03 Samenwerking Noordoost-Twente - Rapport Berenschot
Tekst van het document
LEGITIMITEIT Rechtmatigheid
Draagvlak
BESTURING EN ORGANISATIE Besturingsgremia
Voor de gemeenten
• De raden zijn effectief gepositioneerd om hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol in te vullen • De colleges zijn effectief gepositioneerd om hun democratische verantwoordelijkheden in te vullen • Er is op bestuurlijk niveau een heldere verdeling van verantwoordelijkheden (eigenaar, opdrachtgever, opdrachtnemer) • De besturingsgremia functioneren effectief (juiste personen en organisaties aan tafel, eerlijke afweging van belangen, slagvaardig en reductie van bestuurlijke drukte)
Voor de regio
• De besturingsgremia van samenwerkingsverbanden functioneren effectief (juiste personen en organisaties aan tafel, eerlijke afweging van belangen, slagvaardig en reductie van bestuurlijke drukte) • De raden zijn effectief gepositioneerd om hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol in te vullen • De colleges zijn effectief gepositioneerd om hun verantwoordelijkheden in te vullen
Informatievoorziening
Voor de gemeenten en de regio
• De processen van informatievoorziening passen bij de cycli van besluitvorming, controle en verantwoording • De informatievoorziening is beknopt, to the point en gericht op het mogelijk maken van besluitvorming
Vormgeving ambtelijke organisatie
Voor de gemeenten
• De juridische vorm past bij de doelen van de fusiegemeenten • De juridische vorm maakt veranderingen in de toekomst (bv toetreding van een nieuwe gemeente) mogelijk • Er zijn duidelijke afspraken over besturing, doelen, kostenverdeling en evaluatie
Eindrapportage
De aanpak van het onderzoek
Casusselectie
We hebben voor een kwalitatieve onderzoeksmethode geko zen, omdat er relatief weinig ambtelijke fusieconstructies in Nederland voorkomen. We achten het belangrijker een grondige analyse van een beperkte ‘n’ te kunnen maken, dan een soort foto van een grote ‘n’. Dit heeft enerzijds te maken met de relatief kleine populatie van ambtelijke fusietrajecten. In statistisch onderzoek wordt vaak de vuistregel genomen dat de grootte van een onderzoeksgroep groter dan 30 dient te zijn (Hogg and Tanis, 2015). Wanneer we kijken naar de gehele populatie van ambtelijke fusietrajecten in Nederland, is die niet veel groter dan 30. Dat zou dus betekenen dat bijna de gehele populatie meegenomen zou moeten worden in een statistische analyse. Anderzijds zien we dat ambtelijke fusietrajecten enorm complexe trajecten zijn waar op veel verschillende momenten keuzes gemaakt dienen te worden, die tot een breed scala van mogelijke uitkomsten kunnen leiden. Dit betekent dat veel casussen niet goed vergelijkbaar zijn, waardoor het onderzoeks team een statistische analyse op een versimpelde werkelijkheid niet als een gewenste onderzoeksopzet ziet. De casussen die we hebben gekozen voor dit onderzoek zijn allemaal uniek op hun eigen manier.
Voor de selectie van de casussen hebben we een aantal criteria gehanteerd: • Geografische spreiding • Regionale context • Verschil in gemeentegrootte (zowel absoluut als relatief tot elkaar) • Ingangsdatum • Actualiteitswaarde Hieruit zijn zes casussen van ambtelijke fusieorganisaties geko men, die allemaal op een van deze aspecten een Interessante toevoeging zijn aan het onderzoek. De selectie van de casussen is vervolgens getoetst bij de opdrachtgever en de hoogleraren die meewerken aan dit onderzoek. De zes casussen die op basis bovenstaande in dit onderzoek worden onderzocht, zijn: • DDFK (Dantumadiel, Dongeradeel, Kollumerland & Ferweradiel) • Werkorganisatie Duivenvoorde (Voorschoten & Wassenaar) • CGM (Cuijk, Grave & Mill en St. Hubert) • BAR (Barendrecht, Albrandswaard & Ridderkerk) • De Kompanjie (Veendam & Pekela) • Werkorganisatie De Wolden-Hoogeveen Deze casussen zijn allemaal op hun eigen manier uniek en daarom een waardevolle toevoeging aan het onderzoek. Voor DDFK geldt dat ze vanaf 1 januari 2019 over zullen gaan tot een bestuurlijke herindeling met drie van de vier gemeenten.
