02 rekenkamerrapport onderzoek kostendekkendheid leges omgevingsvergunning

Aandachtspunten Uit het verkregen beeld van de procesuitvoering volgen een drietal aandachtspunten: Meten en monitoren van behandel jd en doorloop jden van aanvragen In geen van de gemeenten is of wordt jd niet op het niveau van diensten en ac viteiten jd geschreven. Tijdregistra e is een manier om de feitelijke behandelkosten van aanvragen en ac viteiten in het kader van de uitvoering van de Omgevingswet nauwkeurig in beeld te kunnen krijgen. Met inzicht in de werkelijke kosten voor de betreffende diensten of ac viteiten kan veel nauwkeuriger kostendekkende tarieven per dienst of ac viteit worden bepaald. Vanwege de invoering van de Omgevingswet per 1 januari 2024 zijn de werkprocessen ingrijpend gewijzigd. Het meten en monitoren van behandel- en doorloop jden belangrijke informa e kan opleveren voor procesop malisa e. Zonder inzicht in de jdsbesteding, wach jden en doorloop jden is het las g capaciteit plannen en bijsturen. Ad-hoc inschakelen van externe capaciteit is rela ef duur. Tijdregistra e biedt een goed aangrijpingspunt voor vergelijkend onderzoek op bestede jd aan diensten en ac viteiten met andere (regio)gemeenten. Evalueren en bijstellen in een cyclus van leren en verbeteren De gemeenten hebben aangegeven vooral aan de hand van prak jkervaring te willen evalueren, bijstellen en verbeteren.

26

Dat geldt voor de interne procedures en zeker ook voor de geautoma seerde ondersteuning van de processen. We hebben begrepen dat de koppeling van het eigen zaaksystemen met het Digitaal Stelsel Omgevingswet nog voor verbetering vatbaar is, evenals de digitale uitwisseling van gegevens met de Omgevingsdienst Achterhoek (ODA). Het zaaksysteem, dat per gemeente verschilt, wordt, met uitzondering van de gemeenten Winterswijk en Aalten, vooral getypeerd als een registra esysteem en minder als een procesondersteunend systeem. Transparante kostentoerekening en verantwoording van externe advieskosten Ons is gebleken dan niet al jd helder is hoe de doorberekening van kosten van de Omgevingsdienst Achterhoek tot stand komt. De herleidbaarheid naar het door ODA uitgevoerde werk is nog beperkt aanwezig. Per 2025 stuurt de ODA per dossier een overzicht van de werkzaamheden en kosten welke zij hebben verricht en stuurt facturen voor verrichte werkzaamheden zodat deze makkelijker door gefactureerd kunnen worden. ODA hee een rol in het beoordelen van aanvragen voor omgevingsvergunningen om ervoor te zorgen ervoor dat deze voldoen aan de relevante milieuwe en en -regels. Daarnaast adviseert deze omgevingsdienst de gemeenten over milieuvraagstukken en hee zij een verantwoordelijkheid in het toezicht en de handhaving.

Wij hebben begrepen dat er in samenwerking met ODA aan gewerkt wordt om in de doorbelas ng van kosten aan gemeenten meer transparan e te krijgen en de verdeelsleutel van de kosten meer toe te spitsen op het voor de gemeenten verrichte werk. De opdrachtgever (gemeente) betaalt voor de daadwerkelijk afgenomen producten en dienstverlening tegen vooraf bepaalde prijzen.

27

Hoofdstuk 4. Financieel inzicht 4.1 Inleiding Dit hoofdstuk behandelt de door de drie gemeenten gehanteerde methode van kostprijsbepaling en toerekening van kosten aan de diensten en ac viteiten in het kader van de Omgevingswet. Het hoofdstuk biedt inzicht in de wijze waarop de gemeenten de omvang van de kosten bepalen en hoe vanuit deze kosten tot een tarief wordt gekomen. In de volgende paragraaf starten we met de kaders en begrippen die voor de kostprijsbepaling en toerekening van belang zijn. Vervolgens beschrijven we de bevindingen per gemeente. Onderzoeksvragen: 8. Hoe en op welke wijze berekenen de gemeenten de kosten van haar producten en diensten door in de leges? Hoe is de kostenopbouw? 9. Welke kosten worden wel of niet meegerekend in de tarieven? Op welke wijze worden deze kosten bijgehouden en toegerekend? 10. Op welke wijze wordt het volume en omvang van de vergunningaanvragen (meerjarig) geraamd? 11. Zijn voor de (door)berekening van kosten eenduidige interne richtlijnen opgesteld, zoals de wijze van budge ering, boekings- en rapportagevoorschri en voor bijvoorbeeld de kosten van urentoerekening. Wordt er overeenkoms g deze richtlijnen ook gehandeld en waaruit blijkt dat? 12. Worden er voor- en nacalcula es gemaakt van de kosten voor de leges en op welke wijze en methode wordt er gecalculeerd en begroot? Wordt hierover gerapporteerd en aan wie?

4.2 Kaders voor kostentoerekening Voor de bepaling en toerekening van de kosten aan de ac viteiten en diensten in het kader van de Omgevingswet gelden de volgende basisregels en principes. Maximaal kostendekkend Voor de kostprijsbepaling gelden landelijke regels. Zo bepaalt de Gemeentewet ar kel 229b lid 1 dat de tarieven zodanig vastgesteld worden dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten, dat wil zeggen dat deze rechten (waaronder de leges bouwvergunning ook vallen) in de begro ng maximaal kostendekkend mogen zijn. Kruissubsidiëring toegestaan De eis van maximale kostendekkendheid geldt niet per dienst of ac viteit maar voor het geheel van Hoofdstuk 2 van de legesverordening. Dit hoofdstuk bevat de tarieven voor de dienstverlening en besluiten in het kader van de Omgevingswet. Zolang het maximum van 100% voor het geheel niet overschreven wordt mag dit per ar kel (dienst of ac viteit) wel gelden. Door kruissubsidiëring is het mogelijk om de ‘winst’ van bepaalde diensten te gebruiken om het ‘verlies’ op andere diensten te dekken. Hiermee wordt dus de opbrengst van de ene dienst of ac viteit gebruikt om de kosten van een andere dienst of ac viteit te dekken.

Principes voor borging van de kwaliteit Afgezien van de we elijke bepalingen over kostprijsbepaling en kostentoerekening kunnen ook andere beginselen of principes van toepassing zijn op kostenbepaling en -toerekening. Denk bijvoorbeeld aan

28

betrouwbaarheid van de ramingen, transparan e, eenduidigheid, propor onaliteit, toerekenbaarheid van de kosten aan ac viteiten en diensten en de controleerbaarheid. Ook deze beginselen hebben wij, waar relevant, in onze oordeelsvorming betrokken. Uniforme richtlijnen voor defini es en kostentoerekening Het is van belang dat gemeenten dezelfde defini es hanteren voor de kostenbepaling en -doorberekening omdat dat bijdraagt aan rechtszekerheid, transparan e en een éénduidige toepassing van de Omgevingswet. De begrippen staan met name vermeld in de stelselcatalogus Omgevingswet en het Besluit Begro ng en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). Het BBV is het we elijk kader voor gemeenten met voorschri en over financiën, de vastlegging daarvan en verantwoording daarover. Uit de we elijke voorschri en en jurispruden e blijkt dat de gemeente uitsluitend kostencomponenten kan verhalen als er sprake is van een directe rela e met de dienstverlening: • personeelskosten (directe loonkosten) • huisves ngskosten • specifieke automa seringskosten • kapitaallasten • materiële kosten, waaronder externe advieskosten • direct toerekenbare overhead. Voor het ramen van kostendekkende heffingen moet de gemeente dus eerst het aandeel van de kosten bepalen dat direct samenhangt met de betreffende dienst. Het gaat dan bijvoorbeeld om de jd die het vergt om een vergunningaanvraag te behandelen.

