20 naar een uitvoerende macht

advies van de raad voor het openbaar bestuur

NAAR EEN UITVOERENDE MACHT

de raad voor het openbaar bestuur is een onafhankelijk adviesorgaan van de regering en het ­parlement. De ROB ­adviseert – gevraagd of op eigen initiatief – over de inrichting en het functioneren van het openbaar bestuur en de beleids­matige aspecten van financiële verhoudingen ­tussen Rijk, gemeenten en provincies. Extra aandacht gaat uit naar de beginselen van democratie en rechtsstaat. wettelijke verankering De ROB is ingesteld bij wet van 12 december 1996 (Wet op de raad voor het openbaar bestuur, Staatsblad, 1996, nr. 623). Per 1 juli 2017 is de adviesfunctie van de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) overgedragen aan de Raad voor het Openbaar Bestuur. De Rfv was ingesteld bij wet van 21 februari 1997. De geschiedenis van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) gaat terug tot in 1960. Toen werd de Raad voor de ­gemeentefinanciën (Rgf) opgericht. In 1965 werd de Raad voor de Territoriale Decentralisatie (RTD) ingesteld. Beide zijn voorlopers van de huidige Raad voor het Openbaar Bestuur.

werkwijze Adviesaanvragen kunnen van alle minis­teries en van de beide Kamers der Staten-Generaal afkomstig zijn. De ROB baseert zijn adviezen op bestuurlijke kennis en ­ervaring, state-of-the-art wetenschappelijke inzichten en kennis­name van opinies en inzichten uit de samenleving. Ook via andere activiteiten (lezingen, rondetafel­ gesprekken, congressen, inleidingen) levert de ROB een bijdrage aan het politiek-­ bestuurlijke en maatschappelijke debat over het functioneren van het openbaar bestuur en de democratie. samenstelling De Raad bestaat uit een voorzitter en acht leden die worden benoemd bij Koninklijk Besluit. Zij zijn geselecteerd op basis van hun deskundigheid en maatschappelijke ervaring. Daarnaast kan de Raad voor ­projecten tijdelijke raadsleden aanstellen. staf Een compacte staf ondersteunt de Raad. De secretaris en zijn medewerkers leggen over hun werk verantwoording af aan de Raad. adresgegevens Bezoekadres: Korte Voorhout 7 Postadres: Postbus 20011 2500 EA Den Haag T 070 426 75 40 E info@raadopenbaarbestuur.nl www.raadopenbaarbestuur.nl @Raad_ROB

Vormgeving: Studio Tint, Den Haag © oktober 2024 Raad voor het Openbaar Bestuur isbn/ean 978-90-5991-152-9 nur 823

2

Voorwoord

In de publieke dienstverlening, de uitvoering, van het openbaar bestuur worden wetten werkelijkheid en ontmoeten overheid en burgers elkaar. Daar is het tweerichtingsverkeer tussen overheid en samenleving. Als schakels tussen overheid en samenleving zien uitvoerders daarom vaak als eersten de gevolgen van wetgeving en beleidskeuzes. Als die onrechtvaardig uitpakken, kunnen zij dat signaleren en erop inspelen. Toch hebben uitvoeringsprofessionals nog steeds te weinig ruimte om hun kennis en ervaring in te brengen bij het vormgeven van wetgeving en beleid. Dat probleem is bekend en leidt tot situaties waarin publieke dienstverlening de aansluiting mist op het dagelijkse leven van burgers en de samenleving als geheel. We hebben gezien waartoe dat kan leiden. De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) stelt vast dat er veranderingen nodig zijn in het systeem van het openbaar bestuur om de positie van uitvoerders te versterken. Daarover hebben we in de afgelopen maanden gesproken met veel mensen uit de driehoek politiek, beleid en uitvoering.

De centrale vragen daarbij waren: hoe maken we dat uitvoerders meer invloed krijgen, ook als het schuurt? Hoe zorgen we dat de kennis en ervaring van professionals en organisaties in de publieke dienstverlening veel meer centraal komt te staan in het ontwikkelen van beleid en wetgeving? Hoe maken we in het openbaar bestuur ruimte om tijdelijke initiatieven om te vormen naar structurele veranderingen in de samenwerking? Het systeem veranderen en verbeteren is makkelijker gezegd dan gedaan. Wie de adviezen en rapporten van de afgelopen jaren leest, ziet dat de emancipatie van de uitvoering niet eenvoudig van de grond komt. In ons onderzoek mochten we meekijken met de grote en kleine stappen die de publieke dienstverlening vooruit hebben geholpen. De emancipatie van de uitvoering is op de goede weg, maar is het genoeg? Te gemakkelijk stappen beleidsmakers en politici over het perspectief van uitvoerders heen, vooral als dossiers politiek lastig zijn. De tijd van vrijblijvendheid is wat ons betreft voorbij; de overheid moet haar gezag herwinnen, er liggen te grote maatschappelijke opgaven. Daarom adviseren we in dit rapport om te werken aan structurele verbetering en te komen tot nieuwe verhoudingen binnen het openbaar bestuur, met meer ruimte voor uitvoerende professionals en organisaties in het belang van gezagswaardige publieke dienstverlening.

3

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

Met een sterkere positie van uitvoerders wordt het spannend. In een democratische rechtsstaat als de onze staan principes als het primaat van de politiek en de ministeriële verantwoordelijkheid niet ter discussie, en terecht. Uitvoerders horen niet op de stoel van de politiek. Het is aan beleidsmakers en politici om zich te realiseren wat hun keuzes betekenen voor de praktijk en daarover verantwoording af te leggen. Desnoods – als onderdeel van nieuwe verhoudingen – moeten uitvoerders hen daartoe kunnen dwingen. Dit adviesrapport is geschreven door een werkgroep van Raadsleden en medewerkers van de ROB. Vanuit de Raad waren Huri Sahin (voorzitter van de werkgroep), Frank van Ommeren en Caelesta Braun betrokken. Mariet de Boer, Erie Tanja, Daan Musters, Sandra Tuk, Stijn Verbeek en Marlous van der Zande ondersteunden de Raad vanuit de staf. Verschillende ervaringsdeskundigen, professionals, bestuurders, oud-politici, en wetenschappers hebben het afgelopen jaar bijgedragen. Ze namen deel aan rondetafelgesprekken en expertmeetings en dachten en lazen kritisch met ons mee. In het bijzonder Minister van Staat Herman Tjeenk Willink heeft ons geïnspireerd om steeds verder te zoeken. De Raad bedankt allen voor hun bijdrage. Verder dank aan Afdeling Buitengewone Zaken voor de organisatie van de rondetafelbijeenkomsten.

Tot slot is het goed om stil te staan bij het feit dat wij de beweging waar we in dit rapport verder op bouwen, al op heel veel plekken in de praktijk hebben gezien. Dat heeft ons veel inspiratie gebracht. Dank aan deze pioniers, die ondanks de vele obstakels doorgaan aan het werk vanuit de overheid en in het belang van burgers en bedrijven. Dit advies bevat acties voor structurele verbetering en verandering van de verhoudingen in het openbaar bestuur. Daarmee krijgen uitvoerende professionals en organisaties een sterkere positie in die verhoudingen. Dat is nodig om te komen tot gezagswaardige publieke dienstverlening. Het is daarom van belang om dit advies te volgen. Daarvoor staat iedereen in het openbaar bestuur wat te doen. Dit advies is dan ook een uitnodiging om in de spiegel te kijken: wat kan ik zelf anders gaan doen voor goede publieke dienstverlening?

