03 Samenwerking Noordoost-Twente - Rapport Berenschot
Tekst van het document
91
m
De tientallen samenwerkingsverbanden die een gemeente heeft met collega-overheden, op het vlak van Bedrijfsvoeringstaken, Uitvoeringstaken, Beleidsbepalende taken, krijgen een steeds sterker regionaal karakter. De beoordeling van deze regionaal georganiseerde taken vindt echter plaats in een lokale context. Immers, de gemeenteraden van iedere gemeente bestaan uit lokale vertegenwoordigers; uit gemeenteraadsleden die, zoals in de wet is vastgelegd, bestaan uit louter ingezetenen van de gemeente. Daar waar de samenwerkingen per definitie meer regionaal georiënteerd zijn, de ambtenaren van de gemeente (of ze samenwerken of niet) niet exclusief woonachtig zijn in de gemeente, maar vaak wonen in de regio (of zelfs daarbuiten). Hiermee ontstaat een spanning tussen de lokale volksver tegenwoordiging als hoogste orgaan met een primair lokale oriëntatie en samenwerkingsorganisaties die qua bemensing en qua inhoudelijke focus meer gericht zijn op de regio. De neiging en wens om wel samen te werken, maar de sturing lokaal te verankeren, is daarmee begrijpelijk en verklaarbaar. F. Grootschaligheid en kleinschaligheid gaan hand in hand Gemeenten zijn op vele vlakken in beweging. Zowel op het poli tieke, het bestuurlijke als het organisatorische vlak. Het creëren van meer Publieke Waarde is hierbij het bewuste of onbewuste "leitmotiv". Deze creatie is veelal een zoektocht.
Het effect is dat de combinatie van externe en interne factoren ertoe leidt dat gemeenten taken op een andere schaal aan willen pakken, dan nu het geval is. Interessant is dat dit zowel kan leiden tot de wens iets op een grotere schaal dan die van de gemeente te regelen. Het gaat hierbij veelal om de regionale vraagstukken als ruimte, economie, mobiliteit, wonen. Tegelijkertijd is er een behoefte om lokale vraagstukken op een kleinere schaal te organiseren. Vraagstukken die direct te maken hebben met de directe leefomgeving van bewoners. Het gaat hierbij bijvoor beeld om veiligheid, zorgtaken in het sociale en fysieke domein, groenvoorziening, culturele uitingen tot zelfs buurtwinkels. Een terrein waar ook de gemeenschap (burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven) samen een verantwoordelijkheid voelen voor de leefomgeving en waar vormen van participatie en burgerinitiatieven veelvuldig voorkomen. Oftewel, we constateren gelijktijdige schaalverkleining en schaalvergroting. Vaak worden deze termen als tegengestelden van elkaar gezien. Dit is deels ten onrechte, omdat schaal verkleining en schaalvergroting voor een groot deel dezelfde oorzaken kennen. We spreken in deze context daarom liever van schaalverandering. Wij zien ambtelijke fusies als één van de middelen waarmee gemeenten proberen zich succesvol te verhouden tot de benodigde schaalverandering.
m
92
Ambtelijke fusies
10.4 Conclusies In deze paragraaf zullen we de hoofdconclusies weergeven. Deze hoofd conclusies rangschikken we langs drie lijnen, te weten: • Conclusies met betrekking tot het effect van ambtelijke fusies; • Conclusies met betrekking tot de totstandkoming van de ambtelijke fusies; • Conclusies met betrekking tot de werking van de ambtelijke fusies. 10.4.1 Conclusies met betrekking tot het effect van ambtelijke fusies Met het effect van een ambtelijke fusie wordt gedoeld op wat buiten de organisatie de merkbare verandering is. Het gaat daarbij om het (maat schappelijk) effect dat waargenomen kan worden en waarbij de ambtelijke fusieorganisatie als “black box” wordt beschouwd. Wij zien vier hoofdconclusies als het gaat om de effecten van de ambtelijke fusies. Deze zijn:
O
O
Eindrapportage
Kostenneutraal
De perceptie van ambtelijke fusies is dat er besparingen zijn gerealiseerd die voor een deel zijn toe te schrijven aan efficiency-voordelen, verbonden aan de ambtelijke fusie. Tegelijkertijd komt uit de onderzoeken (benchmark, Coelo, RUG) dat het kostenniveau van ambte lijke fusieorganisaties niet of nauwelijks afwijkt van vergelijkbare organisaties waar geen ambtelijke fusie is toegepast. Uit het onderzoek komen zowel vanuit wetenschappelijk inzicht en vooral vanuit de praktijk (de negen casussen) een viertal redenen naar voren: Ook bij niet gefuseerde ambtelijke organisaties zijn de afgelopen jaren bezuinigingen toegepast.
