03 Samenwerking Noordoost-Twente - Rapport Berenschot

Elementen en aandachtspunten die op gespannen voet staan met het functioneren van de organisatie Wanneer deze casussen worden vergeleken met de zes casussen waar op dit moment sprake is van een ambtelijke fusie, zijn een aantal elementen te onderscheiden die op gespannen voet staan met het functioneren van de organisatie. Dit geldt zowel voor organisaties waar een ambtelijke fusie niet gelukt is, als voor orga­ nisaties waar op dit moment sprake is van een ambtelijke fusie. 1. Weinig oog voor frictiekosten Wanneer gemeenten een ambtelijke fusie aan gaan, is dit vaak met de reden om de kosten en kwetsbaarheid te verminderen, en de kwaliteit van beleid en dienstverlening te vergroten (de 3 K’s). Daarnaast staan de individuele gemeenten vaak onder druk, vanwege een tekort aan bestuurskracht en is de urgentie om samen te werken groot. Dit leidt er toe dat zodra de ambtelijke fusieorganisatie is opgezet, men verwacht dat er direct merites van de samenwerking ingeboekt kunnen worden. Omdat een ambtelijke fusie de efficiëntie beoogt te vergroten, verwachten de deelnemers dat dit dan ook vanaf dag 1 merk­ baar is, zowel op de werkvloer als op de begroting. In bovenstaande wordt echter geen rekening gehouden met frictiekosten. Hoewel deze eenmalig zijn, dienen zij wel ingeboekt te worden in de eerste periode dat een ambtelijke fusieorganisatie in werking treed.

De druk op de begroting die hier uit volgt, leidt tot een minder positief beeld over behaalde financiële winst dan aanvankelijk de verwachting kan zijn. Een versterkende factor hierin is het feit, dat de kosten van de ambtelijke organisatie door de fusie inzichtelijker zijn dan van een reguliere gemeentelijke begroting. Doordat een ambtelijke fusieorganisatie een publiekrechtelijke organisatie op afstand is, dient de jaarlijkse begrotingscyclus te worden geagendeerd in de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten, inclusief bijvoorbeeld personeelskosten.

Ambtelijke fusies

Eindrapportage

2. Vroege evaluatie Vanwege de urgentie die vaak gepaard gaat met een ambtelijke fusie, kan de wil ontstaan om een vroegtijdig evaluatiemoment te organiseren. Dit betekent dat al vrij snel nadat de ambtelijke fusieorganisatie in werking is getreden, deze wordt geëvalueerd. Dit betekent dat er een hoge druk staat op de fusieorganisatie om vanaf dag 1 al optimaal te presteren en de vooraf gestelde doelen te behalen. Er wordt hiermee geen ‘overgangstijd’ ingebouwd, waardoor de ambtelijke organisatie de kans krijgt om bijvoorbeeld gemaakte frictiekosten te compenseren of te wennen aan een nieuwe werkwijze. Hierdoor kan een vroeg­ tijdige evaluatie een negatief beeld geven van de ambtelijke fusieorganisatie, zonder dat er echt een noodzaak is tot zorgen. 3. Gelijkheid versus gelijkwaardigheid Er bestaat een verschil tussen gelijkheid en gelijkwaardigheid wanneer het gaat om de deelnemende gemeenten in een ambte­ lijke fusieorganisatie. Beide zijn belangrijk, maar dienen wel goed te worden onderscheiden. Wanneer dit niet het geval is, kan dit een fusieorganisatie in de problemen brengen. Gelijkheid betreft met name gelijkheid in doelen, toekomst­ visie en gerichtheid. Het is belangrijk dat gemeenten dezelfde regionale oriëntatie hebben en een gemeenschappelijke toekomstvisie wanneer het gaat om de onderlinge samenwer­ king.

Gelijkwaardigheid gaat met name over de manier van samenwerking. Deelnemende gemeenten zijn in de ambtelijke fusieorganisatie gelijkwaardig, maar niet gelijk. Dit komt bijvoorbeeld door een verschil in gemeentegrootte of politieke verschillen in college en raad. Wanneer het onderscheid tussen situaties waarin gemeenten gelijk zijn en situaties waarin gemeenten gelijkwaardig zijn aan elkaar niet helder is voor alle deelnemende gemeenten, kan dit problemen opleveren. Wanneer er bijvoorbeeld volgens de ene gemeente in een specifieke situatie sprake zou moeten zijn van gelijkwaardigheid, terwijl de ander uit gaat van gelijk­ heid, kan dit tot conflicten leiden die de samenwerking onder druk zetten. 5.5.2

Waarom lukken sommige ambtelijke fusies wel en sommige niet? Bovenstaande elementen kunnen een samenwerking tussen gemeenten in een ambtelijke fusie onder druk zetten. Echter, ze leiden niet onherroepelijk tot een ontbinding van een ambtelijke fusie of het falen van een voortraject om tot een ambtelijke fusie te komen. De vraag die hier vervolgens uit volgt, Is waarom sommige ambtelijke fusietrajecten wél slagen en andere niet. Er zijn drie zaken die hier op van invloed zijn:

510

In gesprek over zes plus drie casussen

=i

t

I

¥

«■t

f

%

m

ik

f.

r

?

1;

lAl»^

r” ■-iS \

4;.

C'

I '■>'

fiS ' :m:.:

r

\W.

-

‘

fj

Pc

m

■s-

5“I

~. -"

■

1. Ongelijkheid in verwachtingen

3. Politieke realiteit en druk

Wanneer gemeenten die gezamenlijk een ambtelijk fusietraject

In het verlengde van het vorige punt, kan ook de politieke

in gaan met ongelijke verwachtingen, zet dit de samenwerking

realiteit en druk van doorslaggevende betekenis zijn waardoor

vanaf het eerste moment onder druk. Hoewel een ongelijkheid

een samenwerking uiteindelijk niet tot stand komt of slaagt.

in verwachtingen niet noodzakelijkerwijs tot het falen van een

De politieke druk heeft over het algemeen betrekking op het

ambtelijk fusietraject leidt, verkleint het de kans van slagen

behalen van de vooraf gestelde doelen en een relatie met de

significant. Belangrijk is, dat op voorhand de verwachtingen

eerder genoemde frictiekosten. Wanneer de politieke druk om

van een ambtelijk fusietraject expliciet worden uitgesproken.

de voorafgestelde doelen te behalen te groot wordt, kan de organisatie voor een onmogelijke opgave komen te staan. Dit

2. Urgentie en druk om samen te werken

zal leiden tot ontevredenheid in de raad, die op haar beurt de

Vaak wordt een ambtelijk fusietraject ingezet vanwege een

samenwerking in z’n geheel ter discussie kan stellen.

bepaalde urgentie om intergemeentelijke samenwerking op te zetten, vanwege de noodzaak de bestuurskracht te vergroten,

5.6

De meest opvallende aspecten

het dienstverleningsniveau op peil te houden of een gemeente

In de studie van de bovenstaande ambtelijke fusieorganisaties

voor te bereiden op de toekomst. Het feit dat er een bepaalde

springt een aantal waarnemingen in het oog.

urgentie is om samen te werken met anderen, is geen probleem an sich. Echter, wanneer deze druk te groot wordt, kan dit

Ideale fusieorganisaties zijn even zeldzaam als ideale gemeenten

de zakelijkheid die gepaard dient te gaan met het maken van

Deze waarnemingen houden verband met de specifieke omstan­

keuzes rondom samenwerking in het gedrang brengen. Uitein­

digheid dat het gaat om de constructie van ambtelijke fusie.

delijk is de keuze of een samenwerking gunstig is namelijk voor

De beschreven aspecten houden daar specifiek mee verband.

een groot deel een zakelijke kosten/baten-afweging. Wanneer

De ambtelijk gefuseerde gemeenten hebben met niet-gefu-

deze afweging negatief uit valt, maar een samenwerking alsnog

seerde gemeenten gemeen dat er tal van andere aspecten zijn

doorgang vindt vanwege urgentie en druk, is de samenwerking

die in (bijvoorbeeld bestuurskracht-)analyses kunnen worden

gedoemd te mislukken.

genoemd. Ideaal en optimaal functionerende gemeenten

05"

zijn zeldzaam; er zijn altijd aandachtspunten. De scope van dit onderzoek echter is de ambtelijke fusieorganisatie; de opvallende aspecten die hier worden beschreven zijn daaraan gerelateerd. Randvoorwaarden voor succes Langs de lijnen van het ‘publieke waardemodel’ zijn de volgende aspecten de belangrijkste: Meer publieke waarde door standaardisatie en harmonisatie. De publieke waarde, de daadwerkelijke bijdrage die de gemeen­ ten met hun - nu gezamenlijke - organisatie leveren, moet centraal staan in het functioneren van alle actoren: ambtelijk en politiek-bestuurlijk. Die publieke waarde betreft de directe bijdragen aan de publieke zaak, de ‘opbrengst’, verminderd met kosten. Veel ambtelijke fusies zijn in eerste instantie tot stand gekomen om de kosten (nog verder) naar beneden te brengen. Standaardisatie, dat wil zeggen het gelijktrekken en daarmee optimaliseren van niet-beleidsinhoudelijke processen, is de meest voor de hand liggende en makkelijkste manier om dat te bereiken. Moeilijker wordt het als ook beleidsuitvoering en - nog complexer - beleidsontwikkeling gelijk worden georga­ niseerd. Deze harmonisatie leidt tot een spanningsveld tussen enerzijds de beoogde efficiency- en effectiviteitsvoordelen, en anderzijds het behoud van de eigen identiteit van de gemeente met een lokale invulling en beleidsvrijheid.