Daarnaast gaat het ook om kosten met betrekking tot handhaving, toezicht en controle mits het hier de eerste controle op het nakomen van vergunningsverlening betre of specifiek samenhangt met de verleende dienst zoals de milieucontrole. Ook kosten voor het opstellen en publiceren van de vergunning en de kosten van externe adviseurs zoals van de Omgevingsdienst Achterhoek (ODA), Gelders Genootschap zijn direct toerekenbaar. Daarnaast mogen overheadkosten toegerekend en verhaald worden. Dit zijn de kosten die weliswaar niet rechtstreeks samenhangen met de verleende dienst, maar wel in enig verband hiermee staan. In het BBV is bepaald welke kosten tot de overhead behoren. De commissie BBV, verantwoordelijk voor nadere duiding en interpreta e van de voorschri en in het BBV, hee een precisering van de overheadkosten gegeven, zie onderstaand kader. Het BBV bevat geen voorschri en over de wijze waarop de overhead aan de legestarieven moet worden toegerekend. De gemeenteraad bepaalt welke methode wordt toegepast en legt dit vast in de gemeentelijke financiële verordening. Hierdoor kunnen er verschillen ontstaan in de kostentoerekening aan leges. Daarbij komt dat de omvang en de samenstelling van de overhead mede wordt beïnvloed door de keuze die het college van B en W maakt over de omvang en inrich ng van de organisa e.

Vergelijking van de omvang van de overhead tussen gemeenten op basis van het overzicht overhead is dan ook las g. De commissie BBV is van mening dat in dit geval de lokale autonomie belangrijker is dan uniformering. In de paragraaf lokale heffingen moet de gemeente aangeven hoe ze de overheadkosten toerekent. Daarnaast zijn er niet toe te rekenen kosten. Dit zijn kosten die niet toe te rekenen zijn aan het individueel belang of dienst. Deze kosten kan de gemeente niet verhalen via leges. Voorbeelden hiervan zijn beleidsvoorbereiding, handhaving en algemene inspraak.

29

Het begrip overheadkosten Onder overheadkosten verstaan we alle kosten die samenhangen met de sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primaire proces (ar kel 1 BBV). Door de commissie BBV in de no e overhead 2023 geduid als: het geheel van func es gericht op de sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primaire proces. Hiertoe behoren ook de systemen en aanverwante lasten die deze func es ondersteunen. De commissie BBV hee over overhead enkele zogenaamde “stellige uitspraken” gedaan waarvan verwacht wordt dat gemeenten die overnemen: 1. Voor de berekening van de tarieven voor lokale heffingen moet de methodiek voor de toerekening van overhead worden gebruikt zoals deze is opgenomen in de financiële verordening. 2. De methodiek voor het toerekenen van overhead, zoals opgenomen in het overzicht overhead, aan lokale heffingen en rechten mag niet afwijken van de overige methodieken voor het toerekenen van overhead aan overige taakvelden van de begro ng.

Inhoudelijk gaat het bij overhead om de volgende kosten:  loonlasten van func es in het zogenaamde PIOFACH domein (personeel, informa sering en automa sering, organisa e, financiën, archivering, communica e en huisves ng);  ICT lasten van de PIOFACH-systemen (gemeentebrede toepassingen als personeels- en financieel systeem, zaaksysteem;  facilitaire zaken en huisves ng;  rentelasten die niet zijn rechtstreeks toe te delen aan het primaire proces. 4.3 Bevindingen kostprijsbepaling en kostentoerekening Deze paragraaf beschrij per gemeente de methode van kostprijsbepaling van de diensten en ac viteiten in het kader van de Omgevingswet en de wijze waarop de kosten worden toegerekend aan deze ac viteiten om tot een tarief te komen voor de vergunningaanvragen en de overige belastbare ac viteiten. 4.3.1 Algemene bevindingen Verschillende systemen voor kostprijsbepaling De systemen die de gemeenten hanteren staan hierna getypeerd en nader omschreven in de bevindingen per gemeente in de volgende paragraaf. Gemeente Aalten

-

Oost Gelre

Winterswijk

-

Systeem voor kostprijsbepaling Globale raming op basis van historische cijfers. Geen specifieke kostenraming op het niveau van ac viteiten en diensten binnen Hoofdstuk 2 van de tarieventabel Jaarlijkse verhoging van de tarieven met infla epercentage. Percentage kostendekkendheid is de uitkomst van de (gescheiden) processen van kosten- en opbrengstenraming. Specifieke raming van uren en kosten met behulp van Excel. Specifieke kostenraming op het niveau van ac viteiten en diensten binnen Hoofdstuk 2 van de tarieventabel. Jaarlijkse verhoging van de tarieven met infla epercentage Streven is 100% kostendekkendheid Tot en met 2024 is voor het bepalen van de kosten de Excel-toepassing van adviesbureau ANG gehanteerd. Dit model gee inzicht in de kosten, baten,

30

-

-

aantallen en kostendekkendheid op ar kelniveau. Het systeem had geen geautoma seerde koppelingen met het financieel systeem of administra e. Over 2024 zijn geen ervaringscijfers opgebouwd over behandel jden en kosten van diensten en ac viteiten. Met ingang van 2025 (jaarrekening 2024) wordt gebruik gemaakt van de van de webapplica e kostendekkendheid.nl. Deze toepassing werkt volgens de Ac vity Based Cos ng (ABC)-methode waarmee per dienst/ac viteit de kostprijs kan worden berekend. Geen jaarlijkse indexa e van de tarieven (percentages) vanwege aanname dat deze in hoogte van de bouwkosten is verwerkt. Vaste tarieven (bedragen) zijn wel geïndexeerd. Streven is 100% kostendekkendheid.

Tarieven en kostendekkendheid De opbrengsten uit de leges mogen maximaal kostendekkend zijn: de in de begro ng geraamde opbrengsten mogen niet hoger zijn dan de geraamde kosten. De opbrengsten mogen wel lager zijn dan de begrote kosten; dat is een jaarlijks besluit van de gemeenteraad dat zij neemt bij de behandeling van de legesverordening. Als een gemeente besluit om de kostendekkendheid van de leges te verhogen of te verlagen dan hee dit vrijwel zeker gevolgen voor de tarieven. Een hogere kostendekkendheid betekent hogere tarieven en omgekeerd. Het zal verder duidelijk zijn dat als de geraamde opbrengsten lager zijn dan de geraamde kosten het deel van de kosten dat niet kan worden gedekt uit de opbrengsten gedekt wordt uit de algemene middelen van de gemeente. In hoofdstuk 2 zijn we ingegaan op de tarieven die de gemeenten hanteren. Uiteenlopende toelich ngen op de toerekening van overheadkosten De tarieven zijn veelal jaren historisch bepaald en worden vervolgens telkens percentueel verhoogd met de infla ecorrec e. Hierdoor kan er geleidelijk een zekere mismatch ontstaan met de werkelijke overheadkosten. Verdere digitalisering en automa sering kan de overhead substan eel beïnvloeden.

Aalten: uit de financiële verordening, de paragraaf bedrijfsvoering (uniform uurtarief) en de aanvullend verkregen informa e blijkt – generiek - dat overhead volledig wordt doorberekend aan de produc e en diensten. Of -specifiek- de juiste toerekening aan de ac viteiten en diensten in het kader van de Omgevingswet geschiedt is niet waarschijnlijk omdat geen actuele specifieke kostprijzen zijn bepaald, maar dat dit op basis van historische ramingen geschiedt. Oost Gelre: deze gemeente gee in de paragraaf lokale heffingen van de begro ng 2025 de volgende overheadkosten aan: automa sering, huisves ng, overige personeelskosten, financiën en archief. Zoals uit de vorige paragraaf blijkt is de opsomming niet volledig. De infla ecorrec e zit vooral op het direct toe te rekenen deel. Er wordt namelijk rekening gehouden met de werkelijke personele kosten en daarbij ook de werkelijke ingescha e overheadkosten (en dus niet de overheadkosten van het jaar ervoor + infla e). Winterswijk: De toelich ng op de toerekening van overheadkosten is summier. Uit de opgevraagde informa e is gebleken dat de overheadkosten vrijwel volledig worden doorberekend. In de paragraaf lokale heffingen wordt volstaan met het benoemend van de defini e uit het BBV: “kosten die samenhangen met de sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primaire proces”.