• • • • O O O o
o o
o ® e
310
De ambtelijke fusie is hier dus nadrukkelijk neergezet als ‘tus senstap’ en niet als ‘eindoplossing’. Het tegenovergestelde geldt voor De Wolden-Hoogeveen. Hier is expliciet gekozen voor een ambtelijke fusie als ‘eindoplossing’ en daarmee een ander soortige juridische constructie (bedrijfsvoeringsorganisatie). De werkorganisatie Duivenvoorde is bijzonder, omdat beide gemeenten van nature gericht zijn op verschillende stedelijke regio’s; waar Wassenaar zich primair richt op de regio Haag landen, richt Voorschoten zich meer op Leiden. Daarnaast zijn beide gemeenten van vergelijkbare grootte, wat in de meeste andere casussen niet het geval is. Voor CGM geldt namelijk dat de gemeente Cuijk net zo groot is als de gemeenten Grave en Mill & St. Hubert samen. Ook voor De Wolden-Hoogeveen en De Kompanjie geldt dat de ene gemeente dubbel zo groot is als de ander. Voor de BAR-organisaüe geldt dat Albrandswaard half zo groot is als Ridderkerk en Barendrecht. Verder zien we in de casussen dat één ambtelijke fusie in 2011 tot stand is gekomen (De Kompanjie), één in 2013 (Duivenvoorde), twee in 2014 (BAR & CGM), één in 2015 (De Wolden-Hoogeveen) en tot slot één in 2017 (DDFK). Dit levert een evenredige spreiding in tijd op.
Naast deze zes casussen worden tevens drie casussen onder zocht, waar een ambtelijke fusie uiteindelijk geen doorgang heeft gevonden of waar de ambtelijke fusie is ontbonden. Voor de selectie van de casussen is gekeken naar voorbeelden die hiervoor in aanmerking zouden komen. Dit leverde slechts drie casussen op, die alle zijn meegenomen in het onderzoek. Het gaat hierbij om: • UW Samenwerking (IJsselstein-Montfoort) • Houten-Wijk bij Duurstede • Ommen-Hardenberg Van deze casussen is de ambtelijke fusie tussen Houten en Wijk bij Duurstede nooit tot stand gekomen. De fusies tussen Ommen en Hardenberg en tussen IJsselstein en Montfoort zijn beide in 2017 ontbonden.
EB»32
Ambtelijke fusies
Eindrapportage
I
r’
•J ït ■s.
i^:
-SÉ-^
»S-
X..4ä-%> I
*. -as
';y
k .-
m f.-». -Ir
'
V
■'■ r:-^
A
-ciSL-e»
Ä.
%•
•-■‘A
■ï
¥
'*i^.
W «I
^r Iw»«« fef-är «
pm«
»■■ -rr »■
•Ml«
4.4
Een aanpak die stoelt op ervaringen en wetenschappelijke onderzoeken
Om te komen tot een goede beantwoording van de onder zoeksvragen wordt in dit onderzoek zowel gebruik gemaakt van wetenschappelijke literatuur, als unieke kennis en inzichten in de werking van ambtelijke fusieorganisaües die wordt vergaard door middel van (groeps)interviews met betrokkenen. Hoofd stuk 2 en 3 van dit onderzoeksrapport gaan dieper in op de wetenschappelijke context waarbinnen het onderzoek wordt uitgevoerd. Dit gaat om zowel de brede context van maatschap
•,
t
XX,-:*
pelijke ontwikkelingen waar de Nederlandse samenleving de komende jaren mee te maken krijgt, als een meer specifiek theoretisch kader omtrent het fenomeen ambtelijke fusies en gemeentelijke samenwerking. Op basis van een eerste documentstudie is een evaluatiekader opgesteld, dat In het verdere onderzoek is gebruikt als leidraad bij de evaluatie van de verschillende casussen. Dit evaluatie kader volgt de theorie van Mark Moore over publieke waarde, zoals die in de paragraaf hierboven is toegelicht. De drie
De aanpak van het onderzoek
hoofdcategorieën (publieke waarde, legitimiteit en bestuur & organisatie) zijn verder uitgewerkt naar concrete indicatoren aan de hand waarvan het succes van specifieke ambtelijke fusietrajecten gemeten kan worden. De doorvertaling van de drie hoofdthema’s naar de concrete indicatoren heeft plaatsgevon den aan de hand van een wetenschappelijke documentstudie. Uiteraard is een groot deel van de benodigde informatie voor een gedegen onderzoeksrapport niet voorhanden in weten schappelijke literatuur. Om beter inzicht te krijgen in de beweegredenen voor het aangaan van een ambtelijk fusietraject en de ervaringen van belanghebbenden hierbij, maken we gebruik van interviews met drie groepen belanghebbenden van zes zorgvuldig geselecteerde casussen. Op deze manier ver binden we ervaringen uit de praktijk met de gedegenheid van wetenschappelijk onderzoek om tot een zo zorgvuldig mogelijke beantwoording van de onderzoeksvraag te kunnen komen. Voor het onderzoek zullen de casussen niet afzonderlijk worden besproken. Het doel van dit onderzoek is namelijk te bekijken of ambtelijke fusie de kracht van het lokaal bestuur versterkt, niet een evaluatie van de individuele casussen. Wel worden de lessen die uit het onderzoek naar de casussen worden getrok ken, geëxtrapoleerd naar een hoger abstractieniveau en daarin meegenomen.
