03 Samenwerking Noordoost-Twente - Rapport Berenschot

Eerder onderzoek wijst uit dat de kwaliteit van de dienstverle­ ning en beleidsontwikkeling kan stijgen door de schaalvoor­ delen van een gefuseerde organisatie. De grotere organisatie staat meer specialisatie toe, hetgeen positief doorwerkt in de oplossing van - met name - complexe vragen van inwoners. Te denken valt bijvoorbeeld aan complexe vergunningaanvragen van grotere bedrijven. Daarbij blijft de ‘standaard’ dienstver­ lening (loketfunctie, kleine vergunningen) minimaal gelijk. De kwaliteit van digitale dienstverlening (gemeten naar digitale volwassenheid) van kleinere gemeenten is lager dan grotere gemeenten. Dat de kwaliteit van (met name complexere) dienstverlening hoger is na fusie, gaat er wel uit dat (te) grote taakstellingen de voordelen van het grotere volume teniet hebben gedaan. Het strategisch vermogen daarentegen dat met deze schaal­ grootte en daaruit voortvloeiende specialisatiemogelijkheden kan worden ontwikkeld, wordt niet altijd aangesproken door het bestuur, zo blijkt uit de casuïstiek. Zeker wanneer het beleid sterk lokaal georiënteerd blijft, wordt minder gebruik gemaakt van strategische noties die worden aangeleverd door het amb­

Ambtelijke fusies Eindrapportage

telijk apparaat. De inhoud blijft meer gericht op vraagstukken van een minder grote (abstracte) omvang en complexiteit. Kwetsbaarheid bepaalt urgentie Kleinere ambtelijke organisaties zijn kwetsbaar voor uitval van individuele functionarissen; met name als deze zich toeleggen op één onderwerp of taak die door geen andere functionaris wordt behartigd. Het samenvoegen van organisaties betekent een vergroting van het volume aan ambtenaren, waardoor theoretisch de kwetsbaarheid afneemt. Deze belofte bepaalt veelal de urgentie voor ambtelijke fusies. Zeker bij de kleinste deelnemers. Het is daarmee een belangrijk thema bij ambte­ lijk fuseren. Vermindering van kwetsbaarheid kan pas worden waargemaakt als aan twee voorwaarden wordt voldaan: • In de eerste plaats zien we dat de kwetsbaarheid terugkeert in die gevallen dat het gefuseerde ambtelijke apparaat (aanmerkelijk) is verkleind door taakstellingen vóór c.q. als gevolg van de ambtelijke fusie. Taakstellingen lelden name­ lijk zowel tot een reductie van capaciteit en van beschikbare (breedte van) kennis in de organisatie, wat leidt tot een hogere kwetsbaarheid. • In de tweede plaats is onderlinge vervanging alleen mogelijk als de betreffende functionarissen uitvnsselbaar zijn. Het grotere volume aan ambtenaren leidt vaak tot een ‘doorspecialisatie’, waardoor alsnog kwetsbaarheid optreedt (maar dan op een hoger niveau).

Deze kwetsbaarheid kan dan in de praktijk vaak opgelost worden door -indien nodig- het benodigde specialisme in te huren.

8.2.3

Positieve effecten laten op zich wachten

De mogelijke voordelen die zich voordoen na een ambte­ lijke fusie komen niet meteen tot stand. We zien dit als een belangrijk en centraal thema. De verwachtingen - zeker vanuit de politiek - zijn sterk gebaseerd op deze positieve effecten. We constateren dat het (te voortijdig) meten van deze ver­ onderstelde en vaak ook geraamde voordelen een zelfstandig effect krijgen op de samenwerking. Geduld en begrip zijn hier geboden. Kosten gaan voor de baat uit De transitie gaat gepaard met verwachte en onverwachte uitda­ gingen; kosten gaan voor de baten uit. Vanzelfsprekend verdient het aanbeveling om de ambtelijke fusie regelmatig te evalueren. Het leren van successen en falen en het op basis daarvan bij­ stellen is een belangrijk kenmerk van succesvolle organisaties.

Hoofdthematieken voortkomend uit het onderzoek

• • • •

• • •

• •

® »

73

Regelmatig echter worden ambtelijke fusieorganisaties te vroeg geëvalueerd. Een te vroege evaluatie (bijvoorbeeld na één jaar) leidt vaak tot een articulatie van teleurstellingen. Daaruit volgt dan druk om te veranderen die de verdere ontwikkeling niet altijd ten goede komt.

Bij de totstandkoming van de ambtelijke fusies komen er drie hoofdthema’s naar voren. Deze zijn: a. Tussen momentum en haast b. Perspectieven en emoties zijn bepalend c. “Deal-making”, transitie en transformatie

Ook komt het voor dat de directie in haar opdrachtnemersrol de schijn ophoudt dat de opgelegde taakstellingen met tege­ lijkertijd het leveren van maatwerk (meteen) gaan lukken. De tegenvallers worden dan veel sterker beleefd als deze aan het licht komen.

In de komende sub-paragrafen belichten we de hoofdthema’s.

Waar waren we zonder fusie? Naast een te vroege evaluatie kan ook sprake zijn van een ver­ keerde evaluatie. Daarbij worden de prestaties van de ontstane fusieorganisatie vergeleken met de situatie van vóór de fusie. In de casuïstiek zagen we dat de gemeenten bij de ambtelijke fusie afspraken om het succes (behalen van taakstellingen, vergroten kwaliteit) na een aantal jaren te evalueren met als referentie de situatie vóór de fusie. Dit onder het motto ‘zijn we er sindsdien beter van geworden?’. Dan wordt uit het oog verloren dat omstandigheden zijn gewijzigd. Veel ambtelijke fusies zijn tot stand gekomen in een üjd waarin het gemeente­ lijk takenpakket aanzienlijk toenam. Ook andere factoren, zoals economisch-budgettaire ontwikkelingen, politiek-bestuurlijke ambities en maatschappelijke opgaven zijn gewijzigd. Beter is het om het presteren van de nieuwe organisatie te vergelijken met een (fictieve) situatie waarin de deelnemende gemeenten een zelfstandig ambtelijk apparaat hadden behouden in deze nieuwe tijd van gedecentraliseerde taken, verminderde budget­ ten en hogere politiek-bestuurlijke en maatschappelijke eisen.

8.3

Totstandkoming: van improvisatie naar een weloverwogen keuze

Bij veel van de gemeenten bestaan er veel vragen over de totstandkoming. Bij gemeenten die overwegen over te gaan tot een ambtelijke fusie, maar ook bij gemeenten die al langer onderweg zijn en terugkijken en de vraag stellen: hadden we het wellicht anders moeten aanpakken?

Publieke waarde

Organisatie en besturing

Legitimiteit

m

Ambtelijke fusieorganisaties kennen diverse ontstaansgeschie­ denissen. Het zijn factoren die een versterkend, maar ook een complicerend effect kunnen hebben. Bij een succesvolle fusie is sprake van voldoende snelheid om door te pakken, maar worden tegelijkertijd weloverwogen en fundamentele keuzes gemaakt vanuit de kracht van de deelnemende gemeenten en de gezamenlijke ambitie voor de eigen inwoners en de regio.

8.3.1

Tussen momentum en haast

Verschillende factoren kunnen gemeenten bij elkaar bren­ gen om een ambtelijke fusie aan te gaan: negatieve zoals een dreigende herindeling, fusies in de omgeving en té grote opgaven, maar ook andere factoren als gezamenlijke regionale ambities of het voornemen om de ambtelijke fusie op termijn om te zetten in een bestuurlijke fusie. Het kan snel gaan en het momentum kan worden benut om lange procedures te vermijden. Daarentegen kan een overhaaste beslissing en onvolledigheid en onzorgvuldigheid later opbreken. Dit is in een politiek-bestuurlijke context een belangrijk thema bij de totstandkoming van ambtelijke fusies Urgentie voorkomt uitval De tijdsdruk waaronder fusies tot stand komen, kan de besluit­ vorming positief beïnvloeden. De urgentie van factoren zoals de naderende komst van een groter gemeentelijk takenpakket of het afwenden van een opgelegde herindeling zet druk op het proces. Dit voorkomt lange onderhandelings- en ontwikkel­ trajecten. Er zijn verschillende voorbeelden van afgeketste fusies of fusies met minder partners dan aanvankelijk beoogd, waardoor een idealer(e) schaal van (regionale) integraliteit niet werd gehaald. Het momentum wanneer gemeenten (in prin­ cipe) besluiten tot fusie heeft potentie. Snelheid om vanuit dat momentum snel resultaten te boeken geeft positieve energie, schept duidelijkheid en houdt mensen betrokken.

