20 naar een uitvoerende macht

Dat dit beleid naast onuitvoerbaar ook onwenselijk kan zijn en (negatieve) effecten kan hebben op de samenleving, of dat het uitvoeren van het beleid misschien wel kan, maar ten koste gaat van andere publieke waarden, blijft op die manier onbenoemd, laat staan dat uitvoerders zich in het gesprek daarover mogen mengen of dat zij het zelf als hun rol zien om dit te doen.39 Aandacht voor de normatieve implicaties van de uitvoering is er vaak pas wanneer naderhand uitkomt dat zaken mis zijn gegaan: dan blijkt dat het werk van uitvoerders niet zo neutraal is als gedacht en dat hun handelen grote impact heeft op het leven van mensen. Deze aandacht achteraf versterkt de bestaande verhoudingen: als misstanden aan het licht zijn gekomen, neemt de controledrang van het parlement en de beleidsdepartementen toe, wat er vervolgens toe leidt dat de autonomie van uitvoerende organisaties verder wordt ingeperkt. 40 Wij zien een toekomst waarin misstanden zoveel mogelijk voorkomen worden, doordat uitvoeringsprofessionals en organisaties de ruimte en de mid37 38 39 40

Brandsen & Helderman 2023, p. 76. TCU 2021. Zie hierover bijvoorbeeld: Van den Berg e.a. 2024. ROB 2020b.

27

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

delen hebben om gezagswaardig op te treden. Als er toch problemen blijken op te treden, mogen zij niet gepasseerd worden bij de zoektocht naar uitvoerbare en rechtvaardige oplossingen. De legitimiteit van deze sterke positie volgt niet alleen uit de deskundigheid van uitvoeringsprofessionals en organisaties, maar ook uit het in essentie normatieve karakter van hun werk. Want, uitvoerders moeten steeds weer het meest wijze besluit nemen in steeds veranderende omstandigheden. De bedoeling van de wet is daarbij een zeer belangrijke factor, maar niet de enige factor. Afhankelijk van de ruimte die de wetgever daarvoor laat, spelen ook professionele normen, de visie van de organisatie en beginselen van goed openbaar bestuur een rol. Wanneer die laatste in het geding komen is het zelfs voorstelbaar dat concrete regels gebroken moeten worden om uitwassen te voorkomen. 2.4.3

Zie beleidsvorming en beleidsuitvoering als gezamenlijke functies van de ambtelijke dienst De ambtelijke dienst bestaat uit beleidsambtenaren en uitvoeringsambtenaren. In het ideale geval geven zij in goede samenwerking invulling aan politieke opdrachten, geven ze inzicht in de gevolgen van politieke keuzes en bieden ze loyale tegenspraak bij onuitvoerbare of met het oog op de praktijk en beginselen van goed bestuur onwenselijke plannen. Waar politieke belangen een steeds belangrijkere rol gaan spelen, komt deze politiek-onafhankelijke houding die van de bureaucratie verwacht mag worden onder druk te staan. Zoals Anchritt Wille het verwoord heeft, zijn vooral ministeries steeds meer ‘politieke burchten’ geworden, waar men primair gericht is op de ‘uitvoering van het grote strijdplan (regeerakkoord) en op de verdediging van bewindspersonen’. 41 In combinatie met de ondergeschiktheid van uitvoerende organisaties leidt dit ertoe dat beleid vaak goed aansluit op de logica van de politiek, maar des te slechter op de logica van de uitvoering, die voortkomt uit de toepassing van beleid en wet- en regelgeving in de praktijk. Samen werken aan de beleidscyclus Wij willen naar een situatie waarin beleidsmakers en uitvoerders zich gezamenlijk verantwoordelijk voelen en tonen voor beleid én uitvoering.

In plaats van beleid en uitvoering te zien als taken waar beleidsmakers en uitvoerders alleen voor aan de lat staan, is het nodig we beleid en uitvoering (weer) te zien als samenhangende functies van de ambtelijke dienst waar men samen verantwoordelijk voor is. Behulpzaam hierbij is het denken over beleid en uitvoering als fasen in een cyclus. In de woorden van Sandra van Thiel verloopt deze cyclus ‘van ontwerp tot besluitvorming, naar uitvoering en evaluatie, en dan weer terug naar ontwerp’. 42 Een andere weergave is de horizontale ‘beleidsacht’ van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli). Met die

41 42

Wille 2022, p. 6. Van Thiel 2020, p. 37.

28

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

beleidsacht wil deze adviesraad niet alleen aangeven dat er constant contact tussen beleidsmakers en uitvoerders zou moeten zijn, maar dat beleidmakers en uitvoerders binnen die cyclus ook fundamenteel gelijkwaardig zijn. 43 Ook op het niveau van medeoverheden is de scheiding van het beleid van de uitvoering zichtbaar, bijvoorbeeld door aparte organisatieonderdelen in te richten die zich met uitvoering bezighouden of door taken uit te besteden aan lokale partners. Hier openbaren zich vaak problemen die vergelijkbaar zijn met die op het niveau van de rijksoverheid. Ook binnen decentrale overheden zouden beleid en uitvoering dus meer als met elkaar samenhangende onderdelen van dezelfde cyclus moeten worden gezien. 2.5 Waarborg de positie van uitvoerders binnen het openbaar bestuur Zoals uitgebreid toegelicht, moeten we naar een situatie waarin uitvoerders voortaan – veel meer dan nu al het geval is – een essentiële schakelfunctie vervullen tussen overheid en samenleving. Wat niet moet ontstaan is een situatie die te omschrijven is als het ‘primaat van de uitvoering’. In zo’n situatie zouden uitvoerders een beslissende stem hebben en zouden de andere betrokkenen (bestuurders, politici, en anderen) een volgende rol hebben.

Deze verhouding zou dan gebaseerd zijn op de gedachtegang dat uitvoerders door hun frequente en intense contact met burgers, het beste weten wat er speelt in de maatschappij en wat er nodig is. Dit benadert de onwenselijke situatie zoals die er was tijdens de verzuiling (zie ook paragraaf 2.4) en die tot een groot democratisch tekort leidde. Dit is dus niet de bedoeling: in een democratische rechtsstaat ligt het primaat bij de politiek. 2.5.1 Herschik de politiek-ambtelijke betrekkingen Toch heeft de manier waarop de politiek diens primaat de afgelopen decennia heeft ingevuld, tot problemen in de uitvoering geleid, simpelweg doordat politici bij het maken van beslissingen te weinig oog hadden voor het uitvoeringsperspectief. Hier zijn goede verklaringen voor. Politici hebben, omdat ze herkozen willen worden, vaak vooral oog voor zaken die spelen op de korte termijn; het uitvoeringsperspectief is vaak gericht op de langere termijn. Daarbij komen politieke compromissen vaak moeilijk tot stand, waardoor het uitvoeringsperspectief vervolgens als een last wordt ervaren (zie ook hoofdstuk 5). Het is nodig om te streven naar een cultuur en verhoudingen waarin publieke dienstverlening door alle actoren binnen het openbaar bestuur als een gedeelde verantwoordelijkheid wordt ervaren.

Want zijn niet alle betrokkenen in het openbaar bestuur in wezen publieke dienstverleners, dus ook de minister en parlementariërs? En is inmiddels niet duidelijk dat problemen in de uitvoering een probleem zijn voor het openbaar bestuur als geheel? 43

Rli 2023, p. 28.