Kostenneutraal Geen kwaliteitssprong Afnemende operationele kwetsbaarheid
De potentiële efficiency-voordelen zijn niet optimaal benut door het uitblijven van standaardisatie, uniformering en ssmchronisatie.
Nabijheid blijft op peil
Het bedienen van meerdere colleges brengt extra regeldruk met zich mee. Een deel van de besparingsruimte wordt ingezet om kwetsbaarheid tegen te gaan en kwaliteit te verhogen.
J
^
J
T
«
iWW
T
•
• • • •
Conclusies en adviezen
e
Geen kwaliteitsprong
O
Afnemende operationele kwetsbaarheid
• • •
O
• •
• »
93
Nabijheid blijft op peil
Daar waar een negatief effect wordt
Als redengeving voor de totstand koming van de ambtelijke fusies wordt
Zowel uit de benchmarkgegevens bij
verwacht van een fusie door een grotere
vooral het bereiken van kostenvoordeel,
fusies en herindelingen als in de praktijk
afstand tot de samenleving, blijft dit in
het verhogen van de kwaliteit van de
bij de casussen blijkt dat de operationele
praktijk veelal uit. De angst voor verlies
dienstverlening en het verminderen van
kwetsbaarheid afneemt. Het gaat hierbij
op het vlak van nabijheid blijft uit.
kwetsbaarheid genoemd. Sterk bedrijfs
om over het algemeen uitvoerende taken
De nabijheid en bereikbaarheid blij
matige aspecten derhalve.
waar door een grote omvang van de
ven op peil.
formatie het aantal eenpitters afneemt. De onderzochte gemeenten geven aan
In het onderzoek hebben we gekeken naar metingen van de kwaliteit van
Bij niet operationele taken, zoals bij
dat de ambtenaren voor en na de fusie
dienstverlening. Daaruit blijkt dat er
de beleidsambtenaren, mag dit effect
woonachtig zijn in de regio. Bovendien
geen significante verschillen zijn ten
ook worden verwacht. Dit effect wordt
worden - zeker in de dienstverlening
opzichte van andere gemeenten. In
grotendeels of geheel teniet gedaan door
- aanspreekpunten, loketten en contact
de perceptie van de samenwerkings
een ander effect; dat van doorspeciali-
personen aangewezen. En tot slot is een
verbanden zijn er wel gemeenten die
satie. Daar waar er op een beleidsterrein
groot deel van de dienstverlening gedigi
kwaliteitsverbetering zien. Bij de samen
één ambtenaar was en er sprake was van
taliseerd en verdere geprofessionaliseerd
werkingsverbanden zijn de kleinere of
kwetsbaarheid, ontstaat na de fusie niet
(op afspraak) op een wijze die als gang
kleinste deelnemers gemiddeld positie
een formatie van drie (meer generieke)
baar (net als bij bijvoorbeeld banken)
ver over de effecten op het gebied van
beleidsambtenaren, maar van drie
wordt ervaren door de gemeenschap.
kwaliteit en zijn de grotere of grootste
specialisten op deelterreinen binnen het
partners kritisch. Het ligt in de rede en
beleidsdomein.