Het gevolg is dat een ambtelijke fusie niet tot optimale efficiencywinst leidt door beperkte beleidsharmonisatie en standaardisatie, maar wel behoud van ‘couleur locale’ effectueert. Wanneer die harmo­ nisatie - in een behoorlijke mate - wél tot stand komt, leidt dit tot een betere dienstverlening en kwalitatief sterker beleid binnen de eigen gemeenten en ook tot een sterkere positie in en bijdrage aan de regio. De opgave is dus om publieke waarde te genereren met zoveel moge­ lijk standaardisatie en harmonisatie om zodoende de opbrengst te maximaliseren en kosten naar beneden te brengen, en daarbij zoveel variëteit toe te staan dat recht wordt gedaan aan lokale verschillen en daarop gebaseerde voorkeuren. Bestuurlijke wil om samen te werken. Op het element van legitimiteit is met name een worsteling te zien van politiek en bestuur zelf. Daarbij gaat het niet om de legitimiteit van de publieke waarde die moet worden gegenereerd. Het zijn zelden of nooit discussies rond bepaalde beleidsonderwerpen die van diepgaande invloed zijn op het draagvlak van de fusie onder politici en bestuurders. Vrijwel altijd is het de manier van organiseren, in casu de fusieorganisatie en de governance daarvan, die onderwerp vormt van discussie. Dat heeft deels

Ambtelijke fusies Eindrapportage

te maken met de complexiteit van deze wijze van organiseren. Het bestuur verhoudt zich op verschillende manieren tot de organisatie: als eigenaar én als opdrachtgever. De zichtbaarheid van de aparte organisatie (soms gecombineerd met het gebrek aan herkenbaarheid van een ‘eigen’ organisatie) speelt daar­ bij een rol. Een aparte begroting, en ook zaken als een eigen naam met logo, versterkt het gevoel en het handelen van een opdrachtgever op afstand en vermindert het gevoel en handelen als eigenaar. Bestuurders vervullen deze rollen niet alleen, maar ook nog eens in verhouding met de bestuurders van een of meerdere andere gemeenten. De verhoudingen tüssen gemeenten is een extra complicerende factor. Hier spelen belangen vanzelfspre­ kend een grote rol; in de legitimatie van zowel de totstand­ koming als het functioneren van de fusieorganisatie. Bij de aansluiting tussen politiek-bestuur en organisatie is het dus de opgave om de verhoudingen tussen organisatie en gemeenten goed te bepalen en te houden. De rolinvulling van de bepalende actoren (bestuurders, secretarissen, eventuele algemeen directeur) is cruciaal. Opvallend is dat dit alles met name een bestuurlijke worsteling is. Het publiek gaat af op de geleverde publieke waarde en niet op de wijze van organiseren. Grotere potentie van de fusieorganisatie.

De succesfactoren van de organisatie zelf hangen voor het overgrote deel af van bovenstaande factoren. Het blijkt geen goede keuze te zijn om de fusie te combineren met een verandering van sturingsfilosofie. Voor het overige hangen de succesfactoren samen met de (bestuurlijke) wil om te komen tot standaardisatie en harmo­ nisatie om de gewenste voordelen te bereiken, en dat goed aan te sturen. In potentie hebben ambtelijke fusieorganisaties de mogelijkheid om een sterkere ondersteuning te bieden aan de totstand­ koming van publieke waarde: de kwaliteit van de dienstverle­ ning aan inwoners én bestuurders kan op een hoger niveau komen. Of die kansen daadwerkelijk worden verzilverd, hangt in grote mate af van de bestuurders. Een beperkte bestuurlijk-strategische samenwerking tussen gemeen­ ten leidt tot onbenutte potentie; zowel in de beleidsontwikkeling en -uitvoering als in innovatievermogen.

53

In gesprek over zes plus drie casussen

m-M /

r - »»

»1%^

f

m^:-. iy«iiË^Si^iü iüiü

r

tuut ifijJji^^' I ’’ 51 i ‘^ ■ ■ a-i. iA.aiV^'fj ^ II

1

k^>: ’ •

\

fe- 4^*^»*-* fe4i^&::■«^K^:Sv^:^•:ï■. ■..:. :

iicr^.-:c l 4

3^

m

10** 54

Ambtelijke fusies Eindrapportage

Financiën en formatie afgezet tegen de benchmark

Hoofdstuk 6

Ambtelijke fusies worden vaak aangegaan vanuit kostenoverwegingen, kwaliteitsverhoging en verlaging van kwetsbaarheid. Een mogelijk nadeel vormt de bestuurlijk-ambtelijke complexiteit en de overhead die daaruit voortvloeit. De benchmark in dit hoofdstuk zet de ambtelijke fusieorganisatie af tegen gemeentelijke organisaties van één gemeente met een vergelijkbare grootte. Tot slot gaat dit hoofdstuk in op andere mogelijke financiële effecten.

55

Financiën en formatie afgezet tegen de benchmark

xr:::: 4'

m

o □

%

RP»'

F ,

sä::

Iä

■:M

isa

:a iiiiSr.?...

6.1

t."'

De opzet van onze analyse

Een van de specialiteiten van bureau Berenschot is de Bench­ mark Gemeenten, die ons in staat stelt kosten en formatie van een gemeente te vergelijken met een groot aantal overeenkom­ stige gemeenten. Een dergclijke vergelijking vormt vaak het start­ punt voor een analyse hoe de ambtelijke organisatie functioneert en hoe deze zich verhoudt tot de prioriteiten die door raad en college zijn gesteld op basis van hun bestuurlijke ambities. Deze zijn op hun beurt een afgeleide van de keuze van het bestuur hoe invulling te geven aan de publieke waarden in hun gemeente. Vanuit de Benchmark Gemeenten kunnen de gegevens van drie samenwerkingsverbanden van in totaal acht gemeenten worden meegenomen. Gezamenlijk tellen de ambtelijke fusiegemeen­ ten respectievelijk rond de 40, 50 en 120 duizend inwoners. Afeonderlijk tellen de gemeenten tussen de 10 en 50 duizend inwoners. Deze benchmarkgegevens hebben zijn verkregen uit eerdere opdrachten van de betreffende (fusie)gemeenten en deze zijn daarom geanonimiseerd. In totaal zijn de gegevens van 77 gemeenten geanalyseerd, waarvan acht gemeenten een amb­ telijke fusie zijn aangegaan in drie afeonderlijke organisaties. De overige 69 gemeenten zijn geen ambtelijke fusies aangegaan. Om te voorkomen dat stelselwijzigingen en andere ontwikkelin­

■

'mi

gen invloed zouden hebben op de vergelijkbaarheid van kosten, dateren de oudste gegevens uit 2015. De benchmark is een intensief proces waarbij van elk organi­ satieonderdeel en elke medewerker samen met het manage­ mentteam wordt geanalyseerd hoe de werkzaamheden zijn opgebouwd, waaruit zij bestaan en hoe ze kunnen worden vergeleken met de benchmarkstandaard. Dit proces garandeert een veel hogere mate van vergelijkbaarheid dan het gebruik van conform de BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) opgestelde jaarverslagen en Iv3-rapportages.

Inleiding Context, onderzoeksdomein en aanpak Bevindingen Thematieken en wetenschappelijke duiding Conclusies en handelingsperspectief

13

m

56

6.2

Ambtelijke fusies

Overhead ten opzichte van de totale organisatie

Eindrapportage

De blauwe stippen vertegenwoordigen de 77 gemeenten uit onze benchmarkgroep. De oranje stippen vertegenwoordigen de acht afzonderlijke gemeenten die deelnemen aan een ambtelijke fusieorganisatie. De rode stippen vertegenwoordigen de drie ambtelijke fusieorganisaties als geheel.

