20 naar een uitvoerende macht

Bij de interne oriëntatie gaat het vooral om de sturing door de organisaties en de randvoorwaarden die zij scheppen zodat professionals gezagswaardige publieke dienstverlening kunnen leveren. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de prikkels binnen organisaties om professionals, wanneer nodig, maatwerk te laten leveren, om het verwijderen van belemmeringen die zij daarbij kunnen ervaren, of hoe wordt omgegaan met signalen uit de praktijk die kunnen bijdragen aan het verbeteren van beleid en wet- en regelgeving. Organisaties hebben een verantwoordelijkheid voor de competenties van de mensen die ze in dienst hebben. Hierbij gaat het om HR-beleid (wie worden er aangenomen?), maar ook om interne opleidingen en andere vormen van professionalisering.

De decentrale dimensie Omdat veel publieke dienstverlening via decentrale overheden tot stand komt, beschouwen we ook die in dit rapport tot op zekere hoogte als ‘uitvoerende organisaties’, met de volgende nuancering. Zo beperken we ons in deze analyse vooral tot taken die decentrale overheden in medebewind uitvoeren en waarbij slechts beperkte ruimte is voor eigen poli-

50

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

tieke normering. Ook is het zo dat decentrale overheden zélf vaak ook taken uitbesteden. Denk aan zorgaanbieders die de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) uitvoeren of aan natuurbeheer dat provincies delegeren aan provinciale landschapsorganisaties. De focus ligt in dit hoofdstuk vooral op de randvoorwaarden die binnen uitvoerende organisaties worden geschapen om de professionals die daar werken goede dienstverlening te laten leveren. Of deze uitvoerende organisatie een landelijke uitvoeringsorganisatie, een decentrale overheid of een regionale of lokale uitvoeringspartner is, maakt voor dit hoofdstuk weinig uit. Wanneer het onderscheid wel relevant is, geven we dit aan in de tekst.

Net als in hoofdstuk 3, gaan we in dit hoofdstuk eerst in op de veranderende verhoudingen op dit thema en volgt daarna de probleemanalyse. Tot slot komen de gewenste acties: wat moet er op organisatieniveau gebeuren om de schakelfunctie van uitvoerders te verbeteren? De nieuwe verhoudingen waar de ROB voor pleit, vormen de rode draad. Deze verschuiving heeft zowel ‘zachte’ als ‘harde’ aspecten. Immers, een culturele verandering naar een meer waardengedreven publieke dienstverlening veronderstelt dat structurele factoren, zoals de prestatiegerichte aansturing, ermee in lijn worden gebracht. Tegelijkertijd gebruikt de ROB de noodrem als een metafoor voor een hard instrument dat in – hopelijk – zeldzame gevallen ernstig overheidsfalen kan voorkomen. 4.2 Veranderende verhoudingen Binnen het openbaar bestuur worden uitvoerende organisaties (inclusief medeoverheden, wanneer het taken in medebewind betreft) en de professionals die er werken vooral gezien als uitvoerders van beleid en wet- en regelgeving. De veronderstelling is dat de bijdrage van uitvoerende organisaties vooral technisch is en dat hun bewegingsruimte er is om organisatorisch invulling te geven aan de inhoudelijke lijn die de ministeries en regering en parlement hebben uitgezet. Uitvoeringsorganisaties verschillen in de praktijk onderling in de ruimte om zelf invulling te geven aan hun taken.

Vooral inspecties en onafhankelijke toezichthouders hebben veel beleidsruimte, of ze nou onder het gezag van de minister vallen (in het geval van inspecties) of niet (in het geval van onafhankelijke toezichthouders).98 Minder beleidsruimte is er voor de zoge98 ROB 2020b, p. 2; de beleidsruimte van externe toezichthouders en inspecties is overigens in de loop der jaren aan verandering onderhevig en dus niet altijd even groot geweest (schriftelijke inbreng expert, 19 september 2024).

51

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

naamde ‘beschikkingenfabrieken’, zoals UWV en IND. Daarvoor is de organisatievorm (zbo, zoals UWV en SVB, of niet-zbo, zoals DUO en IND) niet per se doorslaggevend.99 Bij medebewindstaken kan de beleidsruimte verschillen per taak. Zo zijn er vormen van mechanisch medebewind, waarbij nauwelijks beleidsruimte is (het uitgeven van paspoorten), maar ook vormen van ambtelijk medebewind (het uitkeren van de bijstand), waar de ruimte groter is. Er zijn ook vormen van medebewind waarbij decentrale overheden deels politiek kunnen normeren, zoals bij de huisvesting van scholen.100 De ruimte voor een organisatie of professional is geen vaststaand gegeven alleen al omdat de interpretatie van de regels die de ruimte begrenzen voortdurend varieert. Overal en altijd vindt duiding plaats, in een veranderende culturele context.101 Eigenlijk is de metafoor van ‘sturing’ te hard en te mechanisch om hier recht aan te doen.102 4.2.1 Uitvoerende organisaties als waardengedreven instituties In hoofdstuk 2 hebben we toegelicht waarom het beeld van een neutrale uitvoering geen recht doet aan de schakelfunctie tussen overheid en samen­ leving die uitvoerders kunnen hebben. Het beeld van neutrale uitvoerende organisaties is niet van alle tijden.

Toen de verzorgingsstaat zo’n honderd jaar geleden opkwam, was in veel domeinen sprake van een mengvorm van kaderstelling en financiering door de overheid en uitvoering door particuliere initiatieven met een levensbeschouwelijke identiteit. Dit laatste gebeurde onder invloed van de verzuiling en de principes van subsidiariteit en soevereiniteit in eigen kring.103 De legitimiteit van dit particulier initiatief was te danken aan de loyaliteit van burgers aan de zuilen en hun instituties. Vanaf de jaren zestig brokkelde die loyaliteit af en verstatelijkten die verzuilde instituties en sociale arrangementen door steeds dwingendere kaderstelling en financieringsnormen.104 Een ontwikkeling die parallel liep aan de verstatelijking was die van de professionalisering van de verzorgingsstaat. Waar het particulier initiatief van oudsher leunde op ongeschoolde vrijwilligers, ging de groeiende overheidsinvloed gepaard met opleidingseisen en beroepscodes. Vanuit gelijkheidsmotieven ontstond de gedachte dat sociale voorzieningen niet iets waren wat je door het charitatieve particulier initiatief gegund werd, maar iets waar je als individuele burger – in gelijke mate, volgens dezelfde standaarden – recht op had. De ontzuiling werd zo ook van binnenuit versterkt: ‘Vanuit hun 99 ROB 2020b, p. 2. 100 Zie ook het ROB-advies Beleidsvrijheid geduid: ROB 2019. 101 Interview met expert, 28 juni 2024.

102 Interview met expert, 28 juni 2024. 103 ROB 2022, p. 2. 104 Van der Lans 2009, p. 8.

52

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

deskundigheid drongen de professionals aan op doorbreking van de levens­ beschouwelijke grenzen en op het organiseren van werk naar werksoort’, aldus Tjeenk ­Willink.105 De verstatelijking zorgde er tegelijkertijd ook voor dat de maatschappelijke borging van uitvoerende organisaties afnam: de overheid voorzag in hun bestaansrecht, en daardoor ‘werden de koepels ontslagen van de noodzaak de legitimatie voor de diensten die ze aanboden, te zoeken bij degenen die ze afnamen’.106 In de jaren tachtig en negentig vond opnieuw een transformatie van veel uitvoerende organisaties plaats. Het ‘maatschappelijk middenveld’ – de term die in de loop van de jaren tachtig ‘particulier initiatief’ verving – had zich van oudsher beziggehouden met ‘ideële belangen’ en ‘immateriële zaken als zorgzaamheid, overtuigingen, hulpbetoon, solidariteit of […] emancipatie’, aldus Van der Lans.107 Met de opkomst van het neoliberalisme en het New Public Management kwamen uitvoerende organisaties steeds meer onder invloed van economische en commerciële belangen te staan. ‘[H]et maatschappelijk middenveld – waarvan ideële belangen van oudsher het voornaamste handelsmerk waren – raakte daardoor meer en meer vermarkt’, concludeert Van der Lans.108 Een gevolg van deze ontwikkeling is dat output een steeds centralere plek kreeg in de aansturing van uitvoerende organisaties.