Caelesta Braun Vicevoorzitter

4

Iris Sluiter Secretaris-directeur

Inhoud

Voorwoord

3

1

7

Inleiding 1.1 Aanleiding: de duurzame borging van de schakelfunctie uitvoerders 1.2 Het gezag van de overheid staat onder druk 1.3 Van adviezen en initiatieven naar systeemverandering 1.4 Overheid in drie niveaus 1.5 Opzet adviestraject 1.6 Leeswijzer

2

3

4

5

7 7 9 10 15 16

Advies: zorg dat uitvoerders hun schakelfunctie tussen overheid en samenleving kunnen vervullen 2.1 Inleiding: de publieke dienstverlening als startpunt van een gezagswaardige overheid 2.2 Uitvoerders in de knel in de trias politica 2.3 Erken uitvoerders als schakel tussen overheid en samenleving 2.4 Doorbreek de systeemfouten die de schakelfunctie van uitvoerders in de weg zitten 2.5 Waarborg de positie van uitvoerders binnen het openbaar bestuur 2.6 Slot: het gehele openbaar bestuur staat wat te doen

29 31

Noodzakelijke veranderingen op professioneel niveau: naar burgergerichte publieke dienstverlening volgens de bedoeling 3.1 Inleiding 3.2 Veranderende verhoudingen 3.3 Probleemanalyse 3.4 Actiepunten 3.5 Slot

34 34 34 39 42 48

Noodzakelijke veranderingen op organisatieniveau: naar waardengedreven dienstverlening 4.1 Inleiding 4.2 Veranderende verhoudingen 4.3 Probleemanalyse 4.4 Actiepunten 4.5 Slot

50 50 51 56 60 65

17 17 17 19 22

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

5

6

Noodzakelijke veranderingen op politiek-bestuurlijk niveau: naar een gedeelde verantwoordelijkheid voor publieke dienstverlening 5.1 Inleiding 5.2 Veranderende verhoudingen 5.3 Probleemanalyse 5.4 Actiepunten 5.5 Slot

67 67 67 72 77 84

Samenvatting 6.1 Inleiding 6.2 Het systeem en de oplossingen 6.3 Borg en benut de schakelfunctie van uitvoerders 6.4 Iedereen staat wat te doen 6.5 Slot: beweging aan de top noodzakelijk voor verandering

86 86 86 88 90 95

Bijlage I Bijlage II Bijlage III

6

Geraadpleegde literatuur Gesprekspartners Samenstelling Raad voor het Openbaar Bestuur

97 102 105

1 Inleiding

1.1

Aanleiding: de duurzame borging van de schakelfunctie van uitvoerders De overheid staat in de publieke dienstverlening in direct contact met burgers. De problemen die daar spelen zetten het gezag van de overheid onder druk. Tegelijkertijd liggen juist in de publieke dienstverlening kansen om dit gezag te herstellen, omdat de overheid zich daar van zijn menselijke kant kan laten zien. Uitvoerende professionals en organisaties kunnen een schakel tussen overheid en samenleving vormen, maar hebben daarvoor nu te weinig mogelijkheden. Aandacht voor de problemen in de publieke dienstverlening is er al jaren; adviezen en goede programma’s zijn er ook. Toch zijn oplossingen vaak nog ­tijdelijk en beperkt in omvang. Bij het breder doorvoeren van oplossingen loopt het openbaar bestuur steeds weer vast in de werking van zijn eigen systeem. De oude manier van werken is zo diep ingesleten in regels, routines en organisatieculturen dat vernieuwing beperkt van de grond komt. Voor dit advies heeft de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) onderzocht welke weeffouten in het systeem de duurzame veranderingen in de weg staan en wat verschillende mensen en organisaties binnen het openbaar bestuur moeten doen om die te doorbreken. Voor structurele oplossingen is het noodzakelijk dat iedereen binnen het openbaar bestuur anders gaat werken.

Dat gaat niet van de ene op de andere dag, dat vraagt nog flinke inspanning en moet zo nodig worden afgedwongen met harde waarborgen. Dit advies is dus ook een uitnodiging aan iedereen binnen het openbaar bestuur om in de spiegel te kijken: wat moet ik zelf anders gaan doen om goede publieke dienstverlening te bereiken?

1.2 Het gezag van de overheid staat onder druk In 2022 publiceerde de ROB het signalement Gezag herwinnen. Over de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur.1 Daarin concludeerden we dat het gezag van de overheid onder druk staat. Dat komt enerzijds door het veranderende werkveld van de overheid: burgers zijn niet meer zomaar bereid om het gezag van de overheid te accepteren. Anderzijds komt dat ook door (politieke) keuzes die in de afgelopen decennia zijn gemaakt en die ten koste zijn gegaan 1

ROB 2022.

7

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

van de gezagswaardigheid van de overheid. Concreet stellen we vast dat de overheid in de ogen van burgers minder bekwaam, betrokken en betrouwbaar en daarmee minder gezagswaardig is geworden. Daar ligt wat ons betreft ook een mogelijke oplossing: het openbaar bestuur kan zijn gezag (of althans een deel daarvan) herwinnen door te werken aan zijn gezagswaardigheid. Wanneer we deze oplossing noemden op de talrijke gelegenheden waar we Gezag herwinnen ter sprake brachten, kregen we steevast de vraag terug: ‘Hoe moeten we dat dan doen?’ Met het advies dat nu voor u ligt geven we een antwoord op terrein van de publieke dienstverlening. Het ligt voor de hand de publieke dienstverlening als startpunt te nemen voor het herstel van de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur. Allereerst omdat mensen juist bij publieke dienstverlening de gezagswaardigheid van het openbaar bestuur nogal eens in twijfel trekken. Denk hierbij aan de Toeslagenaffaire of de hersteloperatie voor de aardbevingsschade in Groningen. Ten tweede ligt de publieke dienstverlening voor de hand, omdat de overheid daar het meest in direct contact staat met burgers. Frontlijnmedewerkers zijn het menselijke gezicht van de overheid naar de burger.

Gezagswaardige publieke dienstverlening De ontwikkelingen die we in Gezag herwinnen hebben geschetst, gaan onder andere over het werk van uitvoerende organisaties en de professionals die daar werken. De context waarin zij hun werk moeten doen, is sterk veranderd. Het feit dat burgers het gezag niet meer vanzelfsprekend aanvaarden, is vooral voor uitvoerders relevant, omdat veel van hun werkzaamheden draaien om de verdeling van schaarse middelen, zoals geld, menskracht en ruimte. Uitvoerende organisaties en uitvoerende professionals hebben een zeker gezag nodig om hun werk te kunnen doen. Een centrale boodschap in Gezag herwinnen is dat de overheid er tegenwoordig niet meer mee wegkomt om beleid top-down over de samen­ leving uit te rollen. Mede daarom zou de overheid het perspectief van de samenleving – van individuele burgers, maar ook van maatschappelijke verbanden – een centrale rol moeten geven in haar handelen. Dat is waar ‘gezagswaardigheid’ in de context van dit rapport om draait: dienstverlening is voor ons niet zomaar succesvol wanneer de overheid haar eigen doelen bereikt, het gaat er ook om dat burgers de dienstverleners ervaren als betrouwbaar, betrokken en bekwaam. In dit rapport gaan we in op de vraag hoe het openbaar bestuur dat kan realiseren.

8

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

1.3 Van adviezen en initiatieven naar systeemverandering Wij zijn niet de eersten die reflecteren op de staat van de Nederlandse publieke dienstverlening, integendeel. Hoewel publieke dienstverlening al decennia een punt van aandacht is voor instanties binnen en rondom het openbaar bestuur,2 heeft de Toeslagenaffaire hieraan zeer terecht een nieuwe impuls gegeven.3 Zo kwam de Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU) van de Tweede Kamer in 2021 met het rapport Klem tussen Balie en Beleid. Hierin roept de commissie op om de burger weer centraal te stellen in de dienst­ verlening en daarbij oog te hebben voor de menselijke maat. 4 Het verbeteren van de publieke dienstverlening stond ook centraal in het coalitieakkoord van het kabinet Rutte-IV. Het was één van de belangrijkste doelstellingen om de relatie tussen burger en overheid te herstellen.5 En het kabinet-Schoof stelt in te willen zetten op een transformatie van de publieke dienstverlening, in het belang van een rechtvaardige en menselijke overheid.6 Naast de aandacht en ambities van de nationale politiek zet ook de ambtelijke dienst concrete stappen om de dienstverlening te verbeteren.