De benchmarksystematiek maakt onderscheid tussen formatie en (gebudgetteerde) kosten van het primaire proces (verdeeld in 24 clusters) en van de overhead (verdeeld in 11 categorieën). De salariskosten van burgemeester en wethouders maken geen deel uit van de overheadkosten. De overhead bestaat uit de volgende categorieën: • Directie en management primair proces • Secretariaten primair proces • Bestuurszaken en bestuursondersteuning • Personeel en Organisatie • Financiën en Control • Informatisering en Automatisering Juridische zaken • Communicatie • Kwaliteitszorg • Facilitaire Dienst • Inkoop

De correlatie tussen overheadkosten en totale formatie kent voor deze gemeenten een lineaire correlaüecoëfficiënt van 0,99. Dit onderbouwt de veronderstelling dat de overhead vooral varieert met het totaal aantal medewerkers, ondanks dat gemeenten een wisselend aandeel van hun taken hebben uitbe­ steed. De verhouding tussen overheadkosten en totale formatie is echter niet lineair. Kleinere organisaties hebben een relatief grotere overhead, omdat veel ondersteunende teams een mini­ male omvang kennen om adequaat te kunnen functioneren. Als trendlijn voor de 77 gemeenten is daarom gekozen voor een derde-orde polynoom. De trendlijn betrekt niet de drie ambte­ lijke fusiegemeenten (rode stippen) of de acht deelnemers aan de fusiegemeenten (oranje stippen).

De kosten en formatie van de overhead zijn in de benchmark afgezet tegen het inwonertal van iedere gemeente. Omdat de overhead ten dienste staat van het primaire proces is ook naar formatie en kosten van de overhead gekeken ten opzichte van de totale ambtelijke organisatie. Bij deze vergelijking wordt gefocust op de overheadfuncties van de gemeenten, omdat deze een goede maat vormen voor synergie.

Voor de afeonderlijke gemeenten die deelnemen aan een ambtelijke fusieorganisatie zijn de overheadkosten en totale formatie daarbij toegerekend aan de afzonderlijke gemeenten op basis van inwonertal. Dit is een fictieve toerekening, maar het vermoeden is dat die dicht in de buurt ligt van de werkelijke toerekening van kosten. Verderop in dit rapport gaan wij nader in op de kostenallocatie van fusieorganisaties.

De grootste ambtelijke fusiegemeente uit de benchmark beschikt over een overheadformatie van 250 fte, de overige fusiegemeenten beschikken over een overheadformatie van rond de 100 fte. De overheadkosten variëren van 2 tot 60 miljoen euro per jaar.

In de grafiek is te zien dat de oranje stippen op of iets onder de trendlijn liggen. De conclusie zou hiermee kunnen zijn dat de overhead per afeonderlijke ambtelijke fusiegemeente voor de kleinere gemeenten iets goedkoper is dan bij gemeenten van vergelijkbare omvang, maar het verschil is niet significant. De rode stippen liggen op hun beurt op of iets boven de trend­ lijn, maar wederom lijkt de afwijking niet significant.

6.3

De resultaten

Overheadkosten ten opzichte van de totale formatie In de figuren la en Ib zetten zijn de overheadkosten van gemeenten afgezet tegen de formatie van de totale organisatie. Figuur la toont hierbij gemeenten met een totale ambtelijke organisatie tot 400 fte. Figuur Ib toont gemeenten met een totale ambtelijke organisatie vanaf 400 fte. Hierbij is het belangrijk op te merken dat de gemeenten een wisselend deel van hun taken hebben uitbesteed. Een groot deel van de overheadactiviteiten, zoals Informatisering en Automatisering, Per­ soneel en Organisatie en de Facilitaire Dienst, zijn echter sterk afhankelijk van het aantal medewerkers. Dit wordt bevestigd in de grafiek door een sterke correlatie tussen overheadkosten en totale formatie.

57

Financiën en formatie afgezet tegen de benchmark

vormen van kleinere en grotere gemeenten is dit vooral het gevolg van de kostentoedeling op basis van inwonertal.

Overheadkosten van gemeenten en ambtelijke fusiegemeenten tot 400 fte naar totale formatie 15

In onderstaande grafiek is te zien dat de rode stippen gezamen­ lijk in de buurt van de trendlijn liggen. Van twee organisaties lijkt de overhead iets duurder, van één lijkt deze iets goedkoper, maar het verschil is wederom niet significant.

10

%

-ê

S g g

Overheadkosten van gemeenten en ambtelijke fusiegemeenten tot 60.000 inwoners naar inwonertal

5

t

15

•• 0 100

200

300

400

fte formatie

g

I

■g

y.-

10

•1

I

Overtieadfoimatievan gemeenten en ambtelijke fusiegemeenten vanaf 400 fte naar totale formatie

s3

60

i c

s

I

5

o (ü <D

40

I

0

o

10

20

O

30

40

50

60

1000 inwoners

1

Overheadkosten van gemeenten en ambtelijke fusiegemeenten vanaf 60.000 inwoners naar inwonertal

20 c

1

60

£

0 400

800

1200

1600

2000

fte formatie • gemeenten e ambtelijke fusiegemeenten (per afzonderlijke gemeente) • ambteüjke fusiegemeenten (gezamenlijke organisatie)

figuren la en 1b

I I

40

s ï 20

••

f Overheadkosten ten opzichte van inwonertal In de figuren 2a en 2b worden de overheadkosten afgezet tegen het inwonertal van de gemeente. Daarmee speelt de omvang van de ambtelijke organisatie dus geen rol. Sommige gemeenten zullen meer taken hebben uitbesteed dan andere en daarmee beschikken over een kleinere formatie. De overheadkosten vertonen ook met het inwonertal een sterke correlatie, met een lineaire correlatiecoëfficiënt van 0,98. Aan de oranje stippen tonen dat de kleinere gemeenten die deelnemen aan ambtelijke fusies relatief iets minder uitgeven aan overhead dan op basis van deze trendanalyse verwacht zou worden. Echter, de uitgaven van iets grotere gemeenten die deelnemen aan ambtelijke fusies zijn ook groter. Aangezien de drie ambtelijke fusieorganisaties uit de benchmark combinaties

0 60

110

160

210

1000 inwoners • gemeenten «5 ambtelijke fusiegemeenten (per afzonderlijke gemeente) • ambtelijke fusiegemeenten (gezamenlijke organisatie)

figuren 2a en 2b

Overheadformatie ten opzichte van totale formatie De figuren 3a en 3b tonen de kosten van de overhead van alle gemeenten in de formatie. Buiten kosten aan formatie vallen ook veel externe kosten binnen de overhead, zoals kosten voor huisvesting en automatisering. Die blijven dus buiten beschouwing wanneer alleen gekeken wordt naar de overheadformatie.

m

ES

ï* 58

Ambtelijke fusies

De trendlijn verloopt vrijwel recht lineair met een correlatiecoëfficiënt van 0,99. De overheadformatie is dus vrijwel direct gerelateerd aan de totale formatie. De ambtelijke fusiegemeen­ ten bevinden zich vrijwel op deze lijn, zowel ieder afzonderlijk genomen (met overheadformatie geallocecrd op basis van inwonertal) als gezamenlijk.

Eindrapportage

Overheadformatie van gemeenten en ambtelijke fusiegemeenten tot 60.000 inwoners naar inwonertal

20

I Ë I.

« 80

• ••

Overheadformatie van gemeenten en ambtelijke fusiegemeenten tot 400 fte naar totale formatie

40

••

0 10

20

30

40

50

60

1000 inwoners

I«>

Overheadformatie van gemeenten en ambtelijke fusiegemeenten vanaf 60.000 inwoners naar inwonertal

80

600

•• I

••

40

5

400

£

200

0 100

200

300

400

fte foimatie

Overheadfotmatleyan gemeenten en ambtelljke fusiegemeenten vanaf 400 fte naar totale formatie

700 600

o 60

500

110

160

210

1000 inwoners • gemeenten ambtelljke fusiegemeenten (per afzonderlijke gemeente) • ambtelijke fusiegemeenten (gezamenlijke organisatie)

400

I s

300 figuren 4a en 4b

200 100

\-

o 400

800

1200

1600

fte formatie • gemeenten ambtelijke fusiegemeenten (per afzonderlijke gemeente) • ambtelijke fusiegemeenten (gezamenlijke organisatie)

figuren Ss en 3b

Overheadformatie ten opzichte inwonertal Tot slot tonen de figuren 4a en 4b de overheadformatie ten opzichte van het inwonertal. Dit laat een vergelijkbaar beeld zien als bij de verhouding tussen overheadkosten ten opzichte van totale formatie, maar de trendlijn is iets duidelijker gekromd.