Daarbij gaat het om een focus op concrete en kwantitatieve prestatie-indicatoren, vooral gericht op zuinigheid, efficiëntie en effectiviteit.109 Een nadeel van deze sturingsfilosofie is dat de outcome van de dienstverlening – het effect op de samenleving – makkelijk uit het oog verloren wordt. Waarden als rechtvaardigheid, zorgvuldigheid en menselijke maat raakten daardoor ondergesneeuwd.110 Als alternatief voor het ‘output’-gerichte NPM is in de afgelopen decennia het zogenaamde Public Value Management (PVM) ontwikkeld.111 Hierbij ligt nog steeds nadruk op meetbare resultaten, maar is dat wat gemeten wordt de publieke waarde die een organisatie toevoegt aan de samenleving (niet de ‘output’, maar de outcome). Die outcome, en niet zozeer de wettelijke basis onder het handelen van de organisatie, is volgens het PVM-denken ook wat organisaties bestaansrecht zou moeten geven.112 Al jaren wordt, met wisselend succes, geprobeerd om binnen de Nederlandse overheid te bewegen naar een publieke waarden-gerichte sturingsfilosofie.113 Als het gaat om uitvoerende organisaties hebben vooral de inspecties de afgelopen jaren een 105 106 107 108 109 110 111 112 113

Tjeenk Willink 2002, p. 31. Tjeenk Willink 2002, p. 31. Van der Lans 2002, p. 89. Van der Lans 2002, p. 91. Sheldon 1996. ROB 2022. Moore 2012. Nijeboer 2022. Jansen & Van Hoorn 2023.

53

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

beweging gemaakt van het toezien op de naleving en handhaven van wetten naar het toezien op het realiseren van de publieke waarden waar zij als organisaties voor aan de lat staan. Op dit moment loopt het wetstraject naar de Wet op de rijksinspecties. Deze wet moet inspecties garanties bieden dat zij hun rol als op publieke waarden gerichte toezichthouders kunnen vervullen.114 Dit kan worden gezien als een illustratie van het feit dat een gewenste manier van doen – in dit geval waardengedreven toezicht – baat heeft bij harde waarborgen. 4.2.2 Uitvoerende organisaties als hoeders van professionaliteit De hiervoor geschetste ontwikkelingen hebben invloed gehad op de rol van professionals binnen uitvoerende organisaties. Waar professionals in de jaren zeventig en tachtig, mede onder invloed van de professionaliseringsslagen van destijds, een sterke positie hadden, is die in de afgelopen decennia beperkt (zie ook paragraaf 3.2). Dit paste bij een output-gerichte sturing, waarbij professionals vooral werden beoordeeld op basis van concrete en meetbare doelen en taken, en niet zozeer op de impact (negatief of positief) van hun werkzaamheden op de samenleving. Dit heeft invloed gehad op de organisatiecultuur (uitvoerders werden ontmoedigd om af te wijken van concreet voorgeschreven taken en doelen) en op het personeelsbeleid van uitvoerende organisaties.

De organisaties waren er in hun personeelsbeleid minder op gericht ‘professionals’ te werven die ze konden aanspreken op hun eigen oordeelsvermogen en meer op ‘uitvoerders’ die nauwgezet protocollen konden volgen en concrete doelen nastreven. Ook in beroepsopleidingen is de aandacht voor het eigen oordeelsvermogen van dienstverleners in de afgelopen decennia beperkter geweest. Dit terwijl praktische wijsheid (zie hoofdstuk 3) misschien wel de hoogste vorm van wijsheid is: het juiste oordeel vellen in situaties waarin bestaande harde afspraken geen uitsluitsel bieden of principieel onwenselijke effecten hebben.115 Door de Toeslagenaffaire hebben uitvoerende organisaties nu meer aandacht voor de aansturing van professionals en het versterken van hun rol binnen de organisatie. Twee bekende initiatieven zijn de Maatwerkplaats van het UWV en Garage de Bedoeling van de SVB, waar professionals casuïstiek kunnen aandragen die ‘professionele buikpijn’ oproept (dat wil zeggen: casuïstiek waarbij wet- en regelgeving en beleid onrechtvaardig uitpakken voor burgers). Deze initiatieven werken volgens het principe van ‘the whole system in the room’. Dat houdt in dat bij de zoektocht naar oplossingen alle professionals betrokken worden die beschikken over relevante expertise of beslissingsmacht, en zo kunnen bijdragen aan een probleem­verheldering en -oplossing. In sommige 114 115

Inspectieraad 2023. WRR 2024.

54

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

gevallen gaat het hier om oplossingen voor individuele casussen (een ‘fix’), maar soms ontstijgen de problemen het individuele geval. Dan moet worden gekeken of er zaken anders moeten in interne beleidsregels of wet- en regelgeving (een ‘solve’). De aanpakken van de Maatwerkplaats en Garage de Bedoeling hebben veel weg van de methode van het ‘moreel beraad’, waarbij professionals vanuit verschillende perspectieven reflecteren op casuïstiek. Het bespreken van casuïstiek draagt bij aan een gedeeld kader (‘de bedoeling’, zoals beschreven in paragraaf 3.4.1) voor het beslechten van ethische dilemma’s die professionals in de praktijk tegen kunnen komen. In de gesprekken worden als het ware de zaadjes van een nieuwe organisatiecultuur geplant: the way we do things around here.

Casus: een oplossing voor de WIA-voorschottenproblematiek via de Maatwerkplaats van het UWV In 2015 gaat Simons werkgever failliet. Daardoor komt Simon in aanmerking voor een WW-uitkering. Tijdens zijn zoektocht naar een nieuwe baan wordt Simon ziek. Hij belandt in de Ziektewet. Twee maanden voordat de Ziektewetuitkering eindigt, vraagt Simon een arbeidsongeschiktheidsuitkering (WIA) aan. Zolang UWV nog geen besluit over zijn WIA-aanvraag heeft genomen, ontvangt Simon een voorschot van 1770 euro per maand, gelijk aan zijn eerdere Ziektewetuitkering. In december 2020, vijf maanden te laat, hoort Simon dat zijn arbeidsongeschiktheidsuitkering veel lager uitvalt dan het toegekende voorschot. Hij blijkt recht te hebben op 705 in plaats van 1770 euro per maand en moet het te veel ontvangen voorschot terugbetalen. Hij krijgt een terugvordering van 4400 euro. Door deze terugvordering en zijn gewijzigde inkomen raakt Simon in de schulden. Dit bezorgt hem veel stress. Simon is bang dat hij zijn huis uit moet en opent zijn post niet meer. Zijn constante financiële zorgen belemmeren zijn re-integratie. Petra, die Simon destijds vanuit UWV ondersteunde in zijn zoektocht naar werk, zag welke impact de terugvordering op Simon had. Ze kreeg buikpijn van het financiële obstakel dat UWV op Simons weg naar re-integratie had geplaatst.