Denk aan Werk aan Uitvoering (WaU), het omvangrijke, meerjarige project om de publieke dienstverlening te laten aansluiten bij de wensen van burgers en bedrijven.7 Of denk aan verandertrajecten zoals Grenzeloos samenwerken, om verkokering tegen te gaan en met ambtelijk vakmanschap aan maatschappelijke opgaven te werken.8 Verder is het programma Sturingsfilosofie en organisatie Rijksoverheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijks­ relaties (BZK) bezig met het ontwikkelen van een nieuwe sturingsfilosofie voor de Rijksoverheid, waarbij het uitgangspunt is om recht te doen aan de belangen van burgers bij de totstandkoming en uitvoering van beleid.9 In het belang van betere publieke dienstverlening lopen verschillende pogingen om het gat tussen beleid en uitvoering te dichten. Zo zijn er goede voorbeelden van intensiever contact tussen de toppen van ministeries en uitvoerende organisaties; ook komt het steeds vaker voor dat bestuurders van uitvoerende organisaties in gesprek gaan met de Tweede Kamer.10 Bovendien profileren uitvoeringsorganisaties zich sinds enige tijd gezamenlijk via het Netwerk Publieke Dienstverleners en brengen ze met de Staat van de Uitvoering elk jaar verslag uit aan het parlement. De uitvoeringsemancipatie komt dus op gang. Ook binnen sommige uitvoerende organisaties krijgt de stem 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Zie bijvoorbeeld: Commissie Wiegel 1991; WRR 2004. Zie bijvoorbeeld: ABDTOPConsult 2020; RLI 2024. Tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties (TCU) 2021. VVD, D66, CDA en ChristenUnie 2021. Kabinet-Schoof 2024. www.werkaanuitvoering.nl www.grenzeloossamenwerken.nl Programma Sturingsfilosofie en organisatie Rijksoverheid 2023. Schriftelijke inbreng expert, 22 september 2024.

9

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

van de uitvoeringsprofessional een prominentere plek. Dit gebeurt bijvoorbeeld via initiatieven als Garage de Bedoeling van de Sociale Verzekeringsbank (SVB) en de Maatwerkplaats van het UWV. Waarom vindt de ROB het nodig om na alles wat al is verschenen, nog een advies over de publieke dienstverlening uit te brengen? Wij willen allereerst de balans opmaken. In dit rapport brengen we de gemene delers – probleem­ analyses en oplossingsrichtingen – in kaart van de vele adviezen en beleidsvoornemens die hierover zijn verschenen. Wat gebeurt er al en wat kunnen we daarvan leren? Dat doen we door meer overkoepelend te bezien wat er nodig is om te komen tot gezagswaardige publieke dienstverlening. Want we stellen vast dat veel oplossingen nog tijdelijk van aard zijn en een beperkte omvang hebben. Het systeem zit structurele verandering in de weg. Daarom kijken we met een systemische blik naar het functioneren van het openbaar bestuur als geheel, op meerdere niveaus en naar meerdere actoren. Uiteindelijk moet iedereen anders gaan werken en mag niemand zich verschuilen achter de ­huidige gang van zaken. Daarbij nemen we ook de ambtelijke en de politiek-ambtelijke verhoudingen in ogenschouw.

Wat moet daarbinnen gebeuren, in culturele en institutionele zin, om de ‘uitvoeringsemancipatie’ duurzaam en binnen de hele overheid te borgen? Naast dat we uitgebreid ingaan op de verhoudingen binnen de ambtelijke dienst – tussen professionals, leidinggevenden, uitvoerende organisaties, beleidsmakers, toezichthouders, en anderen – willen we ook expliciet stilstaan bij de rol van de politiek bij de steeds terugkerende discrepantie tussen beleid en praktijk, uiteraard met respect voor basisprincipes als het primaat van de politiek en de ministeriële verantwoordelijkheid. 1.4 Overheid in drie niveaus In dit advies spreken we het openbaar bestuur aan op drie niveaus: het professionele niveau, het organisatieniveau en het politiek-bestuurlijke niveau. Ieder niveau staat voor een andere nabijheid tot de burger. Op elk niveau dragen ambtenaren of politici bij aan publieke dienstverlening, maar die dienstverlening neemt op het professionele niveau directere en concretere vormen aan dan op het organisatie- en bestuurlijke niveau. Figuur 1 laat daarom de relatie zien tussen de burger en het ambtelijke niveau waarvan hij de dienstverlening ontvangt (directe, semidirecte of indirecte relatie).

10

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

Figuur 1: Directe, semidirecte en indirecte dienstverlening aan de burger

Professional Politici Uitvoerende organisatie

Burgers

Openbaar bestuur

Ministeries

Directe dienstverlening

Professioneel niveau

Semi-directe dienstverlening

Organisatieniveau

Indirecte dienstverlening

Politiek-bestuurlijk niveau

Van politiek, beleid en uitvoering naar professioneel, organisatie- en politiek-bestuurlijk niveau De ROB begon dit advies met onderzoeken en kijken naar de verhouding tussen en verwachtingen over politiek, beleid en uitvoering. Die drie ­termen staan in veel bestaande analyses gelijk aan regering en parlement (‘de politiek’), de landelijke beleidsdepartementen (‘het beleid’) en de landelijke uitvoeringsorganisaties en medeoverheden met uitvoerende taken (‘de uitvoering’). Maar, gaandeweg kwamen we tot het inzicht dat we deze driedeling moesten loslaten, of in ieder geval niet als een centraal ordeningsprincipe moesten gebruiken. Hier zijn verschillende redenen voor. Zo blijkt het perspectief van een persoon of organisatie bepalend voor wat en wie als ‘politiek’, ‘beleid’ of ‘uitvoering’ wordt gezien en wat daarvan wordt verwacht. Voor een politicus vertegenwoordigt de directeur van een uitvoeringsorganisatie ‘de uitvoering’, terwijl de medewerkers van deze organisatie hun directeur eerder associëren met ‘het beleid’ van de organisatie. Net zo goed hebben burgers in hun contact met uitvoerende professionals niet het gevoel dat ze met ‘de uitvoering’ te maken hebben, maar met de overheid als zodanig.

11

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

Een ander argument om de driedeling van ‘politiek’, ‘beleid’ en ‘uitvoering’ niet centraal te stellen, is dat dit de indruk kan wekken dat politici en beleidsmakers geen verantwoordelijkheid dragen voor wat er in de uitvoering gebeurt. Dat vinden wij onwenselijk: goede publieke dienstverlening, zo beargumenteren wij in dit advies, is een verantwoordelijkheid voor het openbaar bestuur als geheel. Overigens zijn er wel belangrijke verschillen tussen de functies; het is logisch dat we ‘de politiek’ apart behandelen van de ambtelijke diensten. Maar tussen ‘het beleid’ en ‘de uitvoering’ is de sterke scheiding minder wenselijk; wij zien die zelfs als belangrijke oorzaak van veel problemen in de publieke dienstverlening (zie hierover hoofdstuk 2 en paragraaf 2.4.3 in het bijzonder). Voor dit advies gebruiken we een andere indeling. Het perspectief bepaalt namelijk sterk wat onder ‘politiek’, ‘beleid’ en ‘uitvoering’ wordt verstaan; ook willen we benadrukken dat goede publieke dienstverlening een verantwoordelijkheid van het gehele openbaar bestuur is. We hebben het over het professionele niveau, het organisatieniveau en het politiek-bestuurlijke niveau (zie figuur 1).

Het onderscheid tussen de niveaus is gemaakt op basis van de manier waarin wordt bijgedragen aan de dienstverlening aan de burger: direct op professioneel niveau, semi­direct op organisatieniveau en indirect op politiek-bestuurlijk niveau.