2000

Onze conclusies De gemaakte analyse is gedaan op basis van gegevens die ons reeds ter beschikking stonden. Er kan de conclusie worden getrokken dat voor de onderzochte ambtelijke fusiegemeenten kosten en formatie van de overheadfuncties voor de deelnemende gemeenten niet hoger of lager zijn dan van vergelijkbare gemeen­ ten die geen ambtelijke fusie zijn aangegaan. Ook bij de kosten en formatie van de overhead gerelateerd aan de algehele formatie en aan Inwonertal zijn geen significante afwijkingen te zien. Hierbij moet worden bedacht dat er slechts naar drie fusies van in totaal acht gemeenten is gekeken en bovendien niet de afzon­ derlijke gemeenten door de tijd zijn gevolgd. Tot slot hebben twee fusies in de afgelopen drie jaren hun beslag gekregen. Effidëntlcvoordelen kunnen wellicht op langere termijn worden behaald.

Financiën en (ormatie afgezel tegen de benchmark

Onderzoek COELO naar kosten en effectiviteit intergemeentelijke samenwerking Het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden (COELO) stelt vraagtekens bij de realisatie van kostenbesparing door gemeentelijke samenwerking. In een recente publicatie van het COELO over kosten en effectiviteit van intergemeentelijke samenwerking in de periode 20052013 concluderen onderzoekers Allers en de Greef (2017) dat gemeentelijke samenwerking niet heeft geleid tot lagere gemeentelijke uitgaven. Bij kleinere en grotere gemeenten lijkt samenwerking de gemeentelijke uitgaven juist te hebben vergroot. Naast dat het onderzoek de totale gemeentelijke uitgaven bekijkt, richt het zich ook op samenwerkingsverban­ den op drie beleidsvelden (sociale dienst, afvalinzameling en belastinginning). Alleen bij gemeentelijke samenwerking op het gebied van belastinginning kon een verlaging van de uitgaven worden geconstateerd, op de andere beleidsterreinen deed dit zich niet voor. Aangezien de uitgaven die samenhangen met belastinginning slechts 0,4% van de totale uitgaven van een gemeente uitmaken, is er overall effect zichtbaar van belastingsamenwerking op de totale gemeentelijke uitgaven. De uitkomsten van het onderzoek van Allers & de Greef (2017) sluiten aan bij eerder onderzoek van het COELO naar de finan­ ciële effecten van gemeentelijke herindeling.

In dat onderzoek is geen meetbaar effect op gemeentelijke uitgaven of voorzie­ ningenniveaus geconstateerd over gemeentelijke herindelingen in de periode 2002-2013. De uitkomsten van beide COELO-onderzoeken staan in scherp contrast tot het algemene beeld dat opschaling middels samenwerking en/of herindeling tot een kostenbesparing leidt. Minister Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijks­ relaties heeft in een reactie op het recente onderzoek van Allers en de Greef (2017) aangegeven nader onderzoek naar de efficiëntie en effectiviteit van intergemeentelijke samenwer­ king noodzakelijk te vinden. De diversiteit tussen gemeenten en samenwerkingsvormen, en de complexiteit die dat met zich meeneemt in het doen van universele uitspraken is een belangrijk punt van aandacht voor de minister. Het onderzoek van het COELO maakt bijvoorbeeld geen specifieke uitsplitsing naar ambtelijke fusieorganisaties Allers, M. & Greet, T. de (20171, Intermunicipal cooperation, public spending and service levels. Local Government Studies, p. 1-24 2 Allers, M. & Geertsema, B. (2014). Geen grotere doelmatigheid door herindeling gemeenten. Openbare Financiën, ESB. Jaargang 99 (4688), 27 juni 2014. 3 Kamerbrief TK 'Kosten en effectiviteit intergemeentelijke samenwerking', 2017-2018. dd. 22 december 2017

6.4

Meerkosten van een ambtelijke fusie

De benchmark laat zien dat de kosten van ambtelijke fusie­ organisaties gemiddeld genomen niet hoger of lager zijn dan de kosten van vergelijkbare gemeenten die geen ambtelijke fusie zijn aangegaan. De resultaten van de benchmark sluiten daar­ mee aan bij recent onderzoek van het COELO waarin wordt

59 0

geconcludeerd dat gemeentelijke samenwerking in de periode 2005-2013 niet heeft geleid tot een verlaging van de totale gemeentelijke uitgaven.^’' • Dat de in eerste instantie verwachte kostenbesparing uitblijft of zich minder manifesteert dan oorspronkelijk gedacht, kan onder andere te maken hebben met de ‘weglekeffecten’ ten aanzien van de potentiële besparing als gevolg van standaardisatie en harmonisatie. De volgende 'weglekeffecten' doen zich potentieel voor bij ambtelijke fusies; • Maximaal maatwerk en 'couleur locale’ staat op gespannen voet met de potentiële voordelen van een grotere schaal. Een gevaar is dat het werk van de organisatie teveel een ‘optelsom’ ten behoeve van de deelnemende gemeenten wordt, in plaats van dat werk ten behoeve van meerdere gemeenten in één keer kan worden gedaan. • Daarnaast is er een extra administratieve last op diverse vlakken: - In de meeste gevallen wordt een vorm van (uren)registratie opgezet om te kunnen komen tot een verrekening van de bedrijfsvoeringslasten tussen beide gemeenten. - De btw-administratie en de Vpb-plicht zorgt voor een extra administratieve last voor de ambtelijke fusieorganisatie. - Verder kunnen zowel de ambtelijke fusieorganisatie als beide individuele gemeenten eigenstandig verplichtingen aangaan met derden, wat zorgt voor een druk op de finan­ ciële administratie van de ambtelijke fusieorganisatie.

• Met het afschaffen van de verruimde toepassing van de koepelvrijstelling per 1 januari 2018 zal de btw-druk voor gemeenten met een ambtelijke fusieorganisatie toenemen. Een ambtelijke fusie organisatie is hierdoor duurder uit dan voorheen^^L • Ook vraagt de aparte entiteit om een eigenstandige P&C-cyclus met eigen begroting, tussenrapportages en reke­ ning (naast de begrotingen, tussenrapportages en jaarreke­ ning van de deelnemende gemeenten). Er komt immers één organisatie bij als gevolg van de ambtelljkc fusie. Indien de ambtelijke organisatie gehuisvest wordt in verschil­ lende gemeentehuizen, leiden reisbewegingen tot meerkosten.

23) Zie het te):st);ader over het onderzoek van het COELO voor meer informatie. 24) Zie voor een uitgebreide uitleg het kader over verhoging BTW-druk.

m

60

Ambtelijke fusies

Eindrapportage

NAAM SAMENWERKING

GEMEENTEN

GESTART

SLEUTEL

Amstelveen, Aalsmeer

Amstelveen (centrumgemeente), Aalsmeer

2013

• Dienstverleningsbijdrage (bij de start vastgesteld) • Wijzigingen: mix van liet aantal inwoners/bijdrage uit het gemeentefonds (75% Amstelveen en 25% Aalsmeer) • Sociaal domein: o.b.v. inwoners (77%-23%)

Werkorganisatie CGM

Cuijk, Grave, Mill & St. Hubert

2014

• O.b.v. een gedifferentieerd uurtarief: functieschalen 1 t/m 6, 7 t/m 9; schaal 10 en hoger • Overheadkosten omgeslagen naar het aantal netto direct productieve uren

BAR-gemeenten

Barendrecht, Albrandswaard. Ridderkerk

2014

• Standaardpakket: ingebracht organisatiebudget • Uitzondering: sociaal domein (o.b.v. cliënten)

Woerden-Oudewater

Woerden (centrumgemeente). Oudewater

2015

• Basissleutel: (huidige) voormalige taken en kosten Oudewater • Extra (onverwachte) kosten: o.b.v. gemaakte afspraken óf uiteindelijk de verdeling: 5/6 versus 1/6 • Maatwerkafspraken voor grote(re) projecten, die niet binnen de 'going concern' vallen

GR Bevelenden (partiële samenwerking)