29

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

Het is de vraag of de politiek uit eigen beweging meer verantwoordelijkheid gaat nemen voor de uitvoering, aangezien de huidige houding van de politiek niet los kan worden gezien van de wisselende voorkeuren van kiezers en de politieke versnippering. Dit roept de vraag op: hoe zorgen we ervoor dat politici, ondanks het krachtenveld waar ze zich in bevinden, niet om het perspectief van de uitvoering heen kunnen? Hiermee bedoelen we dan niet dat uitvoerders op de stoel van politici moeten gaan zitten, maar wel dat uitvoerders politici dwingen om zich meer rekenschap te geven van wat hun keuzes betekenen voor de publieke dienstverlening in ons land. Dit vergt een herijking van de politiek-ambtelijke betrekkingen, waarin de deskundigheid van de ambtenarij en uitvoerders in het bijzonder opnieuw op waarde wordt geschat en gewaarborgd is. Het uitgangspunt moet zijn dat de ambtenarij niet alleen voor de politiek werkt maar ook voor de samenleving als geheel. 2.5.2

Zorg op elk niveau voor een functionerende noodrem om de nieuwe manier van werken af te dwingen Veel aandacht gaat in dit advies uit naar de gewenste manier van werken op en tussen het professionele, organisatie- en politiek-bestuurlijke niveau: wat verwachten we van professionals, wat hebben zij daarvoor nodig van hun organisaties? Wat verwachten we van uitvoerende organisaties en mede­ overheden, wat hebben die daarvoor nodig van hun professionals enerzijds en van beleidsdepartementen en de politiek anderzijds? Wat verwachten we van beleidsmakers en politici, wat hebben zij daarvoor nodig van uitvoerende organisaties en medeoverheden? Omdat er in bestaande rapporten en adviezen al aandacht is voor waar het idealiter naartoe moet, besteden we per niveau ook aandacht aan de inrichting van harde waarborgen op elk niveau, zodat de nieuwe manier van werken kan worden afgedwongen. Voor de inrichting van deze waarborgen hanteren we hier de metafoor van een noodrem. Door een noodrem kan iemand die niet aan het stuur zit een beslissing van degene die wel stuurt (tijdelijk) overrulen, net zoals een trein­ reiziger de trein kan laten stoppen door aan de noodrem te trekken.

In de context van dit rapport is dat bijvoorbeeld een burger die een beslissing van de overheid aanvecht, een professional die een protocol van diens organisatie breekt of een uitvoerende organisatie die bezwaar maakt tegen een besluit van de minister. Een noodrem mag nooit lichtzinnig worden ingezet – in de trein levert het je immers ook een fikse boete op wanneer je misbruik van de noodrem maakt. Als je aan de noodrem trekt, moet je daar ook goede argumenten voor hebben. Zoals we in de volgende hoofdstukken toelichten, horen de beginselen van goed en behoorlijk bestuur – zoals we die ook hebben opgenomen in ons Wegingskader goed openbaar bestuur44 – hierbij tot de belangrijkste kaders. Ten slotte is het ook niet zo dat een noodrem de beslissing van

44 ROB 2023a.

30

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

de bestuurder per definitie overruled: ook in een trein kan de machinist besluiten om de trein toch door te laten rijden als de situatie daarom vraagt. Wat een noodrem wel altijd doet, is dat hij degene die aan het stuurt zit – of het nou de professional, de organisatie, de minister of het parlement is – dwingt om de situatie te overwegen, opnieuw een keuze te maken en daarover verantwoording af te leggen. Zoals we in de volgende hoofdstukken toelichten, kan een noodrem verschillende vormen aannemen. Veel noodremmen zijn er al wel, maar functioneren niet naar behoren. De spreekwoordelijke trein stopt bijvoorbeeld niet echt met rijden, men durft niet aan de noodrem te trekken, weet niet waar de noodrem precies zit of vindt het überhaupt niet nodig om aan de noodrem te trekken. Het gaat ons dan ook niet om de noodrem als zodanig, maar om het feit dat die noodrem gebruikt dient te worden wanneer dat nodig is en ook naar behoren functioneert wanneer hij gebruikt wordt. Daarbij zien wij de noodrem niet als een doel op zichzelf, maar als een middel om de gewenste ambtelijke en politiek-bestuurlijke verhoudingen af te dwingen. In de volgende hoofdstukken gaan we nader in op de vraag wat daar per niveau voor nodig is.

2.6 Slot: het gehele openbaar bestuur staat wat te doen In dit hoofdstuk hebben we ons overkoepelende advies aan het openbaar bestuur uiteengezet: breng uitvoerders in positie om de schakelfunctie die zij als toepassers en vormgevers van beleid en wet- en regelgeving kunnen hebben ook te laten vervullen, in het belang van gezagswaardige publieke dienstverlening. We hebben bovendien laten zien dat er binnen het openbaar bestuur systeemfouten bestaan die deze schakelfunctie in de weg staan. Die systeemfouten moeten worden opgelost: uitvoerders moeten een gelijkwaardige positie krijgen, de normatieve dimensie van het werk van uitvoerders moet worden erkend en we moeten af van het idee dat er een harde scheiding bestaat tussen beleid en uitvoering. De legitimatie voor het versterken van de positie van uitvoerders ligt voor ons besloten in hun schakelfunctie (zie ook paragraaf 2.3) – kunnen vervullen, omdat die schakelfunctie wat ons betreft nog onvoldoende tot z’n recht komt. Enerzijds komt dit doordat andere actoren de uitvoerders niet in staat stellen om die schakelfunctie te vervullen, anderzijds komt dit doordat uitvoerders het vaak zelf ook niet als hun taak zien om dat te doen.

Om een verband te leggen met ons rapport over het gezag van de overheid: 45 uitvoerders kunnen hun gezag als schakel tussen overheid en samenleving pas bij de politiek ontwikkelen, als ze dat gezag ook daadwerkelijk waard zijn.

45

ROB 2022.

31

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

Veranderingen op politiek-bestuurlijk niveau alleen zijn dus niet voldoende: voor we daar in hoofdstuk 5 bij uitkomen, redeneren we eerst van het professionele niveau (hoofdstuk 3) naar het organisatieniveau (hoofdstuk 4). In elk hoofdstuk staat een concretisering van het overkoepelende advies dat wij in dit hoofdstuk uiteen hebben gezet, namelijk dat het openbaar bestuur de schakelfunctie van de uitvoering tussen overheid en samenleving op waarde moet schatten en zijn manier van werken hierop moet aanpassen. We stellen ons steeds de vraag: wat betekent deze nieuwe manier van werken voor de verschillende actoren per niveau? En wat betekent dit voor de verhoudingen met de andere niveaus? Hierbij gaan we in op de bestaande verhoudingen, op pogingen die al gedaan worden om de bestaande verhoudingen te doorbreken en op de dilemma’s die daarbij komen kijken. We reiken actiepunten aan om de nieuwe manier van werken breder in te zetten en te borgen. Uiteindelijk willen we naar een situatie waarin iedereen binnen het openbaar bestuur zich verantwoordelijk voelt voor dat wat er in de uitvoering gerealiseerd wordt, en daarom moet het perspectief van de uitvoering beter geborgd worden binnen het openbaar bestuur als geheel.

Uitvoerders moeten hun rol als schakel waarmaken en andere actoren moeten de tegenmacht van de uitvoering leren accepteren en waarderen, ook als dit betekent dat er harde waarborgen moeten worden ingericht (of gerepareerd) om dit af te dwingen.

Overkoepelende actiepunten 1 Uitvoeringsemancipatie kracht bijzetten • Benut de schakelfunctie van uitvoerders Erken dat uitvoerders bij de toepassing en vormgeving van wet- en regelgeving een essentiële schakel tussen overheid en burger vormen. Hiervoor hebben zij voldoende ruimte en middelen nodig. • Erken de normatieve dimensie van het werk van uitvoerders Het op een responsieve manier toepassen en mede vormgeven van wet- en regelgeving vraagt een (erkenning van de) normatieve opstelling van uitvoerders. Hun rol mag niet langer beperkt worden tot die van technische raadgever. • Versterk de positie van uitvoerders binnen het openbaar bestuur We moeten naar een situatie waarin beleidsmakers en politici niet meer om het perspectief van uitvoerders heen kunnen. Het is noodzakelijk de verhoudingen tussen uitvoerders en beleidsmakers en de ­verhoudingen tussen uitvoerders en de politiek te veranderen.