Allereerst is er het professionele niveau. Dit zijn de uitvoerende professionals die direct contact hebben met burgers. Dit is het niveau waar de dienstverlening daadwerkelijk plaatsvindt; professionals hebben er concreet en persoonlijk contact met burgers. Deze professionals kunnen werken bij de overheid of bij semioverheidsinstellingen. Hun werk kan individuele dienstverlening omvatten, maar ook collectieve dienstverlening. Ook kan het hier gaan om professionals die via softwaresystemen met burgers in contact staan. Ten tweede is er het organisatieniveau. Daarbij gaat het om de organisaties waarbinnen de professionals werken en die verantwoordelijk zijn voor de context waarin zij hun werk moeten doen. Die professionele context bestaat bijvoorbeeld uit het team waarvan de professional deel uitmaakt, de afdeling waarin hij of zij werkt en de verhouding van zijn of haar afdeling tot het beleidsonderdeel van de organisatie en het organisatiebestuur. Deze organisaties noemen we uitvoerende organisaties; daaronder vallen zowel landelijke uitvoeringsorganisaties en inspecties als medeoverheden met uitvoerende taken.

12

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

Decentrale overheden als uitvoerders? Met het betrekken van de decentrale overheden als ‘uitvoerders’ in dit advies, begeven we ons op gevoelig terrein. We kunnen namelijk de indruk wekken dat we voorbijgaan aan het principe van de gedecentraliseerde eenheidsstaat, waarin gemeenten, provincies en waterschappen nevengeschikte overheden zijn en autonome taken of taken in mede­ bewind uitvoeren.11 Toch willen we dit advies niet beperken tot landelijke uitvoeringsorganisaties, aangezien veel publieke dienstverlening door of via decentrale overheden tot stand komt. Wel beperken we ons zo veel mogelijk tot taken die gemeenten in medebewind uitvoeren (dat wil zeggen: taken die op basis van nationale wetgeving bij decentrale overheden belegd zijn). Waar bij autonome taken per definitie sprake is van veel beleidsvrijheid, varieert dit bij taken in medebewind: van nauwelijks vrijheid bij ‘mechanisch’ medebewind tot ambtelijke of politieke beleidsvrijheid.12 Daar waar we in dit advies raken aan autonome taken – benoemen we dat expliciet. Een andere complexiteit bij het behandelen van medeoverheden in dit rapport, is dat er bij medeoverheden een vergelijkbare politiek-bestuurlijke dynamiek is rondom uitvoering als op landelijk niveau. Decentrale overheden besteden veel taken uit, bijvoorbeeld aan stichtingen of marktpartijen.

Bovendien zien we bij decentrale overheden vergelijkbare problemen, zoals de slechte verbinding tussen beleid en praktijk, te veel cijfermatige sturing, bestuurlijke en ambtelijke verkokering, etc. Dat benoemen we het door het rapport heen verschillende keren, maar bij de dynamieken binnen decentrale overheden staan we in dit rapport niet uitgebreid stil.

Ten derde is er het politiek-bestuurlijke niveau. Daarbij gaat het om het contact tussen de uitvoerende organisaties (landelijke uitvoeringsorganisaties en medeoverheden met uitvoerende taken), de beleidsdepartementen en politici (bewindspersonen en parlementariërs) op landelijk niveau. Het gaat hier om de onderlinge verhoudingen binnen ‘de driehoek’ van politici, ministeries en uitvoerende organisaties en medeoverheden met uitvoerende taken, maar ook om de opstelling van deze actoren ‘naar buiten’ toe. Politici hebben bijvoorbeeld rechtstreeks contact met burgers via sociale media, ook over problemen in ‘de uitvoering’. Het is ook denkbaar dat uitvoerende organisaties, naast

11 12

Zie ook het rapport Beleidsvrijheid geduid van de ROB: ROB 2019. ROB 2019.

13

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

de verticale verantwoording aan de politiek, horizontaal verantwoorden aan de samenleving – bijvoorbeeld door in gesprek te gaan met de media.

Begrippenlijst Publieke dienstverlening – Bij publieke dienstverlening gaat het om het geheel van diensten (onder verantwoordelijkheid) van de overheid. Voor deze diensten is een wettelijke grondslag en bovendien komen ze tot stand met publiek geld. Publieke dienstverlening beslaat een enorm ­terrein, van zorg tot onderwijs, van veiligheid tot sociale zekerheid en van infrastructuur tot waterstaat. Dienstverlening komt dan ook op tal van plekken tot stand: op scholen, aan gemeenteloketten en langs snelwegen, maar ook in ziekenhuizen, aan de keukentafel en op straat. Bovendien kan dienstverlening gericht zijn op individuele burgers, maar ook op gezinnen, organisaties, maatschappelijke verbanden en bedrijven. Publieke dienstverlener of uitvoerder – Met de termen ‘dienstverleners’ en ‘uitvoerders’ verwijzen we in dit advies zowel naar organisaties als naar personen. Dienstverlenende of uitvoerende organisaties zijn in dit advies alle organisaties die in formele zin in opdracht van een ander overheidsorgaan diensten aan burgers verlenen. Op landelijk niveau kunnen dit naast uitvoeringsorganisaties ook toezichthouders of inspecties zijn. Ook een decentrale overheid kan een dienstverlenende of uitvoerende organisatie zijn, wanneer het gaat om taken in medebewind.

Als we het over dienstverlenende of uitvoerende professionals hebben, verwijzen we naar de professionals die bij dienstverlenende of uitvoerende organisaties werken en daar in direct contact staan met burgers. We gebruiken in dit advies de begrippen ‘publieke dienstverlener’ en ­‘uitvoerder’ door elkaar en beperken ons niet tot één van de twee begrippen. Beide begrippen hebben namelijk voor- en nadelen. Een veelgehoord argument vóór het begrip ‘publieke dienstverlener’ is dat ‘uitvoerder’ een onderdanige houding veronderstelt, alsof ‘uitvoerders’ simpelweg hebben uit te voeren wat politici en beleidsmakers voorschrijven. Zoals we verderop uitgebreid toelichten, is die veronderstelling een van de ­systeemfouten die wij willen bestrijden (zie paragraaf 2.4). Wat er nog bijkomt: we willen met ons advies toewerken naar een situatie waarin iedereen binnen het openbaar bestuur – van uitvoerende professionals en uitvoerende organisaties tot beleidsmakers, bewindspersonen en politici – zich verantwoordelijk voelt en toont voor de publieke dienstverlening, ook al hebben ze daarbij een eigen rol. Het begrip ‘publieke dienstverlener’ gaat voor ons daarom niet alleen over

14

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

personen en organisaties die in de meest concrete zin diensten leveren, want dat zou het denken over de gedeelde verantwoordelijkheid in de weg kunnen zitten (zie paragraaf 2.3.3). Burger- en samenlevingsperspectief – De overheid moet het perspectief van de burger en de samenleving in het oog houden om gezagswaardige publieke dienstverlening te kunnen leveren. Dit betekent dat de overheid altijd rekening moet houden met het effect van haar handelen op de samenleving en hoe burgers dit handelen ervaren. Hoewel in theorie het perspectief van de overheid dat van de burgers omvat (bijvoorbeeld door politieke vertegenwoordiging of door de wet), kan er spanning bestaan tussen de bureaucratie en de samenleving. Dit kan leiden tot onrechtvaardige situaties en een niet-gezagswaardig optreden van de overheid. Recht doen aan het burger- en samenlevingsperspectief betekent in dit rapport dat de overheid bij het leveren van publieke diensten voldoende oog heeft voor de context waarin die diensten worden geleverd en voor de burgers die daarmee te maken hebben.

1.5 Opzet adviestraject Dit adviesrapport is het resultaat van een brede waaier aan inbreng uit ­literatuur, onderzoek dat op initiatief van de ROB is opgezet en gesprekken met experts. Zoals we al in paragraaf 1.3 beschreven, realiseerden we ons bij de start van dit adviestraject dat er de afgelopen jaren al veel over de problemen in de publieke dienstverlening is gepubliceerd. We hebben eerst een overzicht gemaakt van probleemanalyses en oplossingsrichtingen die al in omloop waren. We hebben veel gehad aan het werk van collega-adviesorganen zoals de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) en de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli), de onderzoeken die voor de Staat van de Uitvoering zijn uitgevoerd en een aantal rapporten van ABDTOPConsult. Een complete literatuurlijst vindt u achter in dit advies. De ROB heeft voor dit advies ook een aantal eigen onderzoeken opgezet. Zo hebben we verschillende casussen onderzocht, die u terugvindt in de verschillende kaders in dit rapport. Een speciale vermelding verdient de uitgebreide reportage van Marlous van der Zande, die zij maakte tijdens haar stage bij de ROB.