Op deze manier zijn we in staat om generali seerbare conclusies te trekken uit specifieke voorbeelden en situaties. Omdat het karakter van de fusietrajecten van de casussen voornamelijk ‘mensenwerk’ is en hierdoor niet alleen feitelijke informatie maar ook de beleving van groot belang is, zullen de interviews de primaire informatiebron zijn. Vervolgens wordt deze informatie getest tegen wetenschappelijke literatuur om tot generaliseerbare conclusies te kunnen komen. De interviews zullen plaatsvinden met zowel bestuurlijke vertegenwoordigers, politieke vertegenwoordigers als ambtelijke vertegenwoordigers van de betrokken gemeenten. Ook wordt er een enquête uitge zet onder maatschappelijke stakeholders om hen te vragen naar hun ervaringen met de fusieorganisatie. Deze enquête is voor iedere fusieorganisatie gelijk, om de validiteit van de enquête te kunnen waarborgen.
4.5 Geobjectiveerd beeld én handelingsperspectief Dit onderzoek heeft tot doel de provincies beter in positie te brengen om afwegingen te kunnen maken bij op handen zijnde ambtelijke fusies. Dat vereist een objectief beeld van de effecten van ambtelijke fusies en een gedragen en logisch afwegingskader.
• •••0ooo©oo@oo
33
13
Objectief beeld
Om tot dat objectieve beeld te komen, was het onderzoek objectief (dus niet vooringenomen), neutraal en wetenschap pelijk van opzet. Het doel was een zorgvuldige, verifieerbare en systematische studie naar het effect van ambtelijke fusies. Een aantal methodologische aandachtspunten daarbij was: Het evaluatiekader geeft een analytisch framework voor zowel de operationalisering van de vraagstelling, de materiaalverzameling en -analyse, als de uiteindelijke beantwoording van de onderzoeksvragen. Een duidelijk onderscheid is geboden tussen feiten (objectief te staven) en meningen/opvattingen (subjectief). Daartoe is scherp onderscheid gemaakt tussen feiten (hoe zit het?) en opinies (hoe zien mensen het?). De nadruk van het onder zoek ligt bij de feitelijke kant. Toch gaat het in dit onderzoek ook over effecten die slechts gedeeltelijk met feiten kunnen worden onderbouwd. Opinies spelen wel degelijk een rol; zij hebben zelfstandige betekenis in hun doorwerking naar de werkelijkheid. Indien opinies belangrijk zijn, wordt dit expliciet aangegeven. Het maken van een vergelijking met vroeger levert com plexiteit op in het licht van taakverzwaringen die tussen een eerder meetmoment en het heden zijn doorgevoerd. Een complexiteit waarin geobjectiveerde data uit de bench mark op verschillende meetmomenten een verhelderend element is.