Kostentoerekening is een beleidsma ge keus Gemeenten hebben enige vrijheid hoe en welke kosten zij toerekenen aan de ac viteiten in het kader van de Omgevingswet. Ze kunnen ervoor kiezen om bepaalde ac viteiten die wel of toch een rela e hebben met leges buiten het kostenverhaal te houden. De geraamde kosten zijn dan dus lager. Als gemeenten dus

31

spreken over volledige kostendekkendheid is het van belang te beoordelen welke kosten doorberekend worden. Twee gemeenten met volledige kostendekkendheid kunnen dus verschillende kosten dekken. Een gemeente die hee besloten om bepaalde kosten niet te verhalen via de leges kan dat beleid later aanpassen. De legestarieven zijn gerelateerd aan de omvang van de bouwsom. Aalten hanteert een bedrag a ankelijk van de hoogte van de bouwsom. De overige gemeenten hanteren een percentage van de bouwkosten volgens een gestaffeld tarief als heffingsmaatstaf. Dit geldt uiteraard alleen voor de omgevingsplanac viteiten met bouwac viteit. In onderstaande tabel zijn de tarieven opgenomen die de gemeenten hanteren voor het bepalen van de door te berekenen kosten van diensten ac viteiten. Gemeente Aalten Oost Gelre

Tarief voor doorberekening 2025 € 86,00 Divers: a ankelijk van loonkosten betreffende medewerkers

waarvan overhead € 31,00 € 39,00

Winterswijk € 111,95 € 52,85 Zoals hiervoor aangeven zijn de aanzienlijke verschillen waarschijnlijk terug te voeren op gemeentelijke keuzes over omvang en inrich ng van de organisa e en wijze van bepaling en toerekening van overhead. Uit de tabel kan niet de conclusie worden getrokken dat de ene gemeente doelma ger func oneert dan de andere. Om tot een meer specifieke verschillenverklaring te komen is nader onderzoek nodig. Wijze van raming van aantallen vergunningaanvragen opbrengsten De gemeenten hanteren de volgende werkwijze voor het ramen van aantallen aanvragen en het bepalen van de opbrengsten: Gemeente Wijze van ramen van aantallen en opbrengsten Aalten - Geen raming van aantallen diensten en ac viteiten. - In plaats daarvan worden opbrengsten geraamd op basis van historische cijfers (realisa e afgelopen jaren). - Indien er grote afwijkingen worden verwacht ten opzichte van de afgelopen jaren (bijv. grote projecten) dan wordt bijgeraamd. - Bijstellingen van opbrengstenraming via de tussen jdse rapportage aan de raad over de begro ngsuitvoering (voorjaarsnota of najaarsnota) Oost Gelre - Geen raming van aantallen diensten en ac viteiten. Aantallen bij (ingekomen en verleende vergunningen) worden bijgehouden en aan de hand hiervan wordt een scha ng gemaakt voor volgend jaar gemaakt.

- De geraamde opbrengsten 2024 zijn geraamd op ongeveer 1/3 van de opbrengsten in 2022 en 2023. Tussen jds bleken de leges echter hoger, doordat er eind 2023 nog veel vergunningen zijn aangevraagd. Voor 2025 zijn de opbrengsten wederom op 1/3 van de opbrengsten in 2022 en 2023 (en op ½ van 2024) geraamd. - In de bestuursrapportage (peildatum 1 juli jaar t) worden de opbrengstramingen zonodig bijgesteld. Winterswijk - Raming van aantallen per ar kel van Hoofdstuk 2 tarieventabel als input voor de webapplica e kostendekkendheid.nl. - Door de vakafdeling wordt een inscha ng gemaakt van het volume en de omvang van de vergunningaanvragen op basis van historische cijfers, muta es t.g.v. veranderende wetgeving en de jaarlijkse in B&W vastgestelde

32

-

4.3.2

planningslijst woningbouw. Ook wordt gebruik gemaakt van aantallen milieuac viteiten aangeleverd door de ODA. Eventuele bijstelling van opbrengstenraming via de bestuursrapportage (peildatum 1 april) of 2e voortgangsrapportage (peildatum 1 oktober).

Bevindingen per gemeente

4.3.2.1 Aalten Interne regelgeving De financiële verordening van de gemeente Aalten (ar kel 17, lid 1) stelt dat voor het bepalen van de kostprijs een apart systeem van kostentoerekening wordt gehanteerd. Dit betre ondermeer de rechten en heffingen waarmee kosten in rekening worden gebracht. Bij deze kostentoerekening worden de directe kosten, de overheadkosten en de rente betrokken. Lid 5 van ar kel 17 van de verordening bepaalt dat voor de toerekening van de overheadkosten uitgegaan wordt van het uurtarief zoals weergegeven in de paragraaf Bedrijfsvoering. Dit tarief is gebaseerd op de totale loon- en overheadkosten en wordt gedeeld door de op begro ngsbasis gescha e ureninzet personeel. In de paragraaf Bedrijfsvoering van de begro ng 2025 is opgenomen: Voor het doorberekenen van diverse werkzaamheden wordt gewerkt met een uniform uurtarief. Er is een berekening gemaakt op basis van totale loon- en overheadkosten voor het tarief per uur. Dit resulteert in een uurtarief voor 2025 van € 86, waarvan € 31 per uur voor overhead. In 2024 was het uurtarief € 82. Paragraaf lokale heffingen: geen relevante bepalingen. 1. De gemeente Aalten hee een geraamde kostendekkendheid van 42% in de paragraaf lokale heffingen van de begro ng 2025 opgenomen. Dit percentage is de uitkomst van het saldo van lasten (direct toe te rekenen en overhead) en baten.

De jaarrekening 2024 meldt een gerealiseerde kostendekkendheid van 82%. 2. De tarieven voor de ac viteiten en diensten in Hoofdstuk 2 zijn historisch bepaald en worden jaarlijks verhoogd met het infla epercentage. Er wordt geen specifieke raming gemaakt of op basis van jdschrijven. 3. Aalten raamt de gemiddelde behandel jd per vergunning. Deze uren worden vermenigvuldigd met het uniform tarief van € 86. Gemeente Aalten gee aan dat de urenraming vaak te rooskleurig is, dat de behandeling van aanvragen meer jd kost dan geraamd. Externe inhuur is structureel nodig. Deze (hogere) kosten zijn echter niet verdisconteerd in het uurtarief. Ook dit maakt dat de werkelijke kosten hoger zijn van vooraf geraamd. 4. Voor ramingen van aantallen wordt vooral teruggeblikt naar de afgelopen jaren. De aantallen aanvragen zijn redelijk constant (2025 nagenoeg gelijk aan 2024). Als er bijzondere projecten zijn raamt de gemeente bij. 5. Aalten kent geen specifica e van directe ureninzet naar de ac viteiten en diensten binnen de omgevingsvergunning. De kosten- en batenraming geschiedt op het niveau van Hoofdstuk 2.

33

4.3.2.2 Oost Gelre Interne regelgeving Financiële verordening, ar kel 17. Kostprijsberekening 1. Voor het bepalen van de geraamde kostprijs van rechten en heffingen waarmee kosten in rekening worden gebracht en van goederen, werken en diensten die worden geleverd aan overheidsbedrijven en derden, wordt een extracomptabel stelsel van kostentoerekening gehanteerd. Bij deze kostentoerekening worden naast de directe kosten, de overheadkosten en de rente van de inzet van vreemd vermogen, reserves en voorzieningen voor de financiering van de in gebruik zijnde ac va betrokken. 5. Voor de toerekening van de overheadkosten aan de kostprijs van rechten en heffingen waarmee kosten in rekening worden gebracht en van goederen, werken, diensten die worden geleverd aan overheidsbedrijven en derden, voor zover dat niet ac viteiten als bedoeld in het derde en vierde lid betreffen, wordt uitgegaan van een aandeel in de totale overheadkosten. Dit ter groo e van de geraamde directe kosten van de economische categorieën 1.1 Salarissen en sociale lasten en 3.5.1 Ingeleend personeel die worden besteed aan de desbetreffende goederen, werken, diensten en heffingen, gedeeld door de totale geraamde directe kosten van de economische categorieën 1.1 Salarissen en sociale lasten en 3.5.1 Ingeleend personeel. Paragraaf Bedrijfsvoering begro ng 2025: geen relevante bepalingen.