het wordt in de praktijk - kijkend naar de negen casussen - zo ervaren dat kleinere gemeenten meer profiteren van een amb telijke fusie dan grotere gemeenten. Veel gemeenten zijn positief over het ver mogen van de ambtelijke fusieorganisatie om meer kwaliteit te ontwdkkelen als het gaat om strategische kennis en ervaring. De meeste onderzochte gemeenten zien deze ontwikkeling in het verschiet, maar ervaren de toename van de strategische kwaliteit nog niet of nauwelijks. De relatief korte periode waarin de ambte lijke fusies operationeel zijn, wordt hier als reden meegegeven. Onderzoeksmatig kan echter gesteld worden dat een kwa liteitsprong binnen een periode van vier jaar alleen voor de kleinere of kleinste deelnemer realistisch lijkt.
m
094
Ambtelijke fusies
10.4.2 Conclusies met betrekking tot de totstandkoming van ambtelijke fusies
Eindrapportage
Aandacht vooral gericht op deal-making
Deze sub-paragraaf richt zich op de wijze lessen die getrokken kunnen worden uit onderzoek in allerlei sectoren, wetenschappelijk onderzoek en
De aandacht van politiek en bestuur
de casussen op het gebied van de totstandkoming van ambtelijke fusies.
is sterk gericht op de totstandkoming van de samenwerking. Na besluitvor
Wij zien vier hoofdconclusies als het gaat om de totstandkoming van de
ming verflauwt de aandacht en is het
ambtelijke fusies. Deze zijn:
primair aan de gemeentesecretarissen/ algemeen directeur en het bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling om sturing
Aandacht vooral gericht op dealmaking Stapeling van verander-opgaves Onvoldoende rekening met frictiekosten
a
te geven aan de verdere totstandkoming van de fusie en de operationalisatie en de veranderaanpak. In de politiek-bestuurlijke setting verschuift het snel
Veranderaanpak te positief van toon
naar de achtergrond. Ten onrechte, omdat het kunnen profiteren van een ambtelijke fusie juist in de meegegeven kaders en doelen ligt en in het inregelen van een setting waarin de ambtelijke fusie goed kan gedijen. Het gaat hierbij om financiële kaders, standaardisatie, harmonisatie en synchronisatie, om het effectief inrichten van de sturing (governance) en om de totstandkoming van een effectieve informatievoorziening aan colleges en raden. Het gaat ook om reële verwachtingen wekken omtrent de extra kosten voor de eerste jaren en de mogelijk tegenvallende prestaties in de eerste periode.
95
Conclusies en adviezen
stapeling van verander-opgaves
Onvoldoende rekening houden met
Veranderopgave te
frictiekosten
positief van toon
Een tweede belangrijke conclusie is dat
Integratie van organisaties gaat gepaard
De kleuring van de veranderopgave, die
bij de totstandkoming teveel hooi op de
met frictie- en veranderkosten. Immers,
hand in hand gaat met de totstandko
vork wordt genomen. Er is sprake van
organisaties, processen en systemen
ming van de nieuwe organisatie en de
een stapeling van verander-opgaves.
moeten worden geïntegreerd en ook op
integratie van twee of meer bestaande
Naast het reeds complexe traject van
het vlak van huisvesting, ICT en facili
organisaties, is vaak opvallend positief.
integratie van twee of meer organisaties
taire zaken moeten de twee organisaties
Om de medewerkers te motiveren, wordt
en het inregelen van de governance
in elkaar worden geschoven. De frictie
de periode van de verandering vooraf
en informatievoorziening worden - zo
kosten die hiermee gepaard gaan, komen
aangeduid als “leuk” en “uitdagend”,
zien we in de casussen - ook trajecten
bovenop de reguliere apparaatskosten en
gekoppeld aan een optimistische duiding
ingezet die te maken hebben met nieuwe
zullen tenminste de eerste periode van 1
van het te bereiken resultaat. Deze te
vormen van werken (bijvoorbeeld Het
tot 3 jaar leiden tot hogere kosten, voor
positieve inkleuring neemt de ruimte
Nieuwe Werken), nieuwe vormen van
dat mogelijkheden tot het creëren van
weg om kritisch te kijken naar de vele
organiseren en besturen (bijvoorbeeld
efficiencywinst en/of hogere kwaliteit tot
ingewikkeldheden die aan de verande
opgavegericht werken of introductie
stand gebracht kunnen worden.