In de wetenschap kan vanuit diverse ‘stromingen’ de nadruk komen te liggen op verschillende aspecten. De methode en de (tussen)resultaten zijn daarom gewogen door drie hoogleraren van verschillende unlversiteiten. Bestuurders en (top-)ambtenaren hebben belangen bij de uitkomsten van dit onderzoek. Daarom is hier sprake van een helder, gedragen en navolgbaar wetenschappelijk onderzoeks- en evaluatiekader dat devaluatie van waarde voorkomt en beide groepen het comfort biedt van een logica die eenvoudig te volgen en te reproduceren is. Onderzoeken die op het vlak van ambtelijke fusies relevan tie hebben voor provincies of gemeenten zijn niet onge moeid gelaten. Zij hebben betekenis bij de beoordeling van de waarde van dit onderzoek. Daarmee zijn ze bron voor dit onderzoek, mits de kwaliteit van het onderzoek daarbij voldoende waarborgen geeft voor de uitspraken die hier worden gedaan.
034
Handelingsperspectief Betekenisvolle noties, bevindingen en resultaten zijn interes sant, en aandacht voor de praktische bruikbaarheid maakt de resultaten nog relevanter. Dit was nadrukkelijk onderdeel van de doelstelling van dit onderzoek. Dit rapport geeft daarom een opsomming van kritieke succesfactoren en randvoorwaarden bij (mogelijke) toepassing van een ambtelijke fusie. Het geeft daarmee een handelingsperspectief voor gemeenten en - hetgeen nadrukkelijk een onderzoeksvraag is - voor pro vincies. Het handelingsperspectief voor de provincie is gedestil leerd uit de onderzoeksopbrengsten van het evaluatiekader en een apart onderzoeksspoor waarin specifiek is ingezoomd op dit aspect.
Ambtelijke fusies Eindrapportage
De aanpak van het onderzoek
• • • • QoooQooQoo
35
036
In gesprek over zes plus drie casussen
Hoofdstuk 5
Een weergave van de negen casussen nnaakt inzichtelijk hoe de feitelijke inrichting van een ambtelijke fusie organisatie kan verschillen. Dat geldt ook voor de publieke waarde die ze realiseren en het draagvlak. Verder biedt dit hoofdstuk overzicht van de meest opvallende effecten rond de organisatorische invulling van ambtelijke fusies. Dit deel sluit af met een aantal randvoorwaarden voor succes.
37 0 '-^■ly:
i, «a { M
y-’y
y
'n
I
? I Él
4^
I tm.
4«L.-»
i L -■ =
.■0
é
#'• «-:
1
ifi 1
^ '
’M- ^
p
^ ^'^^v•^ Al _fe^ 5.1
&
1
Inleiding
Sinds 2002 is de ambtelijke fusie een steeds vaker gekozen oplossing voor gemeenten. Het samengaan van ambtelijke organisaties heeft een behoorlijke vlucht genomen. Desalniet temin is er nog onvoldoende zicht op de effecten die ambtelijke fusies hebben op het versterken van het lokale bestuur. Om dit inzichtelijk te maken is voor dit onderzoek een zestal cases van de ‘klassieke’ ambtelijke fusie onderzocht die op dit moment nog steeds functioneren. Tevens zijn twee ‘klassieke’ ambtelijke fusie organisaties onderzocht welke eind 2017 hebben besloten de samenwerking te beëindigen. Daarnaast is de casus ‘Houten en Wijk bij Duurstede’ opgenomen; twee gemeenten die op het laatste moment hebben besloten toch niet over te gaan tot een ambtelijke fusie. In de cases zijn interviews afgenomen met burgemeesters, de ambtelijke top en afvaardigingen van raadsleden. In aanvulling op de interviews zijn de voornaamste beleidsdocumenten en evaluatierapporten bestudeerd.