32

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

2 (Politiek-)ambtelijke verhoudingen herschikken • Zie beleid en uitvoering als gezamenlijke taken van de ambtelijke dienst Goede publieke dienstverlening moet weer gelden als een gedeelde verantwoordelijkheid van beleidsmakers en uitvoerders. Laat beleidsmakers gaan staan voor dat wat er in de uitvoering gebeurt: beleid dat in de praktijk niet goed werkt is slecht beleid. • Waardeer de tegenmacht van de ambtelijke dienst De positie van uitvoerders en beleidsmakers als politiek-onafhankelijke deskundigen met oog voor de uitvoeringspraktijk moet worden hersteld. Op grond van ervaringen uit de praktijk en op basis van beginselen van goed openbaar bestuur moeten zij tegenwicht kunnen bieden aan het perspectief van de politiek. 3 Richt voldoende waarborgen in • Geef uitvoerders macht in het belang van goede publieke dienstverlening Wanneer beleid en regels dreigen te worden ingevoerd die strijdig zijn met beginselen van goed openbaar bestuur is er een functionerende noodrem voor uitvoerders nodig. Hiermee kunnen opdrachten (tijdelijk) teruggegeven worden. Deze noodrem moet er zijn voor professionals binnen hun organisaties, maar ook voor de organisaties zelf in het gesprek met beleidsmakers en politici.

33

3 Noodzakelijke veranderingen op professioneel niveau: naar burgergerichte publieke dienstverlening volgens de bedoeling 3.1 Inleiding Publieke dienstverlening komt tot burgers via professionals. Dit zijn professionals die in direct contact staan met burgers, zoals politieagenten, leraren, zorgconsulenten en baliemedewerkers, maar ook professionals die op een indirectere wijze diensten aan burgers verlenen, zoals ICT’ers, inkopers en backofficemedewerkers. Deze professionals kunnen werken bij de overheid (landelijke uitvoeringsorganisaties, inspecties, gemeenten, provincies, etc.) of de semioverheid (zorginstellingen, onderwijsinstellingen, woningcorporaties en vervoersbedrijven). Daarbij kan het gaan om individuele dienstverlening (uitkeringen verlenen, rijbewijzen uitgeven, aangiftes verwerken), maar ook om dienstverlening met een collectiever karakter (wegen aanleggen, milieu­ regelgeving handhaven, openbare orde bewaken). Alle taken hebben een wettelijke basis en worden (grotendeels) met publiek geld gefinancierd.

De professionals waar we het hier over hebben, bevinden zich – net als de overheid als geheel – in een gezagsrelatie met burgers: vaak helpen professionals burgers, maar soms kan het verlenen van publieke diensten ook bestaan uit handelingen die bepaalde individuele of groepen burgers negatief beïnvloeden (zoals het niet verlenen van diensten bij schaarste of het handhaven van wet- en regelgeving). Gezagsvol ‘nee’ kunnen zeggen is voor professionals van groot belang. 46 Zoals in paragraaf 1.2 is geschetst, is het gezag van de overheid – en daarmee ook van de professional – niet meer zo vanzelfsprekend als vroeger. Daarom is het meer dan ooit nodig dat professionals in hun handelen een centrale plek geven aan het perspectief van de burgers over wie ze in positieve en negatieve zin gezag uitoefenen. Alleen dan zijn professionals in staat om in de ogen van burgers betrouwbaar, betrokken en bekwaam (dit is: gezagswaardig) op te treden. In dit hoofdstuk schetsen we wat er op ­professioneel niveau nodig is om dit te kunnen doen. 3.2 Veranderende verhoudingen Zoals beschreven in hoofdstuk 2 ziet men uitvoerende organisaties en uitvoerende professionals als neutrale uitvoerders van beleid en wet- en regelgeving, en zien professionals zichzelf vaak ook zo. Maar, deze voorstelling van zaken doet geen recht aan de schakelfunctie die uitvoerders in onze ogen hebben.

46 In een recent verschenen proefschrift laat Mathilde Witkam zien hoe het goed en begrijpelijk uitleggen van besluiten, met name in informeel contact, bijdraagt aan de acceptatie van die besluiten door burgers, zie: Witkam 2024.

34

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

Hoewel in de meeste gevallen de letter van de wet of het beleid gevolgd kan worden, moeten professionals in sommige gevallen van die letter afwijken om in de geest van de wet te handelen (zie paragraaf 2.3.1). 47 Andersom zien professionals hoe beleid en wet- en regelgeving in de praktijk uitpakken en is het voor een goede publieke dienstverlening belangrijk dat zij signalen afgeven als het misgaat, zodat het beleid kan worden bijgestuurd als dat nodig blijkt (zie paragraaf 2.3.2). Uiteraard geldt voor beide rollen (het toepassen en het medevormgeven van beleid en wet- en regelgeving) dat professionals daar wel toe in staat moeten worden gesteld. 3.2.1 De professional als ‘street-level bureaucrat’: discretionaire ruimte Het idee dat professionals een rol hebben bij het toepassen van universele regels op specifieke situaties won aan belangstelling door het boek Street-­ Level Bureaucracy (1980) van de politicoloog Michael Lipsky. Daarin bestudeerde hij het functioneren van uitvoerende professionals48 en vulde daarmee de klassieke bureaucratische theorie aan. Die klassieke theorie gaat uit van politici die richting geven, beleidsmakers die deze richting omzetten naar beleid en uitvoerders die dit beleid simpelweg tot uitvoering brengen.

In het boek liet Lipsky zien dat veel beleid juist in de uitvoering tot stand komt; hij toonde aan dat bij veel overheden helemaal geen sprake was van wet- en regelgeving die beschreef hoe publieke professionals hun werk moesten doen, ook al waren die overheden in naam volgens het klassieke bureaucratische stramien georganiseerd. Professionals ondervingen dit door eigen regels en routines te bedenken om zo een brug te slaan tussen de universele regels en de toepassing in specifieke situaties. 49 Onderzoek laat zien dat de beschrijving van Lipsky tot de jaren tachtig van de vorige eeuw voor veel bureaucratieën opging, vooral in landen waar sprake was van een grote publieke sector. Uitvoerders hadden ‘de status die noodzakelijk was om beleid te implementeren met in achtneming van hun eigen waarden, prioriteiten en de lokale uitdagingen die ze tegenkwamen’.50 De ruimte die de professional had, werd dus niet alleen gebruikt om recht te doen aan de geest van de wet, maar ook aan diens eigen standaarden en aan de lokale context. Onder invloed van het New Public Management (NPM) in de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw werd de ruimte van uitvoerders bij het toepassen van beleid en wet- en regelgeving kleiner.

NPM introduceerde vormen van controle over het werk van professionals, bijvoorbeeld door meetbare resultaten en targets, strakkere verantwoording aan managers en betrokkenheid van gebruikers bij de evaluatie van geleverde diensten.51 Onderzoek sugge47 48 49 50 51

Daston 2022. Lipsky 1980. Taylor & Kelly 2006, p. 630. Taylor & Kelly 2006, p. 631-632. Taylor & Kelly 2006, p. 630.

35

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

reert dat onder invloed van NPM een verschuiving van ‘beroepsprofessionalisme’ naar ‘organisatorisch professionalisme’ is ontstaan. Bij de eerste vorm van professionalisme draait het om het vertrouwen van de organisatie en de cliënt in de professional, wat tot uiting komt in professionele autonomie en discretionaire ruimte. Het gezag van de professional is hierbij gebaseerd op opleidingen, beroepstrainingen, professionele profilering en een bijpassende cultuur op de werkvloer. Controle wordt vooral onderling door professionals zelf uitgevoerd op basis van beroepscodes en instituten en verbanden die hierop toezien.52 Daar tegenover staat organisatorisch professionalisme, waarbij de positie van de professional is gebaseerd op ‘rationeel-legalistische vormen van gezag en hiërarchische structuren van verantwoordelijkheden en besluitvorming’. Het gaat gepaard met gestandaardiseerde procedures en externe vormen van regulering en verantwoording aan de hand van targets en prestatiebeoordelingen.53 Het belang van discretionaire ruimte voor professionals voor het leveren van goede publieke dienstverlening is in de bestuurskunde vaak benadrukt.