Reflectie, maar niet tot in detail Daarentegen kan een ingelaste periode van inhoudelijke bezinning en/of een doorrekening van de beoogde fusie wel teleurstelling in een latere fase voorkomen. Dat voorkomt groepsdenkfouten, voorkomt teleurstellingen in de toekomst en houdt iedereen bewust. Gemeenten moeten bepalen en

m

74

Ambtelijke fusies Eindrapportage

N

berekenen waar zij aan beginnen. Immers, de keuze voor een ambtelijke fusie is vergaand en beperkt ook de mogelijkheden om ‘een andere kant uit te gaan’ in een (ambtelijke of bestuur­ lijke) fusie met gemeenten die niet deelnemen aan de ambte­ lijke fusie-organisatie. Immers, een eventuele ontvlechting kost (naar binnen gerichte) energie, tijd en geld. Een voortvarende aanpak mét ruimte voor inhoudelijke en financiële reflectie is geboden. Zo kan een ‘second opinion’ aantonen dat de bedachte business case niet sluitend is.

Centraal dilemma: snelheid versus langetermijndenken In de totstandkoming van ambtelijke fusies zien we het dilemma tussen het benutten van het urgentiebesef en het enthousiasme, en aan de andere kant het maken van welover­ wogen en gelijkluidende keuzes voor de lange termijn die ook worden geborgd met aandacht na de fusie zelf. Het maken van de 'deal' lukt met veel urgentie wel, maar anderzijds is het belangrijk om het gedeelde langetermijnperspectief scherp te maken en te houden.

Procesafspraken in plaats van blauwdrukken Daarbij moet er besef zijn dat niet alles van tevoren kan worden doordacht. Blauwdrukken beantwoorden niet aan de onont­ koombare dynamiek tijdens en na de fusie. Daarom zijn tijdens het fusieproces (en overigens ook daarna) goede procesafspra­ ken essentieel. 8.3.2

Perspectieven en emoties zijn even bepalend als cijfers Het in 4.1 geschetste ‘publieke waardenmodel’ geeft aan dat de te realiseren publieke waarde een sterke relatie heeft met de daarvoor benodigde legitimiteit en organisatie. De legitimiteit van de publieke waarde staat niet vaak ter discussie. Ook is er vaak een logisch en onomstreden verband tussen publieke waarde en de wijze waarop die te organiseren is. De meeste discussies worden vaak gevoerd vanuit de vraag of deze manier van organiseren wel goed is gelegitimeerd. Op de as tussen ‘legitimiteit’ en ‘organisatie’ spelen de meeste emoties. De menselijke factor is doorslaggevend in fusieprocessen. Wordingsprocessen van fusies zijn inherent onlogische en emotionele processen. Zowel emotie (gevoelens bij verandering en standpunten over voor- en nadelen) als onzekerheid (veran­ dering is per definitie onzeker) maken dat de menselijke factor cruciaal is. De belangrijkste twist/strijdpunten tijdens fusie-

Hoofdthematieken voortkomend uit het onderzoek

• • • •

• • •

• #

processen volgens ervaringsdeskundigen zijn: twistpunten over

die handelt vanuit het ‘minimum’-perspectief ziet juist dat

winst/verlies-effecten, schijncoalities die later in het proces uit

alle initiatieven die voordeel kunnen opleveren, in haar ogen

elkaar drijven, en een defensieve of offensieve motivatie.

worden gedwarsboomd.

Een belangrijk thema bij de totstandkoming van ambtelijke

Van defensief naar offensief

fusies is daarmee dat er een duidelijke afweging bij de tot­

Actoren in één samenwerking vanuit kunnen verschillende

75

standkoming plaats vindt van feiten en opinies enerzijds en de

motieven hun stempel willen drukken, zowel in de totstand­

varianten (ambtelijke fusie ten opzichte van andere samenwer­

koming als na de fusie. Dit onderzoek wijst uit dat een gedeeld

kingsvormen) anderzijds.

perspectief op doelen essentieel is; zowel van de organisatie zelf

m

als inhoudelijk (de te realiseren publieke waarde). Wanneer Winst of verlies?

‘onder de oppervlakte’ verschillende perspectieven leven, legt

De motieven om te komen tot een ambtelijke fusie kunnen

dat een beslag op de samenwerking. Mogelijke verbeteringen

sterk uiteenlopen onder actoren tussen en binnen gemeenten.

in efficiency en effectiviteit worden tegengewerkt en daarmee

De hierboven aangehaalde urgentie en/of mogelijke voordelen

niet gehaald. Het is beter om van een defensief perspectief naar

kunnen partners weliswaar in gesprek brengen over een fusie;

een offensief, of in ieder geval proactieve opstelling te komen.

de perspectieven kunnen aanmerkelijk verschillen en emoties

Een legitimiteit van samenwerking die is ontleend aan zelfstan­

kunnen deze versterken. Zo zijn er voorbeelden waarbij actoren

digheid is bijna een contradictio in terminis. De gemeenschap

in deze fase juist de nadelen van de fusie als zeer sterk ervaren

blijft; de opgave van het bestuur (op welke schaal ook) om daar­

en uitdragen. Immers, de situatie die men nu kent is duidelijker

bij aansluiting te vinden is universeel van Amsterdam tot Schier­

dan een beoogde maar onzekere toekomst waarin zich moge­

monnikoog. Er is bestuurlijke wil nodig om in de samenwerking

lijke voordelen kunnen voordoen. De angst voor een mogelijk

naast de lokale ook vraagstukken op een hoger schaalniveau

verlies is sterker dan het verlangen naar een eventuele winst.

geïntegreerd te benaderen. De publieke waarde die moet worden

Dat verlies kan zitten in minder beleidsvrijheid of zeggenschap,

gerealiseerd, zowel lokaal als op een grotere schaal, staat voorop.

maar ook hier worden ‘zachtere’ factoren genoemd zoals de (letterlijke en figuurlijke) afstand van de gemeente tot inwo­

8.3.3

"Deal-making" transitie en transformatie

ners of een mogelijke opheffing van de gemeente op termijn.

De eerste jaren na de fusie zijn van grote invloed op het wel­

De emoties rond het ‘h-woord’, zijnde herindeling, kunnen ook

slagen ervan. Hier is het zaak om gericht en planmatig te wer­

en vooral politiek-bestuurlijk sterk opleven.

ken aan de totstandkoming van de nieuwe organisatie. Dit is

Minimale of maximale variant?

laten overgaan. De ‘deal’ van de fusie is het startpunt. Maar

Onder voorstanders van de ambtelijke fusie kan het achterlig­

ook daarna moeten gemeenten oog hebben voor de continuïteit

gende motief verschillen, hetgeen in latere fases kan opspelen.

en ontwikkeling van de organisaties. Deze transformatie tot

De uitersten daarbij zijn aanhangers van de ‘minimale’ variant

een organisatie die meer is dan de som der delen vergt evenveel

voor wie de ambtelijke fusieorganisatle de voorloper is van een

bestuurlijk commitment.

de fase van transitie, om de organisaties succesvol in elkaar te

sterkere integratie tot een bestuurlijke fusie aan toe, en degenen die de ftisie zien als ‘maximale’ variant voor wie het bij een

Een belangrijk thema voor de gemeenten is het creëren van

organisatorische fusie blijft en de gemeenten zoveel mogelijk

scherpte en aandacht voor de “deal” én de totstandkoming

zelfstandig blijven. Deze laatste groep beschouwt de fusie als

(transitie en transformatie) van de fusie.

een meer defensieve actie om gemeentelijke zelfstandigheid te behouden en te kunnen voldoen aan lokale ambities en

Geen optelsom, maar meer dan de som der delen

opgaven; de eerste heeft een offensief perspectief op de samen­

Met de fusie moet meerwaarde worden gecreëerd: het resultaat

werking om van daaruit ambities en opgaven op een groter

mag niet beperkt blijven tot een ‘optelsom’ van de oorspronkelijke

en geïntegreerd schaalniveau aan te gaan. Een fusie tussen

organisaties. In hoofdstuk 7 wordt internationaal onderzoek in

gemeenten met een ‘minimum’ en een ‘maximum’ variant in

het bedrijfsleven belicht, waaruit blijkt dat de grootste faalfactor

het achterhoofd, is een schijncoalitie: men is het eens over de

van fusies is gelegen in een te lange integratie- en implementatie-

vorm, maar niet over het waarom. Dat kan later opbreken; we

tijd. In de casussen zien we dat terugkomen. De nieuwe organi­

zagen in de casuïstiek dat alle initiatieven om te standaardise­

satie is twee a drie jaar meer ‘naar binnen gericht’ in het vinden

ren en te harmoniseren al snel door de ‘maximum’-aanhanger

van nieuwe verhoudingen en processen en minder ‘naar buiten

worden gezien als een opmaat naar herindeling; de gemeente

gericht’ in het realiseren van maximaal maatschappelijk resultaat.