Paragraaf lokale heffingen begro ng 2025: De overheadkosten rekenen we naar rato van de bestede forma e wat betrekking hee op het taakveld. We hanteren de volgende overheadkosten: automa sering, huisves ng, overige personeelskosten, financiën en archief. 1. Deze gemeente hanteert een Excel- rekenmodel “kostentoerekening van leges” om voor de ar kelen 2.5 (bouwac viteiten, bouwtechnisch deel) en 2.6 (bouwac viteiten, ruimtelijk deel) uit de legesverordening de directe kosten te bepalen. In dit model wordt gerekend met een uurloon a ankelijk van de schaal van de betrokken medewerker en er wordt een inscha ng van de benodigde uren en onderzoeken gemaakt. 2. De berekeningsmethode in het rekenmodel is als volgt: A) Gescha e bestede jd voor een vergunning * B) Welke func onaris met de bijbehorende salarisschaal is betrokken + C) Overige kosten welke gemaakt moeten worden om de vergunning te verlenen (m.n. publica ekosten, externe adviezen, kapitaallasten, druk- en bindwerk of afdrachten rijksleges zijn) + A*D) De indirecte kosten zijn voor het jaar 2024 bepaald op € 36,50 per uur en voor 2025 € 39,00. 3. Voor het wijzigen van het omgevingsplan voor buitenplanse omgevingsplanac viteiten (Bopa) wordt ook een urenraming met een standaard sjabloon in Excel gemaakt. Deze raming is a ankelijk van de omvang en complexiteit van de wijziging.

De geraamde uren worden vermenigvuldigd met het uurtarief (€ 82) en hierop wordt een opslag van 20% voor onvoorzien toegepast. De inscha ng van de benodigde uren en onderzoeken wordt op voorhand met de ini a efnemer gedeeld. 4. Voor een buitenplanse omgevingsplanac viteit met bouwac viteit worden de leges specifiek begroot. Deze begro ng wordt door het college van B en W vastgesteld en voorafgaand aan het in behandeling nemen van de aanvraag om een omgevingsvergunning aan de aanvrager verstrekt. 5. Voor 2025 zijn de opbrengsten op 1/3 van de opbrengsten in 2022 en 2023 (en op ½ van 2024) geraamd. De begro ngsraming 2024 is bij bestuursrapportage (peildatum 1 juli begro ngsjaar) bijgeraamd van € 334.000 naar € 592.544. Dit duidt mogelijk op een te behoedzame raming van de opbrengsten in de begro ng. Tegelijker jd kan één grote aanvraag met een hoge bouwsom veel invloed op de baten hebben. Daarbij komt dat de ramingen voor het volgende begro ngsjaar al in juni worden opgesteld. Op dat moment is er nog veel onzeker over de daadwerkelijke aanvragen voor het volgende jaar.

34

6. De kosten per aanvraag worden voorcalculatorisch bepaald. Er wordt niet jdgeschreven. Er is een correc emogelijkheid op de begrote kosten als producten niet of in mindere mate worden afgenomen. 7. Er wordt gerekend met een overhead bedrag van € 36,50 per uur. Dit is gebaseerd op loonkosten en overheadkosten volgens de begro ng. Hierbij wordt rekening gehouden met kosten die wel volledig toegerekend kunnen worden aan de leges (kosten financiën en automa sering) en kosten die deels worden toegerekend (zoals loonkosten van het management). 8. In de paragraaf lokale heffingen staat: De overheadkosten rekenen we naar rato van de bestede forma e wat betrekking hee op het taakveld. We hanteren de volgende overheadkosten: automa sering, huisves ng, overige personeelskosten, financiën en archief. Volgens de begripsomschrijving in de vorige paragraaf vallen meer kostensoorten onder de overhead. De gemeente hee in de gesprekken aangegeven dat ook deze kostensoorten worden doorberekend. 9. In ar kel 2.50 van de legesverordening (modaliteiten) zijn advieskosten opgenomen voor een advies van de welstandscommissie Gelders Genootschap (Commissie Ruimtelijke Kwaliteit). Het legestarief wordt verhoogd met het bedrag zoals bepaald in de welstandstariefregeling van het Gelders Genootschap.

De tarievenregeling Gelders Genootschap is als bijlage bij de tarieventabel van de legesverordening opgenomen, zie bijlage 2 van de verordening. Dit geldt ook voor de twee andere gemeenten 10. De gemeente stree naar een kostendekkendheid van 100%. De paragraaf lokale heffingen in het jaarverslag 2024 meldt een gerealiseerde kostendekkendheid van 86%. Op Hoofdstuk 2 Omgevingsvergunning is € 1.032 000 aan lasten verantwoord en € 887.000 aan baten. 4.3.3.3 Winterswijk Interne regelgeving Financiële verordening, ar kel 16: 1.Voor het bepalen van de geraamde kostprijs van rechten en heffingen waarmee kosten in rekening worden gebracht, en van goederen, werken en diensten die worden geleverd aan overheidsbedrijven en derden, wordt een extracomptabel stelsel van kostentoerekening gehanteerd. Bij deze kostentoerekening worden naast de directe kosten, de overheadkosten en de rente van de inzet van vreemd vermogen, voor de financiering van de in gebruik zijnde ac va betrokken. 2.Bij de directe kosten worden betrokken de bijdragen aan en on rekkingen van voorzieningen voor de noodzakelijke vervanging van de betrokken ac va en de afschrijvingskosten van de in gebruik zijnde ac va. Voor de rechten en heffingen waarmee kosten in rekening worden gebracht, worden daarbij ook de compensabele belas ng over de toegevoegde waarde (BTW) en de gederfde inkomsten van het kwijtscheldingsbeleid betrokken.

Paragraaf Bedrijfsvoering begro ng 2025: We rekenen de overhead toe aan grondexploita es, investeringen en andere (subsidie)projecten. In de prak jk doen we dit door in het taakveld overhead (onderdeel van beleidsveld 4.1) onder de lasten een nega ef bedrag op te nemen, en dit bedrag in het betreffende taakveld (beleidsveld) weer als last te verantwoorden. Paragraaf lokale heffingen begro ng 2025: Beleid: Bij de leges streven we naar 100% kostendekking. Onder maximaal kostendekkend verstaan we dat de geraamde baten de geraamde kosten niet mogen overschrijden. Verder houden we rekening met de overhead, waarbij deze omschreven zijn als: ‘die kosten die samenhangen met de sturing en ondersteuning van de medewerkers in het primaire proces’.

35

Tot en met 2024 hanteerde de gemeente Winterwijk, net zoals Oost Gelre nu nog doet, een rekenmodel in Excel voor het bepalen van de kosten voor de omgevingsplanac viteiten. Dit rekenmodel was a oms g van adviesbureau ANG. Er zijn met behulp van het model inscha ngen gemaakt van de aantallen aanvragen per belastbaar feit en de gemiddelde jdsbesteding per aanvraag om zo tot een kostprijs per belastbaar feit te komen. Het rekenmodel bevat een aantal tabbladen (zie ter illustra e onderstaande a eelding). Op basis van de urenraming per aanvraag / ar kel uit Hfdst. 2 van de verordening en uurtarieven van medewerkers (intern en omgevingsdienst ODA) zijn de directe personeelskosten bepaald (uren * tarief). Daarnaast zijn de overige lasten van de uitvoeringsdienst ODA en overige lasten (materieel + inhuur) vanuit de begro ng meegenomen bij de kostenbepaling. Het format legt een rela e met de kosten en baten in de begro ng en bevat een raming van de aantallen aanvragen per ar kel.

Van een klein deel van de belastbare feiten waren geen realisa eaantallen beschikbaar omdat deze nieuw waren. Voor deze categorie zijn door de vakafdelingen aantallen en jdsbestedingen ingeschat. Van sommige van deze belastbare feiten was het echter niet zeker of de ingescha e jdsbestedingen realis sch zijn en hierover was afgesproken dat de werkelijke jdsbestedingen gemonitord zouden worden, zodat zonodig de tariefstelling kon worden aangepast. Met behulp van de interne inzet per aanvraag, het uurtarief van de betreffende medewerker(s), een opslag voor overhead, de externe inzet en de eventuele toegerekende specifieke kosten vanuit de begro ng (met name ICT, externe advieskosten, leasekosten voertuigen) is een kostprijs per dienst berekend. Vervolgens zijn, met behulp van een raming van het volume en de omvang van de vergunningaanvragen op basis van historische cijfers, de totale kosten van alle diensten in Hoofdstuk 2 van de tarieventabel bepaald. De volgende stap was het bepalen van tarieven:  Legesonderdelen die in beginsel niet wijzigden bij de inwerkintreding van de Omgevingswet kregen bij de eerste doorrekening het tarief zoals dat in de tarieventabel 2023 onder de Wabo was opgenomen. A ankelijk van de verhouding van dit tarief tot de berekende kostprijs is het Wabo-tarief gehandhaafd, of handma g bijgesteld.