Ze schreef de reportage over de oplossing voor de WIA-voorschotten­ problematiek via de Maatwerkplaats van het UWV.13 Verder hebben we in samenwerking met Afdeling Buitengewone Zaken een aantal keren met betrokkenen op de verschillende niveaus (zie paragraaf 1.4) gesproken over knelpunten en oplossingen voor gezagswaardige publieke dienst­verlening.14 13 14

Van der Zande 2024. Afdeling Buitengewone Zaken 2024.

15

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

In opdracht van de ROB hebben filosofiestudenten van de Universiteit Utrecht onderzoek gedaan naar de mensbeelden in knelpuntbrieven die verschillende uitvoeringsorganisaties de afgelopen jaren gepubliceerd hebben. Filosofiestudenten van de Universiteit van Amsterdam verdiepten zich voor de ROB in de democratische legitimiteit van uitvoeringsorganisaties. Tot slot hebben we gedurende het gehele adviestraject gesproken met experts uit zowel de wetenschap als de praktijk. Dank gaat uit naar de sprekers op ons symposium Gezag in uitvoering, gehouden op 4 oktober 2023: Saskia Spapen (ministerie van BZK), Marije van den Berg (auteur De beleidsbubbel), Maarten Camps (voorzitter raad van bestuur UWV) en Fatma Koşer Kaya (voorzitter Landelijke Cliëntenraad). Dank gaat verder uit naar Nadine Raaphorst, Carola van Eijck, Bernard Bernards en Isa Bertram voor hun bijdragen tijdens de wetenschappelijke expertmeeting. Speciale dank gaat ook uit naar onderzoeker Sharon Stellaard voor haar inspirerende bijdrage tijdens de retraite van de ROB. Verder heeft ook Minister van Staat Herman Tjeenk Willink ons op verschillende momenten tijdens de loop van dit adviestraject geïnspireerd met zijn inzichten, waarvoor we hem dankbaar zijn. Tot slot willen we alle deel­nemers van de rondetafelgesprekken bedanken voor hun openheid en enthousiasme.

Achter in dit advies vindt u een overzicht met alle geraadpleegde experts en andere betrokkenen. 1.6 Leeswijzer Als eerste zetten we in hoofdstuk 2 ons advies voor het openbaar bestuur als geheel uiteen, met onze hoofdboodschap en de centrale argumenten daarvoor. Daarna volgt de hoofdstukindeling de drie niveaus zoals we die hiervoor beschreven. In de hoofdstukken 3, 4, en 5 beschrijven we voor het professionele, organisatie- en politiek-bestuurlijke niveau de bestaande verhoudingen, wat al is gedaan om te proberen die verhoudingen te veranderen en de obstakels en dilemma’s die daarbij komen kijken. We doen t­ elkens ook suggesties voor acties om ons overkoepelende advies op elk niveau in de praktijk te kunnen brengen en om te gaan met de dilemma’s. Voor de actiepunten maken we onderscheid tussen die van meer culturele aard (de gewenste manier van werken), en die van meer institutionele aard (om de gewenste cultuurverandering af te dwingen en te borgen). Belangrijk hierbij is dat de niveaus slechts een analytisch middel zijn. Zoals zal blijken, vindt de noodzakelijke verbetering juist plaats tussen de verschillende niveaus. De actiepunten die we aandragen zijn vooral daarop gericht.

16

2 Advies: zorg dat uitvoerders hun schakelfunctie tussen overheid en samenleving kunnen vervullen

2.1 Inleiding: de publieke dienstverlening als startpunt van een gezagswaardige overheid Sommige burgers krijgen van de overheid niet waar ze recht op hebben of komen zelfs in de knel door het handelen van de overheid. En er bestaan soms onterechte verwachtingen over wat de overheid voor burgers kan betekenen, wat tot teleurstellingen leidt. Dit is onwenselijk en zet het gezag van de overheid onder druk. Om dit te veranderen adviseren wij om bij het leveren van publieke diensten de schakelfunctie van uitvoerders – van overheid naar samenleving, en weer terug – beter te benutten. Dit vraagt iets van de uitvoerders (professionals en hun organisaties) zelf: zij moeten weten wat maatschappelijke behoeften zijn en of en hoe de overheid daaraan tegemoet kan komen. Wanneer dat nodig is moeten ze – juist door deelgenoot van de leefwereld van burgers te zijn – ook gezagsvol ‘nee’ kunnen zeggen. Maar het vraagt ook iets van de overheid als geheel: om uitvoerders hun schakelfunctie te laten vervullen, is het noodzakelijk dat de positie van uitvoerders binnen het openbaar bestuur verandert en stevig wordt verankerd. Dit sluit aan bij de uitvoeringsemancipatie die op dit moment op een aantal plekken binnen het openbaar bestuur al aan de gang is (zie ook paragrafen 1.3 en 5.2.1).

Wij zijn wel somber over het duurzame effect van de emancipatiebeweging; blijft die overeind als de politieke aandacht voor de staat van de publieke dienstverlening wegebt? En is de positie van de uitvoering hiermee zodanig ontwikkeld dat uitvoerders een zwaarwegende stem krijgen en behouden wanneer dossiers politiek lastig liggen? Nu laat de institutionele borging van de verhoudingen die nodig zijn voor de gewenste uitvoeringsemancipatie te wensen over. Wij identificeren drie systeemfouten om te doorbreken, en koppelen daaraan concrete actiepunten, voor de overheid als geheel (paragrafen 2.4. en 2.5.) en voor actoren op verschillende niveaus (hoofdstukken 3, 4 en 5). 2.2 Uitvoerders in de knel in de trias politica We pleiten voor nieuwe verhoudingen binnen het openbaar bestuur, met een stevigere positie voor uitvoerende organisaties en de professionals die daar werken. Hiermee raken we aan het functioneren van de trias politica – een van de belangrijkste principes van de democratische rechtsstaat. De trias politica schrijft een spreiding van macht over de wetgevende, uitvoerende en rechtssprekende macht voor. In ons staatsbestel heeft de regering een dubbele rol: ze heeft zowel wetgevende als uitvoerende macht. De wetgevende macht

17

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

deelt de regering met het parlement. Het leerstuk van de trias politica beoogt dus spreiding van de macht, maar in de Nederlandse situatie hangen de belangen van regering en parlement erg samen. Dat kan de uitvoerende rol van de regering onder druk zetten. En dat is nu ook het geval: de problemen die de afgelopen jaren ‘in de uitvoering’ zijn ontstaan, zijn daar het bewijs voor. Op dit moment krijgt de wetgevende taak van de regering disproportioneel veel aandacht, omdat daar de politieke winst mee te behalen valt. Regering en parlement zijn dus vooral bezig met het politieke spel. Over de uitvoering wordt in veel gevallen pas later nagedacht (een ‘afterthought’). De dubbele rol van de regering heeft een groot effect op de ambtelijke dienst, die de regering bij haar wetgevende én uitvoerende taken moet ondersteunen. De beleidsdepartementen zijn door de focus op het politieke spel toch steeds meer een verlengstuk van de wetgevende macht van de regering. Ook bij de beleidsdepartementen is er dus weinig aandacht voor uitvoering. Deze scheefgroei is ook zichtbaar in het contact tussen regering, beleidsdepartementen en uitvoerende organisaties. In deze driehoek delven de uitvoerende organisaties het onderspit.

Het zogenaamde ‘uitvoeringsperspectief’ wordt te weinig meegewogen in de beleidsvorming, uitvoerende organisaties krijgen onuitvoerbare of anderszins onwenselijke politieke opdrachten, en signalen uit de praktijk spelen geen rol op politiek-bestuurlijk niveau (zie hoofdstuk 5 voor een uitgebreide toelichting).