m

76

Ambtelijke fusies

Eindrapportage

Combinatie met reorganisatie is kwetsbaar In dit onderzoek hebben we meerdere voorbeelden gezien waarbij een transitie tot één organisatie gecombineerd met een ingrijpende wijziging van de sturingsfilosofie een te grote belasting voor de mensen in de organisatie werd. De druk op de nieuwe organisatie is al groot door de fusie en het onvermijde­ lijke zoeken naar nieuwe structuren, processen en verhoudin­ gen. Tegelijkertijd blijft ‘de winkel open’ en moet de dienstverlening aan inwoners minimaal op peil blijven. De wal kan het schip keren als té voortvarend wordt gekoerst op geheel nieuwe processen en structuren. De transitie naar de nieuwe constellatie heeft tijd nodig; een gelijktijdige transfor­

Kritieke succesfactoren bij de totstandkoming van ambtelijke fusies Welke factoren zijn bepalend voor een goed fusieproces, ook voor de periode erna? We zien de volgende factoren; voorzien van een advies: Omgaan met urgentie. • Benut het moment. Maak snelheid met onderhandelingen zodat uitval wordt voorkomen. • Reflecteer op het (voorlopig) resultaat. Klopt dit bestuurlijk, inhoudelijk en financieel? • Goede procesafspraken zijn beter dan gedetailleerde blauwdrukken.

matie naar een nieuwe manier van organiseren kan teveel vergen van mensen in de organisatie. De onafwendbare frictiekosten zitten niet alleen in geld, maar ook in tijd.

8.4

Werking: behapbare complexiteit

Daar waar de totstandkoming van ambtelijke fusies relatief gemakkelijk geschiedt zijn er na operationalisatie veel blij­ vende vragen over de werking. Bij gemeenten die overwegen over te gaan tot een ambtelijke fusie, maar ook bij gemeenten die al langer onderweg zijn en bij willen stellen of willen optimaliseren.

Perspectieven en emoties • Onderken de emoties van een ambtelijke fusie • Wees helder over een mogelijk achterliggend motief van herindeling (op termijn) • Kies een proactieve ambitie op lokale en regionale maat­ schappelijke vraagstukken Transitie en transformatie • Realiseer voortvarend meerwaarde boven de optelsom van de organisaties • Integreer, maar wacht met een diepgaande reorganisatie Boek frictietijd en -kosten in • Evalueer niet te vroeg; vergelijk daarbij met de (fictieve) situatie van niet-fuseren en niet met 'toen'

Publieke waarde

\

F Organisatie

In de komende sub-paragrafen belichten we de hoofdthema’s.

en besturing

8.4.1 Legitimiteit

Omgaan met schaalverschillen

Bij ambtelijke fusieorganisaties loopt de schaal van publieke waarde, draagvlak en (bestuurlijke) organisatie uiteen. De publieke waarde wordt gerealiseerd op de diverse schalen binnen gemeenten, en zeker na harmonisatie van beleid is

In Nederland zijn 25 ambtelijke fusieorganisaties, waarvan

ook gerichtheid mogelijk op het bovengemeentelijke niveau

sommige reeds een aantal jaren functioneren. Dat deze organi­

van de samenwerkende gemeenten. De legitimiteit, voor zover

saties niet alle perfect functioneren is geen reden om dit model

de formele democratische controle, is met de gemeenteraden

af te wijzen als kansrijke optie. Ook 'reguliere’ gemeentelijke

georganiseerd langs de lijnen van de schaal van de deelnemende

organisaties kunnen gebreken vertonen in het functioneren.

gemeenten. De ambtelijke organisatie is per definitie grootscha­

Hieronder wordt ingegaan op specifieke thema’s die samenhan­

liger. Wat dit betekent voor het functioneren van de fusieor-

gen met het succesvol functioneren van een ambtelijke fusie.

ganisatie is een belangrijk thema. Hier ligt ook een rol voor de provincie, die zich zowel bezig houdt met de kwaliteit van het

Bij de totstandkoming van de ambtelijke fusies komen er vier

lokale bestuur als overzicht heeft op het hogere schaalniveau

hoofdthema’s naar voren. Deze zijn:

van de regio’s.

a. Omgaan met schaalverschillen b. Verhoudingen tussen gemeenten en de organisatie

Schurende schalen

c. Posities, functies en rollen

Ambtelijke fusieorganisatie kennen per definitie verschillende

d. Langjarig perspectief

schaalgroottes: de organisatie werkt voor meerdere gemeen­ ten, en andersom zijn de besturen en de lokale vraagstukken

Hoofdthematieken voortkomend uit hel onderzoek

‘kleinschaliger’ dan het ambtelijk apparaat. Die verschillende schaalniveaus kunnen in de praktijk gaan ‘schuren’: er is geen als logisch ervaren aansluiting tussen de te realiseren publieke waarde, de wijze van organiseren en de legitimiteit daarvan. In succesvolle fusieorganisaties wordt dit onderkend. Voorbeel­ den zijn gemeenteraden die zich richten op lokale casuïstiek terwijl de beleidsontwikkeling en -uitvoering merendeels bovenlokaal gericht zijn, of andersom ambtelijk adviseurs die de context van afzonderlijke kernen niet kennen.

• • • •

• • •

• »

• •

77

m

systeemverantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het lokaal bestuur. Daarmee hebben zij een positie om gemeenten te helpen om dat bredere perspectief te gaan hanteren. De vraag welke publieke waarde kan worden gerealiseerd op welke schaal (gemeentelijke en regionale ambities) wordt daarbij gekoppeld aan de vraag hoe dat het beste kan worden gerealiseerd (eigen bestuurskracht, samenwerking).

Centraal dilemma: eigenaar versus opdrachtgever

De schaal van het realiseren van publieke waarde moet worden gezocht op een zo ‘hoog’ mogelijk niveau: er wordt zoveel moge­ lijk geharmoniseerd. Tegelijkertijd moet worden onderkend dat ook kleinschaliger werken noodzakelijk is om aansluiting te blijven vinden; meer nog om tegemoet te komen aan wensen bij de gemeenschap dan bij de lokale besturen. De besturen geven legitimiteit aan de publieke waarde (gerealiseerd op lokaal niveau én geharmoniseerd bovenlokaal) en de organisatie (als opdrachtgever én mede-eigenaar). Aanpassingsvemiogeri en bereidheid om te kijken naar integrale belangen Het werken op verschillende schaalniveaus en de verhoudingen daartussen brengt een complexiteit met zich mee die aanpas­ singsvermogen vergt van de organisatie en de (bestuurlijke en ambtelijke) betrokkenen. Dit aanpassingsvermogen zit niet alleen in de inhoudelijke opgave om op verschillende schaalniveaus tot (beleids)oplossingen te komen, maar ook in de perspectieven van deelnemers. Er moet tegelijkertijd openheid zijn voor lokaal initiatief en lokale vraag, én de bereidheid om te komen tot voor gemeenten eensluidende, integrale oplossingen voor ambities en opgaven die zich identiek op een grotere schaal voordoen. Een signaal dat in meerdere casussen zichtbaar was, is dat de ambtelijke fusie juist een politiek-bestuurlijke behoefte aan maatwerk losmaakt.

Hoe meer wordt aangestuurd op standaar­ disatie en harmonisatie, hoe sterker een tegenreactie optreedt op de lokale autonomie van de eigen gemeente te beklemtonen. Dit lijkt een reactie op de fusie, ingegeven vanuit het defensieve motief van de fusie als ‘maximumvariant’. Publieke waarde zou echter centraal moeten staan, op welk niveau dan ook. Het vermogen om een breder perspectief te hanteren en te denken in integrale belangen is een voorwaarde om de vereiste wendbaarheid en daarmee de voordelen te realiseren. De provincies vormen de bestuurslaag die vanuit een hoger schaalniveau overzicht hebben op de regionale vraag­ stukken en regionale samenhang. Verder hebben provincies een

In het functioneren van ambtelijke fusies zien we het dilemma tussen de eigenaarsrol en de opdrachtgeversrol van de deelnemende gemeenten. Als eigenaar zijn gemeenten verantwoordelijk voor de continuïteit en ontwikkeling van de organisatie en de gezamenlijke realisatie van publieke waarde; als opdrachtgever gaan zij uit van de publieke waarde voor de eigen inwoners en het eigen gebied.