 De tarieven voor de bouwtechnische bouwvergunning en de ruimtelijke bouwvergunning zijn handma g opnieuw bepaald.  Voor nieuwe legesonderdelen is in beginsel een tarief bepaald op 100% van de berekende kostprijs. Na de eerste doorrekening is soms in samenspraak met de vakafdeling een ander tarief voorgesteld.

36

Vanaf 2025 1. Bovenstaande methode vond de gemeente zeer bewerkelijk en men was te a ankelijk van de input van een groot aantal mensen. Door de arbeidsintensieve methode van het ophalen van de input, de vele muta es in personeel en de grote werkdruk is besloten gebruik te gaan maken van de dienstverlening van adviesbureau kostendekkendheid.nl. Ook in het kader van uniformiteit (m.b.t. de kostendekkendheid van de overige heffingen) en toegankelijkheid is voor deze webapplica e gekozen. De voor-en nacalcula e vindt vanaf begro ng 2025 plaats door inschakeling van genoemd bureau. 2. Nacalcula e van de kosten over 2024 is niet mogelijk omdat de monitoring van arbeidsinzet om diverse redenen (vele personeelswisselingen, wijzigingen in leidinggevenden, besluit om over te gaan naar inschakeling van kostendekkendheid.nl) niet hee plaatsgevonden. Er is en wordt niet jdgeschreven en er zijn dus geen ervaringscijfers opgebouwd over behandel jd en kosten van de verschillende diensten binnen de Omgevingswet. 3. In het standaard gemeentelijk uurtarief (2025: € 111,95) is een overheadtarief van € 52,85 inbegrepen. Externe advieskosten worden rechtstreeks geboekt. Vanwege personeelstekorten zijn deze van materiële omvang. De verdeling van de overhead per taakveld is bepaald in overleg met de teammanagers en nog gebaseerd op de begro ng 2023. In 2026 wordt de uitvraag opnieuw gedaan. 4.

De van de gemeente ontvangen specifica e van de toegerekende overheadkosten (raming overheadkosten 2025 volgens paragraaf Lokale heffingen: € 666.617) en de methode voor bepaling van de overhead gee aan dat vrijwel alle kostensoorten worden doorberekend. Publica ekosten van vergunningen / kosten van de website worden niet doorberekend. 5. De gemeente hee in de nota Lokale Heffingen aan de raad uit 2017 de belangrijkste beleidsma ge keuzes voorgelegd over de legesheffing. Deze nota is niet meer actueel, onder meer door verwijzing naar het coali eprogramma 2014-2018 en gewijzigde landelijke regelgeving (o.a. Omgevingswet). 6. De gemeente stree naar een kostendekkendheid van 100%. De paragraaf lokale heffingen in het jaarverslag 2024 meldt een gerealiseerde kostendekkendheid van 128%. De toelich ng op deze overdekking in het jaarverslag gee aan dat voor een groot woningbouwproject zijn in 2024 in één keer ca. 487.000 euro aan leges in rekening gebracht terwijl een deel van de kosten later wordt gemaakt. Verder zijn eind 2023 zijn i.v.m. de aanstaande inwerkingtreding van de Omgevingswet veel aanvragen ingediend om nog onder de Wabo te vallen. Deze zijn veelal pas in 2024 aangevuld en behandeld. Hiermee zijn meer leges opgehaald dan verwacht.

Tot slot zijn de leges voor de ruimtelijke bouwac viteiten zijn in 2024 verhoogd vanwege de verwachte terugloop van leges door inwerkingtreding van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen. 7. Medio 2023 zijn bij de voorbereiding van de begro ng de leges in het kader van de toenmalige bezuinigingsopdracht per 1 januari 2024 met 25% verhoogd.

37

Hoofdstuk 5. Rol gemeenteraden Hoofdstuk 5 gaat over de rol van de gemeenteraad. In paragraaf 5.1 zijn de verschillende sturings- en controlemogelijkheden van de gemeenteraad beschreven. Paragraaf 5.2 gaat in op de informa everstrekking aan de gemeenteraad. Onderzoeksvragen: 13. Welke sturings- en controlemogelijkheden hebben de drie gemeenteraden op de hoogte van de legestarieven? 14. Worden de gemeenteraden geïnformeerd over de tarie erekeningen, kosten en opbrengsten en kostendekkendheid van de tarieven en zo ja, hoe? 5.1 Sturings- en controlemogelijkheden van de gemeenteraad De vaststelling van de belas ngverordeningen (lees legesverordeningen) is de exclusieve bevoegdheid van de gemeenteraad. Binnen de grenzen van de wet hee de gemeenteraad enkele vrijheden bij de invulling van de verordening. Deze vrijheid komt het meest naar voren in: • de keuze om een belas ng wel of niet te heffen; • de heffingsmaatstaven, op basis waarvan de belas ngen/leges berekend zijn; • het tarief; • eventuele vrijstellingen. De gemeenteraad stelt niet alleen de tarieven vast, maar bepaalt ook de kaders waarop deze tarieven zijn gebaseerd (de heffingsmaatstaf). Zolang de norm van 100%-kostendekkendheid van de totale leges van de Omgevingswet niet wordt overschreden, kan de gemeenteraad per tarief besluiten of en met hoeveel procent het tarief verhoogd wordt.

In de aanloop naar de invoering van de Omgevingswet zijn de raden van de drie gemeenten daar volop in meegenomen. Door middel van raadsmededelingen, informa ebijeenkomsten en raadswerkgroepen zijn de raden geïnformeerd over - en betrokken geweest bij - de invoering van de Omgevingswet. De invoering van de Omgevingswet hee een langdurig/langjarig traject doorlopen en gezien de complexiteit van de wet kent het een veelheid aan onderdelen. De leges, laat staan de kostendekkendheid ervan, zijn veelal in de laatste fase van de invoering summier aan de orde gekomen. De wet is lokaal met ingang van 1-1-2024 ingevoerd en de te nemen raadsbesluiten zijn in het vierde kwartaal van 2023 aan bod gekomen. De leges zijn beleidsneutraal ingebracht, dat wil zeggen een voortze ng van de tarievenstructuur en -opbouw, voor zover deze past binnen de Omgevingswet. We zien dat veel afwegingen en te maken keuzes, zoals over welke belastbare feiten leges worden geheven, de tarievenstructuur en de daarbij horende grondslagen, de bouwkostenranges waarover leges worden geheven, en ook de kostendekkendheid, in ambtelijke werksessies en met afgevaardigden van de diverse betrokken vakafdelingen via meerdere sessies met elkaar zijn afgestemd en voorbereid.

We zien ook dat bij de behandeling en vaststelling van de belas ngverordening en de daarbij horende tarieventabel legesverordening gemaakte keuzes niet tot weinig aan de raden zijn voorgelegd. De gemeente Aalten maakt in het raadsvoorstel wel gewag van een aantal keuzes ten aanzien van het vooroverleg/omgevingsoverleg, milieuleges, de BOPA en impact en verschil tussen technische bouwac viteit en ruimtelijke bouwac viteit. Er zijn op ambtelijk niveau memo’s opgesteld die meer duiding geven over wijzigingen en gemaakte keuzes ten aanzien van de legestarieven. Een samenva ng

38

van deze memo’s zou als bijlage bij de legesverordeningen wel meer inzicht voor raadsleden hebben kunnen bieden. Er zijn geen deba en gevoerd over de kaders van de tarieven en de mate van kostendekkendheid. Dit zijn belangrijke sturingsmogelijkheden van de raad. De meeste belas ngverordeningen zijn hamerstukken. De raden gaan logischer wijze uit van de deskundigheid van de ambtenaren. Het is wel verstandig om keuzes in de belas ngheffing vast te leggen in een separate beslisnota of oplegger bij de verordening. Bij de gemeenten zijn alleen de resultaten van de verplichte keuzes vastgelegd in belas ngverordeningen.