Daarom besloot ze de stap richting de Maatwerkplaats te zetten. De Maatwerkplaats is een lerend netwerk binnen UWV dat maatwerk faciliteert. Als een medewerker het gevoel heeft dat de uitwerking van beleid, een wet of een uitvoeringsprocedure een burger onterecht benadeelt en niet uitpakt zoals de bedoeling zou moeten zijn, kan die hier aankloppen om samen met collega’s (die vanuit verschillende professionele achtergronden en expertises bij de casus betrokken waren) een oplossing te bedenken. Simons situatie werd in de Maatwerkplaats niet alleen vanuit juridisch oogpunt belicht, maar ook vanuit een economisch

55

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

en sociaal perspectief. Al gauw kwamen Petra en haar collega’s tot een eensluidend eindoordeel: het gevolg van UWV’s vertraagde besluit­ vorming op de WIA-aanvraag mocht niet voor Simons rekening komen; hem kon het te veel ontvangen geld niet worden verweten. De voorschotverstrekking had juist tot doel om te voorkomen dat Simon in de schulden zou raken. De terugvordering stond dan ook haaks op UWV’s maatschappelijke missie: zorgen voor bestaanszekerheid en burgers perspectief op werk bieden. Binnen bestaande wet- en regelgeving zag UWV geen ruimte om van de terugvordering af te zien. Uiteindelijk is Simons schuld daarom op basis van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (het evenredigheids- en zorgvuldigheidsbeginsel) kwijtgescholden. Omdat het UWV-bestuur en het ministerie niet reageerden op signalen van de professionals, bleek de Maatwerkplaats voor veel van hen de enige manier om verandering in gang te zetten. Zij stapten hier massaal op af om schrijnende verhalen, zoals die van Simon, voor het voetlicht te brengen en hun zorgen over de hoge terugvorderingen te delen. Vanwege het grote aantal vergelijkbare gevallen was het leveren van maatwerk met persoonlijke kwijtscheldingen onhoudbaar geworden. Rechtsongelijkheid lag immers op de loer. Voor een structurele aanpak was mandaat en toestemming van het UWV-bestuur en het ministerie nodig.

Uit naam van alle praktijkprofessionals vertelde Annie, coördinator van de Maatwerkplaats, de raad van bestuur van het UWV over de ernst van de WIA-voorschottenproblematiek en het leed dat erachter schuilging. Ze riep de bestuurders op om voor cliënten als Simon tot een structurele oplossing te komen. De raad was het met Annie eens. Hij trok bij het ministerie aan de bel met de mededeling dat UWV de terugvorderingen zou stoppen. Er werd een herstelactie opgetuigd om cliënten uit hun schrijnende financiële situaties te bevrijden. Deze (voorlopige) oplossing ziet Annie als een duidelijke boodschap aan de praktijkprofessional: vertrouw op je morele kompas en kom met signalen.

4.3 Probleemanalyse In hoofdstuk 3 beschreven we hoe professionals in potentie een schakelfunctie tussen samenleving en overheid kunnen vervullen door de manieren waarop zij beleid toepassen en mede vormgeven. In paragraaf 4.2 hebben we beschreven welke rol uitvoerende organisaties zouden kunnen hebben bij het vormgeven van die schakelfunctie, door het werken volgens de bedoeling te stimuleren (een waardengedreven sturingsfilosofie) en de aansturing van professionals daarop aan te passen. Op dit moment is er nog een aantal obstakels die verhinderen dat organisaties anders kunnen werken, en brengt het wegnemen daarvan dilemma’s met zich mee.

56

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

Inbreng bijeenkomst organisatieniveau Op 23 mei 2024 organiseerde de ROB in samenwerking met Afdeling Buitengewone Zaken een werksessie met vertegenwoordigers van uitvoerende organisaties en decentrale overheden waarin onder andere werd stilgestaan bij de obstakels en dilemma’s die zij in hun werk tegenkomen.116 Een impressie: ‘De mindset van uitvoerders moet veranderen. Het kost heel veel moeite om hen goed te laten kijken wat er gebeurt. Ze zitten al 40 jaar in het vak. Kunnen zij het wel anders doen?’ ‘Als er was geluisterd naar de professional, dan had dat ontzettend veel ellende gescheeld.’ ‘Juist bij nieuwe werknemers valt het nog op, dan kan je hen gebruiken als signalering waar de bedoeling en de praktijk uiteenlopen.’ ‘Als praktijkprofessional voel je aan waar maatwerk nodig is. Daar heb je intuïtie voor nodig.’ ‘Ook binnen de beleidsregels kan je iets doen voor de burger, en zéker binnen de wetgevingsregels.’

4.3.1 Obstakels voor uitvoerende organisaties Een eerste obstakel is de beschikbaarheid van middelen en mensen voor uitvoerende organisaties. Zoals de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU) in 2021 concludeerde, zijn taken en middelen bij veel uitvoeringsorganisaties niet in balans,117 en ook veel decentrale overheden hebben moeite om hun taken goed in te vullen met de beschikbare middelen.118 De beperkte (financiële) middelen beïnvloeden de wijze waarop de uitvoering invulling geeft aan wet- en regelgeving. Volgens de Parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening zorgen de dwingende financiële kaders die politiek en beleid opleggen aan uitvoerders ervoor dat de uitvoerders blind worden voor de effecten van hun eigen handelen op de ontvangers van toeslagen en uitkeringen.119 UWV zag zich in het verleden bijvoorbeeld gedwongen tot een digitaliseringsslag en het afschalen van persoonlijke dienstverlening, waardoor het burgerperspectief verder uit zicht 116 117 118 119

Afdeling Buitengewone Zaken 2024. TCU 2021, p. 77-78. ROB 2024b. PEFD 2024, p. 13 en 60.

57

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

raakte.120 Met andere woorden: de cultuur waarin de misverstanden konden voort­duren, wordt door de enquêtecommissie in een structurele context geplaatst. De dwingende financiële kaders die aan de Toeslagenaffaire vooraf­gingen en waarmee uitvoeringsorganisaties zich geconfronteerd zagen, ­zorgden bij uitvoerders voor een eenzijdige focus op het behalen van financiële doelstellingen.121 De beperkte middelen van uitvoerende organisaties beïnvloeden ook de kwaliteit van hun personeelsbestand. Medewerkers van uitvoerende organisaties zijn over het algemeen veel lager ingeschaald dan medewerkers van beleidsdepartementen. Er zijn zorgen over de aantrekkelijkheid van werken bij een uitvoeringsorganisatie en de mate waarin die organisaties in staat zijn om voldoende goede mensen aan zich te blijven binden.122 Een tweede obstakel voor de schakelfunctie van uitvoerende organisaties en medeoverheden is dat zij geneigd zijn om beleidsregels zo nauwkeurig mogelijk (en daarmee voor de burger zo streng mogelijk) te vertalen binnen hun organisaties.

De Parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening constateert dat de wetgever in de Fraudewet ruimte had gelaten aan uitvoeringsorganisaties om het wetsbegrip ‘verwijtbaarheid’ naar eigen inzicht in te vullen.123 Waar enkele uitvoerende organisaties (zoals de Sociale Verzekeringsbank en verschillende gemeenten) deze ruimte aangrepen om van de gewraakte alles-of-nietsbenadering af te stappen, namen andere organisaties een meer afwachtende houding aan. Zo merkt de enquêtecommissie een vorm van rolverwarring op tussen de Dienst Toeslagen en de Raad van State (Afdeling bestuursrechtspraak) over wie aan zet was om de Fraude­wet uit te leggen. De neiging bij uitvoerende organisaties om het niet als hun taak te zien om beleid en wet- en regelgeving inhoudelijk te interpreteren heeft daarnaast invloed gehad op het personeelsbestand. Ook binnen uitvoerende organisaties worden kwaliteiten als vakinhoudelijke kennis, velddeskundigheid, ervaring in de uitvoering en het vermogen om relevante expertises te integreren minder gewaardeerd dan politieke sensitiviteit en algemene proces- en managementvaardigheden.124 Al met al kennen veel uitvoerende organisaties een organisatiecultuur die is voortgekomen uit de dominante manier van kijken naar uitvoering, waarbij uitvoerders worden geacht zo goed en nauwkeurig mogelijk invulling te geven aan politieke wensen.

Deze cultuur is moeilijk te doorbreken. Professionals 120 121 122 123 124

PEFD 2024, p. 60; Algemene Rekenkamer 2013, p. 110. PEFD 2024, p. 60. TCU 2021, p. 79. TCU 2021, p. 49 en 90. De WRR betrekt deze conclusie op de overheid als geheel, zie: WRR 2024, p. 8; Staat van de Uitvoering 2023, p. 38.