ring vastzitten. Bovendien creëert het een setting waar de tegenvallers, die
van de regie-organisatie), cultuurtrajec ten (adaptief of klantgericht werken)
Het rekening houden met deze frictie
inherent zijn aan een dergelijk complex
en vernieuwingen in de ICT. Veel van
kosten heeft slechts bij uitzondering
verandertraject, tot teleurstelling leiden.
de geïnterviewden geven aan dat de
plaatsgevonden. Soms zijn deze frictie
Bij de ambtelijke organisatie, maar ook
stapeling van verandertrajecten de focus
kosten wel opgenomen, maar tegelijker
politiek-bestuurlijk.
onscherp maakt en de transitie minder
tijd vergezeld gegaan van bezuinigingen
effectief.
en taakstellingen. In een aantal gevallen is zelfs de bezuiniging of taakstelling gro ter dan de gebudgetteerde frictiekosten of ontbreekt het opnemen van frictiekos ten in het geheel. In de gevallen dat er onvoldoende ruimte was om te kunnen investeren in de totstandkoming van de fusie-organisatie, heeft dit geleid tot vermindering van kwaliteit en vertraging in het benutten van de potentiële meerwaarde van een fusie. Het heeft daarmee ook het vertrouwen van de politiek en de eigen ambtenaren in de fusie onder druk gezet. Leidend tot politiek-bestuurlijke onrust en zelfs op termijn tot het uittreden uit de fusie.
m
m
96
Ambtelijke fusies Eindrapportage
10.4.3 Conclusies met betrekking tot de werking van ambtelijke fusies
O
Politiek teveel op afstand
Deze sub-paragraaf richt zich op de wijze lessen die getrokken kunnen worden uit onderzoek in allerlei sectoren, wetenschappelijk onderzoek en
Indien gekeken wordt naar de documen
de casussen op het gebied van de werking van ambtelijke fusies.
ten die aan de totstandkoming van amb telijke fusies ten grondslag liggen, dan
Wij zijn vier hoofdconclusies als het gaat om de totstandkoming van de
valt op dat de ambtelijke fusies vooral
ambtelijke fusies. Deze zijn:
gericht zijn op het behalen van bedrijfs matige voordelen. De kosten, kwaliteit en kwetsbaarheid staan voorop, de
Politiek teveel op afstand
gemeentesecretarissen hebben het voor Harmonisatie, standaardisatie en synchronisatie teveel afwezig j
touw en de colleges zijn nauw betrokken.
Toekomstperspectief en eigen identiteit onduidelijk
Strategische oriëntaties komen zelden of niet voor en de verbinding van de ambte
Geen aantoonbare voorkeursvariant ambtelijke sturing
lijke fusie met maatschappelijke vraag stukken of het gemeenschappelijk gebied van de fuserende gemeenten wordt weinig of niet gemaakt. De politieke afweging in de gemeenteraden is sterk gebaseerd op de “business-case” en het geloof in het construct van een ambte lijke fusie op zich. De meest strategische afweging die hierbij een rol speelt, is of de samenwerkingspartners als aantrek kelijk kunnen worden beschouwd en de vraag of de ambtelijke fusie een opmaat is voor verdere bestuurlijke fusie. Dit laatste element soms in offensieve zin (stip op de horizon), echter vaker in defensieve zin (kan de ambtelijke fusie bestuurlijke zelfstandigheid garande ren?). De dominantie van de afweging ligt daarmee sterk in de afstemming tussen college en ambtelijke top. De politiek staat op afstand bij de totstandkoming. De politiek staat ook op afstand bij de werking van de ambtelijke fusie. Hoewel er bij sommige gemeenten een of meerdere keren op informele wijze de verbinding wordt verstevigd -wat bijzonder te waarderen is- is de sturing sterk op afstand. In de governance ligt de nadruk bij de colleges die gezamenlijk het bestuur van de Gemeenschappelijk
■
ï..','
Regeling vormen. Politieke betrok kenheid, zo blijkt uit de onderzochte casussen, vindt primair plaats op basis van periodieke rapportages die onderdeel
Conclusies en adviezen