5.2 Informa everstrekking aan de gemeenteraad De informa e over kostendekkendheid die de colleges verstrekken, is te beperkt. De raadsleden krijgen informa e over de tarie erekeningen via de gegevens in de programmabegro ng, zie de paragraaf lokale heffingen. Zoals al eerder vermeld in hoofdstuk 2 wordt van gemeenten verwacht dat zij de ontwikkeling van de lokale heffingen (waaronder de tarieven van de (bouw)leges) toelichten in de paragraaf lokale heffingen van de begro ng. Dit doen zij vooral wanneer er sprake is van een rela ef grote muta e. Gemeenten moeten in de betreffende paragraaf echter ook inzicht geven in de kostendekkendheid van de legesverordening. De paragraaf lokale heffingen in de begro ng is daarmee dé plek om toe te lichten waarom tarieven dalen of sterk s jgen. De BBV bevat de we elijke eisen voor de opzet en inhoud van de begro ng en de jaarrekening. Ar kel 10 van dit besluit vermeldt dat de paragraaf over de lokale heffingen ten minste bevat: a) De geraamde inkomsten. b) Het beleid ten aanzien van de lokale heffingen.

c) Een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen, waarin inzichtelijk wordt gemaakt hoe bij de berekening van tarieven van heffingen, die hoogstens kostendekkend mogen zijn, wordt bewerkstelligd dat de geraamde baten de ter zake geraamde lasten niet overschrijden, wat de beleidsuitgangspunten zijn die ten grondslag liggen aan deze berekeningen en hoe deze uitgangspunten bij de tariefstelling worden gehanteerd. d) Een aanduiding van de lokale lastendruk. e) Een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid. De gemeenten Aalten en Winterswijk voldoen grotendeels aan bovenstaande eisen en uitgangspunten. Aangegeven wordt wat de toe te rekenen kosten/lasten, de kosten van overhead, de baten en de dekking zijn. Zo komt bij Aalten in de programmabegro ng 2025 bij Titel 2 Dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving de dekking uit op 42%. Voor Winterswijk is dat 84%. In de programmabegro ng 2025 van de gemeente Oost Gelre komen slechts de opbrengstcijfers voor van de jaarrekening 2023 en van de begro ngen 2024 en 2025. De gemeente Winterswijk hee voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet bij de behandeling van de programmabegro ng 2024 de tarieven voor de leges omgevingsvergunning vanuit de doelstelling van een beter toekoms g financieel perspec ef met 25% verhoogd en daarmee de kostendekkendheid gebracht naar 70%.

Bij deze aanpassing van de leges is gekeken naar de hoogte van de leges van de omliggende gemeenten. Ons is meegedeeld dat de verhoging van de tarieven passend zijn in vergelijking met die van de gemeente Berkelland. De drie gemeenten vermelden wel dat het steven bij leges 100% kostendekkendheid is en dat de tarieven van de lokale heffingen/leges jaarlijks worden aangepast met het infla epercentage.100% kostendekkendheid is Dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving/omgevingsvergunning

De colleges informeren de raadsleden beperkt tot niet over de wijze waarop tarieven en kostendekking tot stand komen. De eindresultaten worden in de regel wel gedeeld en de raad stelt deze vast.

39

De gemeente Winterswijk werkt vanaf het begro ngsjaar 2025 volgens de methode kostendekkendheid.nl. Jaarlijks ontvangt de gemeente een rapportage (Onderzoek kostendekkendheid leges begro ng 2025) waarmee inzicht wordt gegeven in de mate van de kostendekkendheid van de leges. Dit document bevat bruikbare bouwstenen voor de kostenonderbouwing van leges en of de gemeente voldoet aan de we elijke eisen van het BBV en gee aanbevelingen betreffende de bedrijfsvoering. De rapportage wordt gebruikt als input voor de paragraaf lokale heffingen bij de programmabegro ng. De conclusie uit het rapport is dat de gemeente Winterswijk voldoet aan de we elijk gestelde eisen. Het rapport bevat nu ge informa e voor de raad om een beter inzicht te krijgen in de kostendekkendheid van leges. De opbrengsten uit de leges omgevingsvergunningen worden bij de programmabegro ngen behoedzaam en voorzich g geraamd. Dat betekent dat het geraamde dekkingspercentage de 100% niet te boven komt en aanzienlijk lager is dan de 100%. Zoals al eerder vermeld worden lopende het jaar de opbrengsten en de kosten (inhuur) bijgesteld. De raden worden hierover geïnformeerd gedurende het jaar bij de verschillende bestuurlijke rapportages (bestuursrapportages, voorjaars- en najaarsnota’s) en tenslo e ook bij de jaarrekeningen.

5.3 Bevindingen per gemeente De paragraaf lokale heffingen is zoals vermeld een voorgeschreven paragraaf op grond het BBV. We hebben de paragrafen uit de programmabegrotingen van de drie gemeenten beoordeeld en komen tot de volgende bevindingen. Gemeente Aalten 1. Aalten hee de geraamde opbrengst bouwleges van € 103.000 niet gespecificeerd naar de verschillende paragrafen / ar kelen binnen Hoofdstuk 2 Dienstverlening Omgevingswet. 2. In het overzicht over de kostendekkendheid zijn de baten omgevingsvergunning geraamd op € 127.000. De overige baten ad € 24.000 bestaan grotendeels uit de leges Welstand ad € 18.000. 3. De paragraaf gee aan dat maximale kostendekkendheid van 100% is toegestaan en gee inzicht in het percentage kostendekkendheid. 4. Aalten presenteert een percentage kostendekkendheid van 42% op het niveau van Hoofdstuk 2. Dit is niet het streefpercentage maar de uitkomst van het ramingsproces van kosten en baten. In 2024, het eerste werkingsjaar van de Omgevingswet, was het dekkingspercentage 82%. Een meer gedetailleerde raming op het niveau van paragrafen of ar kelen is niet aanwezig. 5. De paragraaf bevat geen toelich ng op de methodiek van kostentoerekening en op toe te rekenen overheadkosten.

Daarvoor is het nodig om de paragraaf bedrijfsvoering te raadplegen, waarin is opgenomen: Voor het doorberekenen van diverse werkzaamheden wordt gewerkt met een uniform uurtarief. Er is een berekening gemaakt op basis van totale loon- en overheadkosten voor het tarief per uur. Dit resulteert in een tarief voor 2025 van € 86. In 2024 was het uurtarief € 82. Dit uurtarief wordt gebruikt voor onder meer het bepalen van de legestarieven. In de financiële verordening (ar kel 17) staan de bepalingen over berekening van overhead en kostendoorberekening. 6. De aandacht voor beleid en beleidskeuzes is gering. 7. De indeling van de tabel is nog niet aangepast aan de nieuwe indeling van de tarieventabel in de modelverordening. Deze indeling is gewijzigd met ingang van de inwerkingtreding van de Omgevingswet:

40

Voor 2024

Vanaf 2024

Titel

Hoofdstuk

Hoofdstuk

Paragraaf

Onderdeel, subonderdeel of subsubonderdeel

Artikel

Oost Gelre 1. De paragraaf voldoet aan de vereisten van het BBV met uitzondering van de geraamde mate van kostendekkendheid. De baten bouwleges zijn geraamd, maar niet de lasten, waarmee de begro ng geen inzicht gee in de geraamde mate van kostendekkendheid. 2. De raming van de baten is op het niveau van “bouwleges” benoemd. Een rela e naar de indeling van de legesverordening wordt niet gelegd. Een meer gedetailleerde raming op het niveau van paragrafen of ar kelen is niet aanwezig. 3. In de paragraaf lokale heffingen van de programmabegro ng 2025 is in de tabel met de opbrengsten uit heffingen in de kolom begro ng 2024 geen juist beeld van de opbrengstraming weergegeven. Deze raming is bij de tussen jdse Bestuursrapportage bijgesteld naar € 592.544, een s jging van 77%. De gemeente hee aangegeven dat de reguliere werkwijze is om bij de Bestuursrapportage de actuele raming op te nemen en de actuele raming ook op te nemen in de kolom van het boekjaar. 4. De paragraaf meldt een maximale kostendekkendheid van 100%. Dit percentage is het streefpercentage. In 2024 is het dekkingspercentage uitgekomen op 86%. 5. De aandacht voor beleid en beleidskeuzes is gering. 6. De daling van de opbrengst in 2025 t.o.v. 2023 is niet toegelicht.