8.4.2

Verhoudingen tussen gemeenten en de organisatie Met een ambtelijke fusie gaan gemeenten en de organisatie zich op een bepaalde manier tot elkaar verhouden. Die verhoudin­ gen zijn in de eerste plaats institutioneel: er komt een juridisch construct en bestuurders en anderen krijgen daarin een rol. Daarnaast is er de meer onderliggende werkelijkheid van de perspectieven van deze deelnemers. De verschillende perspec­ tieven en emoties van de betrokkenen kennen op hun beurt wel een doorwerking als het gaat om de onderlinge verhoudingen tussen de (actoren in) gemeenten en fusieorganisaties. De verhoudingen tussen de gemeenten is een belangrijk thema in zakelijk en in relationeel opzicht. Gemeenten zijn eigenaar en opdrachtgever Na de totstandkoming van de fusieorganisatie ontstaan meer­ dere posities van de deelnemers. Paragraaf 2.5 gaat in op de diverse rollen die in de sturingsrelaties binnen de fusieorganisa­ tie moeten worden vervuld. Ten eerste vereist de nieuwe organisatie eigenaarschap. Formeel berust dit eigenaarschap bij het bestuur (mogelijk verdeeld in algemeen en dagelijks bestuur). Het eigenaarschap, meestal in het bestuur uitgeoefend door burgemeesters en/of wethou­ ders, wordt gelegitimeerd en gecontroleerd door de individuele gemeenteraden.

Essentieel is dat actoren hier redeneren vanuit de positie van eigenaar en dus als Integraal verantwoordelijke voor de organisatie. ‘De fusieorganisatie, dat zijn wij’ is een adagium dat in de casuïstiek regelmatig werd aangehaald als onvoldoende op het netvlies bij bestuurders: zowel collegeleden

i378

Ambtelijke fusies Eindrapportage

als de gemeenteraad. De positie van (mede-)eigenaar wordt zowel door gemeenteraden als bestuurders nogal eens verward met de positie van opdrachtgever. Deelnemende gemeen­ ten proberen dan een sterk resultaat voor zichzelf bereiken. Het bestuur wordt dan een onderhandelingsarena voor deel­ nemende gemeenten; de gemeenteraad een inspectie. De ingewikkelde positie van de opdrachtnemer Het opdrachtgeverschap gaat in tegenstelling tot het eigenaar­ schap wel uit van het perspectief op de waarde die wordt gele­ verd ten behoeve van de 'eigen’ gemeente (hetgeen wel degelijk iets van hogere schaal kan zijn dan het eigen grondgebied en

de eigen gemeenschap). Die positie wordt ingenomen door het college, daartoe gelegitimeerd door de eigen raad. Het opdrachtnemerschap wordt ingevuld door de directie van het samenwerkingsverband. Deze staat in de beginjaren voor een ingewikkelde spagaat; implementatie van nieuwe werk­ processen en informatiesystemen in de opstartjaren, in com­ binatie met het overbruggen van cultuurverschillen (waarvoor üjd en geld nodig is). Regelmatig komen daar taakstellingen bij (waarvoor harmonisatie en standaardisatie nodig is) met tegelijkertijd de eis van maatwerk in de dienstverlening (wat haaks staat op standaardisatie).

JC. •i

o»

(i

'

•

MMmms «ac —rii|Wii<WBil8 MK CMfe»

Gelijkheid en gelijkwaardigheid De vraag hoeveel partners betrokken zijn en verschillen in grootte werken door naar het juridisch construct, de verrekensystematiek en de inrichting van de governance. Juridisch kan dat sluitend zijn; toch treden regelmatig spanningen op tussen de beoogde gelijkwaardigheid in de samenwerking, en het nuchtere feit dat de fuslepartners nu eenmaal niet gelijk zijn. We zien daarbij bijvoorbeeld emoties bij grotere partners als “we trekken de kar en betalen ook nog meer” maar ook “wij hebben als grootste nu eenmaal de verantwoordelijkheid en nemen die ook”; bij de kleinere horen we zowel “we hebben niets in te brengen” als “deze fusie is onze ticket naar zelf­ standigheid, we investeren dus veel in de relatie en zijn bereid veel te slikken”. Een faire verdeelsleutel De gelijkwaardigheid als partner en de ongelijkheid in grootte en profiel krijgen ook hun weerslag in de governance en de

1

verdeelsleutel voor de apparaatskosten. Het blijkt een belangrijk thema bij het gericht creëren van meerwaarde. Voorwaarde is dat verdeelsleutel en governance niet alleen tegemoet komen aan de uitgangspunten rond gelijkwaardigheid en ongelijkheid in grootte en profiel, maar ook -wat minder goed grijpbaar- als fair door alle partijen wordt ervaren. Allen op basis van deze zakelijke én meer gevoelsmatige balans kan samenwerking bloeien. Zichtbaarheid van de 'aparte' organisatie De relatie van de deelnemende gemeenten met de fusieorganisatie wordt ook beïnvloed door de zichtbaarheid van het ambtelijke apparaat zelf. In de eerste plaats in letterlijke zin. Ambtenaren zijn vaak ‘uit huis geplaatst’ in een centrale locatie of anders verdeeld over de voormalige gemeentehuizen. Hoe dan ook kunnen per definitie niet alle ambtenaren in alle gemeenten tegelijk zijn. Sommi­ gen loven de professionele(re) relatie die door deze afstand

79

Hoofdthematieken voortkomend uit het onder2oek

ontstaat; anderen zijn kritisch. Dat geldt ook voor de vraag

Nieuwe rollen, nieuwe functies, nieuwe aansturing

of de organisatie een aparte naam met logo moet dragen. Het

Ten opzichte van de ‘traditionele’ gemeentelijke organisatie

gemeentewapen, een ‘eigen’ gemeentehuis en zelfs de gemeen-

kent de ambtelijke fusieorganisatie een aantal mogelijke nieuwe

tewerf hebben symbolische uitstraling. Ligt de identiteit van de

of anders ingevulde functies.

m

organisatie in de deelnemende gemeenten, of is er een aparte entiteit ontstaan? Dit wordt niet alleen bij bestuurders verschil­

Verschillende organisaties kennen functionarissen die primair

lend gevoeld, maar ook bij de ambtenaren zelf.

ten behoeve van één deelnemende gemeente opereren. Om de

In de tweede plaats zien we dat de zichtbaarheid van de

opdrachtgeversrol te faciliteren, vragen te articuleren en/of

organisatie toeneemt doordat zij een aparte begroting kent die

toe te lichten, en de integraliteit van beleid en uitvoering ten

ook apart aan de gemeenteraden wordt gepresenteerd. De kos­

behoeve van de gemeente te bevorderen zijn regisseurs of liaisons

ten van de organisatie zijn daarmee transparanter dan dat zij

aangesteld. Soms staan deze op de loonlijst van de deelnemende

zijn verwerkt in de traditionele programmabegroting van één

gemeente zelf; vaak zijn zij in dienst van de fusieorganisatie.

gemeente. De kosten mogen dan transparant zijn, de begro­

In een enkel geval zien we de gemeentesecretarissen in deze rol.

ting is onderwerp van gesprek en besluitvorming in meerdere colleges en gemeenteraden. Daardoor wordt door individuele

Een groot thema is de invulling van de rollen van gemeente­

bestuurders en politici minder grip ervaren. Tegen deze achter­

secretarissen en directie van de gefuseerde ambtelijke organi­

grond kunnen emoties hoog oplopen.

satie. Bij de rol van secretaris gaat het richting het college om meedenken, adviseren, maar ook ‘terugdrukken’ (aangeven van

8.4.3

Posities, functies en rollen

grenzen aan capaciteit en middelen). In de directierol gaat het

Een geïnstitutionaliseerde samenwerking als een ambtelijke

richting de ambtelijke organisatie om de vertaling van poli-

fusie kent een grotere complexiteit dan een ‘gewone’ gemeen­

tiek-bestuurlijke wensen, en ophalen van ideeën daaromtrent

telijke organisatie. Er zijn verschillende posities, functies en

om weer terug te geven in college, en het geven van integrale

rollen van de diverse actoren te onderkennen. Een thema is om

leiding. Helderheid in sturingsfilosofie en rolvastheid zijn de

daar bewust en zuiver mee om te gaan.

crux; welke constellatie van functies ook wordt gehanteerd om

r 0

as Is sëiS t

i

A

4-

A

m

/

BkiVJ •. •'ii

-ik f..ik'---

-M

40'

-ƒ■

g:.*

1'

V

\ '.*»5

k.*

i

f-

I,

A A

♦ l

'S

yj r

7

i'. r.