58

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

zijn jarenlang gestuurd op het volgen van de regels, en het is lastig voor hen – zeker als ze al lang bij de organisatie werken – om het burgerperspectief als uitgangspunt te nemen.125 Zeker aan de top van organisaties probeert men werk te maken van een nieuwe, waardengedreven manier van werken, maar op het middenmanagementniveau zijn nog altijd veel culturele en institutionele barrières om die nieuwe manier van werken vorm te geven. Denk daarbij aan prestatieafspraken met ministeries, begrotingsregels en beloningssystemen. Binnen organisaties staan financiële en auditafdelingen over het algemeen nog altijd sterker dan uitvoerende teams. Tot slot moet hier niet over het hoofd worden gezien dat ook binnen uitvoerende organisaties bepaalde mensbeelden bestaan die hun weg vinden naar beleidsregels, routines en sturingsmechanismen. In de aansturing moet hier rekening mee worden gehouden. Organisatieculturen zijn immers historisch gegroeide, samenhangende normen, gewoontes en regels die zich niet zomaar laten veranderen.126 4.3.2 Dilemma’s voor uitvoerende organisaties De beweging naar waardengedreven uitvoerende organisaties levert een aantal dilemma’s op.

Net als op het professionele niveau speelt ook op het organisatieniveau allereerst het dilemma tussen enerzijds de gelijke behandeling van burgers, en anderzijds de belofte van maatwerk en dienstverlening die aansluit op de context waarin burgers zich bevinden. Dit dilemma wordt versterkt door personele en financiële schaarste. De grenzen van maatwerk – tegemoetkomen aan de individuele behoeften van burgers – komen daardoor eerder in zicht. Een tweede dilemma betreft de angst binnen veel uitvoerende organisaties voor precedentwerking: wanneer voor een burger een uitzondering wordt gemaakt, kunnen dan ook andere burgers een beroep doen op die uitzondering?127 Juridische en financiële afdelingen (die nu vaak als ‘dwarsliggers’ worden aangemerkt) hebben echter ook relevante expertise om recht te doen aan specifieke gevallen op een manier die niet tot rechtsongelijkheid, onwenselijke precedentwerking of buitenproportionele kosten leidt. Het gaat er dus niet om dat het juridische of financiële perspectief naar de marge wordt gedreven, maar dat het in evenwicht is met het perspectief van de burger. Hiermee hangt de vraag samen over welke burgers het gaat als er wordt gesproken over ‘het burgerperspectief’. Vaak wordt er ten onrechte van uitgegaan dat er één soort burger is met één soort belang, terwijl de samenleving in de praktijk pluriformer is.128 125 126 127 128

Opbrengst rondetafelgesprek ‘organisatieniveau’, 23 mei 2024. Parlementaire onderzoekscommissie Effectiviteit antidiscriminatiewetgeving 2022, p. 46. Opbrengsten rondetafelgesprek ‘organisatieniveau’, 23 mei 2024. Opbrengsten rondetafelgesprek ‘organisatieniveau’, 23 mei 2024.

59

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

Een derde dilemma doet zich voor tussen enerzijds de politieke aansturing en anderzijds de aansturing op basis van de eigen waarden van de organisatie. In paragraaf 3.4 schetsten we het belang van een gedeeld beeld van de bedoeling om professionals te laten inspelen op specifieke situaties of te laten signaleren over misstanden zonder dat dit leidt tot rechtsongelijkheid of cliëntelisme. Idealiter bestaat in organisaties een kwaliteitscultuur, waarin regelmatig wordt gereflecteerd op de gezamenlijke doelen en hoe die het beste kunnen worden bereikt in het dagelijks werk. Het kan natuurlijk zo zijn dat het perspectief van uitvoerders op wat de bedoeling is, afwijkt van de bedoeling zoals de wetgever die voorschrijft. Dat kan komen door hun geregelde contact met de samenleving of door de weging van algemene rechts­beginselen. Hoewel het perspectief van de wetgever leidend is, moet er binnen organisaties wel ruimte zijn om het gesprek te voeren over de bedoeling en hoe daaraan invulling te geven. Zo nodig moet daarover met de politiek worden gesproken. Voor de decentrale overheden verschilt het vaak per taak of opgave in hoeverre zij kunnen handelen volgens een eigen bedoeling of aan die bedoeling een eigen invulling kunnen geven (weinig ruimte bij mechanisch medebewind en meer ruimte bij ambtelijk of politiek medebewind). 4.4

Actiepunten In het voorgaande hebben we op hoofdlijnen geschetst hoe uitvoerende organisaties hun schakelfunctie tussen overheid en samenleving zouden kunnen vervullen, maar ook welke obstakels en dilemma’s daarbij de kop opsteken. Hieronder gaan we in op een aantal actiepunten om met die obstakels en dilemma’s om te gaan.

4.4.1 Stuur op publieke waarden: outcome-gericht werken Op dit moment ligt de focus binnen organisaties op meetbare output, in plaats van op minder goed kwantificeerbare outcome. Het effect van het handelen van de organisatie en de professional op de samenleving zou het ­leidende criterium moeten zijn, niet in hoeverre (en in welke meetbare omvang) aan wettelijke criteria of servicenormen is voldaan. Om outcome-gericht te kunnen werken, zijn zorgvuldigheid (procedurele rechtvaardigheid), tijdigheid en responsiviteit (geen blinde vlekken) van belang. Essentieel zijn verder de tone at the top en het scheppen van duidelijkheid over de bedoeling van het werk van professionals. Dit veronderstelt consistent leiderschap. Onwenselijk is bijvoorbeeld een wethouder die naar buiten toe lippendienst bewijst aan de menselijke maat, maar naar binnen toe de gemeentelijke diensten kapittelt omdat de doorlooptijden te lang zijn.129 Uitvoerende organisaties moeten ook kritisch kijken naar hun eigen beleidsregels en in hoeverre die een belemmering zijn bij het aansluiten op de leef129 ROB expertmeeting ‘Professionele ruimte in de publieke dienstverlening’, 27 juni 2024.

60

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

wereld van de burger. Vaak interpreteren uitvoerende organisaties wet- en regelgeving strenger dan strikt noodzakelijk is. Ze zouden hun neiging om met de beste bedoelingen zaken voor de burger weer dicht te regelen en kwantificeerbaar te maken, moeten weerstaan. In plaats daarvan zouden ze meer moeten vertrouwen op het beoordelingsvermogen van professionals en daarop sturen, bijvoorbeeld via best practices. Vooral bij financiële en juridische afdelingen zou moeten worden ingezet op een waardengedreven sturingsmodel. De top moet daarnaast zijn eigen feedback organiseren, om het lerend vermogen te vergroten. 4.4.2. Breng verschillende perspectieven op dienstverlening samen Op dit moment hebben de verschillende typen ambtenaren (uitvoerders, management en beleidsmakers) binnen uitvoerende organisaties slechts beperkt interactie. Hierdoor is er over en weer beperkt zicht op elkaars leef­ wereld: de professional kan zich niet verplaatsen in de jurist of financial auditor, en vice versa. Er zou een lerende cultuur moeten ontstaan, waarbij de kennis van de verschillende typen ambtenaren uitgewisseld en beter benut kan worden. Het belang van het uitwisselen van verschillende perspectieven is niet alleen dat dat zorgt voor kwalitatief betere besluiten, maar ook dat professionals die in direct contact staan met burgers bepaalde keuzes beter kunnen toelichten.