• • • •
Harmonisatie, standaardisatie en synchronisatie teveel afwezig zijn van de Planning en Control-cyclus en veelal nog worden aangevuld met meer inhoudelijke rapportages. Wat ooit de “eigen” organisatie was en waarvan kosten en formatie (apparaatskosten) onderdeel waren van het gehele kosten patroon, worden plotseling bijzonder inzichtelijk gepresenteerd aan de raad. Ook hier ontstaat afstand van politiek en ambtelijke (fusie)organisatie. Tot slot werkt een ambtelijke fusie het meest ideaal indien op het politieke niveau en op het bestuurlijke niveau de synergie tussen de samenwerkende gemeenten wordt gezocht. Natuurlijk om beleidsharmonisatie mogelijk te maken en daarmee de effectiviteit van de fusieorganisaüe te vergroten. Maar ook om vanuit gelijksoortige maatschappelijke vraagstukken politiek, colleges en amb telijke (fusie)organisatie gelijkgericht te krijgen en daarmee synergie te bereiken die een hoogwaardigere invulling geeft van de drie k’s. Deze meer krachtige verbinding van raden en colleges met de ambtelijke fusieorganisatie organiseert verbonden heid, betrokkenheid en gerichtheid. Het vraagt echter ook om het organiseren van een meer strategisch, politiek-bestuurlijk debat over het benutten van de gebundelde ambtelijke kracht.
Het vraagt ook dat niet alleen deze verbin ding krachtiger wordt, maar dat ook de verbinding tussen de gemeenteraden die nu veelal volledig ontbreekt - wordt vormgegeven in bijvoorbeeld de vorm van een regiocommissie, waarin raads leden van de deelnemende gemeenten zitting hebben.
De sturing van ambtelijke fusies wordt sterk gedomineerd door het adagium “Wij vragen en u draait”. Daarmee lijkt de sturing veel overeenkomsten te heb ben met een uitbestede dienst waar puur op de uitvoering wordt gestuurd. Dit wordt versterkt door een soms te sterke hang naar een eigenstandige politiek-bestuurlijke bepaling wat er wordt geleverd, wanneer en hoe de dienstverlening eruit moet zien. Het optimaal kunnen profiteren van een ambtelijke fusie vraagt om beleidsvrij heid van iedere deelnemende gemeente hand in hand te laten gaan met een sterke gezamenlijke inspanning om daar waar mogelijk - harmonisatie van beleid, standaardisatie van systemen en processen en synchronisatie in planning toe te passen. Bij een aantal gemeenten gaat dit nu van start. Bij de meeste gemeenten is dit te lang op de achter grond gebleven.
• • •
• •
• «
97 0
Toekomstperspectief en eigen identiteit onduidelijk Binnen de deelnemende gemeenten aan een ambtelijke fusie bestaat er niet in alle gevallen consensus over het toe komstperspectief (de stip op de horizon) van de fusieorganisatie. Daar waar binnen gemeenten van de ambtelijke fusieorganisatie verschillende perspectie ven op het gemeenschappelijk eindbeeld zijn, geeft dit onvoldoende richting aan de ontwikkeling van de samenwerking en kan het de uitvoeringskracht van de fusieorganisatie beperken. Het perspec tief beschrijft de ambtelijke fusie als een ‘minimumvariant’, als opmaat naar een latere bestuurlijke herindeling of als ‘maximumvariant’, met het oog op behoud van bestuurlijke zelfstandigheid of als versterking van de bestuurskracht. Het perspectief geeft houvast en richting aan het handelen van de ambtenaren. Ook de identiteit van de ambtelijke orga nisatie geeft een houvast en oriëntatie. Bij de start van een ambtelijke organisa tie gaan de ambtenaren van een verbon denheid (inhoudelijk en qua identiteit) met een gemeente naar een inhoude lijke professionele verbondenheid met meerdere gemeenten. De identiteit wordt ambigu, want is enerzijds verbonden aan de nieuwe ambtelijke organisatie (die niet een te sterk profiel mag hebben) en tegelijkertijd meerdere gemeenten.