€

m

80

Ambtelijke fusies

Eindrapportage

deze rollen te vervullen. Bovendien is de verbinding belangrijk: afstand creëert in welke samenstelling dan ook ruis. Persoonlijke verhoudingen: kwetsbare succesfactor De ‘persoonlijke factor’ wordt vaak aangehaald als cruciaal bij het welslagen van ambtelijke fusies. In de samenwerking is behoefte aan gedeeld en verbindend leiderschap, zowel bestuur­ lijk als ambtelijk. Inzet, flexibiliteit en betrokkenheid van medewerkers kunnen bovendien veel betekenen. ‘Een slechte organisatie met goede mensen en verhoudingen werkt beter dan een goede organisatie met slechte mensen en verhoudingen’, aldus een respondent. Een belangrijk thema in de samenwerking is om zakelijk de relatie goed en duidelijk in te richten en op het niveau van poli­ tiek, bestuur en ambtelijke organisatie gestructureerd te werken aan goede persoonlijke verhoudingen.

8.4.4 Langjarig perspectief Zowel voor individuele ambtelijke fusieorganisaties als het fenomeen ambtelijke fusieorganisaties is een thema wat de permanente waarde is. Daarbij valt op dat in bestuurlijk Neder­ land steeds meer de opvatting leeft dat alles voortdurend in verandering is. Constellaties als deze behoeven van tijd tot tijd heroverweging en herijking. Dat geldt echter net zo goed voor andere organisatievormen. Door tot in de eeuwigheid? Bij ambtelijke fusies speelt altijd het perspectief op de verdere ontwikkeling in de tijd: leidt deze samenwerking tot een verdere integratie met een bestuurlijke herindeling.? Bij dit thema spe­ len twee aspecten. Een duidelijk perspectief (de volgende stap

Kritieke succesfactoren bij het functioneren van ambtelijke fusies Welke factoren zijn bepalend voor een goed functionerende fusieorganisatie? We zien de volgende factoren; voorzien van een advies: Omgaan met schaalverschillen • Kies een zo 'hoog' mogelijk niveau van publieke waarde; standaardiseer en harmoniseer zo veel mogelijk • Richt het handelen op de gemeenschap; regionaal, lokaal en sublokaal • Heb de bereidheid en wil om te denken in het bredere perspectief van het samenwerkingsverband Verhoudingen tussen gemeenten en organisatie • Toon vanuit eigenaarschap verantwoordelijkheid voor de continuïteit van de organisatie • Maak vanuit opdrachtgeverschap de wensen duidelijk en realiseerbaar • Werk samen vanuit gelijkwaardigheid, maar onderken ongelijkheid • Huldig het adagium 'het ambtelijk apparaat is van ons' Posities, functies en rollen • Kies te allen tijde voor een heldere rolinvulling • Er is niet één recept voor de positie van secretaris en/of algemeenst directeur. • Onderken en benoem wel de rollen die in deze functies zitten en organiseer verbinding. • Persoonlijke verhoudingen moeten goed zijn • Verzakelijking kan de kwetsbaarheid daarvan tot op zekere hoogte ondervangen Langjarig perspectief • Hoe meer druk er is op een bepaald eindperspectief, hoe groter de weerstand wordt • Laat het gebeuren en forceer niets

is herindelen of de ambtelijke fusie is eindstation) versimpelt het verandertraject. Immers, het perspectief en doel is duide­ lijk. Anderzijds kan een hoge mate van (externe) druk ook een negatief effect hebben. Zeker bij besluitvorming en totstand­

8.5

Rol van de provincie

koming. Het vergroot weerstand tegen keuzes (een centrale

Dit onderzoek richt zich niet alleen op de ambtelijke fusie­

locatie, een gezamenlijke rekenkamer etc.) die een uiteindelijk

organisaties, maar ook op de rol van de provincie.

(niet gekozen) perspectief sneller in beeld brengen. Rekken we de tijdsas op dan blijkt dat geen enkele gemeente uit sluit dat

Formele relatie

de samenwerking (al is het in een zeer verre toekomst) zich zal

De provincie heeft een systeemverantwoordelijkheid voor de

ontwikkelen naar een andere vorm dan zoals deze nu is. ‘Laat

kwaliteit van het lokaal bestuur. Deze verantwoordelijkheid

het gebeuren en forceer niets’ lijkt een terecht adagium.

houdt verband met zowel publieke waarde (maken gemeenten hun taken waar), de legitimiteit (is de democratische rechtstaat geborgd) als besturing en organisatie (kunnen gemeenten het aan, onder financiële randvoorwaarden). Verder heeft de provincie een formele rol als (onder meer financieel) toezichthouder. Bovendien hebben zij een bepaalde mate van doorzettingsmacht als het gaat om herindelingen. Die doorzet-

81 0

Hoofdthematieken voortkomend uit het onderzoek

tingsmacht wordt extra kracht bijgezet door de notie in regeer­ akkoord dat de provincies het initiatief kunnen nemen tot een ARHI procedure als gemeenten te afhankelijk zijn van gemeen­ schappelijke regelingen om hun taken te vervullen. Ook via de rol van de Commissaris van de Koning richting (waarnemend) burgemeester ligt hier een formele sturingsrelatie. Relatie in de praktijk De rol van de provincie blijft niet beperkt tot deze formele bevoegdheden. Immers, zowel de lokale overheid als het ‘middenbestuur’ van de provincie hebben de ambitie en opgave om publieke waarde voor inwoners en het gebied te genereren. De maatschappelijke ontwikkelingen en opgaven zijn leidend. Daarbij zijn nieuwe verhoudingen ontstaan, gekenmerkt door een netwerkoriëntatie van (met anderen) samen werkende overheden. In de ambitie ‘Kompas 2020’ zijn de rollen van de provincie omschreven als ‘regisseur’, ‘investeerder’ of ‘belangenassembleur’. Deze rol kan per regio en per opgave verschillen. Als belangenassembleur brengt de provincie lokale belangen bij elkaar op regionaal niveau, zodat deze meer opleveren dan de som der delen. De provincie kan een actieve, inspirerende en verbindende rol nemen om die lokale belangen op regionaal niveau te koppelen.

Dat kan met kennisontwikkeling (onderzoeken, symposia), interventies op de perspectieven die gemeenten hebben (samen ontwikkelen van een regionale agenda) of procesvoering (gesprekken entameren, partijen bij elkaar brengen). In een meerderheid van de gevallen zien de gemeenten dat de provincie haar rol terughoudend en formeel invult. De gemeen­ ten vormen een autonome bestuurslaag: de provincie is behoedzaam om daarin te treden en doet dat slechts waar nodig en indien dat het geval is zorgvuldig. Bovendien is zichtbaar dat de provincies vaak terugvallen in een formele rol, waar infor­ meel nog veel mogelijkheden liggen. Zo kennen bezoeken vaak een officieel karakter (of worden gemeenten ontboden op het provinciehuis) en worden uitgebreide brieven met een formele status verzonden. Er zijn echter veel informele handelingsperpectieven die effectiever kunnen zijn en waarin makkelijker kan worden geschakeld in rollen. Naast de invulling van de formele rol liggen er voor de provincie diverse mogelijkheden meer de informele rol te benutten. De interbestuurlijke verhoudingen staan niet in de weg dat op ambtelijk en bestuurlijk niveau kan worden geïnformeerd, meegepraat, geïnspireerd en ver­ bonden. In dit onderzoek spraken veel gemeentelijke bestuur­ ders de (stille) wens uit dat de provincie die informele rol meer pakt, ook om doorbraken te bewerkstelligen in gestolde verhoudingen.