Verticale spreiding van de macht Naast de horizontale spreiding van de macht tussen de wetgevende, uitvoerende en de gerechtelijke macht, kent het Nederlandse openbaar bestuur een verticale spreiding van de macht. Daarbij gaat het om de verdeling van bevoegdheden tussen de verschillende overheidslagen. Volgens het staatsrecht zijn deze overheden nevengeschikt, maar in de praktijk is steeds vaker sprake van hiërarchie.15 Dit levert een dynamiek op die vergelijkbaar is met de dynamiek bij de beleidsdepartementen en de landelijke uitvoerende organisaties: het perspectief van de mede­ overheden wordt onvoldoende meegewogen bij de ontwikkeling van beleid, wat dus ook daar leidt tot problemen in de publieke dienstverlening. Overigens is het in de Nederlandse traditie over het algemeen zo dat de visie van de landelijke politiek, wanneer het erop aankomt, prevaleert boven die van de decentrale politieke organen.

Het vraagstuk van het functioneren van de trias politica raakt aan het bredere thema van de politiek-ambtelijke betrekkingen: zijn ambtenaren nog wel in 15

Zie het artikel De instrumentalisering van het medebewind: Boogaard 2023.

18

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

staat om deskundig en onafhankelijk te adviseren en kritische tegenspraak te leveren wanneer hun werk steeds meer wordt beïnvloed door politieke belangen? Dit thema is te omvangrijk en complex om in dit rapport in volledigheid te bespreken; de ROB gaat daar volgend jaar mee aan de slag (onder de voorlopige noemer ‘trias politica: de krachten van de omliggende machten’).16 Wel gaan we in dit advies in op de vraag hoe we de positie van uitvoerende organisaties in de driehoek met regering en beleidsdepartementen zo kunnen versterken, dat het uitvoeringsperspectief niet (meer) kan worden genegeerd. De legitimering daarvoor ligt in de schakelfunctie tussen overheid en samenleving die uitvoerders moeten oppakken (zie paragraaf 2.3). Het vervullen van die schakelfunctie vraagt dus ook iets van uitvoerende organisaties en professionals zélf. Daarom gaat het in dit advies niet alleen over het politiek-­bestuurlijke niveau van de driehoek (hoofdstuk 5), maar redeneren we daar, vanaf het professionele niveau (hoofdstuk 3) via het organisatie­niveau (hoofdstuk 4), naartoe.

2.3 Erken uitvoerders als schakel tussen overheid en samenleving De centrale boodschap in het signalement Gezag herwinnen was, dat de overheid er tegenwoordig niet meer mee wegkomt om beleid top-down over de samenleving uit te rollen.17 De samenleving wordt horizontaler en dat maakt het des te belangrijker om de relatie tussen overheid en burger wederkerig vorm te geven: om het gezag van de overheid te accepteren stellen burgers tegenwoordig hogere eisen. Het is belangrijk dat de overheid betrokken, bekwaam en betrouwbaar is in de ogen van burgers. Alleen al daarom zou de overheid het perspectief van de samenleving – van individuele burgers, bedrijven en maatschappelijke verbanden – altijd een plek moeten geven in haar handelen, naast dat het natuurlijk evident is dat de staat er is voor de samenleving is en niet andersom. Volgens de ROB spelen uitvoerders (professionals en hun organisaties) een cruciale rol in het toepassen én vormgeven van overheidstaken op een wijze die aansluit bij de samenleving, en daarmee hebben ze ook een rol in het bewaken en verder ontwikkelen van het overheidsgezag. Deze cruciale rol voor het overheidsgezag blijkt ook uit de twee routes waarmee de publieke dienstverlening aansluit bij het perspectief van de samen­ leving.18 Deze routes zijn beide legitiem en zijn beide nodig.

De ene route gaat van de overheid naar de samenleving: uitvoerders hebben dan ruimte om beleid en wet- en regelgeving zo toe te passen, dat er recht wordt gedaan aan de specifieke context. Dit is natuurlijk alleen aan de orde als de situatie daarom vraagt: wanneer de toepassing van de regels geen problemen 16 17 18

ROB 2024a. ROB 2022. We hebben ons hierbij mede laten inspireren door het rapport De (on)begrensde menselijke maat van de NSOB, zie: Huiting e.a. 2023.

19

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

oplevert, hoeft de uitvoerder er ook niet vanaf te wijken. We pleiten dus niet voor standaardmaatwerk.19 Dit brengt ons bij de tweede route, die gaat van de samenleving naar de overheid: hierbij gaat het er dus om dat uitvoerders niet alleen beleid toepassen, maar dat ze ook betrokken zijn bij het opstellen ervan. Dan doen beleid en wet- en regelgeving zélf al meer recht aan de praktijk, juist doordat er geleerd wordt van de toepassing in die praktijk en de kennis daarover van uitvoerders. Het verschil tussen de twee routes is dat je bij de eerste route het beleid en de wet- en regelgeving als zodanig ongemoeid laat en ruimte maakt voor een goede toepassing door uitvoerders wanneer de situatie daarom vraagt, terwijl je bij de tweede route het beleid en de wet- en regelgeving wel verandert, zodat die passender worden. De tweede route gaat daarmee ook over het vermogen van de overheid om te leren van haar eigen handelen.20

Figuur 2: De schakelfunctie van uitvoerders

Samenleving Toepassen van wet- en regelgeving op een manier die recht doet aan de speciieke situatie wanneer de situatie daar om vraagt

Uitvoerende organisaties en medeoverheden met uitvoerende taken

Bijsturen en initiëren van wet- en regelgeving vanuit de ervaring met de praktijk

Overheid

Casus digitale aangiften Een voorbeeld. Bij de politie is de afgelopen jaren ingezet op digitale aangiftes. Vooral senioren hebben daar veel moeite mee. Daarom werken veel agenten om de regels heen: zij geven senioren de mogelijkheid om in een gesprek aangifte te doen, en vullen het aangifteformulier – dat 19 Hendrikx e.a. 2022, p. 56. 20 Zie hierover ook: Van Gool 2021.

20

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

eigenlijk voor de burger bedoeld is – namens de burger in. Dit is een voorbeeld van de uitvoerder als toepasser: het beleid is een gegeven, en je past het op een manier toe die in de realiteit werkbaar is. Je kan je afvragen hoe houdbaar dit is, bijvoorbeeld omdat hier eigenlijk geen capaciteit voor is. Een oplossing kan zijn dat je op basis van de signalen uit de praktijk het beleid aanpast en vastlegt dat er voor senioren altijd een mogelijkheid moet zijn om analoog aangifte te doen. Dit zou betekenen dat er genoeg capaciteit voor is. Met deze verandering , sleutel je aan het beleid zélf: de uitvoerder als vormgever. Zo’n uitzondering voor senioren roept wel meteen vervolgvragen op, zoals hoe om te gaan met andere groepen burgers die hier tegenaan lopen, bijvoorbeeld burgers die geen laptop hebben. Dit is een goed voorbeeld van een knelpunt in de praktijk dat binnen de overheidsorganisatie moet worden gesignaleerd: wat is de bedoeling van de dienst die wordt geleverd en is die bedoeling te realiseren met de huidige inrichting van het systeem?

2.3.1 Positioneer en faciliteer uitvoerders als toepassers Regels gelden in principe voor alle burgers in eenzelfde situatie. Zo kunnen burgers in gelijke gevallen gelijk worden behandeld, en in ongelijke gevallen ongelijk worden behandeld. Maar, hoe specifiek je een regel ook maakt, er zijn altijd gevallen waarin een regel onbedoeld onrechtvaardig uitpakt. In die gevallen moet de uitvoeringsprofessional of de uitvoerende organisatie de ruimte hebben om bij de toepassing van de regel ervan af te wijken. Dat is niet per se onrechtmatig: afwijken van de letter van de wet betekent niet altijd ook afwijken van de geest van de wet. Zeker niet als dit afwijken gebeurt op basis van algemene beginselen van goed en behoorlijk bestuur, zoals die ook in het Wegingskader goed openbaar bestuur van de ROB staan.21 Het is belangrijk dat uitvoerders zich geroepen voelen om deze schakelfunctie te vervullen, waartoe zij ook in staat moeten worden gesteld. Vaak is er wel een zekere mate van ruimte, maar wordt die te weinig genomen, omdat uitvoerders niet weten dat die ruimte er is of omdat het gebruik van de ruimte wordt ontmoedigd. Naast de harde voorwaarden in regelgeving zijn er dus zachte voorwaarden om uitvoerende professionals en organisaties hun rol als ‘toepassers’ te laten nemen (zie hierover paragrafen 3.2, 4.2 en 5.2).