Borsele, Goes, Kapelle, Noord-Bevelanden en Reimerswaal

2015

• P&O/ICT: o.b.v. fte's in de ambtelijke organisatie • WIZ: per deeltaak

ABG-gemeenten

Alphen-Chaam, BaarleNassau en Gilze en Rijen

2016

6.4.1

Kostenverdeling en beschikking ambtelijke capaciteit

Huidige bedrijfsvoeringkosten afzonderlijke drie gemeenten

6.4.2 Voordelen realiseren vergt tijd en geduld Een belangrijk aspect in het realiseren van een eventuele

In de vormgeving van een ambtelijke fusie worden keuzes

kostenbesparing is de factor tijd. Niet alleen de inrichting van

gemaakt over zeggenschap, kostenverdeling, aanspraken op

een ambtelijke fusie organisatie kost veel tijd en geduld, ook

de ambtelijke capaciteit, mogelijkheden tot toe- en uittreding

de potentiële voordelen die door een fusieorganisatie worden

en over de vorm van de nieuwe organisatie. De keuze die

behaald kunnen even op zich laten wachten.

over kostenverdeling en aanspraak op ambtelijke capaciteit gemaakt wordt kan van belang zijn voor de succeservaring van

•

In een aantal onderzochte casussen is de nieuwe fusie orga­

de gemeenten. Ten grondslag aan deze verdeelsleutels liggen

nisatie pas vormgegeven nadat een besluit tot fusie al was

principes over solidariteit en draagkracht.

genomen. Op het moment dat wordt gekozen over te gaan tot een ambtelijke fusie organisatie is het van groot belang te

Ons onderzoek laat zien dat voor deze kostenverdeling een

starten met een grondige businesscase, waarmee realistisch

veelheid aan verdeelsleutels wordt gehanteerd. Voor een

de beoogde voor- en nadelen zowel op kostenvlak als kwalita­

aantal fusieorganisaties hebben wij deze opgenomen in

tief vlak in kaart worden gebracht. Om de S5mergievoordelen

bovenstaande tabel.

goed in te schatten, is een opzet van de nieuwe organisatie nodig en zijn onder andere keuzes over zeggenschap, kosten­

•

Sommige gemeenten kiezen ervoor de ambtelijke capa­

verdeling, aanspraken op ambtelijke capaciteit noodzakelijk.

citeit en verdeelsleutel op basis van behoefte te verdelen. De behoefte aan beleidscapaciteit kan van jaar tot jaar

•

De mogelijke voordelen die zich voordoen na een ambtelijke

verschillen tussen de gemeente, waarmee de inzet van de

fusie zijn in veel gevallen niet meteen zichtbaar. Het opzet­

ambtelijke capaciteit daar wordt ingezet waar die nodig is.

ten van een nieuwe fusieorganisatie gaat vaak gepaard met meerdere veranderingen, waardoor de organisatie tijd nodig

•

Andere fusiecombinaties kiezen er voor om de capaciteit te

heeft zich aan te kunnen passen aan de nieuwe situatie.

verdelen op basis van de financiële bijdragen. Die financiële

Het vroegtijdig meten van de veronderstelde en vaak ook

bijdrage wordt in sommige gevallen vastgesteld naar rato

geraamde voordelen kan een vertekend beeld geven van de

van de inwonertallen of naar de oorspronkelijke begroting

resultaten die zijn behaald met de fusie. Schematisch kan

ten tijde van het instellen van de fusieorganisatie.

dit als volgt worden weergegeven:

61

Financiën en formatie atgezet tegen de benchmark

Organisatievoiwassenheid Positieve ontwikkeiing (t.o.v. zelfstandige uitvoering van de taak)

Klant­ tevredenheid

» Jaren

Negatieve ontwikkeiing (t.o.v. zelfstandige uitvoering van de taak)

kosten

Opstartfase

Wegen de kostenvoordelen van ambtelijke fusie op tegen de 'weglekeffecten'? De verschillende elementen in dit hoofdstuk laten zien dat ambtelijke fusie dus niet altijd en automatisch tot kostenvoor­ delen leidt. Uit de Berenschot Benchmark, waar ambtelijke fusieorganisaties zijn afgezet tegen gemeenten van vergelijkbare grootte komt naar voren dat de kosten en formatie van overheadfuncties vergelijkbaar zijn. Ambtelijke fusies lijken daarmee niet te leiden tot een directe kostenbesparing. Deze bevinding sluit aan bij het onderzoek van het COELO (2017), waaruit blijkt dat intergemeentelijke samenwerking (tussen 2005 en 2013) ook niet heeft geleid tot een kostenbesparing van de gemeentelijke uitgaven. Weglekeffecten kunnen er zelfs voor zorgen dat de ambtelijke fusie duurder is dan een zelfstandige taakuitvoering. De veelheid en aard van de variabelen die bepalen wat het financiële effect (positief of negatief) van een ambtelijke fusie is, maakt het lastig op voorhand te bepalen wat de financiële impact van een ambtelijke fusie is.

Doorgroeifase

6.5

Kostenbesparing is een veelvoorkomend motief van gemeenten om over te gaan tot een ambtelijke fusie. De resultaten uit dit hoofdstuk laten echter zien dat een kostenbesparing door ambtelijke fusie geen zekerheid is. Dit betekent niet dat er geen voordelen te behalen zijn ten aanzien van de kwaliteit en kwetsbaarheid van de organisatie. De financiële analyse in dit rapport noopt gemeenten voorzichtig te zijn met het (vroeg­ tijdig) inboeken van kostenbesparingen en onderstreept het belang voorafgaand aan de fusie grondig in kaart te brengen of de potentiële kostenvoordelen van de ambtelijke fusie opwegen tegen de weglekeffecten.

Ambtelijke fusie voor gemeente duurder per 1 januari 2018 door verhoging btw-druk

'm

Met het afschaffen van de verruimde toepassing van de koepelvrijstelling per 1 januari 2018 zal de btw-druk voor gemeenten met een ambtelijke fusieorganisatie toenemen, omdat zij anders dan nu het geval is - btw moeten gaan betalen over de diensten die zij afnemen van het gezamenlijk ambtelijk appa­ raat. Ambtelijk gefuseerde gemeenten zijn daarmee duurder uit dan voorheen. Voormalig staatssecretaris Wiebes verruimde naar aanleiding van een standpunt van het btw-comité van de Europese Com­ missie per 1 januari 2016 de koepelvhjstelling voor fusieorga­ nisaties indien gemeenten die dienst voor 70 procent of meer gebruiken voor onbelaste overheidsactiviteiten of btw-vrijgestelde activiteiten. Door deze koepelvrijstelling hoeft een zelfstandig samenwerkingsorgaan nu geen btw te berekenen aan de deelnemende gemeenten. In mei 2017 bepaalde het Europese Hof van Justitie echter dat een soortgelijke bt\AA-vrijstelling voor koepelorganisaties in Luxemburg in strijd is met de Europese btw-richtlijn. In een reactie op deze uitspraak gaf de staatssecretaris aan geen andere mogelijkheid te zien dan de beleidsmatige ruimere werking van de koepelvrijstelling te beëindigen.Tot 1 januari 2018 wordt een overgangsregeling gehanteerd om gemeenten de gelegenheid te geven hun contracten en administratie op orde te brengen.

m

062

Ambtelijke fusies

Eindrapportage

Onderzoeken en ervaringen uit andere sectoren

Hoofdstuk 7

De publieke sector vormt niet de enige sector waarbinnen fusies plaatsvinden. Ervaringen uit het bedrijfsleven geven aan dat er verschillende faalfactoren zijn waardoor fusies risicovol zijn. Psychologische factoren, de implementatietijd en cultuurverschillen beïnvloeden de slagingskans van een fusie sterk.

• • • •

Onderzoeken en ervaringen uit andere sectoren

• • • ^ e © ^ O *

63

m

►

O

\

I

u )

k

f ^

'K

I . i

■>-.

D

ü

“i:3is

I

V

%

m

7.1

J

Publieke sector versus private sector

Hoewel ambtelijke fusies een relatief nieuw fenomeen vor­ men, zijn fusies en overnamen in het bedrijfsleven reeds lang gemeengoed. Wel verschillen de doelstellingen van fusies in de private sector, die immers uiteindelijk verhoging van de aandeelhouderswaarde beogen. Toegenomen aandeelhouders­ waarde vormt in de private sector een uiteindelijke test voor het succes van fusies. Overheden kennen geen aandeelhouders. Wel introduceerde Harvardhoogleraar Mark Moore voor de publieke sector in 1995 het begrip ‘public value capital’, oftewel de creatie van publieke waarde. Sec gezegd dienen commerciële bedrijven het financiële belang van hun eigenaars en dient de overheid het belang van de inwoners. De publieke waarden van Moore zijn eigenlijk niets anders dan de voorkeuren en belangen die de inwoners hebben. Zulke voorkeuren zijn uit hun aard hetero­ geen en bovendien veranderen zij door de tijd. Daarmee zijn de publieke waarden die overheden nastreven moeilijker meetbaar dan de aandeelhouderswaarde van commerciële bedrijven. Dat geldt dus ook voor het beoordelen van het succes van fusies in de publieke sector.