Dat draagt bij aan meer begrip wanneer keuzes negatief voor burgers uitvallen. Belangrijk hierbij is het middenmanagement: die moet ruimte krijgen om de interactie tussen verschillende typen ambtenaren op gang te brengen. Dit kan via opleidingen, maar ook door daadwerkelijke interactie tussen ambtenaren te stimuleren via stages, maatwerkplaatsen (met het ‘whole system in the room’-principe), en het inrichten van divers samengestelde teams. Daarbij biedt de werkvorm van het moreel beraad (zie paragraaf 4.2) handvatten, dat binnen verschillende uitvoerende organisaties al gebruikt wordt. Het voordeel van deze methode is dat het medewerkers helpt bij het maken van de juiste keuzes en een gedeeld kader biedt aan de hand van voorbeelden of ‘casusprudentie’, zonder dat sprake is van specifieke aanwijzingen. 4.4.3 Maak burgergerichte professionals uitgangspunt van HR-beleid Responsiviteit en sociale inbedding (ofwel: velddeskundigheid) moeten als organisatorische waarden zwaarder wegen. Dat komt de kwaliteit van de publieke dienstverlening ten goede en geeft rekenschap van de mono­ poliepositie en verregaande bevoegdheden van de meeste uitvoerende organisaties.130 De burger is afhankelijk van hen en hun besluiten hebben impact op de burger. Dat maakt het des te belangrijker dat uitvoerders weten wat er onder burgers speelt en hoe zij hun regelgeving ervaren. Het HR-beleid van

130 Migchelbrink 2023, p. 18.

61

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

uitvoerende organisaties moet daarom gericht zijn op het aantrekken van burger­gerichte professionals. Burgergerichte professionals zijn verweven met de sociale omgeving waarop het beleid dat zij uitvoeren betrekking heeft. Zij hebben het vermogen zich in te leven in de wensen, behoeften en ervaringen van de burgers die zij dienen.131 De personele samenstelling van de uitvoerende organisatie moet daarom een weerspiegeling zijn van de diversiteit in de samenleving. Een representatief personeelsbestand zorgt ervoor dat burgers zich eerder in de organisatie herkennen, zich ermee identificeren en eerder geneigd zijn deze welwillend tegemoet te treden.132 Zulke verbondenheid maakt dat een uitvoerende organisatie indirect kan optreden als vertegenwoordiger van haar sociale omgeving.133 Uitvoerende organisaties zijn, dankzij een sterke sociale inbedding van hun professionals, beter in staat om informatie en kennis op te halen uit de ­sociaal-maatschappelijke context waarin zij opereren. Ze hebben de belangen van de burgers die zij dienen scherper voor ogen (zowel de gekende als de ongekende, ongearticuleerde belangen, bijvoorbeeld van kwetsbare individuen en gemarginaliseerde groepen).

Ook anticiperen ze gemakkelijker op veranderingen die zich in de belangen en voorkeuren van burgers voordoen.134 De identiteit en achtergrond van een ambtenaar (met de bijbehorende normen, waarden en opvattingen) spelen altijd mee in de manier waarop die taken uitvoert, problemen benadert en nadenkt over oplossingen. Daarom kan een uitvoerende organisatie met een diverse groep medewerkers zich ontwikkelen tot een empathische dienstverlener die zijn beleid en besluitvorming afstemt op de leefwereld en het welzijn van burgers, creatief omgaat met uitvoeringsdilemma’s, en brede legitimiteit geniet.135 HR-beleid dat inzet op burgergerichte professionals beantwoordt aan het ideaal van een dienende overheid die de burger centraal stelt en de brede maatschappelijke gevolgen van haar handelen onderkent.136 Wanneer sociale inbedding voor uitvoerende organisaties (weer) als centrale waarde geldt, dient die herwaardering van velddeskundigheid ook tot uiting te komen in de beloning van de vertegenwoordigers van het burgerperspectief. De beloning van burgergerichte professionals moet dan rijksbreed meer gelijkgetrokken worden met de salarissen van ambtenaren die zich op dagelijkse basis met indirectere vormen van dienstverlening bezighouden. De herwaardering van

131 132 133 134 135 136

Migchelbrink 2023, p. 28. Migchelbrink 2023, p. 5. Migchelbrink 2023 p. 30-32. Braun 2020. Migchelbrink 2023, p. 4. Migchelbrink 2023, p. 26.

62

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

de burgergerichte professional zal immers niet duurzaam zijn als die niet naar waarde betaald wordt. 4.4.4 Creëer een sociaal veilige werkomgeving De psychologische veiligheid van professionals binnen uitvoerende organisaties moet verbeterd worden, zodat een cultuur ontstaat waarin professionele oordeelsvorming plaats kan vinden en professionals risico’s durven nemen om in maatschappelijke behoeften te voorzien. In een sociaal veilige werkomgeving ‘[voelt] men zich vrij om zichzelf te zijn en van gedachten te wisselen, elkaar aan en tegen te spreken en melding te maken van [vermoedelijke] fouten, problemen of misstanden, zonder dat men bang is dat dat de relatie met de groep schaadt of dat men erom benadeeld wordt’.137 Sociaal veilige werkomgevingen hebben niet alleen een positieve invloed op het welzijn, de betrokkenheid en de tevredenheid van medewerkers. Ze dragen ook bij aan de team- en organisatieprestaties, de informatie-uitwisseling, de creativiteit en het lerende vermogen van organisaties. Sociale veiligheid raakt de kerntaak van een organisatie.138 Sociale veiligheid is bovendien van belang om de praktische wijsheid van professionals (hun eigen oordeels­vermogen) te kunnen aanspreken, om hen ruimte te bieden het goede te doen.

Zo blijkt uit onderzoek dat uitvoeringsprofessionals die hun organisatie als sociaal veilig ervaren vaker maatwerk139 leveren of opereren in lijn met de bedoeling van wet- en regelgeving.140 Teamleiders, managers en bestuurders kunnen professionals aanmoedigen een kritische, contextsensitieve houding aan te nemen en altijd de bedoeling voor ogen te houden. Maar, die aanmoediging is alleen effectief als zij tegelijkertijd een sociaal veilige omgeving faciliteren, waarin uitvoerings­ professionals van de regels durven afwijken (en daarbij fouten durven maken) om burgers beter te helpen.141 Leidinggevenden kunnen zo’n veilige omgeving creëren door hun medewerkers bijvoorbeeld geregeld met elkaar in discussie te laten gaan over casuïstiek, waardoor er een gedeeld beeld ontstaat van wanneer en hoe afwijken van de regels kan bijdragen aan meer betekenisvolle publieke dienstverlening.142 De Maatwerkplaats bij UWV (zie kader in paragraaf 4.2) illustreert hoe een dergelijk moreel beraad binnen een uitvoeringsorganisatie kan worden vormgegeven.

137 Heres e.a. 2023, p. 27. 138 Heres e.a. 2023, p. 26. 139 In de zin van breken met of niet toepassen van de beleidsregels met het oog op het ­publieke belang en betekenisvolle publieke dienstverlening. 140 Vrij naar: Bernards, Schmidt & Groeneveld 2024. 141 Bernards, Schmidt & Groeneveld 2024. 142 Bernards, Schmidt & Groeneveld 2024, p. 14.

63

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

4.4.5

Zorg voor een functionerende noodrem voor professionals: veilig signaleren én plicht tot comply or explain voor de ontvangers van signalen Om als schakel te kunnen dienen tussen overheid en samenleving is het essentieel dat leidinggevenden bereid zijn oprecht te luisteren naar kritiek van uitvoeringsprofessionals en er, zo nodig, serieus gehoor aan te geven. Op dit punt valt nog een wereld te winnen.143 In werkelijkheid worden veel professionals in de publieke dienstverlening teleurgesteld als zij kritische geluiden laten horen en stoppen ze op den duur met het signaleren van misstanden richting de leiding. Het heeft toch geen zin, denken ze dan.144 Dat is doodzonde, want de morele ambitie van een enkeling kan al aanstekelijk werken en uiteindelijk aan de wieg staan van grote maatschappelijke vooruitgang.145 De ROB gebruikt in dit advies de metafoor van de noodrem om aan te geven dat er altijd een mogelijkheid moet bestaan dat zelfs een enkeling ‘de trein tot stilstand brengt’ om (dreigend) onheil af te wenden. In hoofdstuk 3 (paragraaf 3.4.3) gaf de Raad al aan dat burgers aan een noodrem moeten kunnen trekken en dat onderzocht moet worden of de bestaande procedures goed genoeg functioneren. Hier bepleiten we iets vergelijkbaars als het gaat om de mogelijkheden van professionals binnen overheidsorganisaties.