Is de daling een gevolg van nieuwe regelgeving (Omgevingswet, Wet Kwaliteitsborging voor het Bouwen (Wkb), aantallen of beleidsma ge aanpassingen? Ambtelijk is aangegeven dat vragen zoals deze worden behandeld op thema-avond (en) over de begro ng met de raad en de Bestuursrapportage (peildatum 1 juli, behandeling in gemeenteraad september) een toelich ng bevat. Winterswijk 1. De paragraaf meldt een maximale kostendekkendheid van 100% en gee inzicht in het geraamde percentage kostendekkendheid (84%). In 2024 was het dekkingspercentage 128%. De toelich ng op deze overdekking is opgenomen in het vorige hoofdstuk. 2. De paragraaf bevat geen toelich ng op de methodiek van kostentoerekening en op toe te rekenen overheadkosten. 3. De tabel kostendekkendheid leges gee op het niveau van de Omgevingswet (Hoofdstuk 2) inzicht in de raming van lasten, baten en het percentage overhead. Een meer gedetailleerde raming op het niveau van paragrafen of ar kelen is niet aanwezig. 4. De aandacht voor beleid en beleidskeuzes is gering. 5. De indeling van de tabel is nog niet aangepast aan de nieuwe indeling van de tarieventabel in de modelverordening. Deze indeling is gewijzigd met ingang van de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 2024.

41

Hoofdstuk 6. Conclusies, aanbevelingen en aansporingen 6.1 Conclusies Op basis van de bevindingen uit de voorgaande hoofdstukken trekt de rekenkamer een aantal conclusies. Algemeen Op grond van het gedane onderzoek concludeert de rekenkamer dat bij de drie onderzochte gemeenten de kostprijsbepaling, de kostentoerekening en de mate van kostendekkendheid van de leges voor een omgevingsvergunning sterk verschilt. Dat hee te maken met de wijze van kostenbepaling (welke kosten reken je mee), en op welke wijze reken je kosten toe, op historische grondslag of een dynamisch berekeningsmodel). Gemeenten hebben beleidsvrijheid om zelf keuzes te maken over de kostentoerekening, de hoogte van de tarieven en de kostendekkendheid. De hoogte van kostendekkendheid wordt niet echt als een direct sturingsinstrument toegepast. Daarvoor bepalen andere factoren (aantal aanvragen, woningbouwproduc e enz.) het beleid in deze. De hoofdconclusie is dat de wijze waarop de drie gemeenten de leges en daarmee de kostendekkendheid bepalen niet als goed of fout getypeerd kan worden.

Ondanks het feit dat het juridisch kader vrijwel iden ek is (Omgevingswet, Wkb) en de VNG-modelverordening vrijwel geheel in alle drie de gemeenten wordt toegepast, hanteren de gemeenten verschillende methoden voor kostenbepaling, kostentoerekening en hebben de gemeenten uiteenlopende keuzes gemaakt over de vertaling van kosten naar leges. Toch levert het onderzoek een aantal conclusies en aanbevelingen op die zowel de methode als de werkwijze rondom leges en kostendekkendheid alsmede de informa evoorziening aan de gemeenteraden kunnen verbeteren. Onderstaand wordt dit zowel bij de conclusies als bij de aanbevelingen aangevuld met enkele aansporingen dit helder gemaakt. Opgemerkt dient nog wel dat bij zowel de huidige uitvoering als bij het toepassen van verbeteringen de personele beschikbaarheid en jd en kwetsbaarheid van kennisoverdracht een rol kan spelen. Met de ambtelijke organisa es van de drie gemeenten is op een intensieve manier het onderzoek tot stand gekomen. Met dank voor de hartelijke en goede samenwerking en inbreng van beide kanten. Door deze vorm van samenwerking is veel informa e jdens het onderzoek met elkaar gedeeld en zijn nieuwe inzichten ontstaan. - Gemeenten staan aan het begin De Omgevingswet is pas recent, per 1 januari 2024, ingevoerd.

De invoering betrof een complexe opera e en de gemeenten staan nog aan het begin van het werken met de Omgevingswet, het nieuwe digitale stelsel en het ervaring opdoen met de omgevingsvergunning. De komende 2 tot 3 jaar gaat het om het doorlopen van het proces van leren en aanpassen om de interne methode en werkwijze van kostentoerekening en tariefstelling te verbeteren en op maliseren. Denk bijvoorbeeld aan het op basis van ervaringscijfers verder bijstellen en specificeren van de kosten- en opbrengstenramingen per paragraaf en ar kel binnen Hoofdstuk 2 van de tarieventabel en het verbeteren van de financiële ramingen in de begro ng. Hopelijk biedt onder andere dit rapport daar aanknopingspunten voor. - Geen goed of fout systeem van kostprijsbepaling De gemeente Aalten hee tot op heden de tarieven van voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet als vertrekpunt genomen. Doordat een specifieke calcula e van kosten voor de verschillende (gewijzigde) en diensten en ac viteiten nog ontbreekt loopt deze gemeente het risico dat de tarieven niet direct

42

gebaseerd zijn op de daadwerkelijke kosten en de tarieven dus geen goede afspiegeling vormen van de kosten. Oost Gelre is van de drie gemeenten de gemeente die de meest specifieke en gespecificeerde methode van kostentoerekening hanteert voor de bepaling van de directe kosten van de ac viteiten in het kader van de Omgevingswet. Zij hanteert daarvoor een zelf ontworpen Excel-model waarin uren en uurkosten per ac viteit overzichtelijk zijn opgenomen. Wij stellen vast dat Oost Gelre hiermee een geschikt, uitlegbaar en transparant middel in handen hee voor het ramen van de kosten van diensten en ac viteiten in het kader van de Omgevingswet. Hierbij past de kan ekening dat aan het gebruik van Excel berekeningsmodellen risico’s kleven: de foutgevoeligheid is hoger dan bij professionele standaardapplica es en de transparan e, toegankelijkheid en betrouwbaarheid (geen ingebouwde controles) zijn over het algemeen minder goed geborgd dan in specifiek voor het doel ontwikkelde standaard applica es die een grote groep (gemeentelijk) gebruikers bedient. Ook kent een moderne applica e vaak een ingebouwde workflow met overzichtelijke invoerschermen die de gebruiker door de applica e leidt. Vanaf 2025 maakt Winterswijk gebruik van de webapplica e van kostendekkendheid.nl. De methode met een uitgebreid rekenmodel in Excel die in 2024 is gehanteerd bleek te jdrovend en complex.

De webapplica e vermijdt de standaard risico’s die verbonden zijn met het werken met Excel: foute formules of verkeerde verwijzingen, beperkte toegankelijkheid en overdraagbaarheid. De methode van kostendekkendheid.nl borgt een eenduidige werkwijze voor verschillende leges en heffingen die de gemeente in rekening brengt. Daarnaast voorkomt toepassing mogelijk discussies over de te hanteren methode. De toepassing biedt overzichten die voldoen aan de eisen van het BBV en wordt door een groot aantal gemeenten gebruikt. Er moet nog ervaring en kennis met de nieuwe systema ek worden opgedaan om na te gaan of deze webapplica e voldoet aan alle wensen en eisen. - Meten is weten Uit het verkregen beeld van de procesuitvoering valt de rekenkamer op dat het proces van gegevensverzameling, monitoren, evalueren en bijstellen in een cyclus van leren en verbeteren nog onvoldoende is ontwikkeld. Gegevensverzameling om te monitoren en te verbeteren geschiedt nog niet voldoende. Dit is echter noodzakelijk om tot een beter inzicht te komen van de toe te rekenen kosten en opbrengsten. Bovendien past dit bij het uitgangspunt dat de gemeenten bij de invoering van de Omgevingswet zelf hanteerden: zoveel mogelijk 1:1 over om de con nuïteit van de taakuitvoering te borgen en aan de hand van prak jkervaring te willen evalueren, bijstellen en verbeteren.