<
m Inleiding Context, onderzoeksdomein en aanpak Bevindingen Thematieken en wetenschappelijke duiding Conclusies en handelingsperspectief
In dit hoofdstuk worden de bevindingen voortkomend uit de casestudies gepresenteerd. Allereerst wordt een overzicht gegeven van de diverse cases, waarbij kort wordt ingegaan op de motieven van de gemeenten om de ambtelijke fusie aan te gaan, de keuze voor de juridische vorm en het proces van de vorm geving tot de oprichting (paragraaf 5.2). Vervolgens wordt stil gestaan bij de waarnemingen van maatschappelijke organisaties en burgers richting ambtelijke (fusie) organisaties (paragraaf 5.3). In paragraaf 5.4 worden de bevindingen uit de case studies worden langs de drie hoofdelementen van het Public Value Model van Mark Moore: Publieke waarde, legitimiteit en
13 38
Ambtelijke fusies
organisatie en besturing. In paragraaf 5.5 wordt ingegaan op de gevallen waarin de fusie niet tot stand kwam of de beslissing werd genomen om weer te ontvlechten: welke dominante rede nen waren hiervoor, en wat bepaalde het momentum om die beslissing te nemen? Tot slot wordt een overzicht gegeven van de meest opvallende aspecten voortkomend uit de casestudies (paragraaf 5.6). 5.2
Negen casussen: vergelijkbaar én karakteristiek Hieronder worden de belangrijkste kenmerken van de negen casussen geschetst. De casussen hebben gemeen dat het gaat om fusies naar een gezamenlijke ambtelijke organisatie. Tegelij kertijd kennen ze elk hun eigen karakteristieke kenmerken. 5.2.1
Werkorganisatie CGM (gezamenlijk 47.873 inwoners) De werkorganisatie CGM is een ambtelijke fusie tussen de gemeenten Cuijk (24.696 CCj JVl inwoners), Grave (12.370 inwoners) en Mill & Sint Hubert (10.807 inwoners), gelegen in de provincie Noord-Brabant. De ambtelijke fusie is per 1 januari 2014 tot stand gekomen en primair beleidsarm en uitvoerend gericht. • Werkorganisatie CGM is in eerste instantie publiekrechte lijk vormgegeven volgens het juridisch WGR construct van een openbaar lichaam. Per 1 januari 2016 is dit veranderd naar een bedrijfsvoeringsorganisatie. Het bestuur van de werkorganisatie CGM bestaat uit de burgemeesters van de drie deelnemende gemeenten. Ambtelijk opdrachtnemer is de algemeen directeur van de werkorganisatie CGM. De gemeentesecretarissen van de gemeenten vallen formeel-juridisch binnen de werkorganisatie en daarmee onder de algemeen directeur. De gemeentesecretarissen adviseren de colleges van B&W en zijn tevens in dienst als beleidsregisseur bij gemeente-overstijgende vraagstukken. •
Oorspronkelijk was het de bedoeling om met vijf gemeenten te fuseren binnen het Land van Cuijk, eventueel als opmaat richting een bestuurlijke fusie. De andere twee gemeenten. Boxmeer en Sint Anthonis, hebben besloten niet mee te doen aan de ambtelijke fusie.
• De belangrijkste motieven om een ambtelijke fusie aan te gaan zijn gericht op de 3K’s (kosten, kwaliteit en kwetsbaar heid), het vergroten en versterken van de kracht in de regio, aantrekkelijk werkgeverschap en het anticiperen op externe ontwikkelingen en een complex takenpakket. Een deel van
Eindrapportage
de gemeenten zag de ambtelijke fusie als opmaat naar een bestuurlijke herindeling; het andere deel als middel tot behoud van bestuurlijke zelfstandigheid. 5.2.2 Werkorganisatie De Wolden-Hoogeveen (gezamenlijk 79.055 inwoners) Drentse gemeenten Qff...... mwótmH De Wolden (23.744 inwoners) en Hoogeveen (55.311 inwoners) zijn per 1 januari 2015 definitief gefuseerd tot een gezamenlijke werkorganisatie. • Werkorganisatie De Wolden-Hoogeveen is publiekrechtelijk vormgegeven als bedrijfsvoeringsorganisatie. Het bestuur van de werkorganisatie bestaat uit de voltallige colleges van B&W. Opdrachtnemer is de algemeen directeur van de fusieorganisatie. De algemeen directeur functioneert tevens als gemeentesecretaris van beide gemeenten. • Gemeente De Wolden heeft zich op meerdere potentiële ambtelijke fusiepartners georiënteerd en is daarbij uitgeko men bij de gemeente Hoogeveen die evenzeer meerwaarde zag in een ambtelijke fusie met De Wolden. • Beide gemeenten hebben besloten over te gaan tot een ambtelijke fusie om winst te behalen op kosten, kwaliteit en kwetsbaarheid en te anticiperen op uitdagingen die (in de toekomst) aan de gemeenten worden gesteld. Er was geen directe financiële noodzaak tot fusie of een gebrek aan bestuurskracht. 5.2.3
De Kompanjie (gezamenlijk 40.004 inwoners)
D. K<.„p,n|i= b
,mbtdi)ke
Kompanife
fusie tussen de gemeenten ^ ~ ^ Veendam (27.527 inwoners) en Pekela (12.517 inwoners) gelegen in de provincie Groningen. De ambtelijke fusie is per 1 januari 2011 tot stand gekomen en hoofdzakelijk gericht op bedrijfsvoering. • De Kompanjie is publiekrechtelijk vormgegeven als open baar lichaam. Het algemeen bestuur van de Kompanjie bestaat uit de beide voltallige colleges van B&W. Het dagelijks bestuur wordt gevormd door de burgemeester en een wethouder uit beide gemeenten. De gemeentesecretaris sen vallen onder de afzonderlijke gemeenten en treden op als ambtelijk opdrachtgever. Opdrachtnemer is de algemeen directeur van de Kompanjie.