Ambtenaren kunnen op diverse manieren aan de bel trekken als er iets goed mis dreigt te gaan. Vanzelfsprekend kunnen ze met collega’s en hun directe leidinggevenden in gesprek. Als dat niet werkt, kan iemand het hogerop zoeken, maar zoals aangegeven veronderstelt ook dat een grote mate van sociale veiligheid. Er zijn vertrouwenspersonen en klachtencommissies, maar ook hier ervaren medewerkers soms grote drempels of vragen ze zich af of het wel zin heeft. Er is ook de medezeggenschap, maar de wetgever heeft het primaat van de politiek stevig verankerd als het gaat om de medezeggenschap bij overheidsorganisaties. Als burger kan iedere ambtenaar natuurlijk contact zoeken met een journalist om, zo nodig, als beschermde anonieme bron misstanden aan de kaak te stellen. Kortom, er is al veel, maar het is de vraag of er daadwerkelijk sprake is van een noodremfunctionaliteit. Het is niet aan de ROB om een precieze procedure voor te schrijven, maar de Raad adviseert wel enkele essentiële kenmerken: zelfs een enkeling kan aan de noodrem trekken en deze enkeling hoeft niet per se zelf op het dossier te werken of zelfs in dezelfde organisatie. Dit is vergelijkbaar met de noodknop die soms op perrons is aangebracht, zoals bij metrotreinen zonder bestuurder. Degene die het noodremsignaal ontvangt, móet daar in principe iets mee doen, vanuit de gedachte: comply or explain.

Hiervoor moeten harde waar-

143 ROB expertmeeting ‘Professionele ruimte in de publieke dienstverlening’, 27 juni 2024. 144 ROB expertmeeting ‘Professionele ruimte in de publieke dienstverlening’, 27 juni 2024. 145 Bregman 2024.

64

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

borgen zijn ingebouwd, zodat de cultuur waarin signalen genegeerd (kunnen) worden, wordt doorbroken. Degenen die aan de noodrem kunnen trekken, moeten herhaaldelijk op die mogelijkheid gewezen worden en daarvoor ook toegerust worden, om in voorkomende gevallen die verantwoordelijkheid te nemen. Praktisch betekent dat, dat ambtenaren in hun opleiding en tijdens hun socialisatie op de werkvloer doordrongen moeten worden van het normatieve karakter van hun werk. En – dus – van het feit dat van hen een voortdurende waardenafweging wordt verwacht, bijvoorbeeld aan de hand van het Wegingskader goed bestuur.146 Verschuilen achter regels is géén professionele ambtelijke houding. Of zoals Hannah Arendt schreef: niemand heeft het recht op gehoorzaamheid.147 Uiteraard dient de investering in de professionele capaciteiten van ambtenaren ook om (onbedoeld) misbruik te voorkomen. De noodremprocedure, tot slot, mag het goede gesprek in organisaties niet vervangen, in de zin van: als het je niet zint, dan trek je maar aan de noodrem. Het is ook niet bedoeld als omkering van de hiërarchische verhoudingen: een essentieel kenmerk van een noodrem is juist dat mensen-die-er-eigenlijk-nietover-gaan een instrument in handen krijgen om in zeldzame gevallen te kunnen ingrijpen om ongelukken te voorkomen.

Als stok achter de deur kan een noodrem ervoor zorgen dat iedereen in een overheidsorganisatie zich serieus genomen voelt en dat de leiding iedereen ook serieus néémt, om te zorgen dat de noodrem zo min mogelijk wordt gebruikt. 4.5 Slot In dit hoofdstuk beschreven we hoe uitvoerende organisaties zich sinds de jaren vijftig van de vorige eeuw ontwikkeld hebben en hoe die ontwikkeling de aansturing van uitvoerende professionals beïnvloed heeft. Er is binnen veel organisaties vooral nadruk komen te liggen op meetbare output: de mate waarop in vrij letterlijke zin uitvoering wordt gegeven aan beleid en wet- en regelgeving. Wij plaatsen daar een sturingsmodel tegenover dat gericht is op ‘outcome’ en waarbij de nadruk dus ligt op dat wat organisaties daadwerkelijk realiseren voor burgers en de samenleving (publieke waarden). We hebben gewezen op initiatieven binnen organisaties waar al volgens deze logica gewerkt wordt, maar ook op de obstakels en dilemma’s die dit met zich meebrengt. Tot slot hebben we een aantal actiepunten aangereikt om met deze obstakels en dilemma’s om te gaan. Net zo goed als dat uitvoerende organisaties voor een belangrijk deel verantwoordelijk zijn voor de context waarin uitvoerende professionals hun werk doen, zijn uitvoerende organisaties (deels) afhankelijk van een goede samenwerking met beleidsdepartementen en regering en parlement.

Het werken in deze ‘driehoek’ is het thema van het volgende hoofdstuk. 146 ROB 2023a. 147 www.hannah-arendt.institute/verdiep-je/hannah-arendt-politiek-dier-in-de-21e-eeuw/

65

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

Actiepunten op organisatieniveau • Stuur op publieke waarden De dominantie van sturing op basis van meetbare resultaten (output) moet worden doorbroken ten gunste van sturing op basis van maatschappelijke baten (outcome). De invloed van juridische en financiële afdelingen moet worden teruggeschroefd binnen organisaties en in de relatie met beleidsdepartementen moeten alternatieve manieren van sturing en verantwoording worden geïntroduceerd. • Breng verschillende perspectieven op dienstverlening samen De interactie van verschillende perspectieven op publieke dienstverlening (het professionele, bedrijfsmatige, rechtsstatelijke, etc. perspectief) moet binnen uitvoerende organisaties worden geïntensiveerd. Dit draagt bij aan het gesprek over wat goede publieke dienstverlening is en legt spanningen bloot die op het politiek-bestuurlijk niveau geadresseerd moeten worden. • Maak burgergerichte professionals uitgangspunt van HR-beleid Om aansluiting bij de samenleving te vergroten moet het personeelsbestand van uitvoerende organisaties de pluriformiteit van de samenleving beter weerspiegelen. Dit is een vereiste om uitvoerende professionals hun schakelfunctie tussen burger en overheid te laten vervullen.

• Creëer een sociaal veilige werkomgeving Voor de ontwikkeling en toepassing van professioneel oordeelsvermogen heeft het laten ontstaan van een lerende cultuur, waarin fouten mogen worden gemaakt, topprioriteit. Morele beraadslaging over casuïstiek moet onderdeel zijn van de primaire processen van uitvoerende organisaties. • Zorg voor een noodrem voor professionals Wanneer de beginselen van goed openbaar bestuur worden geschaad, dienen professionals binnen hun organisaties hier melding van te kunnen maken. Reageren op dergelijke signalen mag nooit vrijblijvend zijn en moet met een comply or explain-systematiek geborgd worden.

66

5 Noodzakelijke veranderingen op politiekbestuurlijk niveau: naar een gedeelde verantwoordelijkheid voor publieke dienstverlening 5.1 Inleiding Waar uitvoerende organisaties hun professionals in staat moeten stellen om gezagswaardige dienstverlening te leveren, moeten beleidsmakers en politici op hun beurt ook de uitvoerende organisaties in staat stellen om dit te doen. In dit hoofdstuk ligt de focus op de onderlinge relaties in wat ook wel wordt genoemd de bestuurlijke driehoek van uitvoerende organisaties, beleids­ departementen en regering en parlement. Concreet gaat het hierbij over het contact tussen de besturen van de uitvoerende organisaties, de ambtelijke top van de beleidsdepartementen en regering en parlement. In het geval van gedecentraliseerde taken gaat het hier om het contact tussen de beleidsdepartementen, regering en parlement en de besturen van de decentrale overheden, al dan niet in georganiseerd verband (VNG, IPO, Unie van Waterschappen). In dit hoofdstuk gaan we in op de vraag wat er moet veranderen in de onderlinge verhoudingen in de driehoek om te komen tot burgergerichte publieke dienstverlening. 5.2 Veranderende verhoudingen Binnen de huidige bestuurlijke verhoudingen staan uitvoerende organisaties relatief zwak ten opzichte van de beleidsdepartementen en de politiek.

