatie noodzakelijk dat regering en parlement in beweging komen: die moeten gaan staan voor de ruimte die uitvoerders, organisaties en professionals, nodig hebben om hun schakelfunctie tussen overheid en samenleving te vervullen. Zij hebben daarin een voorbeeldfunctie door deze

95

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

ruimte te creëren, door het belang van de schakelfunctie te benadrukken, door de meerwaarde van die schakelfunctie zelf te gebruiken en door de waarborgen die nodig zijn te onderkennen en te respecteren. Natuurlijk ligt het primaat in een democratische rechtsstaat bij de politiek. Er kunnen zorgen zijn over het doorslaan van de pendule (wat als het primaat bij de uitvoerders komt te liggen?), maar om verdere problemen in de uitvoering te voorkomen zijn nieuwe politiek-ambtelijke verhoudingen nodig. Aan het perspectief van de uitvoering wordt nog altijd te weinig belang gehecht, zeker als de politieke spanning oploopt. Dat moet veranderen: er is geen sprake van een doorkruising van het primaat van de politiek wanneer die politiek zélf besluit om de eigen macht te beperken. Sterker nog: het zou van een groot rechtsstatelijk ethos getuigen wanneer politici bereid zijn om de tegenmacht van uitvoerders op waarde te schatten en zelf te organiseren.