Inleiding Context, onderzoeksdomein en aanpak Bevindingen Thematieken en wetensdiappelijke duiding Conclusies en handelingsperspectief

Hoewel publieke waarde en aandeelhouderswaarde andere grootheden zijn en met name publieke waarde homogener en moeilijker te meten is, zijn er zeker ook overeenkomsten tussen fusies in het bedrijfsleven en bij overheden. Voor het leveren van publieke diensten beschikt de overheid immers over een organisatie die op veel punten eenzelfde dynamiek kent als die van commerciële bedrijven. Bovendien bestaat een deel van de publieke waarden van inwoners ontegenzeggelijk uit een vraag naar efficiënte en doelmatige dienstverlening die tevens eigen is aan de private sector.

m

64

7.2

Ambtelijke fusies Eindrapportage

Fusies in de private sector

Niettemin is er veel onderzoek gedaan waarom fusies in de pri­

Er is veel onderzoek gedaan naar fusies in de private sector en

vate sector zo vaak hun doelstellingen niet lijken te halen. Het

naar de aandeelhouderswaarde die deze beogen te realiseren.

is daarom interessant te bezien welke redenen hiervoor worden

Er bestaat in de literatuur brede consensus dat zulke fusies

gevonden en of deze ook zouden gelden voor ambtelijke fusies

daarin doorgaans niet slagen. Een geaccepteerde vuistregel is

tussen gemeenten. Een van deze onderzoeken naar het hoe en

dat 80% van de fusies en overnames in het bedrijfsleven de

waarom van mislukte fusies werd in 2011 gedaan door AON

aandeelhouderswaarde van de fuserende ondernemingen niet

Hewitt. Figuur 8 geeft de belangrijkste redenen die managers

vergroot. Deze negatieve ervaringen leiden er in de private sec­

volgens dit onderzoek gaven.

tor echter niet toe dat bedrijven geen fusies aangaan. Volgens zakenbank J.P. Morgan was in 2016 de omvang van de wereld­ wijde fusiemarkt 3.900 miljard US dollar.

Top 10 drivers in deal failure (as a percentage of participants) Failure to implement an appropriate organisational structure

18% ^20%

Price paid for target was too high

wdm22 %

Leadership "infighting" Insufficient execution capability

I 26%

Risks not identified during due diligence

■ 26%) ^M28%

Poor misinformed strategy Insufficient attention to people issues Inconsistent/unclear communication of synergie objectives Cultural integration issues Integration Implementation took longer than expected

ill 0%.

5%>

,141%

10%i 15%. 20% 25%) 30%, 35% 40% 45%,

figuur 8 (bron: AON Hewitt)

De belangrijkste conclusie uit de ruim beschikbare manage­

nieuwe organisatie, en nog doende deze af te bakenen, gaat

mentliteratuur is, kort samengevat: bezint eer ge begint. Fusies

verminderde aandacht naar de dienstverlening, laat staan naar

duren meestal (veel) langer dan verwacht. Wat op papier een

eventuele andere veranderingen of nieuwe opgaven.

goede match lijkt, blijkt in de praktijk vaak weerbarstig. Een factor die bij het samenvoegen van organisaties vaak wordt

De dynamiek die hierbij ontstaat, is sterk gebaat bij een

onderschat, is de weerstand in de organisaties, met name als ze

duidelijk geformuleerde en gecommuniceerde fusiestrategie.

in organisatiecultuur veel van elkaar verschillen. Voorbeelden

Indien medewerkers weten waar ze aan toe zijn en de rollen

zijn het samenvoegen van grote organisaties die duidelijke

& verantwoordelijkheden binnen de nieuwe organisatie snel

hiërarchie en formele werkprocessen kennen met kleinere,

worden vastgelegd, vergroot dit de kans van slagen van fusies.

informeler georganiseerde organisaties.

Het management van de nieuwe organisatie speelt hierbij een belangrijke rol. Als deze eensgezind naar buiten treedt met een

Deze culturele verschillen zijn vaak mocilijker te overbruggen

consistente en consequente boodschap helpt dit de nieuwe

dan verschillen in werkprocessen en systemen. Toch moeten

organisatie vorm te geven. Het ontbreken van dergelijke over­

kosten en moeite van de integratie daarvan ook niet worden

eenstemming of chemie geeft de fusie beduidend minder kans

onderschat. Met name de doorlooptijd van de integratie is

van slagen.

vaak (veel) langer dan bedacht en gedurende de integratie mag van de organisatie niet te veel worden verwacht. Met name in de fase dat alle medewerkers onzeker zijn over hun rol in de

65 0

Onderzoeken en ervaringen uit andere sectoren

PPfSF'!-'**®'"

m j

t-'

r-». =Ä

#

L

7.3

Psychologie versus ratio

.,

1

i

Staat het management er slecht op: zij kunnen en zullen er door

Een interessante vraag is waarom fusies in het bedrijfsleven

hun aandeelhouders van worden beticht te hebben zitten sla­

nog steeds plaatsvinden terwijl praktijk en theorie toch wijzen

pen, terwijl de rest van de markt zich ontwikkelde. Als zij echter

op een relatief kleine slagingskans. Het Engelse economische

meegaan met de concurrentie hebben zij hun relatieve positie

tijdschrift The Economist noemde de beslissing om een fusietra-

niet verslechterd en kunnen zij het mislukken van de Ingezette

ject te starten The triumph of hope over experience en vergeleek

fusie verklaren met algemene, externe omstandigheden. Schenk

dit spottend met de rationale achter een tweede huwelijk. Maar

wijst erop dat een dergelijke fusiegolf binnen een marktsegment

ook de Utrechtse hoogleraar Hans Schenk, tevens kroonlid van

reeds kan beginnen met een enkel geval, bijvoorbeeld een run-

de Sociaal Economische Raad, is van mening dat aan fusies in

ner-up in de markt die middels een fusie marktleider probeert

het bedrijfsleven vaak geen rationele beslissing ten grondslag

te worden. De marktleider voelt dan de neiging zijn positie te

ligt. Hij observeerde dat, naar zijn schatting, 65% tot 85% van

verdedigen door zelf ook te groeien middels overname of fusie.

de fusies in het bedrijfsleven mislukt (geen aandeelhouders­ waarde creëert) en dat het merendeel van de fusiebedrijven

Een voorbeeld van zo’n fusiegolf die na afloop weinig succesvol

tussen vijf en tien jaar weer wordt ontbonden.

bleek, vond eind van de jaren negentig plaats in de telecomsector. In die tijd ontstonden grote, internationale telecom-

Schenk vroeg zich af waarom in het licht van deze ervaringen

aanbieders als Vodafone en Orange. Maar ook KPN deed gretig

fusies nog steeds in grote aantallen plaatsvinden. Ter verkla­

mee aan de acquisitierace. Geen van de telecombedrijven

ring daarvan ontwikkelde hij de minimax-spijt-theorie.^** Kort

lijkt in die tijd aandeelhouderswaarde te hebben gecreëerd.

samengevat komt die erop neer dat bedrijven meer spijt voelen

Vele zijn zelfs failliet gegaan of overgenomen. Er leek destijds

als zij in een fusie- of overnamegolf in hun marktsegment

niet veel sprake te zijn van rationale bij deze overnamegolf.

achterblijven, dan als zij meegaan met de trend, maar dat later

De belangrijkste drijfveer leek de angst bij het management

blijkt dat die trend niet uitpakt zoals beoogd. In het eerste geval

om achter te blijven te zijn, maar wellicht toch ook wel de drang naar avontuur en de ambitie om de persoonlijke positie te verbeteren. Aandeelhouders leken bovendien de drang naar

25) zie bijvoorbeeld het interview in FD van 14 maart 2014

overnamen aan te wakkeren en te belonen met, aanvankelijk.

m

66

Ambtelijke fusies

grote koersstijgingen. Toen na een jaar of twee de golf voorbij was en de bubbel barstte, bleek de onderliggende rationale van fusies in de telecombranche uiterst dun. Het waren bedrijven als Belgacom, het voormalige staatsbedrijf, dat de fusiegolf (al dan niet opzettelijk) aan zich voorbij hadden laten trekken, die er aan het begin van deze eeuw het best voorstonden.

74

Eindrapportage

Het zijn de organisaties die erin slagen de culturen van de fusiepartners succesvol te integreren die de meeste kans hebben voor langere tijd voort te bestaan. Helaas blijkt culturele integratie in de praktijk onderschat en vormt het de belangrijkste oorzaak voor het mislukken van fusies in het bedrijfsleven en de belang­ rijkste onderliggende reden om fusies naar verloop van tijd weer te ontbinden.