Allereerst is er het reeds genoemde argument dat professionals altijd discretionaire ruimte (nodig) hebben om wet- en regelgeving toe te passen op de specifieke situaties in de alledaagse realiteit.54 Er zijn trouwens auteurs die suggereren dat specifiekere regels juist het afwijken van die regels in de hand werken, omdat ‘binnen de lijntjes kleuren’ onmogelijk wordt.55 Concreter laat onderzoek zien dat er een positieve relatie bestaat tussen de discretionaire ruimte die professionals ervaren en de mate waarin burgers dienstverlening als betekenisvol zien. Dit komt omdat street-level bureaucrats ‘meer in staat zijn om hun beslissingen en de procedures die ze moeten volgen aan te passen aan de specifieke situatie en behoeftes van hun cliënten’, aldus Tummers en Bekkers.56 Zij laten ook zien dat professionals die discretionaire ruimte ervaren over het algemeen meer bereid zijn om beleid uit te voeren, juist omdat ze zien dat dit beleid betekenisvol is voor cliënten. 3.2.2

De professional als ‘institutional worker’: veranderen van beleid en weten regelgeving van binnenuit De discussie over discretionaire ruimte wordt tegenwoordig vaak gevoerd aan de hand van de term ‘maatwerk’: professionals moeten de ruimte krijgen om van regels af te wijken als de specifieke situatie daarom vraagt. Maatwerk is geen oplossing voor slecht beleid en zou altijd de uitzondering op de regel moeten blijven. Professionals hebben niet alleen een zekere ruimte nodig bij het toepassen van beleid en wet- en regelgeving, zij moeten ook ruimte heb-

52 53 54 55 56

Evetts 2009, p. 248. Evetts 2009, p. 249. Lipsky, 1969; Taylor & Kelly 2006, p. 634-335; Tummers & Bekkers 2014, p. 5-6. Hendrikx e.a., p. 41; Brodkin 2011. Tummers & Bekkers 2014, p. 18.

36

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

ben om het beleid zélf mede vorm te geven op basis van hun kennis over en ervaring uit de praktijk. In het verleden hadden professionals wel een belangrijke rol bij de vormgeving van beleid en wet- en regelgeving, zeker in de naoorlogse decennia: via samenwerkingsstructuren wisten organisaties van professionals en vakbonden voor de publieke sector door te dringen tot de besliscentra van overheden.57 Er ontstonden ‘policy communities’, aldus Laffin en Entwistle, bestaande uit ‘relatief gesloten groepen van ambtelijke vertegenwoordigers van de centrale overheid, belangengroepen van ‘ingewijden’ en leden van de dominante professies’. In sommige sectoren gingen deze ‘policy communities’ als ware ‘drivers’ van beleid fungeren, die concurreerden met centrale en lokale overheden.58 In de jaren zeventig en tachtig kregen professionals en hun georganiseerde verbanden een steeds slechtere naam, omdat zij volgens de leidende opinie collectief te machtig waren geworden en niet primair het publieke belang, maar het belang van hun sectoren nastreefden.

Dit had volgens sommigen geleid tot een overproductie aan overheidsvoorzieningen, wat dan weer werd gezien als een van de belangrijkste oorzaken van de economische malaise van die tijd.59 Met de komst van New Public Management werden de verhoudingen stevig opgeschud: overheden in West-Europa probeerden de invloed van belangenroepen – waaronder die van publieke professionals – op de besliscentra van de macht te beperken. Waar professionals lang een drijvende kracht waren bij het agenderen van maatschappelijke problemen en de benodigde oplossingen daarvoor, is de verhouding in de afgelopen decennia omgedraaid: overheden bepalen de richting, waarna professionals pas in tweede instantie worden geconsulteerd over hoe die richting het beste kan worden ingevuld.60 In de afgelopen jaren is er opnieuw meer aandacht gekomen voor manieren waarop professionals bijdragen aan het veranderen van beleid en wet- en regelgeving, en dan niet zozeer (of primair) door collectieve actie, maar van binnenuit. Van Goor, Uitman en Mulder wijzen erop dat professionals61 zelf onderdeel zijn van het systeem waarin publieke dienstverlening tot stand komt. Professionals hebben een rol om van binnenuit voor verandering te zorgen door, wanneer de situatie daarom vraagt, kaders van beleid en wet- en regelgeving op te rekken of te doorbreken.62 In de bestuurskunde wordt hierbij 57 58 59 60 61 62

Tummers & Bekkers 2014, p. 632. Laffin & Entwistle 2000, p. 210. Mellink & Oudenampsen 2022, p. 147. Laffin & Entwistle 2000, p. 211 en 217. In de context van het artikel van Van Goor, Uitman & Mulder gaat het om pedagogische professionals. Van Goor, Uitman & Mulder 2023, p. 81-82.

37

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

ook wel gesproken over ‘institutioneel werk’: het beïnvloeden van het systeem waar je zelf deel van uitmaakt. De aandacht gaat hierbij meestal niet zozeer uit naar de actoren die we normaal gesproken met het vormgeven van beleid en wet- en regelgeving associëren (politici, beleidsmakers, managers), maar naar actoren die ‘op het eerste gezicht een vrij machteloos onderdeel van het systeem lijken [maar] toch bijdragen aan de verandering ervan’.63 Van Bochove e.a. onderscheiden drie vormen van ‘institutioneel werk’: maintaining, ‘gericht op het in stand houden van instituties’, disrupting, ‘gericht op het veranderen van instituties’ en creating ‘gericht op het creëren van nieuwe instituties’.64 Institutioneel werk kan plaatsvinden binnen de ruimte die beleid en wet- en regelgeving hiervoor bieden, maar het kan volgens Van Bochove e.a. ook verder gaan, ‘zoals het negeren of bewust overtreden van regels’.65

Casus aanpak het Bouwdepot Jongeren in de leeftijd van 18 tot 21 jaar die zich in een kwetsbare situatie bevinden (door dak- of thuisloosheid, oplopende schulden en psychische problemen) vallen vaak tussen de wal en het schip doordat ze niet in aanmerking komen voor jongerenregelingen, maar volgens de Participatiewet ook niet volwassen zijn. Het Bouwdepot is een initiatief waarmee deze jongeren een jaar lang maandelijkse financiële steun ontvangen om aan persoonlijke doelen te werken, zoals het vinden van een woning of een baan. De eerste trajecten van het Bouwdepot begonnen in 2020 en werden gefinancierd door particuliere fondsen en het ministerie van Volksgezondheid (VWS). In de afgelopen jaren zijn ook de gemeenten Eindhoven, Amersfoort, Groningen, Den Bosch, Leiden, Arnhem, Delft en de Rijnstreek gemeenten met de aanpak aan de slag gegaan of gaan­ ­binnenkort starten. Van gemeenten vraagt het Bouwdepot eerst een investering, maar onderzoek toont aan dat deze na ongeveer drie jaar wordt terugverdiend dankzij de toenemende maatschappelijke en ­financiële baten. Het Rijk stelde eerder dat de aanpak het Bouwdepot in strijd zou zijn met de Participatiewet omdat gemeenten geen eigen inkomensbeleid mogen voeren.