2.3.2 Positioneer en faciliteer uitvoerders als vormgevers Uitvoerders hebben een verantwoordelijkheid bij het vormgeven van beleid en wet- en regelgeving. Uitvoeringsorganisaties en -professionals hebben immers uniek zicht op de werking van wet- en regelgeving in de praktijk, op maatschappelijke behoeften en op hoe de overheid daar al dan niet aan ­tegemoet kan komen. Hoewel maatwerk zoals beschreven in de vorige in 21

ROB 2023a.

21

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

paragraaf onvermijdelijk zal blijven, soms is dat geen oplossing voor slecht beleid. Omdat juist uitvoerders ervaring hebben met het toepassen van regels en in direct contact staan met de samenleving, moeten zij een zwaarwegende stem hebben bij beleidsvormgeving en beleidsevaluatie. Dan kan beleid direct worden bijgestuurd als het slecht uitvoerbaar blijkt of vanuit een ander perspectief onwenselijk is. Ook het teruggeven van ervaringen met de toepassing van wet- en regelgeving is een belangrijke taak van uitvoerders. Andere actoren binnen het openbaar bestuur, zoals beleidsdepartementen, regering en parlement, moeten uitvoerders in staat stellen om deze schakel­functie te vervullen. 2.4 Doorbreek de systeemfouten die de schakelfunctie van uitvoerders in de weg zitten De schakelfunctie van uitvoerders zoals we die hiervoor schetsten, is geen gangbare werkwijze bij de overheid.

Wij zijn niet de eersten die erop wijzen dat het belangrijk is om de professional meer ruimte en handvatten te geven, om uitvoerende organisaties in staat te stellen om bij de politiek en beleids­ departementen te signaleren wat niet goed gaat en om hen te betrekken bij de beleidsvorming.22 Dit roept de vraag op: als we weten wat er nodig is, waarom veranderen we het dan niet gewoon? Wij constateren drie cruciale systeemfouten die de schakelfunctie van uitvoerders in de weg staan: • Ondergeschiktheid – Binnen het openbaar bestuur staan uitvoerders in de hiërarchie onder beleidsmakers. Als de visies op het overheidshandelen van uitvoerders en beleidsmakers op gespannen voet staan met elkaar, delven de uitvoerders meestal het onderspit. • Neutraliteit – Ambtenaren en politici zien het uitvoeren van overheids­ taken als een neutrale bezigheid: uitvoerders voeren simpelweg het door politici en beleidsmakers voorgeschreven beleid uit. Een waardengedreven houding van uitvoerders wordt niet legitiem geacht. • Scheiding tussen beleid en uitvoering – In het taalgebruik wordt vaak over ‘de uitvoering’ en ‘het beleid’ gesproken en geschreven alsof het gescheiden werelden zijn. Dit wordt in stand gehouden doordat uitvoerende organisaties vaak op afstand staan van de ministeries. In de praktijk hangen deze systeemfouten met elkaar samen.

Zij die ‘uitvoeren’ zijn ondergeschikt aan beleidsmakers, juist ook omdat ze geacht worden neutraal uit te voeren wat beleidsmakers in naam van politici voorschrijven. Het idee dat ‘uitvoeren’ een neutrale bezigheid achteraf is, verklaart ook waarom uitvoering in organisatorische zin op afstand gebeurt. Het woord ‘uitvoeren’ alleen al impliceert dat uitvoerders vooral volgen en zelf weinig

22

Zie bijvoorbeeld: TCU 2021; Parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening (PEFD) 2024.

22

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

ruimte hebben bij het toepassen of vormgeven van beleid. Dit beeld bestaat vaak ook bij uitvoerders – professionals en organisaties – zélf. Een onderdeel van de ‘uitvoeringsemancipatie’ is dan ook dat uitvoerende organisaties zich steeds meer als ‘publieke dienstverleners’ profileren (zie paragraaf 1.4). De systeemfouten zijn historisch goed te verklaren en vinden hun oorsprong in het ideaal van de neutrale bureaucratie. Waar veel uitvoering in de eerste decennia na de Tweede Wereldoorlog nog in handen was van het levensbeschouwelijke particulier initiatief, raakte de verzorgingsstaat in de jaren zestig en zeventig meer en meer verstatelijkt. Door het afbrokkelen van de verzuiling was de (inhoudelijke) sturing door het particulier initiatief niet langer vol te houden. Hun taken werden overgeheveld naar de staat, waar sturing topdown via de formele democratische routes plaatsvond. In de jaren tachtig en negentig werden de uitvoerende organisaties weer op afstand geplaatst om ze meer autonomie te geven.23 Dat ging gepaard met een technocratische reflex: beleid en uitvoering werden gescheiden werelden, waarbij beleid te maken had met normatieve vraagstukken en de uitvoering alleen van doen had met de technische gevolgen daarvan. Eenzelfde patroon is zichtbaar bij de decentralisaties in het sociaal domein van de afgelopen decennia.

Hoewel taken daar in theorie gedecentraliseerd zijn, bestaat op landelijk niveau de reflex om de ruimte voor decentrale overheden om inhoudelijke keuzes te maken te beperken.24 Het is goed om te benadrukken dat onze analyse van de drie systeemfouten voor decentrale overheden wat genuanceerder is. Voor taken in mede­bewind gaat de analyse op en lijkt er een ‘instrumentalisering van het mede­bewind’25 op te treden; voor autonome taken worden medeoverheden meer als volwaardige politieke organen gezien. Hoe er precies naar medeoverheden gekeken wordt, is onderdeel van de zich constant ontwikkelende interbestuurlijke verhoudingen. Welke systematiek het Rijk of de medeoverheden als model nemen, verschilt vaak per taak en situatie. Deze complexe thematiek valt buiten de reikwijdte van dit advies. De ROB heeft hierover wel al eerder geadviseerd, bijvoorbeeld in de rapporten Autonoom of automaat en Beleidsvrijheid geduid.26 Tot slot is het goed om op te merken dat ook binnen decentrale overheden op een vergelijkbare manier naar de uitvoering wordt gekeken. Ook dat valt buiten dit advies.

23 24 25 26

Van der Meer & Van den Berg 2023. Wallenburg, Putters & Van der Grinten 2023, p. 69-70. Boogaard 2023. ROB 2005; ROB 2019.

23

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

In het huidige systeem is publieke dienstverlening eenrichtingsverkeer Het bestaande denken over de uitvoering heeft een diepgaande invloed op de inrichting en het functioneren van het openbaar bestuur. Dat systeem gaat uit van een top-downlogica, waarbij de macht zich aan de top van de piramide concentreert en die macht als het ware gedelegeerd wordt aan de actoren die zich lager op de piramide bevinden. Hoe lager op de piramide, hoe beperkter de ruimte om af te wijken van de regels die actoren hoger op de piramide hebben opgesteld. Onderaan deze piramide bevinden zich ‘uitvoerders’, die geacht worden zich inhoudelijk niet te mengen en slechts technisch ‘uit te voeren’.

Dit piramidemodel zorgt ervoor dat het bestuurlijke niveau slechts beperkt ruimte geeft aan uitvoerende organisaties om beleid naar eigen inzicht toe te passen en de schakelfunctie van overheid naar samenleving te vervullen. Daardoor kunnen uitvoerende organisaties weinig ruimte geven aan hun professionals. De professional ziet het op zijn beurt niet als zijn taak om ruimte te nemen, als die er al is. Ook blijkt het hierdoor lastig om opwaarts te signaleren over falend beleid (de schakelfunctie van samenleving naar overheid; van beleidstoepassing naar beleidsvormgeving): het bestuurlijke niveau luistert slechts in beperkte mate naar uitvoerende organisaties, waardoor organisaties ook slechts in beperkte mate naar hun professionals kunnen luisteren. Professionals raken ontmoedigd om te signaleren, omdat er toch niks met hun signalen gedaan wordt.27 Signalen uit de samenleving bereiken daardoor slechts beperkt de organisatie, laat staan dat ze elders in het openbaar bestuur weerklank vinden.