Invalshoeken voor de provincie In dit onderzoek zagen we verschillende invalshoeken voor provincies om hun rol in te vullen. • In de eerste plaats staan de maatschappelijke vraagstukken centraal. Gemeenten én provincies staan voor de opgave om publieke waarde te leveren. In het spanningsveld van de ‘schurende schalen’ hebben provincies een overzicht op (boven)regionaal niveau. • Inhoudsontwikkeling en het gezamenlijk richten van perspectieven kan helpen om die (boven)regionale opgaven en de samenhang helder te maken en om te zetten naar gedeelde ambities. Dat kunnen provincies ondersteunen met bijvoorbeeld onderzoeken, symposia et cetera, leidend tot regionale agenda’s. Deze regionale agenda’s geven een beeld van de maatschappelijke opgaven van een gebied en zijn uitgangspunt voor de vraag hoe deze maatschappelijke opgaven bestuurlijk en organisatorisch aan te gaan. •

Provincies staan in een formele en informele relatie tot gemeenten. Zij kunnen schakelen in hun handelen tussen diverse mogelijkheden. Informele middelen worden voor­ alsnog niet ten volle benut. Provincies zijn weliswaar niet gelijkwaardig aan gemeenten, maar in netwerkrelaties doet dat er minder toe. Er is er een spel tussen het innemen van een formele positie en het benutten van informele mogelijkheden. Er zijn situaties dat de provincie de formele rol wel degelijk moet nemen als toezichthouder en/of systeemverantwoordelijke voor de kwaliteit van het lokaal bestuur. Dan helpt een zakelijk afwegingskader om het handelen in die rol te legitimeren.

De wetenschappelijke duiding in relatie tot de thema's

Hoofdstuk 9

Een drietal hoogleraren heeft bijgedragen aan en gereflecteerd op de opbrengsten van dit onderzoek. Dit hoofdstuk biedt een wetenschappelijke duiding van de inzichten die daaruit voortkomen. Dat betreft zowel psychologische als bestuurlijke inzichten.

83

De wetenschappelijke duiding in relatie tot de thema’s

m ■..... .. j ,. rtv..„,4t

„

t’“

*• ^‘r>'SÉ

m

t4*

t

:5

Ik

*

4 •V'

V

sf

-SP'

er

JT '4

A,

f

4

^ .|.rt

*

1.31.» -.. *' #>

Id

iSi

p..r-

■SsY

ir«fi h -

hémm-

f

ir.»

k ■-■Tl^svk / ’ii #' -»1

\

m

13 84 9.1

Ambtelijke fusies

Inleiding

In het vorige hoofdstuk zijn de hoofdthematieken die uit het kwalitatief onderzoek zijn voortgekomen in kaart gebracht. In dit hoofdstuk worden deze thematieken langs een wetenschap­ pelijke lat gelegd en nader ingekleurd. Een team van professo­ ren dat zich heeft verbonden aan het onderzoek, is in the lead geweest voor de wetenschappelijke duiding van de hoofdthema­ tieken. Het team bestaat uit de volgende professoren:

De reflecties zijn geordend langs de lijn van het model van Moore. Dit betekent dat er wordt uitgegaan van een interde­ pendent onderscheid tussen publieke waarde, legitimiteit en bestuur & organisatie. Deze thema’s zullen in de wetenschap­ pelijke reflectie nader naar voren komen. Hierbij geldt altijd dat inzichten kunnen schuren, zowel vanuit de wetenschap als vanuit de praktijk.

9.2

Prof. Dr. Bas Deniers

Tii I

k.

ri

Prof. dr. Esther-Mirjam Sent Jï

Mk

b

Eindrapportage

Inhoudelijke duiding

Publieke waarde én organisatie & besturing: de economische principes achter de schaal Sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw is het principe “alles onder één dak” als gevolg van privatisering, verzelfstandiging en vermaatschappelijking van bestuurstaken al lang en breed verlaten. De laatste jaren zijn van een beleid dat zich in sterke mate kenmerkte door verdelende rechtvaardigheid, nieuwe veelgebruikte begrippen onder beleidsmakers als ‘Maak het verschil’, ‘Voortbouwen op het eigen Regionale DNA’, en ‘Smart Specialization Strategies’. Het aanpassingsvermogen van arbeidsorganisaties, samenwerkingsorganisaties en mensen wordt op de proef gesteld. Te midden van deze ontwikkelingen is het belang van de stedelijke regio’s en hun slagkracht groter dan ooit. Stedelijke regio’s bieden volop kansen om de Neder­ landse economie naar een hoger plan te tillen, concurrerend te blijven en perspectief te bieden aan mensen. David Ricardo en Henry George (1879) benadrukten reeds het fundamentele inzicht dat lokaal beleid kapitaliseert in grondwaarden.

Prof. Dr. Henri de Groot

hl

7

Inleiding Context, onderzoeksdomein en aanpak Bevindingen Thematieken en wetenschappelijke duiding Conclusies en handelingsperspectief r

In de hieruit voortkomende visie ‘Mayors Rule the World’ (Bar­ ber, 2013) kunnen gemeenten dus daadwerkelijk het verschil maken in het bevorderen van sociaal-economische ontwikke­ ling. Decentralisaties van beleidsopgaven en verruiming van het lokale belastinggebied vormen de logische uitwerking van deze filosofie. Het leidt tot een wereld waarin ruimtelijke verschillen worden geaccepteerd. Dergelijke verschillen zijn een logisch gevolg van ruimtelijke verschillen in preferenties waar gediffe­ rentieerd beleid een antwoord op formuleert (cf. Oates, 1999; Fischel, 2001). Een wereld waarin one size fits all-oplossingen een illusie zijn en waarin een go wnth the flow een wenkend perspectief vormt. De praktijk van alledag blijkt echter op verschillende punten weerbarstig. Het historisch gegroeide stedelijk landschap dat we kennen, zit vol met gevestigde belangen die gewenste schaalvergroting bemoeilijken. Dat leidt tot een praktijk met juist veel vrijwil­ lige samenwerkingsverbanden, relatief beperkte slagkracht en zorgen omtrent democratische legitimatie. Ambtelijke fusies zijn een stap in de goede richting van een grotere schaal die

• •••••••

De wetenschappelijke duiding in relatie tot de thema's

• •

85

m

A. m

^ i. #4

m

f

I

r im-:

JC* internalisatie van erterne effecten stimuleert. In vergelijking met vrijwillige samenwerkingen bieden ze bovendien het voordeel dat gemeenten ook daadwerkelijk hun handen binden. Een ambtelijke fusie geeft een concrete invulling aan wat de WRR heeft geduid als het streven naar een lerende economie (WRR, 2013). Een zoektocht naar voldoende vrijheid, maar ook altijd in gebondenheid.

Dat stelt eisen aan bestuur en raad van de gemeenten en de ondersteuning van deze gemeentelijke organen.

Publieke waarde én organisatie & besturing; waarborgen van lokaal bestuur Om in een context van regionalisering de gemeente als bestuursorgaan goed te kunnen laten functioneren, is het belangrijk dat er voldoende waarborgen zijn dat:

• Regionaal is van belang dat het gemeenschappelijk apparaat bereid en in staat is om meerdere heren te dienen. De functie van het fusie-apparaat is adequate uitvoering van lokale beslissingen.

•

het bestuur van de lokale gemeenschap beslist (richtinggevend lokaal opdrachtgeverschap).

•

er voldoende mechanismen zijn voor sturing, controle en verantwoording zodat het gemeenschappelijke ambtelijk apparaat responsief is ten aanzien van de verschillende politieke gemeenschappen (met oog op adequate contract-compliance).

• Lokaal is - vanuit het beginsel van zelfbestuur - essentieel dat men met het oog op goed opdrachtgeverschap en contract-compliance ook na de fusie kan beschikken over een (kleine) hoogwaardige ambtelijke ondersteuning.

Publieke waarde én organisatie & besturing: ambtelijke fusie als breuk met het model van lokaal zelfbestuur Het lokaal bestuur in veel Noordwest-Europese verzorgings­ staten - ook in Nederland - is gebaseerd op het model van integraal lokaal zelfbestuur. In dat model impliceert zelfbestuur dat de lokale gemeenschap - in de regel indirect via rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordigers en/of bestuurders - zelf beslist over de aanpak van belangrijke lokale politiek-bestuurlijke vraagstukken en over de plaatselijke voorzieningen en diensten.