Hoewel ongewenst, zien we in praktijk dat het sommige ambtenaren toegestaan wordt om zich toch sterker dan professi oneel wenselijk is, te verbinden aan één van de deelnemende gemeenten.
098
Ambtelijke fusies
Eindrapportage
Geen aantoonbare voorkeurs variant ambtelijke sturing Bij de inrichting van de besturing van de
10.5 Slotconclusies De provincies Zuid-Holland en Gelderland hebben in dit onder zoek twee hoofdvragen meegegeven. Deze zijn;
ambtelijke organisatie speelt de ambte lijke topstructuur een belangrijke rol. Het is een veelbesproken element dat de relatie tussen de gemeentesecreta rissen van de deelnemende gemeenten
1.
In hoeverre levert een ambtelijke fusie een bijdrage aan het versterken van het lokale bestuur?
2. Wat zou een afwegingskader kunnen zijn bij toetsing van ambtelijke fusies?
en de directie van de fusie-organisatie beschrijft. De invulling van deze relatie bepaalt het functioneren van de direc tie en de verbinding tussen directie en
In hoofdstuk 10 gaan we in op de eerste hoofdvraag. Dit zijn daarmee ook de slotconclusies van het rapport. De tweede hoofdvraag over "het afwegingskader" wordt behandeld in hoofdstuk 11.
de colleges. Dit onderzoek wijst uit dat de verschil lende invullingen allemaal kunnen werken, zoals ze allemaal kunnen disfunctioneren. Helderheid in rolvervulling en rolinvulling en rolvastheid zijn bepalend en niet de topstructuur op zichzelf. Een kritieke succesfactor is bovendien de verbinding tussen ambte lijke top en de colleges van de deelne mende gemeenten; afstand creëert in elke samenstelling ruis en minder goed afgestemde dienstverlening.
In hoeverre levert een ambtelijke fusie een bijdrage aan het versterken van het lokale bestuur? A. Doelstellingen veelal bedrijfsmatig; kijken we naar de resultaten van de eerste vraag, dan moet gesteld worden dat de aandacht bij de onderzochte ambtelijke fusies primair ligt bij het realiseren van bedrijfsmatige voordelen. De drie k's zijn daarbij meestal het ijkpunt. Het realiseren van kos tenvoordelen, vergroten van de kwaliteit en het verminde ren van kwetsbaarheid zijn zonder uitzondering onderdeel van de doelstellingen. B. Voordelen in praktijk beperkt; de bedrijfsmatige voor delen die voorafgaande aan de fusie verwacht werden, worden in praktijk beperkt of niet gerealiseerd. Hoewel de perceptie bij een aantal gemeenten positief was, blijkt uit de onderzoeken en cijfers dat de dienstverlening aan de samenleving niet aantoonbaar verbetert. Ook zijn kosten besparingen niet onderscheidend ten opzichte van niet-gefuseerde ambtelijke organisaties, blijft de kwaliteitsimpuls (ook voor strategische functies) uit en vermindert alleen de operationele kwetsbaarheid. C. Optimalisatie mogelijk; de werking van een ambtelijke fusie kan verbeterd worden door naast de bedrijfsmatige sturing aandacht te geven aan de politiek-bestuurlijke en strategische sturing en verbinding krachtiger in te zetten op harmonisatie, standaardisatie en synchronisatie.
In praktijk is er te weinig aandacht voor de strategische waarde van een ambtelijke fusie; het benutten van de beleidskracht voor het gehele gebied van de samenwerkende gemeenten. D. Potentie aanwezig; ambtelijke fusie heeft met de optimali satiemogelijkheden de potentie om meerwaarde te creëren voor de deelnemende gemeenten. Zowel op het gebied van beleidsterreinen binnen de grenzen van het totaal van de samenwerkende gemeenten, als op het terrein van vermin dering van operationele kwetsbaarheid, als het versterken van de regionale positie is winst te boeken. Ook biedt de fusieorganisatie in praktijk voordelen op de arbeidsmarkt door het zijn van een aantrekkelijker werkgever.