27

Aldus een deelnemer aan de ROB-expertmeeting ‘Professionele ruimte in de publieke dienstverlening’, 27 juni 2024.

24

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

Als we het hierbij hebben over ‘ruimte’ bij het toepassen of vormgeven van beleid, dan bedoelen we niet alleen de formele ruimte die beleid en wet- en regelgeving bieden. Die formele ruimte is vaak veel groter dan gedacht, maar er wordt vaak beperkt gebruik van gemaakt door sturings- en verantwoordingsmechanismen en door een cultuur van overconformisme bij uitvoerende professionals en organisaties. De positie onderaan de piramide veroorzaakt de angst om fouten te maken en zorgt ervoor dat professionals en organisaties vasthouden aan strikte interpretaties van regels.28 Ook is het onder de huidige omstandigheden vaak niet mogelijk kritiek te uiten op beleid, zonder dat dit persoonlijke gevolgen heeft.

2.4.1 Zet de uitvoeringsemancipatie extra kracht bij Er is in het kader van de huidige uitvoeringsemancipatie (zie paragrafen 1.3 en 5.2.1) veel aandacht voor het tegengaan van de ondergeschikte positie van uitvoerders die voortkomt uit het huidige systeem (zoals hiervoor beschreven). Hierbij wordt vooral benadrukt dat uitvoering niet langer een latere over­ weging ‘afterthought’ mag zijn, maar dat het uitvoeringsperspectief vanaf het prilste begin van beleidsontwikkeling meegenomen zou moeten worden.29 Zie uitvoerders als bron van informatie en deskundigheid In onderzoeks- en adviesrapporten over een meer gelijkwaardige positie van de uitvoering krijgt de uitvoering ook aandacht als onbenutte bron van informatie en deskundigheid. Zo suggereert de WRR dat de ‘verhouding tussen beleidsvorming en uitvoeringspraktijk’ zo zou moeten worden ingericht, ‘dat expertise op gebied van de uitvoering eerder en nadrukkelijker een plaats krijgt in de beleidsvorming’.30 De WRR ziet ‘veranderingen in contactpatronen en routines’ als een nuttige denkrichting.

Een manier om dit te bewerkstelligen is de roulatie van ambtenaren tussen beleidsdepartementen en uitvoerende organisaties.31 Belangrijk is dat de WRR benadrukt dat niet alleen aandacht uit moet gaan naar de vertaling van de wereld van de uitvoering naar de wereld van beleid en politiek (het politiek-bestuurlijke niveau), maar dat de wereld van de uitvoering (het organisatie- en professioneel niveau) zelf ook beter aangesloten moet worden op de leefwereld van burgers. Met andere woorden: ook uitvoerders moeten de samenleving meer centraal stellen in hun werkzaamheden.32

28 29 30 31 32

Hendrikx e.a. 2022. In het kader van de decentrale overheden is dit onder andere beschreven in: VNG 2024. WRR 2024, p. 11-12. WRR 2024, p. 11-12. WRR 2024, p. 11.

25

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

Informatievoorziening door uitvoerders aan het parlement Een andere oplossing die veel genoemd wordt om de kennis en ervaring van uitvoerders meer aandacht te geven, is een directere informatievoorziening door uitvoerende organisaties aan het parlement.33 De afgelopen jaren zijn hier bijvoorbeeld knelpuntenbrieven en standen van de uitvoering voor opgesteld, waarin uitvoerende organisaties rapporteren over hun werkzaamheden en de problemen die ze daarbij tegenkomen. Jaarlijks wordt de informatie van de verschillende uitvoerende organisaties samengebracht in de Staat van de Uitvoering. Die is in 2023 voor het eerst gepubliceerd en met de Tweede Kamer gedeeld.34 In de praktijk blijft de aandacht van het parlement voor uitvoeringsvraagstukken nog altijd gering, wat volgens Van den Berg e.a. kan komen door de aard van de informatie, die vooral technisch en formeel is.35 Dit raakt aan een dimensie van de uitvoeringsemancipatie die nog te vaak over het hoofd wordt gezien, maar die wel noodzakelijk is om die emancipatie te laten slagen, en dat is de normatieve dimensie van uitvoering en het werk dat uitvoerders doen. 2.4.2 Erken de normatieve dimensie van het werk van uitvoerders Het huidige systeem miskent het normatieve karakter van het werk van uitvoerende professionals en organisaties.

Voor een goede werking van de schakelfunctie van uitvoerders moeten we accepteren dat zij niet neutraal te werk gaan. In essentie vervullen ze namelijk een normatieve rol. Uitvoerders volgen wet- en regelgeving niet blind, maar hebben ook de ruimte (nodig) om daar, wanneer het individuele geval erom vraagt, vanaf te wijken (zie paragraaf 2.3.1). Dit doen ze gemotiveerd en op basis van aanvullende professionele en rechtsstatelijke kaders. Daarbij dragen ze in het ideale geval met hun kennis van de praktijk bij aan de vormgeving van wet- en regelgeving (zie paragraaf 2.3.2). Wanneer beginselen van goed bestuur in het geding komen, is het zelfs denkbaar dat ze ‘aan de noodrem trekken’ (zie paragraaf 2.5.2). Maak normatieve vraagstukken expliciet Doordat ‘uitvoering’ als technisch wordt gezien, raakt het gesprek daarover gedepolitiseerd en losgekoppeld van fundamentele vragen over de inrichting van de verzorgingsstaat.36 Als er al discussie is, dan wordt die gevoerd aan de hand van termen waar eigenlijk niemand tegen is, zoals de ‘burger centraal’, ‘menselijke maat’ en ‘passende dienstverlening’. Achter deze begrippen gaan wel normatieve vraagstukken schuil: enerzijds over de inhoud van de dienstverlening (waar begint en eindigt maatwerk?), anderzijds over wie de inhoudelijke keuzes moet maken (waar begint en eindigt de ruimte van de organisatie of de professional?).

Vertalen we dit naar de wereld van de 33 34 35 36

TCU 2021. Staat van de Uitvoering 2023. Van den Berg e.a. 2024. Brandsen & Helderman 2023.

26

naar een uitvoerende macht - advies van de raad voor het openbaar bestuur

interbestuurlijke verhoudingen, dan spelen daar bijvoorbeeld discussies over hoeveel ruimte die medeoverheden hebben voor eigen ambtelijke of politieke normstelling. Uiteindelijk gaat het hier om de volgende vragen: wat moeten uitvoerders doen, welke middelen krijgen ze daarvoor en hoeveel ruimte hebben ze om de taak naar eigen inzicht in te vullen? Deze vraagstukken openbaren zich in de praktijk, maar op dit moment bereiken ze het politieke domein onvoldoende en ontbreekt de normering door de politiek. Uitvoerders weten dan ook niet goed waar ze aan toe zijn en in hoeverre ze hun schakelfunctie kunnen en mogen vervullen. Ze worden geacht aansluiting te zoeken bij de wensen van de samenleving, maar ze weten niet hoever ze daarin mogen gaan. De burger is hiervan de dupe: de overheid belooft zaken die ze niet kan waarmaken en creëert daarmee teleurstellingen bij de burger. Van aandacht achteraf naar aandacht vooraf Publieke dienstverlening gaat in de kern over verdelingsvraagstukken (wie krijgt wat en waarom?),37 maar de technocratische benadering van de uitvoering ontneemt het zicht op de belangenconflicten die gepaard gaan met verdeling. Tekenend hiervoor is dat uitvoerders worden opgeroepen om in het verweer te komen tegen ‘onuitvoerbaar’ beleid.38 Dat bakent de ruimte af waarbinnen uitvoerders mogen meepraten: ze zijn er voor de technische uitvoering van beleid.