086

Ambtelijke fusies

Integraliteit verwijst naar het bereik van het zelfbestuur: de verantwoordelijkheid van dat lokale bestuur omvat in beginsel alle beslissingen die van belang zijn voor een lokale gemeen­ schap. In het traditionele Noordwest-Europese gemeentelijke bestuursmodel is die integraliteit tweevoudig: •

•

de verantwoordelijkheid voor zoveel mogelijk lokale aangelegenheden dient bij het lokaal bestuur te berusten, en deze lokale bestuurlijke verantwoordelijkheid omvat zowel de besluitvorming over lokale aangelegenheden als de implementatie van die besluiten. Beleid en uitvoering vin­ den plaats binnen “het stadhuis" (“alles onder één dak”).

Ambtelijke fusies betekenen een breuk met dit model. Maar die breuk is niet radicaal. Bij een ambtelijke fusie blijft de beslis­ singsbevoegdheid over lokale aangelegenheden berusten bij de lokale gemeenschap en zijn vertegenwoordigers. Zij beslissen over de vraag of en hoe een lokaal belang moet worden behar­ tigd (de “verschaffing”). Voor de uitvoering van deze beslissing (de “productie”) doet men echter niet langer een beroep op een “eigen” ambtelijk apparaat. In plaats daarvan schakelt men een met andere lokale gemeenschappen ingerichte ambtelijke voorziening in. Het loslaten van het “alles onder één dak-principe” biedt een aantal voordelen. Zo kan men een kleinschalig bestuur in stand houden dat in nauw contact met de inwoners beslist over wat men lokaal nuttig en nodig acht. Tegelijkertijd kunnen door samenwerking bij de uitvoering voordelen van schaalvergroting worden benut. Legitimiteit: de factor emotie bij samenwerking Dat samenwerking meer is dan een kosten-batenanalyse en ook te maken heeft met emotie hebben we in hoofdstuk 8 al geconcludeerd. Waar vroeger in de wetenschappelijke literatuur voornamelijk werd uitgegaan van calculerende homo economicus die rationele afwegingen maakt, is er een beweging gaande richting de homo psychologicus en sociologicus (Kahneman, 2011; Sunstein & Thaler, 2008). Deze laat zich leiden door emoties en angsten.

Dit betekent bijvoorbeeld dat winsten en verliezen niet tegen elkaar kunnen worden weggestreept, omdat verliezen ons twee keer zo hard raken als winsten worden gewaardeerd (Tversky & Kahneman, 1991). Daarnaast blijkt vertrouwen een belangrijk ingrediënt te zijn (Williamson, 1979). Op lange termijn vermindert vertrouwen transactiekosten en bevordert het de optimale allocatie van schaarse middelen. Deze laatste zijn de kosten die moeten

Eindrapportage

worden gemaakt om tot een transactie te komen (Coase, 1937). Juist doordat niet elke partij over volledige informatie beschikt, treden deze kosten op en ontstaat er een rol voor organisaties, in aanvulling op de markt. Deze kosten kunnen ook voort­ vloeien uit onzekerheid en opportunisme waarbij ook beperkte rationaliteit een rol speelt. In veel transacties heeft een van de partijen daardoor een informatievoorsprong. De homo psychologicus en sociologicus gaat echter niet alleen uit van vertrouwen en emoties. Het belang van strategisch handelen moet niet worden onderschat. Zo leert speltheorie dat bluffen vruchten kan afwerpen (Von Neumann & Morgen­ stern, 1945). Zowel voor- als tegenstanders van de ambtelijke fusie kunnen hier hun voordeel mee proberen te doen. Echter, dat voordeel is wel afhankelijk van hun geloofwaardigheid. Om tot een optimale uitkomst bij samenwerking van partijen te komen, zijn vertrouwen en geloofwaardigheid uitermate belangrijk om er zeker van te zijn dat de ander zich houdt aan de afspraken. Uiteindelijk dient een goede balans te bestaan tussen ‘compli­ ance’ en ‘integrity’ (Paine, 1994). Waar ‘compliance’ uitgaat van opportunistisch gedrag (waaronder dus strategisch hande­ len), richt het zich op de aanscherping van regels. Het pro­ bleem hierbij is gebrekkige informatie. En een spiraal van steeds meer regels is uiteindelijk niet te handhaven.

Zoals de filosoof Derrida al heeft beargumenteerd, betekent iedere toepassing van een regel meteen de vernietiging van de regel. Een comple­ mentaire aanpak benadrukt ‘integrity’, waarin vertrouwen een belangrijke factor is. Hierbij wordt gezocht naar het optimali­ seren van gedrag door autonome zlngevers. Dit gaat dieper dan de regelcyclus. In de ‘integrity’-benadering is de focus op de verantwoordelijkheid van de mensen. Deze zijn medeschepper van waarden die in de organisatie actueel zijn.

9.3

Betekenis van de wetenschappelijke duiding

Wanneer we kijken naar de wetenschappelijke duiding als geheel, vallen een aantal zaken op. Op de eerste plaats komt het dilemma van schurende schalen naar boven. Enerzijds wordt in de literatuur beargumenteerd dat regionalisering leidt tot onder meer een vergroting van de slagkracht van het openbaar bestuur. Anderzijds wordt ook benadrukt dat er aan bepaalde randvoorwaarden dient te worden voldaan om de gemeentelijke overheid goed te laten functioneren. Dit stelt tevens eisen aan gemeentebestuurders en ambtenaren. Daarnaast zien we parallellen tussen de wetenschappelijke dui­ ding en observaties in de praktijk wanneer het gaat om de rol

De wetenschappelijke duiding in relatie tot de thema's

van emotie in samenwerking. Vertrouwen speelt een belangrijke rol in samenwerking, iets wat niet alleen uit de wetenschap­ pelijke literatuur blijkt maar ook uit de praktijk. Er kan niet altijd een simpele kosten-batenanalyse worden gemaakt om de beslissing te nemen of een ambtelijke fusie een juiste stap zou zijn, hier spelen (te) vaak andere zaken een grote rol. De vraag of het vervolgens wenselijk is dat emoties een rol spelen in samenwerkingsvraagstukken, is legitiem maar ook politiek. Hier is geen eenduidig antwoord op te geven. In het volgende hoofdstuk gaan we nader in op deze (en andere) conclusies die we op basis van dit onderzoek kunnen trekken.

87 0

[^88

Conclusies en adviezen

Hoofdstuk 10

Na de context, het overzicht van de resultaten en inzicht in de betekenis daarvan worden in dit hoofdstuk conclusies getrokken. Voorts biedt dit hoofdstuk uitzicht op mogelijkheden voor de betrokken gemeenten en hun organisaties. Ook hier wordt uitgegaan van de effecten, de totstandkoming en de werking. Ambtelijke fusies zijn kwetsbaar, maar met de juiste interventies bieden zij wel degelijk perspectief.

89 0

/M ■\ -T

tl

:iiis.

9

ïv

** •

k .

P

& iM M

mm

Ï&J

mm

»

■^r

. k.

■“’v;;

.1

4

i

\:é

V V %?(.,

;f

t

fetiksä^s;'^SAS*-

,•»'

^Mm Ä

\. . .

10.1 Inleiding

10.2 Ambtelijke fusie in perspectief

Op basis van de bevindingen uit casussen, wetenschap, bedrijfs­ leven en benchmarking (hoofdstukken 5, 6 en 7) hebben we hoofdthematieken opgesteld in hoofdstuk 8. Deze hoofd­ thematieken zijn verrijkt met een wetenschappelijke duiding door de bij dit onderzoek betrokken professoren. In voorliggend hoofdstuk trekken we conclusies langs de lijnen: effecten, totstandkoming en werking van ambtelijke fusies. Het hoofd­ stuk wordt afgesloten met zeven hoofdconclusies aangaande ambtelijke fusies

Daar waar de “Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR)” in 1950 in werking is gesteld en de basis voor de huidige wet in 1984 tot stand gekomen is - met meer aandacht voor schaalvraagstukken - is ambtelijke samenwerking relatief nieuw. Rond 2000 had beleid betrekking op de eigen gemeenschap en speelde dit zich af binnen de eigen gemeentegrenzen. Ook de dienstverlening en de uitvoering van taken waren gericht op de eigen gemeente. Er werd weinig over de gemeentegrenzen samengewerkt. Anno 2018 werken alle gemeenten actief samen en kent iedere gemeente enkele tientallen samenwerkingsver­ banden met andere medeoverheden (zie ook Regio-atlas).