De initiatiefnemers van het Bouwdepot stellen daarentegen op basis van een juridische rapportage dat de aanpak niet onder bestaande wetgeving valt – niet onder de Wmo, de Jeugdwet, noch de Participatiewet. Volgens hen valt de aanpak onder de lokale autonomie van gemeenten66 en stelt het Bouwdepot gemeenten volledig in staat

63 64 65 66

Van Bochove e.a. : 2021, p. 135. Van Bochove e.a. : 2021, p. 134-135. Van Bochove e.a. : 2021, p. 135. www.hetbouwdepot.nl/update/bouwdepot-niet-in-strijd-met-participatiewet/

38

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

om jongeren in een kwetsbare positie te ondersteunen boven op het ­landelijke beleid. Het Bouwdepot kan worden gezien als een vorm van ‘institutioneel werk’: professionals in de uitvoering liepen aan tegen een probleem waar het bestaande beleid geen antwoord op bood en zijn daarop met een alternatieve aanpak gekomen. Hoewel het ministerie aangaf dat er sprake was van doorkruising van de Participatiewet, gaan de deelnemende gemeenten door met de pilots. Bij Het Bouwdepot is ook de opstelling van de verantwoordelijke wethouders van belang. Dit staat niet op zichzelf: de afgelopen jaren zijn er verschillende voorbeelden geweest van wethouders die in incidentele gevallen wetten regels braken of bogen in het belang van kwetsbare burgers.67

3.3 Probleemanalyse Bij professionals ligt veel potentieel als het gaat om het gezagswaardig maken van publieke dienstverlening. Dat is door hoe zij beleid vertalen naar de samenleving, en hoe zij wat er in de samenleving gebeurt, vertalen naar beleid. Op dit moment gaat veel van dit potentieel verloren. In de volgende paragrafen bespreken we de obstakels voor het benutten van dit potentieel en de dilemma’s bij het wegnemen van die obstakels.

Inbreng bijeenkomst professioneel niveau Op 16 mei 2024 organiseerde de ROB in samenwerking met bureau Afdeling Buitengewone Zaken een werksessie met professionals waarin onder andere werd stilgestaan bij de obstakels en dilemma’s die zij in hun werk tegenkomen.68 Een impressie: ‘Wij zijn ondergeschikt aan data, terwijl data ondersteunend aan ons zouden moeten zijn.’ ‘Het is belangrijk dat we elkaar meenemen in besluiten en daarnaast meer rekening houden met onze menselijkheid, in plaats van uitsluitend de cijfertjes.’ ‘Voor alles wat ‘bovenop’ wordt bedacht, ben je nu steeds op zoek naar een werkbare oplossing.’

67 Van Ostaaijen e.a. 2022. 68 Afdeling Buitengewone Zaken 2024.

39

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

‘Wanneer je als professional aangeeft dat een bepaald beleid niet handig is, dan krijg je terug: ‘Dit is nou eenmaal zo gemaakt’.’ ‘Ik heb een brief gestuurd naar de leidinggevenden over hoe het anders kan, maar daar wordt niet iets mee gedaan. Ik wil wel iets doen, maar ik durf het niet.’

3.3.1 Obstakels voor professionals Er is een aantal clusters van oorzaken die ervoor zorgen dat professionals momenteel niet afwijken van de regels, ze niet anders toepassen of de (negatieve) praktische uitwerking ervan niet signaleren, ook als de situatie daar wel om vraagt. Een eerste obstakel is de feitelijke ruimte om van wet- en regelgeving af te wijken. De literatuur suggereert dat de discretionaire ruimte van professionals de afgelopen decennia is verminderd, al verschilt dat wel per beleidsterrein, wettelijke regeling en uitvoerende organisatie.69 Bij werk en inkomen hangt de discretionaire ruimte in ieder geval (deels) samen met de nadruk op fraudebestrijding: de Parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening concludeert dat de beleidsvrijheid van professionals met de komst van de Fraudewet drastisch is ingeperkt.70 Verder bestaat er een verband tussen de afgenomen discretionaire ruimte en de toegenomen complexiteit van en veelheid aan regels waarmee professionals rekening moeten houden.71 Een tweede obstakel is het beperkte gebruik van de feitelijke ruimte, door regels anders toe te passen of door fouten in het beleid te signaleren. Die terughoudendheid onder professionals kan komen door een gebrek aan kennis.

Wellicht weten zij niet dat bijvoorbeeld sectorale regelingen en de Algemene wet bestuursrecht ruimte bieden om ervan af te wijken.72 De onderbenutting van ruimte en het niet melden van misstanden kunnen ook samenhangen met belemmeringen en prikkels op het gebied van sociale veiligheid (de angst om fouten te maken), beloningsstructuren (gericht op kwantiteit in plaats van kwaliteit), een hoge caseload of een gebrek aan signaalgevoeligheid binnen organisaties (waardoor signaleren ontmoedigd wordt).73

69 70 71 72 73

ABTOPConsult 2019, p. 8. PEFD 2024. TCU 2021, p. 66. Schuurmans e.a. 2020, p. 41-51; Pels Rijcken 2019, p. 9. Inbreng rondetafelgesprekken ‘professioneel niveau’ (16 mei 2024) en ‘organisatieniveau’ (23 mei 2024). Uiteraard zijn er ook voorbeelden waarbij (politieke) bestuurders signalen wél op pikken en de ambtelijke organisatie vervolgens de ruimte geven om, redenerend vanuit algemene beginselen, van specifieke regels af te wijken (schriftelijke inbreng expert).

40

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

Een derde obstakel is het mensbeeld van de zelfredzame burger, dat voor een belangrijk deel bepaalt of uitvoerders een situatie waarmee ze geconfronteerd worden al dan niet onrechtvaardig vinden.74 Dat mensbeeld zit niet alleen ­vervat in wet- en regelgeving, maar ook in de manier waarop professionals burgers tegemoet treden en heeft dus invloed op of ze het nodig vinden om af te wijken van regels of dat ze de uitwerking van regels op burgers problematisch vinden. Daarbij komt dat door de digitalisering professionals minder op de hoogte zijn van de omstandigheden waarin burgers zich bevinden. 3.3.2 Dilemma’s voor professionals Wanneer van professionals verlangd wordt dat zij meer maatwerk leveren en misstanden signaleren, moeten zij meer zeggenschap krijgen bij het toepassen van beleid en wet- en regelgeving. Dit brengt dilemma’s met zich mee, die op dit moment voor handelingsverlegenheid zorgen. Hendrikx e.a.

laten zien dat het de uitvoeringsambtenaren zijn ‘die – als professionals – in de discretionaire ruimte die ontstaat keuzes moeten maken over wanneer en hoe regels precies worden toegepast in individuele gevallen’.75 Dit brengt waardenconflicten met zich mee, niet in de laatste plaats omdat professionals verschillende loyaliteiten hebben: aan 1) ‘de burgers aan wie zij publieke diensten leveren’, 2) ‘de rechtsstaat waarvan de wetten en regels hen binden’, 3) ‘de eigen organisatie waarbinnen zij werkzaam zijn’, 4) ‘de beroepsgroep waartoe zij behoren’; en 5) ‘de bredere maatschappij als context waarbinnen zij hun werk uitvoeren’.76 Dilemma’s waar professionals door deze verschillende loyaliteiten mee te maken krijgen zijn bijvoorbeeld die tussen maatwerk en gelijke behandeling, tussen maatwerk en beperkte beschikbaarheid van capaciteit en middelen, en tussen maatwerk en professionele waarden en normen.77 Maatwerk spreekt hiermee het oordeels­vermogen van de professional aan. Als professionals in plaats daarvan de wet- en regelgeving nauwkeurig volgen, hoeven ze niet zelfstandig te oordelen over de specifieke casus. Binnen het openbaar bestuur is er dan ook een reflex om de professional de verantwoordelijkheid voor het leveren van maatwerk uit handen te nemen. Dan is er in theorie ruimte voor maatwerk, maar die ruimte wordt steeds meer dichtgeregeld, aldus Hendrikx e.a.

Dit vertaalt zich naar verdere specificering en categorisering via wet- en regelgeving, en dus meer complexiteit en minder ruimte om af te wijken (zie ook paragraaf 3.3.1).78 Overigens lokt de drang naar maatwerk ook onder professionals bepaalde gedragingen uit: ‘[Z]e kun74 75 76 77 78

RVS 2021, p. 41; WRR 2017. Hendrikx e.a. 2022, p. 27. Hendrikx e.a. 2022, p. 28. Hendrikx e.a. 2022, p. 36. Hendrikx e.a. 2022, p. 38-47.