Ook geldt dat de interne procedures en zeker ook voor de geautoma seerde ondersteuning van de processen, zoals de koppeling van het eigen zaaksystemen met het Digitaal Stelsel Omgevingswet nog verbetering behoe . Om een beter inzicht te krijgen in de behandel jd en doorloop jden van aanvragen en daarmee in de feitelijke behandelkosten van aanvragen en ac viteiten kan het registreren van jd een uitkomst bieden. Zonder inzicht in de jdsbesteding, wach jden en doorloop jden is het ook las g capaciteit plannen en bijsturen. Tijdschrijven kan con nu, maar ook periodiek om te toetsen of bepaalde uitgangspunten (zoals de behandel jd per dienst of ac viteit) nog actueel en juist zijn. Opvallend is dat geen van de gemeenten jd is of wordt geschreven op de ac viteiten en diensten binnen de omgevingsvergunning. Procesbeschrijvingen zijn nog beperkt aanwezig Procesbeschrijvingen zijn nog beperkt aanwezig zowel voor het opstellen van de verordeningen en de bijbehorende tarieven, voor de berekening van de kostendekkendheid en de primaire

43

vergunningverleningsprocessen. De primaire processen zijn steeds meer geïncorporeerd in het zaaka andelingssysteem dat de gehele procesuitvoering ondersteunt met verplicht te doorlopen stappen en toegewezen taken aan func onarissen. Het zaaksysteem, dat per gemeente verschilt, wordt vooral getypeerd als een registra esysteem en minder als een procesondersteunend systeem. Wij verwachten dat de zaaksystemen zich de komende jaren zullen doorontwikkelen. -

Tariefverschillen uitgelicht: waarom verschillen de tarieven tussen de gemeenten? De tarie abellen en de vergelijking van de casussen tussen de gemeenten (bijlage 3) laten aanzienlijke tariefverschillen zien. De oorzaak hiervan zal veelal bestaan uit een combina e van de volgende factoren: - Omvang personele (forma e, func ewaardering) en materiële kosten - Omvang indirecte (overhead)kosten. - Kostentoerekening: welke kosten(soorten) worden meegenomen in de tarieven, in welke mate worden bijv. de indirecte kosten toegerekend en welke methode van kostentoerekening. - Meer of minder precieze toerekening van behandelkosten binnen “Hoofdstuk 2 Dienstverlening in het kader van de Omgevingswet). Kruissubsidiëring binnen dit hoofdstuk is toegestaan. Soms zijn tarieven jaren geleden bepaald en worden deze jaarlijks met een percentage voor kostens jgingen verhoogd. - Beleidsma ge keuzen: o tarief als middel om te kunnen sturen; o gewenste mate van kostendekkendheid en de sturing hierop; o ambi e inzake lokale lastendruk; o de mogelijkheid van kruissubsidiëring binnen Hoofdstuk 2 (Leges Omgevingswet); o mate van behoedzaamheid van de ramingen (bijv. om niet meer dan kostendekkend uit te komen).

- De lokale taxa e van redelijkheid, evenwich gheid en billijkheid, denk bijvoorbeeld aan vermindering of teruggaaf in situa es dat achteraf geen vergunning nodig blijkt of de aanvraag wordt ingetrokken. - Invloed van lokale context (bijv. rela ef veel complexe projecten) lokale regelgeving maar ook algehele financiële gezondheid. - Doelma gheid van het proces behandeling aanvragen, bijv. de ondersteuning door een efficiënt zaaksysteem, maar ook interne controles, diepgang van toetsing in het aanvraagproces. In het kader van dit onderzoek hebben wij geen analyse uitgevoerd op de (combina e van) factoren die voor de verschillen tussen Aalten, Oost Gelre en Winterswijk van toepassing zijn. Dat zou een veel diepgaandere analyse vergen. De in beeld gebrachte tariefverschillen hebben een signalerende func e voor de betrokken gemeenten en kunnen aanleiding vormen om zelf een nadere analyse op te stellen om de kostenraming en de tarie epaling naar de toekomst toe te wijzigen. Daarnaast wordt uit de opsomming van factoren helder dat lagere leges in de ene gemeente ten opzichte van de andere, dat niet wil zeggen dat de ene gemeente doelma ger of beter werkt dan de andere. Ook het jaarlijks onderling vergelijken en bespreken van tarieven en werkwijze tussen de gemeenten op ambtelijk niveau (intervisie) kan bijdragen aan het op maliseren van de kwaliteit van tarie epaling.

44

- Grip houden op externe advieskosten wenselijk De externe advieskosten maken een substan eel onderdeel uit van de kostprijs van de dienstverlening Omgevingswet. Dit komt niet alleen vanwege externe inhuur ten gevolge van tekortschietende personele capaciteit bij de gemeenten, maar ook vanwege de verplichte uitbesteding van werkzaamheden aan de Omgevingsdienst Achterhoek (ODA), de welstandscommissie Gelders Genootschap en de VeiligheidsRegio Noord- en Oost-Gelderland (VNOG). Deze kosten zijn direct toerekenbaar en verhaalbaar. Contractpartners moeten transparant aan de opdrachtgevende gemeenten verantwoorden. Op dit vlak hebben de gemeenten zelf aangegeven dat deze verantwoording nog te weinig specifiek inzicht gee in de opbouw van de tarieven. We hebben begrepen dat de doorberekening van kosten van de ODA inmiddels transparant is. -

Raming van vergunningaanvragen en overige belastbare feiten Omgevingswet is globaal en behoedzaam: daarmee is opbrengstenraming in begro ng ook behoedzaam Voor veel gemeenten is het “behoedzaam begroten” onderdeel van het financieel beleid. Zij vinden dat baten pas mogen geraamd als zeker of bijna zeker is dat deze ook worden gerealiseerd. Omdat de begro ng medio het jaar (t-1) wordt opgesteld betekent dit automa sch een behoedzame raming van aantallen vergunningen en belastbare ac viteiten omdat er nog veel onzeker is over de feitelijke aantallen aanvragen. Dit leidt tot een behoedzame raming van de baten. Een ander argument dat veel opgeld doet bij gemeenten is dat het gedurende de begro ngsuitvoering eenvoudiger en meer geaccepteerd is om financiële meevallers te melden dan tegenvallers: een financiële meevaller leidt over het algemeen tot minder poli ek rumoer dan een tegenvaller. Tegelijker jd wordt van gemeenten verwacht dat zij een begro ng en meerjarenraming opstellen die correct, begrijpelijk en volledig is. Dit betekent dat de financiële plannen gebaseerd moeten zijn op realis sche aannames en verwach ngen. Bij erg grote afwijkingen tussen begro ng en realisa e komt immers snel de vraag op tafel of de gemeente afdoende in control is op – in dit geval - de uitvoering van de Omgevingswet en of de raad wel goed genoeg wordt geïnformeerd.

Er ligt dus een opgave om gegeven de onzekerheden - een zo realis sch mogelijke raming op te stellen. Ook voor de sturende en ondersteunende processen rondom de Omgevingswet, zoals de planning & control, is 2024 een startjaar: de ramingen kunnen op basis van gestructureerde dataverzameling van de veelheid aan data (denk aan de prognoses van nieuwe bouwac viteiten, behandel jden, doorloop jden) en monitoring de komende jaren worden verbeterd. Ons inziens verdient dit de aandacht bij alle drie de gemeenten. -

Kosten zijn in beeld, maar de paragraaf lokale heffingen biedt nog te summiere informa e voor de raad De drie gemeenten hanteren uiteenlopende omschrijvingen en toelich ngen hanteren voor de kosten die zij toerekenen. Ter illustra e: a. Oost Gelre meldt in de paragraaf lokale heffingen: We hanteren de volgende overheadkosten: automa sering, huisves ng, overige personeelskosten, financiën en archief. b. Winterwijk en Aalten hebben aangegeven dat publica ekosten van vergunningen en kosten van de website niet worden doorberekend in de kostprijs. Met dit soort omschrijvingen is voor de lezer niet in één oogopslag helder in welke mate de directe in indirecte (overhead)kosten worden meegenomen in de kostprijsbepaling. De toelich ng is daarvoor te summier. Uit de openbaar beschikbare documenten (financiële verordening, legesverordening, begro ng, jaarverslag) hebben wij de volledigheid van de kostenramingen voor de dienstverlening in het kader van