..ï:-

Inleiding Context, onderzoeksdomein en aanpak Bevindingen Thematieken en wetenschappelijke duiding Conclusies en handelingsperspectief

Deze samenwerkingsverbanden verschillen in aard. Grofweg zijn de samenwerkingsverbanden in drie delen op te split­ sen, te weten: 1. Bedrijfsvoeringstaken: De zogenoemde PlOFACH-taken, die zich richten op personeel, informatie, organisatie, finan­ ciën, automatisering, communicatie en huisvesting. Het betreffen bedrijfsprocessen die de gemeente heeft, simpel­ weg vanwege het feit dat ze ook een organisatie is.

090

Ambtelijke fusies

Eindrapportage

2. Uitvoeringstaken; Dit type taken zijn publiekrechtelijk toebedeeld aan de gemeente, bijvoorbeeld het ophalen van afval, inning van onroerendzaakbelasting (ozb) en de uitgifte van beschikkingen zoals vergunningen of besluiten tot handhaving.

Het feit dat het fenomeen van ambtelijke fusies nog niet zo oud is en dat de meeste fusies slechts een aantal jaren operati­ oneel zijn maakt dat het resultaat van dit onderzoek natuurlijk relevantie heeft, maar tevens uitnodigt tot een herijking over drie tot vijf jaar.

3. Beleidsbepalende taken: Deze taken zijn veelal beleidsrijk en gericht op het opstellen van beleidsregels, (regionale) strategie- en planvorming.

Er zijn momenteel 19 ambtelijke fusies operationeel. Twee daarvan zullen in 2019/2020 worden ontvlecht (Ommen-Hardenberg en IJsselstein-Montfoort) en één zal per 1 januari 2019 van start gaan (Werkorganisatie Voorne). Daarnaast zullen ook herindelingen effect hebben op het aantal ambtelijke fusies (afname door bijvoorbeeld de vorming van de nieuwe gemeente Vijfheerenlanden) en zijn er tegelijkertijd nieuwe oriëntaties op de vorming van ambtelijke fusies in de toekomst).

Als alle gemeentelijke taken binnen een aparte ambtelijke organisatie worden ondergebracht, spreekt men van een ambte­ lijke fusie.

10.3 Overwegingen A. Publieke waarde is het verbindend vertrekpunt in het denken Natuurlijk dient iedere vorm van samenwerking van meer­ waarde te zijn voor de gemeenschap en het gebied van de gemeente. In de negen casussen stond dit meer of minder expliciet centraal. Tegelijkertijd is ook evident dat het politiek-bestuurlijke gesprek vaak wordt gedomineerd door opvat­ tingen over de vorm van samenwerking en de besturing of governance die daarbij hoort. Opvallend is dat het creëren van legitimiteit/draagvlak over de vorm van samenwerking veel complexer en weerbarstiger is dan het creëren van legitimiteit rond de te bereiken Publieke Waarde. Deze Publieke Waarde werkt - mits geëxpliciteerd - als een krachtige verbinding tussen partijen. Het verschil van inzicht bij raadsleden rond te bereiken maatschappelijke doelen is gering. Bovendien kunnen de doelen, verbonden aan de te bereiken Publieke Waarde, later steeds werken als toetssteen voor het meten van de effecten van intergemeentelijke samenwerking en daarmee dus ook van ambtelijke fusies. B. Ambtelijke fusies pas korte tijd operationeel In 2007 startte de eerste ambtelijke fusie volgens de centrumgemeente-regeling (Ten Boer - Groningen), gevolgd in 2008 met de start van de samenwerking van Blarlcum, Eemnes en Laren in de BEL-combinatie (aparte ambtelijke organisatie).

De ervaringen met ambtelijke organisaties zijn daarmee geba­ seerd op een periode van enkele jaren tot maximaal tien jaar. De ervaringen zijn opgedaan in een periode dat ook op andere vlakken meer werd samengewerkt, de taken van de gemeenten aanzienlijk zijn verzwaard en de financiën van gemeenten sterk onder druk kwamen te staan.

C. Ambtelijke fusie als één van de samenwerkingsvormen Het geïsoleerd beschouwen van de effecten van een ambtelijke fusie is onverstandig en plaatst de overweging om over te gaan tot een ambtelijke fusie en ook het beoordelen van de effec­ ten van een ambtelijke fusie in een te beperkt kader. Immers, zowel bij de vorming als bij de beoordeling van de werking zal dit altijd plaatsvinden in de context van andere vormen van samenwerking. Bewust of onbewust wordt de ambtelijke fusie geplaatst ten opzichte van de situatie voorafgaande aan de fusie en ten opzichte van minder vergaande vormen van samenwer­ king (bijvoorbeeld het zijn van een regie-organisatie waarbij op taakniveau en beleidsterreinen steeds weer andere samenwer­ kingsverbanden worden aangegaan) én verdergaande vormen van samenwerking (lees: herindeling). Nog preciezer kan gesteld worden dat de ambtelijke fusie bijna altijd, zo blijkt uit de negen casussen, wordt beschouwd als de meest vergaande vorm van ambtelijke samenwerking. De samenwerking is primair het domein van de gemeentesecreta­ rissen, de effecten worden in bedrijfsmatig perspectief geplaatst. De bestuurlijke en strategische component in de samenwerking wordt nauwelijks beschouwd en de bestuurlijke randvoorwaar­ den (zoals harmonisatie) worden onvoldoende ingevuld.

De vorm van verregaande samenwerking in de vorm van een bestuurlijke fusie wordt echter primair strategisch en bestuurlijk aangevlogen. Hier zijn het juist de maatschappelijke vraagstuk­ ken en de bestuurskracht die leidend zijn in het denken, als ook elementen als de nabijheid van de samenleving. Op zich logisch en verklaarbaar. Niet logisch is de krachtige en strenge censuur tussen een ambtelijke samenwerking en een herindeling. Alle vormen van samenwerking hebben een strategische en bestuurlijke com-

Conclusies en adviezen

ponent, net zoals iedere samenwerking bedrijfsmatige effecten (bijvoorbeeld op het vlak van kosten, kwaliteit en kwetsbaar­ heid) heeft. En vanzelfsprekend is de bestuurlijke impact van samenwerking bij samenwerking op taakniveau kleiner dan bij een herindeling. De overgang van ambtelijke fusie naar een herindeling is echter veel meer geleidelijk dan in praktijk vooraf wordt verondersteld. D. Toenemende focus bij gemeenschap op oplossingen voor maatschappelijke vraagstukken Kijken we naar de periode na 2002, dan is er een steeds toenemende aandacht voor intergemeentelijke samenwerking. En niet alleen op vlakken als bedrijfsvoering en dienstverle­ ning, maar ook - zeker sinds de decentralisaties in het sociale domein - op de terreinen van beleid en uitvoering. Ook meer strategische samenwerking met regio-agenda’s op domeinen als economie, infrastructuur, wonen en thematische onderwerpen als duurzaamheid komen veel voor. De (metropool-)regio’s van Amsterdam, Utrecht, Eindhoven, Stedendriehoek en Zwolle zijn daar krachtige voorbeelden van. Tegelijkertijd en parallel hieraan lijkt ook de aandacht van de gemeenschap te verschuiven van aandacht voor organisatie en besturing (gehechtheid aan de gemeentegrenzen, nabijheid van bestuurders en een eigen loket) naar aandacht voor meer inhoudelijke vraagstukken en eisen die dat stelt aan "het apparaat”.

Of anders gezegd - denkend vanuit het “Public Value-model" van Moore - verschuivend van organisatie & besturing naar publieke waarde. Het belang van een kwalitatief hoogwaardig bestuur, dat aandacht heeft voor visie en beleid en eveneens een kwalitatief krachtige ambtelijke organisatie, zijn belangrijk in de ogen van burgers, maatschappelijke organisa­ ties en bedrijfsleven. E. Spanning tussen regionaal karakter vraagstukken en lokaal karakter van gemeenteraden Daar waar tot begin van deze eeuw de vraagstukken voor de gemeente werden beschouwd als primair lokaal, is er nu een steeds duidelijker onderscheid tussen lokale vraagstukken, die vaak verbonden zijn aan de leefbaarheid van woonkernen, en aan meer regionale vraagstukken, zoals economie, mobiliteit en infrastructurele vraagstukken. Binnen deze twee categorieën is er tevens een verschuiving waarneembaar van lokaal naar regio­ naal. Een goed voorbeeld wordt gevormd door voorzieningen; onderwerpen als sportvoorzieningen (waaronder zwembaden), bibliotheken, basisonderwijs en theaters waren enkele jaren geleden primair onderdeel van lokale overwegingen. Nu vinden deze afwegingen plaats op basis van regionale optimalisatie en kosteneffectief opereren, steeds vaker in regionaal verband.