Organisatiecultuur

Ook Bain en Company, een consultancybureau, concludeert op basis van eigen onderzoek^“*, net als AON Hewitt, dat cultuur­ verschillen de belangrijkste oorzaak vormen voor het mislukken van fusies. Verschillen in organisatiecultuur leiden tot onbegrip en misverstanden die, met name in tijden van grote veran­ deringen, waarin de persoonlijke positie van de medewerkers nog ongewis is, makkelijk kunnen overgaan in wrijving of zelfs ruzie. Ten gevolgde hiervan verlaten medewerkers het bedrijf. Doorgaans zijn dat de betere medewerkers, die immers makke­ lijker een nieuwe baan vinden buiten de organisatie. Zo kan een cultuurclash leiden tot een braindrain. Een ander nadelig gevolg van cultuurverschillen dat Bain op basis van onderzoek noemt, is teruglopende productiviteit. Alle aandacht gaat naar de nieuwe organisatie, de nieuwe omgangsvormen en hoe deze tot stand dienen te worden gebracht. Het eigenlijke werk kan daar onder leiden, soms jaren lang. Het helpt daarbij niet dat cultuurverschillen - en hun effect op de organisatie - moeilijk meetbaar zijn. Dat geldt wel voor ‘harde’ cijfers zoals omzet en kosten. Dat maakt het ook moei­ lijk iemand verantwoordelijk te maken en af te rekenen op het behalen van voortgang tijdens het fusietraject. Bain noemt drie elementen die tezamen een organisatiecultuur definiëren.

Ten eerste zijn er de gedragsnormen die medewerkers van hoog tot laag hanteren. Een tweede element is de balans tussen coöpera­ tie en competitie binnen de organisatie en hoe die is vervat in de bedrijfsstrategie. De derde is de verdeling van bevoegdheden en beslissingen binnen het bedrijf. Op alle drie de punten kunnen fusiepartners een geheel afwij­ kende historie hebben. Om deze te integreren is allereerst van belang dat de top van de nieuwe organisatie hier consequent op stuurt en middels tone from the top zelf het voorbeeld geeft. Daarbij moet het management keuzes maken. Van elk van de drie elementen moet worden bepaald hoe de nieuwe organi­ satie vorm moet krijgen. Het helpt niet om hier zaken in het ongewisse te laten, aldus Bain.

26) Bain Insights, 11 december 2013

7.5

Conclusie

Wanneer de vergelijking met ambtelijke fusieorganisaties wordt getrokken, zijn er parallellen tussen beide te zien. In hoofdstuk 6 werd al gesignaleerd dat in sommige trajecten een ambtelijke fusie onder druk komt te staan vanwege culturele verschillen en dat emotie een belangrijke rol speelt in de totstandkoming van een fusieorganisatie. Daarnaast is het belang van een consequente sturing ook een kritieke succesfactor voor het welslagen van een fusieorganisatie. Deze elementen komen in het volgende hoofdstuk nog nader terug, waar dieper in wordt gegaan op de thematieken die voort komen uit dit onderzoek.

Onderzoeken en ervaringen uit andere sectoren

• • • •

• • •

• •

• •

67

m

068

Hoofdthematieken voortkomend uit het onderzoek

Hoofdstuk 8

Na de context en het overzicht uit de bevindingen, biedt dit hoofdstuk tezannen nnet het volgende hoofdstuk inzicht in de betekenis daarvan. Allereerst wordt hier ingegaan op de effecten van annbtelijke fusies in termen van publieke waarde, legitimiteit en organisatie. Het biedt inzicht in de diverse (succes)factoren die van invloed zijn op de totstandkoming van ambtelijke fusies. Daarna wordt ingegaan op elementen die de werking van de fusieorganisatie beïnvloeden. Tot slot komt de rol van de provincie aan de orde.

• •••••••••«A«*

69 0

j-'.h

«5«

S id

r

t

f

/

/

'i

mm

/ i

f

4

/

4

f

.i k

If

i a mr W*

m ri

M1 i

m .

W.«

1»

r /i

I»

i

t

--it-

i

mmrn

■ifr,.-.

P'S

8.1 Inleiding

Inleiding

Bm

waarde, legitimiteit en organisatie. Het biedt inzicht in de diverse (succes)factoren die van invloed zijn op de totstand­ koming van ambtelijke fusies. Daarna wordt ingegaan op elementen die de werking van de fusieorganisatie beïnvloeden.

Context, onderzoeksdomein en aanpak Effecten • Wat voegt een fusie maatschappelijk toe? • Wat merkt de gemeenschap van een fusie?

Bevindingen Thematieken en wetenschappelijke duiding Conclusies en handelingsperspectief

m^ Centraal in de ordening staat het model van Moore, waarbij we voor de Publieke Waarde en de Organisatie & Besturing kijken naar de effecten, de totstandkoming en de werking van de ambtelijke organisatie. Hoofdthema's: werkt het, en hoe? De thematieken worden beschreven in drie hoofdthema’s. Allereerst kijken we naar de thematieken die betrekking hebben op de effecten van ambtelijke fusies in termen van publieke

Totstandkoming Hnp komt knmt pen fi , • Hoe een fusie effectief tot stand? • VVat zijn de kritieke succesfactoren?

Werking • Hoe bestuur je een fusie? • Hoe profiteer je van de grotere schaal?

070

Ambtelijke fusies Eindrapportage

8.2

Effecten: potentie, maar wisselend resultaat

om de voordelen van schaalvergroting te bereiken en de belofte van de ‘couleur locale’ die lokaal besturen inhoudt. Ook wijzen

uiteindelijk staat het realiseren van publieke waarde, ofwel

zij op de inefficiëntie die het dienen van meerdere besturen met

maatschappelijk resultaat, centraal bij alles dat de overheid

zich meebrengt aan ambtelijk/bestuurlijke drukte.

doet. Die publieke waarde bestaat uit de opbrengsten van de wisselwerking tussen overheidsinzet en acties van de samen­

Schaalvergroting is een maatschappelijke trend die zich ook

leving. Voor de overheidsinzet zijn middelen nodig, die in de

in de gemeentelijke overheid voordoet. Zij is nodig om de

beoordeling van de opbrengsten moeten worden meegenomen.

kosten naar beneden te brengen en/of te kunnen voldoen aan

De resultaten en de kosten zijn de bestanddelen van de effecten

(hogere) eisen die aan gemeenten worden gesteld. Bovendien

die hier aan de orde komen.

neemt het schaalniveau van de belangrijkste partners van gemeenten (regio, organisaties en instellingen) ook toe.

^ ,

Publieke waarde

^

Echter, er is ook een bredere ontwikkeling naar schaalverklei­

.

T

ning. Gemeenten stellen zich het zelfstandige doel om auto­ Organisatie en besturing

Legitimiteit

noom en herkenbaar te blijven. De afstand tussen burger en bestuur mag niet te groot zijn; lokale gerichtheid is nu juist een van de kernkwaliteiten van de gemeente als ‘eerste overheid’ dichtbij de burger. Juist lokaal worden initiatieven genomen die responsiviteit van de (gemeentelijke) overheid vereisen.

Bij de effecten van de ambtelijke fusies komen er drie hoofd­

Zoals in paragraaf 3.2 gesteld, leidt deze ietwat paradoxale ont­

thema’s naar voren. Deze zijn:

wikkeling van gelijktijdige schaalvergroting en schaalverkleining

a. Maatschappelijke opbrengst optimaliseren

tot een spagaat waarin gemeenten zich bevinden. Ambtelijke

door integraal gebruik van de schaal b. Verbetering kosten, kwaliteit en

fusie met bestuurlijke zelfstandigheid zou hier een antwoord op zou kunnen vormen.

kwetsbaarheid leidend motief c. Positieve effecten vragen om geduld

Wat is dan de ideale schaal? Zoals gezegd is deze voor de verschillende beleidsterreinen anders. Maar wat wél zichtbaar

In de komende sub-paragrafen belichten we de hoofdthema’s.

is, dat op een zekere schaal verschillende vraagstukken samen­ komen en integraal kunnen worden opgelost. Zo hangt de

8.2.1

Maatschappelijke opbrengst optimaliseren

arbeidsmarkt samen met de regionale schaal van de economie,

door integraal gebruik van de schaal

zijn (sociale) huisvesting en zorg te koppelen als wordt geke­

Een ideale schaal waarop alle publieke waarde het beste kan

ken naar bovenlokale voorzieningen, en hangt de ruimtelijke

worden gerealiseerd bestaat niet. Publieke vraagstukken doen

inrichting van een kern af van de regionale context. De ideale

zich (ook gelijktijdig) op diverse schaalniveaus voor, net zoals

bovengemeentelijke schaal wordt zó gezocht dat daarmee inte-

mogelijke oplossingen. Ook is er grote verwevenheid en dyna­

graliteit kan worden bereikt omdat de meeste vraagstukken op

miek tussen de diverse vraagstukken en hun oplossingen.

dat niveau samenkomen.