41

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

nen regels heel goed gebruiken om zich achter te verschuilen, om zich in te dekken tegen mogelijke kritieken van anderen, om de eigen positie veilig te stellen.’ Als de regeldruk dan afneemt, bestaat het risico dat dat leidt tot overconformisme, zoals Hendrikx e.a. stellen, omdat professionals ‘het ongemak van maatwerk en het risico van aanspreekbaarheid’ proberen te ontlopen.79 Dilemma’s ontstaan ook als de rol van professionals bij het vormgeven van beleid en wet- en regelgeving groter wordt. Professionals moeten dan de verschillende loyaliteiten in hun werk tegen elkaar afwegen en daarvoor moeten zij zich beroepen op hun eigen oordeelsvermogen. Bovendien kun je je afvragen hoe wenselijk het is als professionals – bijvoorbeeld collectief – veel invloed hebben op beleid en wet- en regelgeving, vooral vanwege de beperkte democratische legitimiteit. Het is niet vanzelfsprekend dat professionals – als zij invloed uitoefenen op beleid en wet- en regelgeving – altijd het belang van burgers dienen: ook zij zijn geconditioneerd door systemen en routines en vertegenwoordigen belangen, bijvoorbeeld die van hun beroepsgroep.80 Goede verantwoording is dus nodig. De ROB neemt bij dit vraagstuk een genuanceerd standpunt in: het primaat van de democratische politiek staat overeind, maar is niet absoluut en behoeft tegenmacht, óók van de kant van uitvoerders.

Een politiek plan met groot draagvlak kan immers in de praktijk desastreus uitpakken voor minderheden en individuen. Uitvoeringsprofessionals hebben uniek zicht op de werking van beleid in de praktijk. Het is wenselijk dat zij aan de bel trekken als de rechtsstatelijkheid van het overheidshandelen in het gedrang komt of als er bijvoorbeeld publiek geld wordt verspild door inefficiëntie. Nogmaals: dat betekent niet dat uitvoerders op de stoel van politici moeten gaan zitten. Toch zou het doodzonde zijn om de schakel­functie van uitvoerders onbenut te laten. 3.4

Actiepunten Alles bij elkaar zien wij een belangrijke rol voor professionals bij het toepassen en medevormgeven van beleid en wet- en regelgeving op een manier die recht doet aan de belangen van burgers en de samenleving als geheel. Professionals kunnen hun rol hierbij vervullen door maatwerk te leveren wanneer de situatie daarom vraagt en door te signaleren over problemen en kansen op het gebied van beleid en wet- en regelgeving. Dit is gemakkelijker gezegd dan gedaan. Aan de ene kant hebben professionals handvatten nodig om deze rol te kunnen vervullen, aangezien het veel vraagt van hun eigen oordeelsvermogen. Aan de anderen kant is het voor het openbaar bestuur van belang dat professionals hun rol invullen op een manier die niet leidt tot willekeur en

79 Hendrikx e.a. 2022, p. 42. 80 De Bruijn & Noordegraaf 2010.

42

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

rechtsongelijkheid of op een andere manier niet de belangen van de burger dient. 3.4.1 Ontwikkel praktische wijsheid, pas die toe waar nodig De democratische rechtsstaat garandeert idealiter gelijkwaardige behandeling, en dat legitimeert soms het afwijken van algemene regels. Hier is ‘praktische wijsheid’ of ‘phronesis’ voor nodig, naar de terminologie die de filosoof Aristoteles daarvoor bedacht. Om uit te leggen wat Aristoteles hiermee bedoelde, gebruikte hij de metafoor van een meetlat: hoewel een onbuigzame meetlat nuttig kan zijn om afstanden op een vlak oppervlak te meten, heb je er weinig aan als je afstanden wil meten op een oppervlak met vele hoeken en rondingen – in dat geval moet je op zoek naar andere instrumenten om toch de afstanden te kunnen meten. Op dezelfde manier kan een regel heel nuttig zijn voor professionals, maar is het niet de bedoeling dat ze daaraan vast blijven houden als de regel niet geschikt is voor de situatie waarop die wordt toegepast. Dan moet een professional in staat zijn om te improviseren en een afweging te maken tussen dat wat de regel van hem of haar vraagt en wat de specifieke situatie van hem of haar vraagt.

Praktische wijsheid kan dan ook worden gedefinieerd als ‘de vaardigheid te delibereren over wat in concrete gevallen het goede is om te doen’, waarbij ‘het goede’ in en door een concrete praktijk wordt bepaald en zich niet vooraf laat voorschrijven.81 Het spreekt daarmee het oordeelsvermogen én de ervaring van de professional aan. In een concrete casus worden het algemene (universele, contextonafhankelijke regels) en het concrete (de specifieke situatie) met elkaar geconfronteerd. Specifieke contexten kan je immers niet van tevoren beschrijven en in regels vatten. Doordat professionals dagelijks uiteenlopende situaties krijgen voorgeschoteld, is hun werk variabel en contextafhankelijk, en dat vereist meer dan regelconform gedrag. Iedere situatie vergt een waardenafweging, die uiteindelijk het handelen van de professional bepaalt. Praktische wijsheid is cruciaal om dat goed te kunnen doen en te komen tot gezagswaardige dienstverlening. Wellicht ten overvloede: de ontwikkeling van praktische wijsheid is zowel een individueel als een collectief proces. Professionaliteit draait immers niet alleen om zelfreflectie en een onderzoekende houding, maar ook om voortdurende collegiale consultatie en reflectie.82 ­Professionals in de publieke dienstverlening moeten dus regelmatig met elkaar van gedachten wisselen om de gezagswaardigheid van het overheidshandelen te waarborgen.

Het is onvermijdelijk dat hierbij ook verschillen van opvatting tussen ambtenaren aan het 81 82

Den Uijl 2022, p. 381 Zie Raaphorst 2021 over het belang van consultatie met collega’s voor street-level ­bureaucrats.

43

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

licht komen, bijvoorbeeld over de mate waarin persoonlijke omstandigheden van burgers meegenomen moeten worden. Is dat verkeerd? Nee, in een sociaal veilige context hoeven zulke verschillen niet te worden bedekt met een ‘deken van neutraliteit’.83 Sterker nog, het voortdurende, door de organisatie gefaciliteerde goede gesprek over moeilijke dilemma’s kan de sociale veiligheid van professionals juist bevorderen. Ruggensteun van collega’s en leidinggevenden helpt immers om de rug recht te houden in moeilijke gevallen en een gezagsvol besluit te nemen – of het specifieke besluit nu in het voordeel of het nadeel van de betreffende burger uitvalt.

Het toepassen van regels als kunstvorm De rechtshistoricus Daston vergelijkt het toepassen van universele regels op een specifieke situatie met een kunstvorm. Binnen elke kunstvorm bestaan er regels die nodig zijn om deze kunstvorm te leren beheersen. Dat betekent niet dat je die regels altijd (in dezelfde mate) moet toepassen: je gebruikt deze regels op zo’n manier dat ze je helpen om iets nieuws te creëren. Net als een kunstenaar heeft een professional kaders om mee te werken, zoals geschreven en ongeschreven regels, professionele standaarden, rechtsstatelijke normen en zekere schaarste aan middelen en capaciteit. Professionals zouden deze kaders als hulpmiddelen moeten zien om in specifieke gevallen het juiste te doen, in plaats van als absolute richtlijnen.84

Maar, zoals we al in hoofdstuk 2 betoogden zijn ervaren uitvoeringsprofessionals idealiter niet alleen experts in het goed toepassen van wet- en regeling, maar kunnen ze ook bijdragen aan de vormgeving daarvan. De schakelfunctie die zij vervullen werkt immers twee kanten op. Het bestuderen van en besluiten over cases vormt de voornaamste bezigheid van uitvoerende professionals. Hun nabijheid tot de burger zorgt idealiter voor een goed begrip van en een genuanceerde kijk op de realiteit.85 Het openbaar bestuur zou meer moeten leunen op deze combinatie van regelgedreven kennis en contextsensitiviteit waarover professionals beschikken, onder meer door ruimte te bieden aan ‘the power of example’.86 Voorbeelden kunnen namelijk helpen om een specifieke beleidscontext beter te begrijpen (wat vooral relevant is voor actoren die in hun dagelijks werk verder afstaan van de burger) en vervolgens beleidstheorieën en onderliggende aannames kritisch te bevragen en te herzien. Het aandragen van casuïstiek (contextafhankelijke kennis) binnen de 83

Aldus een expert tijdens de expertmeeting ‘Professionele ruimte in de publieke dienst­ verlening’, 27 juni 2024. 84 Daston 2022. 85 Flyvbjerg 2001, p. 72 86 Flyvbjerg 2001.