1
• • • •
Conclusies en adviezen
• • •
• •
• «
99
i E. Een goede gezamenlijke ambtelijke organisatie vraagt tijd en geld; het integreren van meerdere ambtelijke organisaties kost tijd en geld. Het is essentieel dat in de politiek-bestuurlijke besluitvorming dit explicieter wordt meegenomen. Als randvoorwaarden (geld en verwachtingen) om in de eerste jaren financiële tegenvallers en teleurstellende performance te voorkomen én om de startende nieuwe organisatie een faire kans te geven een professionele organisatie op te bouwen. F.
Complexe besturing en organisatie; het optimaal gebruik maken van een ambtelijke fusie stelt hoge eisen aan de governance van de gemeenschappelijke organisatie. Dit is een aanvulling op de in zichzelf al complexe vorm, waarbij de gemeenten bestuurlijk zelfstandig blijven met een eigen gemeenteraad, eigen college, eigen griffier en eigen gemeen tesecretaris. Daarenboven beschikken de gemeenten over een gemeenschappelijke regeling met veelal een Algemeen Bestuur en Dagelijks Bestuur en een directie van de ambte lijke fusieorganisatie die een verbinding en relatie heeft met of opgebouwd is uit de gemeentesecretarissen. Binnen deze governance dient een goede relatie opgebouwd te worden op politiek en bestuurlijk niveau en de zakelijke sturing adequaat te zijn ingeregeld. De besturing en organisatie is complex, tijd rovend en brengt hogere administratieve lasten met zich mee.
G. Totstandkoming politiek overzienbaar, praktijk leidt tot veel gedoe; de totstandkoming (dealmaking) van ambtelijke fusies heeft veel aandacht van colleges en ambtelijke top. De gemeenteraden voelen zich veelal goed meegenomen in het proces van totstandkoming. Politiek-bestuurlijk wordt de samenwerking veelal bedrijfsmatig en als business-case aangevlogen. Het proces van totstandkoming is zakelijk en niet bijzonder politiek-bestuurlijk gevoelig. Wij constateren in praktijk na operationalisatie dat de politiek nagenoeg altijd op afstand staat, de ambtelijke organisatie teveel als leverancier wordt gezien (en dus niet als de eigen organisatie) en dat resultaten (zeker in de eerste jaren) vaak tegenvallen. De strategische en beleidsmatige dimensie blijkt toch groter dan vooraf ingeschat. Ambtelijke fusies leiden daarmee - zo blijkt - geregeld tot politiek-bestuurlijk "gedoe" bij gemeenten en tussen de samenwerkende gemeenten. Dit gedoe kan bovendien leiden tot interne gerichtheid en zelfs verzwakking van de regionale positie. H. Nieuwe deelnemers worden niet uitgesloten, maar zijn ook niet welkom; samenwerkende gemeenten sluiten deel name van nieuwe gemeenten niet uit. Ook bestuurs-juridisch is daar ruimte voor gemaakt in de regelingen.
De praktijk leidt er echter vaak toe dat de samenwerking al complex genoeg is en veel energie vraagt om met elkaar van de samenwerking een succes te maken. Het enthousiasme en de geneigdheid tot uitbreiding is in de praktijk gering of afwezig.
’im'
I.
Tussenstap of definitieve oplossing; zelden is de ambtelijke fusie gedefinieerd als een tussenoplossing of tussenstap. Voornamelijk in situaties waar besloten is tot een herindeling wordt de ambtelijke fusie als tussenstap gedefinieerd, zoals bijvoorbeeld bij de gemeenten Vianen, Zederik en Leerdam waar de ambtelijke fusie een tussenstap is op weg naar de vorming van de gemeente Vijfheerenlanden. Vanzelfsprekend kan in ieder van de casussen de fusie een tussenstap zijn, echter zo is de business-case niet opgesteld en de politiek-besluitvorming niet ingericht. De weging of een fusie een tussenstap is, is meer impliciet dan expliciet onderdeel van besluitvorming.