De huidige verhoudingen tussen uitvoerende organisaties, beleidsdepartementen en regering en parlement zijn niet uit de lucht komen vallen en zijn in veel opzichten een reactie geweest op de ooit sterke positie van de uitvoering. Vooral in de periode van de verzuiling stonden uitvoerende organisaties (toentertijd vaak private instellingen met een levensbeschouwelijke signatuur) bijzonder sterk. Het Nederlandse openbaar bestuur kende neo-corporatistische structuren, waarin het overleg tussen het verzuilde particulier initiatief en de beleidsdepartementen georganiseerd plaatsvond. Dit verzwakte de positie van de politiek, die de binnen de overlegorganen bereikte compromissen vaak alleen nog hoefde goed te keuren, en veroorzaakte een democratisch tekort.148 Met de verstatelijking van de jaren zestig en zeventig kwamen uitvoerende organisaties onder directere invloed van regering en parlement te staan. Dit kwam het sturende vermogen van de overheid niet per se ten goede, zoals Van der Meer en Van den Berg concluderen: het bracht ‘een toegenomen complexiteit van het politiek-bestuurlijk systeem met weer als gevolg een toenemende coördinatielast en twijfels over het sturend vermogen van het

148 Van den Berg & Molleman 1974, p. 226.

67

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

openbaar bestuur ten opzichte van maatschappelijke problemen tot uitdrukking komend met name in de uitvoering’.149 Aan het einde van de jaren zeventig ontstond het idee dat de Nederlandse verzorgingsstaat ‘topzwaar’ was geworden. In de decennia daarvoor was de publieke sector sterk uitgedijd en in combinatie met de oliecrises en de daaropvolgende economische krimp en werkeloosheid trok dit een wissel op de overheidsfinanciën.150 Oplossingen voor de geschetste problemen werden allereerst gezocht op lokaal niveau. Naast het verzuilde particulier initiatief hadden ook gemeenten last van de centralistische tendensen van de rijksoverheid: ‘De centrale overheid nam meer en meer taken van de gemeenten over en bij de uitvoering van wetten kregen de gemeenten minder speelruimte voor eigen initiatief’, in de woorden van Van den Berg en Molleman.151 Aan het einde van de jaren zeventig en het begin van de jaren tachtig werd een aantal decentralisaties aangekondigd vanuit de gedachte dat het over­hevelen van taken naar de decentrale overheden goedkoper maar ook democratischer zou zijn, door de nabijheid van het lokale bestuur bij de burger.152 Een tweede oplossingsrichting – naast ‘territoriale’ decentralisaties – waren de zogenaamde ‘functionele’ decentralisaties. Daarbij kwamen uitvoerende organisaties in organisatorische zin op afstand van de ministeries te staan.

Onder invloed van het NPM-denken wilde de overheid ‘een heldere scheiding van beleidsontwerp en beleidsuitvoering’.153 De beleidstheorie achter deze scheiding was dat het efficiënter zou zijn als beleidsmakers en uitvoerders zich zouden toeleggen op hun kerntaken en dat de kwaliteit van de dienstverlening zou verbeteren door de ‘onafhankelijkheid, deskundigheid en nabijheid bij de klant’ van verzelfstandigde organisaties.154 Van der Meer en Van den Berg merken op dat hierbij feitelijk al sprake was van een ‘emancipatie van de uitvoering’, aangezien de scheiding tussen beleid en uitvoering als doel had de uitvoering meer vrijheid te geven ‘om resultaten te behalen’.155 Politici en beleidsmakers, daarentegen, zouden zich vooral moeten bezighouden met het ‘op hoofdlijnen vaststellen van beleid’.156 Later is hier wel het onderscheid tussen het ‘wat’ (vastgesteld door politiek en beleid) en het ‘hoe’ (door de uitvoering) aan gekoppeld.157

149 150 151 152 153 154 155 156 157

Van der Meer & Van den Berg 2023, p. 4. Van Merriënboer 2015, p. 41. Van den Berg & Molleman 1974, p. 193. Boogers & Reusing 2018, p. 14-15. Stellinga 2012, p. 82. Stellinga 2012, p. 41. Van der Meer & Van den Berg 2023, p. 5. Stellinga 2012, p. 26. WRR 2000, p. 19.

68

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

Principaal-agenttheorie Volgens sommige experts is de scheiding tussen beleid en uitvoering altijd uiterst halfslachtig gebleven, omdat het op afstand plaatsen van diensten gepaard is gegaan met een drang naar controle en standaardisering door de centrale overheid.158 Schillemans verklaart dit door te kijken naar de ‘agent-principaaltheorie’ – de theorie die leidend was bij veel verzelfstandigingen sinds de jaren tachtig. Centraal in die theorie staat het idee dat de opdrachtgever (de principaal, de beleidsmaker) en de opdrachtnemer (de agent, de uitvoerder) rationeel opereren op basis van hun eigen belangen. Volgens Schillemans is de ‘agent’ in relatie tot de ‘principaal’ door diens sterkere informatiepositie altijd de machtigere partij. Hier tegenover plaatst de principaal instrumenten om de agent aan de verlangens van de principaal te laten voldoen, namelijk intensieve controle en (financiële) prikkels die extrinsiek van aard zijn.159 Dit sluit ook goed aan bij en kwam deels ook voort uit het New Public Management, dat rond dezelfde tijd als de principaal-agenttheorie opkwam.

In de jaren tachtig werd de scheiding tussen het wat en het hoe (verzelfstandiging) vooral nog gezien als een noodzakelijke tussenstap naar echte afstoting (in de zin van privatisering).160 Begin jaren negentig kwam het ideaal van de ‘kerndepartementen’ op, die zouden moeten focussen op het maken van beleid, terwijl de uitvoering van taken volledig bij onafhankelijke uitvoeringsorganisaties belegd zou moeten zijn.161 De verzelfstandigingen werden doorgezet onder de paarse kabinetten (1994-2002) en werden vooral gerealiseerd met de oprichting van zogenaamde zelfstandige bestuursorganen (zbo’s). In dezelfde jaren negentig was voor het eerst kritiek te horen op de hoge mate van zelfstandigheid van de uitvoerende diensten. Vooral het gebrek aan (eisen aan) verantwoording en de onduidelijkheid over de ministeriële verantwoordelijkheid werden als probleem aangemerkt.162 Als alternatief werd in deze periode het model van het ‘agentschap’ bedacht, waarbij een hoge mate van onafhankelijkheid werd gecombineerd met behoud van de ministeriële verantwoordelijkheid. Stellinga beargumenteert dat het model van agentschappen nog altijd sterk door het NPM-denken geïnspireerd was en nog altijd een scheiding tussen beleid en uitvoering inhield.163 In de afgelopen twintig jaar volgde een nieuwe decentraliseringsgolf, nu weer in ‘territoriale’ zin.

Tussen 2000 en 2010 ontstond op politiek en amb158 159 160 161 162 163

Wallenburg, Putters & Van der Grinten 2023, p. 65-71. Schillemans 2010, p. 9-20. Stellinga 2012, p. 36. Bekkers 2017, p. 3. Stellinga 2012, p. 44. Stellinga 2012, p. 44.