Het bezien van de (ambtelijke) samenwerking vanuit de schaal die enerzijds nodig is om de gewenste effecten in publieke

Centraal dilemma: harmonisatie versus maatwerk

waarde te realiseren en anderzijds eisen vraagt aan de vorm van de samenwerking is het eerste hoofdthema. Ambtelijke fusies het beste van twee werelden? Pleitbezorgers stellen dat ambtelijke fusies twee richtingen ver­ enigen: zij vormen zowel een antwoord op de druk om te komen tot schaalvergroting, als een manier om het lokale karakter van het gemeentebestuur te handhaven. Critici daarentegen wijzen op de tegenspraak tussen de beleidsharmonisatie als voorwaarde

In de effecten van ambtelijke fusie zien we het dilemma tussen het plukken van de vruchten van schaalvergroting, en het realiseren van 'couleur locale' in de deelnemende gemeenten. De organisatie kan de doelen van een grotere kwaliteit, lagere kosten en minder kwetsbaarheid bereiken met standaardisatie en harmonisatie. Aan de andere kant is de legitimatie van deze vorm van fusie vaak gelegen in het behoud van de gemeente(n) als eigen bestuurlijke entiteit. Daaruit vloeit de wens voort om juist herkenbare eigen lokale oplossingen te kiezen.

71

Hoofdthematieken voortkomend uit het onderzoek

Kwaliteit van dienstverlening aan inwoners en ondernemers

leveren aan de ambities en uitdagingen die spelen op

Een grote en ingrijpende wijziging in de organisatie en bestu­

regionaal niveau.

m

ring moet volgens ons effect hebben op de perceptie van de gemeenschap van het gemeentelijk presteren. Het effect van

8.2.2

een ambtelijke fusieorganisatie moet zichtbaar zijn. De kwaliteit

Verbetering kosten, kwaliteit en kwetsbaarheid leidend motief

van dienstverlening aan inwoners en ondernemers kan immers

Publieke waarde bestaat uit het maatschappelijk resultaat,

worden geïnnoveerd en verbeterd.

verminderd met de kosten die er tegenover staan. De meeste ambtelijke fusies worden aangegaan vanuit een perspectief op

We zien dat de gepercipieerde kwaliteit voor de gemeenschap

lagere kosten, een grotere kwaliteit van beleidsontwikkeling,

vrijwel nooit een thema is in de afweging en meting van resul­

-uitvoering en dienstverlening, en een lagere kwetsbaarheid

taten en effecten. Wel Impliciet, zelden of nooit expliciet.

van het ambtelijk apparaat. In lang niet alle gevallen lukt het

Het lijkt er op dat in beginsel de stakeholders (maatschap­

breed gedeelde ‘smalle’ bedrijfsvoeringsdoelstellingen op het

pelijke organisaties, ondernemers) neutraal staan tegenover

gebied van de 3 k’s niet zo vanzelfsprekend zijn als een ieder op

een ambtelijke fusieorganisatie en dat ze pas een uitgesproken

voorhand aan neemt.

om deze voordelen te realiseren. Een belangrijk thema is dat de

mening over de organisatie krijgen op het moment dat er politiek-bestuurlijk gerommel optreedt.

Standaardisatie, harmonisatie en synchronisatie randvoorwaardelijk voor kostenvoordelen

Ambtelijke fusies hebben krachtiger potentie bij gerichtheid

Kunnen er structurele kostenvoordelen worden behaald met

op zeifde regio

ambtelijke fusie? Het onderzoek wijst uit dat dit mogelijk is.

De schaal van de regio wordt steeds vaker genoemd en gekozen

Randvoorwaarden om kostenvoordelen te realiseren zijn:

als het niveau waarop maatschappelijke opgaven worden gezien en oplossingen worden gerealiseerd. Op dit schaalniveau wordt

•

Standaardisatie, waarbij niet-beleidsinhoudelijke zaken ‘aan

niet alleen gezamenlijke uitvoering en beleid op afzonderlijke

de achterkant’ zoals bedrijfsvoering, P&O, begrotingsproces­

beleidsterreinen gerealiseerd, maar steeds meer ook integraal

sen, ICT identiek worden voor de gemeenten.

samengewerkt door overheden en maatschappelijke partners. Gemeenten nemen deel aan diverse regionale samenwerkingen;

•

Harmonisatie van de beleidsontwikkeling en -uitvoering.

om daar individueel via schaalvoordelen profijt van te hebben

Hierbij worden beleidsmatige keuzes (zoals in het sociaal

en/of om gezamenlijk te werken aan een sterke regio op een

domein) gelijkgeschakeld.

of meerdere terreinen. Een belangrijk thema bij de ambtelijke samenwerking is het benutten van de samengebalde ambtelijke

•

Synchronisatie van met name de planning en controlcyclus

kracht door niet alleen bedrijfsmatig maar ook beleidsmatig

helpt de gefuseerde ambtelijke organisatie de totstand-

gelijkgerichtheid te organiseren. Een ambtelijke fusies wint aan

komingsprocessen efficiënter in te richten.

potentie indien de deelnemende gemeenten zich richten op dezelfde regio:

De ambtelijke fusie wordt vaak aangegaan vanuit de optiek van een grotere en daarmee efficiëntere ‘backoffice’. De beleids­

•

In de eerste plaats kunnen dan meer efficiencyvoordelen

kant kan echter niet buiten beschouwing worden gelaten

worden gehaald in de interne organisatie. De medewerkers

om de kostenbesparingen daadwerkelijk te realiseren. Dat

die zich richten op een bepaald terrein, kunnen daarmee

betekent onafwendbaar dat moet worden gedefinieerd waar

meerdere gemeenten bedienen in hun regionale opereren

de inhoudelijke gemeenschappelijkheid zit en hoe groot deze

(bijvoorbeeld richting gemeenschappelijke regelingen,

is om hier hetzelfde beleid te voeren. Naar ‘binnen’ toe (naar

verbonden partijen, overleggen met stakeholders zoals

de eigen inwoners en het eigen grondgebied van de respectie­

ondememerskringen), kunnen zélf in ambtelijke overleggen

velijke gemeenten), en naar ‘buiten’ in regionale oriëntatie.

spreken namens meerdere gemeenten en bestuurders van

Randvoorwaardelijk voor beleidsharmonisaüe ten aanzien van

‘hun’ gemeenten adviseren en ondersteunen.

regionale oriëntatie is -zoals hiervoor al opgemerkt- een gelijke gerichtheid van de samenwerkende gemeenten ten aanzien van

•

Ten tweede zien we dat de samenwerkende gemeenten, gesteund door hun gefuseerde organisatie, een sterke positie krijgen in de regio doordat ze een grotere bijdrage kunnen

de regio.

072

Operationele meerkosten van een ambtelijke fusie (‘weglekeffecten ’) Een thema bij iedere fusie is dat de te behalen synergie van een fusie niet vanzelf ontstaan. Er is gerichte inspanning nodig om de potentiële voordelen te behalen. Dit is een belangrijk thema bij ambtelijke fusies. Ook bij ambtelijke samenwerking is altijd sprake van ‘wegle­ keffecten’ ten aanzien van de potentiële besparing. De mate waarin dit gebeurt maakt dat de kostenbesparing van een amb­ telijke fusie in mindere mate tot stand komt, kostenneutraal is of zelfs duurder dan een zelfstandige taakuitvoering. Gezien de veelheid en de aard van de variabelen die bepalen wat het financiële effect (positief of negatief) van een ambtelijke fusie is, zijn er geen algemene regels of kengetallen dat bij ambtelijke fusie per definitie een bepaald percentage bespaard zou kun­ nen worden. Maximaal maatwerk en 'couleur locale’ doen de potentiële voordelen van de grotere schaal geweld aan. Het werk van de organisatie is dan teveel een ‘optelsom’ ten behoeve van de deelnemende gemeenten in plaats van dat werk ten behoeve van meerdere gemeenten in één keer kan worden gedaan. Kwaliteitslag belangrijke “driver" voor ambtelijke fusie Een belangrijk thema bij fusies is het verhogen van de kwaliteit. In dienstverlening, in beleid en ook op het gebied van strategie.