44

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

eigen organisatie en (vervolgens) daarbuiten kan een krachtig middel zijn om de schakelrol van samenleving naar beleid en politiek te vervullen en zo beleid beter te laten aansluiten op maatschappelijke behoeften. Nogmaals: dit is geen pleidooi voor ‘bij twijfel altijd een uitzondering maken’ of ‘bij ieder moeilijk besluit het systeem van wetten en regels ter discussie stellen’. Gelijke behandeling in gelijke gevallen blijft een kernwaarde van de publieke dienstverlening. In 80% van de gevallen, zo wordt wel eens gezegd, voldoet de algemene regel. Het is juist een belangrijk aspect van het werk van professionals om gezagsvol ‘nee’ te kunnen zeggen als dat in hun professionele optiek, en met in achtneming van de relevante kaders, het goede is om te doen.

Werken volgens de bedoeling Een belangrijk handvat voor professionals in de uitvoering is dat zij altijd ‘de bedoeling’ van hun werkzaamheden in het achterhoofd houden. Wanneer een regel niet uitpakt zoals de bedoeling is, kunnen ze daar vervolgens van afwijken. Toch is dit makkelijker gezegd dan gedaan. Zo moet het wel duidelijk zijn wat ‘de bedoeling’ is, voor je ernaar kan handelen en is het nodig dat er onder professionals en binnen organisaties een gedeeld beeld van die bedoeling is. Afhankelijk van de ruimte die daardoor de wetgever voor gegeven wordt, zijn er naast de wet ook nog andere kaders die ‘de bedoeling’ mede bepalen, zoals de missie en visie van organisaties, professionele normen en standaarden en ervaringen uit de praktijk. Soms staan die haaks op elkaar, en is dus afweging nodig. Daarbij kan het ook zo zijn dat je het niet eens bent met de bedoeling die je van je organisatie, van je collega’s of van de wetgever meekrijgt. Zo zou hun beeld van de bedoeling haaks kunnen staan op je praktijkervaringen of vindt die botsen met beginselen van goed openbaar bestuur (zie paragraaf 3.4.2).

Waar het in het geding komen van algemene beginselen van goed openbaar bestuur een grond kan vormen om het zware middel van ‘aan de noodrem te trekken’ (zie paragraaf 4.4.5) in te zetten, moet het hoe dan ook altijd mogelijk zijn om binnen een organisatie het gesprek over ‘de bedoeling’ te voeren en je (afwijkende) inzichten te delen. Zeker wanneer reflectie plaatsvindt op basis van praktijkervaringen kan dit gesprek bijdragen aan het lerend vermogen van organisaties en het openbaar bestuur als geheel.

45

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

3.4.2

Zorg voor een goed rechtsstatelijk kompas: beginselen van goed openbaar bestuur Een kader dat in het werk van professionals een centralere plek zou moeten krijgen zijn de beginselen van goed en behoorlijk openbaar bestuur.87 Op dit moment is het rechts­statelijke kompas van professionals beperkt waardoor nog te vaak wordt vastgehouden aan de letter van de wet, ook als dat tot onrechtvaardige situaties leidt. Door het beperkte rechtsstatelijke bewustzijn van ambtenaren88 dringen de algemene bestuursrechtelijke beginselen (en de ontwikkeling ervan) enkel via de rechter door.89 Wanneer de beginselen van goed bestuur een dominantere en directere rol gaan spelen in de dagelijkse praktijk van uitvoeringsprofessionals en zij meer beginsel- in plaats van regel georiënteerd te werk gaan, zal de rechtvaardigheid en responsiviteit van de dienstverlening verbeteren. Net als de Staatscommissie rechtsstaat is ook de ROB groot voorstander van de versterking van het rechtsstatelijk kompas van ambtenaren. Als normen en belangen met elkaar conflicteren, moet hun rechtsstatelijk kompas de richting aangeven; het moet ambtenaren vertellen hoe te handelen in een specifieke situatie, zoals een kompas je helpt om de richting naar het noorden te vinden.

Door deze (conflicterende) waarden, invalshoeken en normatieve afwegingen vervolgens in de besluitvorming te expliciteren (bijvoorbeeld met het Wegingskader goed openbaar bestuur)90 wordt de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur vergroot. Kunnen omgaan met het open karakter van algemene bestuursrechtelijke beginselen vergt een andere denk- en werkwijze en nieuwe vaardigheden van professionals.91 Zij moeten de verschillende normen van behoorlijk en goed bestuur (zoals efficiëntie én zorgvuldigheid; fraudebestrijding én dienstbaarheid; rechtsgelijkheid én maatwerk) tegen elkaar afwegen, terwijl die (mede door de onrealistische, onverenigbare verwachtingen van de politiek) geregeld met elkaar op gespannen voet staan. De beginselen vragen om flexibele ambtenaren, ze vereisen een metamorfose van het ambtelijke profiel.92 Hier ligt uiteraard een verantwoordelijkheid op organisatieniveau. De Staatscommissie rechtsstaat geeft aan dat het rechtsstatelijk kompas (rechtsstatelijke houding en kennis) momenteel geen of slechts een kleine rol speelt in de werving, selectie en opleiding van ambtenaren. Tegenspraak op basis van rechtsstatelijke waarden gebeurt daardoor nog nauwelijks en een rechtsstatelijke cultuur

87 88 89 90 91 92

Deze zijn opgenomen in het Wegingskader goed openbaar bestuur van de ROB: ROB 2023a. ROB 2020a; Staatscommissie Rechtsstaat 2024. Van Ommeren 2024. ROB 2023a. Van Ommeren 2024. Van Ommeren 2024.

46

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

komt maar moeizaam van de grond.93 De aard van het werk van uitvoerende professionals leent zich bij uitstek voor zo’n ambtelijke metamorfose, omdat iemands rechtsstatelijk kompas pas gevoelig afgesteld raakt als die geregeld contact met burgers heeft.94 Om te bewerkstelligen dat alle uitvoerende ambtenaren de beginselen zodanig internaliseren dat zij ze op de juiste wijze en op het juiste moment toepassen, zien wij een belangrijke rol voor de opleiding van uitvoerende professionals. In de cursussen en trainingen die professionals in de aanloop naar (en tijdens) hun uitvoerende functie volgen, moet er aandacht zijn voor de toepassing van de beginselen en voor het belang ervan. Dat kan aan de hand van casuïstiek en dilemma’s in de praktijk, zodat die beginselen vanaf het eerste contact met de burger meewegen, en het niet nodig is om leed achteraf weg te nemen of te herstellen. De ROB ziet opleidingen als de manier om de bestuurlijke beginselen structureel in het werk van ambtenaren te verankeren; om de ambtelijke sensitiviteit voor de werking van deze open normen te versterken. Het ROB-wegingskader95 is een hulpmiddel om je als uitvoeringsambtenaar te bekwamen in de vertaalslag van abstracte beginselen naar concrete actie. 3.4.3