69

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

telijk niveau behoefte aan vernieuwing van de rijksdienst. De plannen hiervoor werden concreet in 2007 met het Programma Vernieuwing Rijksdienst. Onder het officiële motto ‘kleiner en beter’ bevatte het vooral ingrepen om de rijksdienst te uniformeren en gaf het bovendien de eerste aanzet voor de departementale herindelingen van een aantal jaren later.164 Op politiek niveau ging het streven naar een kleine maar daadkrachtige overheid samen met het ideaal van de ‘zorgzame samenleving’ of ‘participatiesamenleving’. Overheidstaken zouden vermaatschappelijkt moeten worden, waarbij de gedachte was dat de overheid in de toekomst niet zozeer verzorgend maar voorwaardenscheppend moest optreden en ruimte zou moeten laten voor initiatieven van burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven.165 In het sociaal domein droeg het Rijk taken over aan de gemeenten, vanuit de gedachte dat zij de dienstverlening konden vormgeven op een manier die recht deed aan lokale omstandigheden.

In de praktijk gingen deze decentralisaties gepaard met flinke bezuinigingen en ontstond er op landelijk niveau al snel een reflex om de ruimte waarbinnen decentrale overheden inhoudelijke keuzes mogen maken over de dienstverlening te beperken.166 5.2.1 Uitvoeringsemancipatie Door de Toeslagenaffaire maar ook het vastlopen van de jeugdzorg en de problemen rondom het herstel en voorkomen van aardbevingsschade in Groningen heeft de publieke dienstverlening de afgelopen jaren veel aandacht gekregen. Dit leidde bijvoorbeeld tot de instelling van de Tijdelijke Commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU), die onderzocht hoe de menselijke maat bij de uitvoering van overheidstaken weer centraal zou kunnen komen te staan.167 Rond dezelfde periode werd het rijksbrede programma Werk aan Uitvoering (WaU) opgestart om te komen tot een publieke dienstverlening die aansluit bij burgers en bedrijven. Een centrale gedachte in zowel TCU als WaU is, dat een zekere mate van emancipatie van de uitvoerende diensten nodig is in relatie tot beleidsmakers en politici, omdat zij in direct contact staan met burgers en zo zicht hebben op de uitvoerbaarheid en uitwerking van overheidstaken.

Tekenen van die uitvoeringsemancipatie zijn bijvoorbeeld de Staat van de Uitvoering, waarin uitvoeringsorganisaties verslag doen van hun werkzaamheden aan het parlement, en de oprichting van het Netwerk Publieke Dienstverleners, waaraan tientallen uitvoerende organisaties deelnemen. Er zijn ook concrete middelen (door)ontwikkeld om het uitvoeringsperspectief een centralere plek te geven bij het ontwikkelen van beleid en wet- en 164 165 166 167

Van der Steen e.a. 2017, p. 11-12. ROB 2012, p. 10. Wallenburg, Putters & Van der Grinten 2023, p. 69-70. TCU 2021.

70

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

regelgeving. Een voorbeeld is het nieuwe Beleidskompas (ingevoerd in 2023), waarin de stappen staan die nodig zijn voor een goede beleidsvoorbereiding. Naast rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid staat ook uitvoerbaarheid als criterium benoemd. Om de uitvoerbaarheid van beleid te toetsen is er de verplichte uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets (U&H-toets). In geval van de samenwerking tussen verschillende overheidslagen zijn er de Uitvoerbaarheidstoets decentrale overheden (UDO) en het Normenkader interbestuurlijke verhoudingen.168 Een ander middel is de invoeringstoets (ingevoerd in 2022), die als doel heeft om ‘veel eerder en actiever te kijken of er na invoering van nieuwe wet­geving problemen ontstaan voor mensen en/of uitvoerende organisaties’.169 De invoeringstoets zal de werking van nieuwe wet- en regelgeving in de praktijk bestuderen, ‘met bijzondere aandacht voor de doelgroep en de uitvoering’. De invoeringstoets onderscheidt zich vooral in timing en grondigheid van uitgebreide wetsevaluaties, die in de regel pas na een aantal jaren plaatsvinden.170 5.2.2 Opgavegericht werken Een andere ontwikkeling die het werken in de driehoek van uitvoering, beleid en politiek beïnvloedt, is het opgavegericht werken. Deze ontwikkeling speelt zowel op rijksniveau als in de samenwerking tussen verschillende overheidslagen.

Ook in sommige provincies is hiermee al ervaring opgedaan. De grondgedachte bij opgavegericht werken is dat niet de logica van de overheid, maar de logica van de maatschappelijke opgave leidend moet zijn, en dat de organisatie om de opgave heen die logica volgt. Daarbij is de sturing, monitoring en verantwoording gericht op dat wat de overheid daadwerkelijk ‘in de uitvoering’ realiseert. Om deze manier van werken binnen de overheid te stimuleren is in opdracht van het Secretarissen-Generaal Overleg (SGO) het veranderprogramma Grenzeloos Samenwerken opgezet, dat stimuleert om ‘over de grenzen van departementen, uitvoeringsorganisaties en bestuurslagen’ heen te werken.171 Het is een thema dat ook in de interbestuurlijke verhoudingen tussen het Rijk en de decentrale overheden veel aandacht krijgt. Het opgavegericht werken kreeg bijvoorbeeld een impuls door het rapport Als één overheid van de Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen.172 De afgelopen jaren is al rondom verschillende maatschappelijke uitdagingen opgavegericht gewerkt. Een voorbeeld is het programma Geweld hoort ner168 www.kcbr.nl/beleid-en-regelgeving-ontwikkelen/beleidskompas. 169 www.kcbr.nl/beleid-en-regelgeving-ontwikkelen/beleidskompas/hulppaginas/praktijk/ best-practices/eerste-ervaringen-met-de-invoeringstoets-de-nieuwe-telemarketingregels.

170 www.kcbr.nl/beleid-en-regelgeving-ontwikkelen/beleidskompas/hulppaginas/praktijk/ best-practices/eerste-ervaringen-met-de-invoeringstoets-de-nieuwe-telemarketingregels. 171 www.grenzeloossamenwerken.nl. 172 Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen 2020.

71

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

gens thuis (GHNT), dat als doel heeft ‘huiselijk geweld en kindermishandeling terug te dringen, de schade ervan te beperken en zo de cirkel van geweld, de overdracht van generatie op generatie, te doorbreken’.173 Bij dit programma werden zeer veel verschillende partijen betrokken, zoals de ministeries van VWS en JenV, de VNG en andere landelijke en lokale organisaties, zoals de GGZ, de Nationale Politie en het OM. Uiteindelijk slaagde dit programma erin om een aanpak te ontwikkelen waarin professionals in staat werden gesteld om ‘de cirkel van geweld’ te doorbreken.174 Een ander voorbeeld van een programma waarin opgavegericht werken centraal staat, is het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid (NPLV). Binnen dit programma werken het Rijk en gemeenten gebiedsgericht samen om de leefbaarheid en veiligheid van twintig gebieden waar problemen op het gebied van gezondheid, werkloosheid, armoede, onderwijs en wonen zich opstapelen te verbeteren. Het NPLV gaat uit van een samenwerking tussen het Rijk en gemeenten, waarbij het Rijk stuurt op de drie overkoepelende doelstellingen van het programma en waarbij gemeenten zorg dragen voor integrale uitvoeringsplannen die zij opstellen en uitvoeren samen met relevante lokale spelers.

Bij de uitvoering stelt het Rijk zich op als partner en zorgt waar nodig voor ondersteuning en het wegnemen van obstakels die gemeenten bij het uitvoeren van hun plannen tegenkomen.175 5.3 Probleemanalyse In de vorige hoofdstukken is het gegaan over de schakelfuncties van uitvoerende professionals (hoofdstuk 3) en uitvoerende organisaties (hoofdstuk 4). In dit hoofdstuk focussen we op de veranderingen die nodig zijn in de driehoek van uitvoerende organisaties, beleidsdepartementen en regering en parlement om de uitvoering die schakelfuncties te laten vervullen. In de paragrafen 5.2.1 en 5.2.2 hebben we laten zien hoe die nieuwe verhoudingen eruit zouden kunnen zien; hierna gaan we in op enkele obstakels voor nieuwe verhoudingen en de dilemma’s die erbij komen kijken om ze weg te nemen.