J. Inleveren van autonomie eerder te gering dan teveel; natuurlijk heeft iedere vorm van samenwerking invloed op de autonomie van een gemeente en dus ook van de gemeente raad. Macht wordt verruild voor invloed. Bij een goede ambte lijke samenwerking is harmonisatie van beleid wenselijk. Dit beperkt de autonomie sterk. Echter, in praktijk is juist deze harmonisatie gering. Het zou voor het hebben van een positief effect van de ambtelijke fusie wenselijk zijn dat de gemeen teraden van de deelnemende gemeenten bereid zouden zijn meer autonomie af te staan. K. Afwegen ambtelijke fusie ten opzichte van andere samen werkingsvormen op zijn plaats; de potentie en meerwaarde van een ambtelijke fusie komen in een complexe setting tot stand. Een gerichte afweging van te realiseren voordelen door een ambtelijke fusie ten opzichte van andere meer simpele vormen, zoals de lichtere centrumgemeente-constructie of de zwaardere herindeling, is wenselijk. L. Legitimiteit verkieurt gedurende de tijd; de legitimiteit van de keuze voor een ambtelijke fusie is bij de besluitvor ming gemiddeld relatief groot. De samenwerking wordt (ten onrechte) vooral bedrijfsmatig gepercipieerd, de ambtelijke fusie schuift zeker voor de kleinste deelnemers herindelingsvraagstukken naar de achtergrond en de verwachtingen van bedrijfsmatige voordelen zijn prominent in zicht.
De eerste twee of drie jaar komt dezelfde legitimiteit sterk onder druk te staan. Er ontstaan frictiekosten, een deel van de energie van de ambtenaren is nodig voor de integratie en de bedrijfsma tige voordelen vallen tegen. Na deze periode kan de legiti miteit toenemen, op voorwaarde dat de randvoorwaarden voor optimalisatie goed zijn ingevuld. De tevredenheid van de geïnterviewde gemeenten met betrekking tot de werking van de ambtelijke fusies verschilde sterk.
m
m
100
Een handelingsperspectief voor provincies en gemeenten Hoofdstuk 11
Naast de vraag welke effecten ambtelijke fusieorganisaties hebben, was de tweede onderzoeksvraag om een verstandige en betekenisvolle rol voor de provincie te schetsen. Dit hoofdstuk biedt een handelingskader voor de gedeputeerde en provinciale staten om deze rol in te vullen. Daartoe is een checklist ontwikkeld die gemeenten en provincie helpt de kritieke succesfactoren naar waarde te wegen.
101
m
ir i-".: • Wï.-.
\r
I future
it
m
«f,n
,/? ..fa
■1
■*ê *1
VÄ
it
4.
-. ' '■■-•-*';''^"'*a
■U.
'-^4
r'vX'iM -«r-
ld:
....
**.
m .-.
f-
-f i
H 5«
id
4;
-'jM-
r' '‘'WpPS!?
;i«'— - .,•
11.1 Inleiding In de voorgaande hoofdstukken hebben we gekeken naar de
•1 Inleiding
bevindingen vanuit het onderzoek. Bevindingen voortkomend uit casuïstiek, theorievorming, benchmarking en onderzoe ken. Deze bevindingen hebben ons in hoofdstuk 8 geleid
Context, onderzoeksdomein en aanpak
Bevindingen
naar thematieken die relevant zijn bij ambtelijke fusies. Deze thematieken zijn wetenschappelijk becommentarieerd door drie professoren van drie verschillende universiteiten en scholen. In het vorige hoofdstuk zijn we gekomen tot een zevental
Thematieken en wetenschappelijke duiding Conclusies en handelingsperspectief
slotconclusies. In dit hoofdstuk werken we toe naar een afwe gingskader dat gemeenten en provincies kunnen gebruiken bij de afweging of een nieuwe ambtelijke fusie verstandig is en of verregaande samenwerking wel of niet het best gediend is met
We bieden een handelingsperspectief aan dat uit twee delen
een ambtelijke fusie.
bestaat: een checklist voor het optimaliseren van een te starten ambtelijke fusie en een afwegingskader dat de gemeenteraden en provinciale staten helpt om te toetsen of een voorgenomen besluit tot ambtelijk fuseren verstandig, effectief en duurzaam is.