Zorg voor een functionerende noodrem voor burgers: betere rechtsbescherming Als professionals er niet in slagen bovengenoemde actiepunten in praktijk te brengen en daarmee hun schakelfunctie naar behoren te vervullen (bijvoorbeeld omdat zij zijn aangelopen tegen de eerder besproken obstakels), moeten burgers over een noodrem beschikken. Daarmee kunnen zij professionals er in uitzonderlijke gevallen toe dwingen de toepassing en vormgeving van beleid en wet- en regelgeving te heroverwegen en alsnog recht te doen aan hun belang en dat van de samenleving als geheel. Dat de noodrem op professioneel niveau is belegd bij de burger, past bij onze terugkerende boodschap dat de institutionele inrichting zodanig moet zijn, dat niemand om de nieuwe manier van werken heen kan. Hierboven bespraken wij wat burgers van professionals mogen verwachten. In deze paragraaf staan wij kort stil bij de vervolgvraag: wat hebben burgers daar in ieder geval voor nodig? Als de voorgestelde institutionele wijzigingen niet of gebrekkig worden geïmplementeerd of in uitzonderlijke gevallen onvoldoende soelaas blijken te bieden om de gewenste cultuurverandering af te dwingen, moet ‘publieke dienstverlening volgens de bedoeling’ in laatste instantie aan de hand van een noodrem worden bewerkstelligd. Dit uiterste

93 Staatscommissie Rechtsstaat 2024. 94 Staatscommissie Rechtsstaat 2024. 95 ROB 2023a.

47

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

middel kan alleen al preventief werken: de noodrem als waarborg aan de achterkant moet zorgen voor verbetering aan de voorkant en de ruimte voor praktische wijsheid en de inzet van rechtsstatelijke kennis stimuleren. Van de overheid (en de uitvoeringsprofessionals die haar vertegenwoordigen) mag worden verwacht dat zij de bedoeling van beleid en wet- en regel­ geving en beginselen van goed openbaar bestuur scherp voor ogen houdt en als richtsnoer voor haar handelen gebruikt. Faalt ze in die opdracht, dan kunnen burgers de noodrem gebruiken en zo een laatste signaal aan de overheid en haar ambtenaren afgeven. Die noodrem moet in ieder geval bestaan uit voldoende laagdrempelige mogelijkheden voor burgers om tegen besluiten van de overheid in het verweer te komen (naar de belofte van de rechtsstaat dat burgers door en tegen de overheid worden beschermd) en zich te beroepen op bestuursrechtelijke beginselen. Hierbij denken wij, naast toegankelijke bezwaar- en beroepsprocedures, aan klachtenprocedures bij de (Nationale) ombudsman. Voor een werkende noodrem moet in het bijzonder de rechtsbescherming van kwetsbare burgers worden verbeterd. De verhoogde drempels voor toegang tot rechtsbijstand (als gevolg van bezuinigingen) maken het voor deze groep lastiger haar recht te halen.96 Het personele en financiële tekort in de sociale advocatuur wordt ondertussen almaar nijpender.

Een aanzienlijke investering in de rechtsbescherming (inclusief kleinschalige informele rechtshulp) is dus vereist om de noodrem op professioneel niveau goed te laten functioneren. Wanneer de burger na een noodingreep een zaak bij de bestuursrechter aanhangig maakt, moet de rechter de algemene beginselen van behoorlijk bestuur bovendien meer als maatstaf aanhouden en er vaker aan toetsen. 3.5 Slot In dit hoofdstuk hebben we geschetst wat het van uitvoerende professionals vraagt om een schakelfunctie tussen overheid en samenleving te vervullen. Hierbij hebben we beschreven hoe het vak van uitvoerende professional zich de afgelopen decennia ontwikkeld heeft en ook hoe de context waarin die professionals hun werk moeten doen veranderd is. We bepleiten een cultuurverandering waarbij het werk van professionals minder gericht is op het nauwkeurig volgen van regels en meer gericht is op het eigen inschattingsvermogen van professionals en het toepassen van regels op een manier die recht doet aan de context waarin dit moet gebeuren. Bovendien zouden professionals meer verantwoordelijkheid moeten dragen voor de vormgeving beleid en wet- en regelgeving, bijvoorbeeld door signalering en het aandragen van casuïstiek. Tegelijkertijd realiseren we ons dat het te gemakkelijk is om zomaar tegen professionals te zeggen dat zij anders moeten gaan werken.

Zoals uit 96 Staatscommissie rechtsstaat 2024, p. 1.

48

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

dit hele hoofdstuk al blijkt, kan je het werk van professionals niet los zien van de organisatorische context waarin ze dit doen en de prikkels en belemmeringen waarmee ze te maken hebben. De oplossingen voor het doorvoeren van verbeteringen en het realiseren van gezagswaardige dienstverlening op professioneel niveau liggen voor een belangrijk deel op het organisatieniveau en het politiek-bestuurlijke niveau. Daar gaan we in de volgende hoofdstukken verder op in.

Actiepunten op professioneel niveau • Ontwikkel praktische wijsheid, pas die toe waar nodig Het is niet mogelijk en niet nodig om altijd maatwerk te leveren. Maar als de situatie erom vraagt moet je als professional weten hoe je van algemene regels en voorschriften af kan wijken, zonder dat dit leidt tot rechtsongelijkheid. Dit vergt kennis van, en gesprekken met collega’s over, aanvullende kaders die voor je werk relevant zijn. • Zorg voor een goed rechtsstatelijk kompas Een kader dat in het werk van professionals een veel centralere plek zou moeten krijgen zijn de beginselen van goed openbaar bestuur.97 Wanneer die beginselen in het geding komen is het van belang dat je hierover als professional aan de bel trekt of zelfs concrete regels breekt om onrechtvaardige situaties te voorkomen. • Draag verantwoordelijkheid voor het medevormgeven van wet- en regelgeving Als professional heb je een uniek beeld van hoe wetten en regels in de praktijk uitpakken en zie je waar kansen voor verbetering liggen. Professionals moeten het ook als hun verantwoordelijkheid zien om een bijdrage te leveren aan het gesprek over wat goede dienstverlening is en wat nodig is om die te realiseren. • Zorg voor goed functionerende noodremmen voor burgers In het ideale geval worden veel problemen in de publieke dienstverlening opgelost in het contact tussen burger en professional.

Toch moeten er altijd voldoende mogelijkheden voor burgers zijn om hun recht te halen, wanneer dit niet is gebeurd. De rechtspositie van met name kwetsbare burgers moet worden verbeterd.

97

ROB 2023a.

49

4 Noodzakelijke veranderingen op organisatieniveau: naar waardengedreven dienstverlening

4.1 Inleiding Met het organisatieniveau bedoelen we de uitvoerende organisaties: de organisaties die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering en uitvoeringsprofessionals in dienst hebben. Dit kunnen landelijke uitvoeringsorganisaties zijn, zoals de Sociale Verzekeringsbank (SVB) en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), maar ook inspecties, zoals de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). Daarbij zijn er verschillende organisatievormen mogelijk, zoals directoraten-generaal, die direct onder de ministeriële verantwoordelijkheid vallen (zoals de DG Toeslagen), agentschappen, die onder de ministeriële verantwoordelijkheid vallen maar wel intern verzelfstandigd zijn (zoals Rijkswaterstaat), en zelfstandige bestuursorganen (zbo’s), die extern verzelfstandigd zijn en niet hiërarchisch onder de minister staan (zoals het Centraal Bureau­ Rijvaardigheidsbewijzen (CBR)). We besteden in dit rapport aandacht aan zowel de externe als de interne ­oriëntatie van uitvoerende organisaties. Bij de externe oriëntatie ligt de focus op verantwoording en op hoe uitvoerende organisaties zich opstellen tegenover beleidsmakers, politici en de maatschappij in brede zin. Daar gaan we in hoofdstuk 5 verder op in.