39 0
In gesprek over zes plus drie casussen
Met vier gemeenten is een ambtelijk fusietraject gestart. Bellingwedde haakte in een vroegtijdig stadium af, Menterwolde besloot in het eindproces van de fusie af te zien. De voorbereidingen voor de fusie waren gericht op drie gemeenten. Veendam en Pekela hebben de fusie met zijn tweeën doorgezet. Voor Veendam en Pekela waren de belangrijkste motieven om te komen tot de Kompanjie: het versterken van de robuustheid van de ambtelijke organisatie; winst behalen op de kosten, kwaliteit en kwetsbaarheid; en als alternatief om bestuurlijke herindeling tegen te gaan en zelfstandig te kunnen blijven. 5.2.4
BAR-Organisatie (gezamenlijk 118.857 inwoners) De BAR-organisatie is een amb itmimtmtmttouaa telijke fusie organisatie voor de gemeenten Barendrecht (48.344 inwoners), Albrandswaard (25.105 GtntcfAti Atbf»r<$wi»rtf inwoners) en Ridderkerk (45.408 inwoners), gelegen in de provincie Zuid-Holland. De ambtelijke fusieorganisatie is per 1 januari 2014 (unrtMir werkzaam voor de drie gemeenten. De insteek van de ambtelijke fusie is zowel gericht op bedrijfs voering als bestuurlijk nauwere samenwerking. •
De BAR-organisatie is publiekrechtelijk vormgegeven als openbaar lichaam. Het algemeen bestuur bestaat uit de vol tallige colleges van B&W van beide gemeenten. Het dagelijks bestuur bestaat uit de burgemeesters en een wethouder uit elke gemeente. De ambtelijk opdrachtnemer is de directie raad van de BAR-organisatie. De directie bestaat uit de drie gemeentesecretarissen van de afzonderlijke gemeenten.
•
De BAR-gemeenten zijn op basis van een natuurlijk partner schap en bestaande nauwe samenwerking op deelvlakken overgegaan tot een gezamenlijke ambtelijke fusieorganisatie.
•
De motieven om te komen tot een BAR-organisatie betrof fen het behoud van zelfstandigheid en lokale identiteit van de gemeenten, het vergroten van de (bestuurs)kracht, een sterkere positie in regionale samenwerking, winst op de 3K’s, het strategischer omgaan met (regionale) ontwikkelin gen en het worden van een aantrekkelijkere werkgever.
5.2.5
Werkorganisatie Duivenvoorde (gezamenlijk 51.370 inwoners) De gemeenten Voorschoten |i<i SH« (25.315 inwoners) en Was uwwiuMtGMaaicrK ouiwwkmme« senaar (26.055 inwoners) zijn per 1 januari 2013 een ambtelijke fusie aangegaan middels de werkorganisatie Duiven voorde. De ambtelijke fusie van de Zuid-Hollandse gemeenten is hoofdzakelijk beleidsarm ingestoken. •! WW* •*. ^
• Werkorganisatie Duivenvoorde is publiekrechtelijk vorm gegeven als openbaar lichaam. Het algemeen bestuur van de werkorganisatie bestaat uit de volledige colleges van B&W van Voorschoten en Wassenaar. Het dagelijks bestuur bestaat uit beide burgemeesters en twee wethouders uit elke gemeente. De opdrachtnemer is de concerndirectie van de ambtelijke fusie organisatie, welke bestaat uit de beide gemeentesecretarissen en de algemeen directeur. • De ambtelijke fusie tussen Voorschoten en Wassenaar is enigszins uit (financiële) nood geboren, met het oog op behoud van zelfstandigheid van de beide gemeenten. De regionale oriëntatie van de gemeenten is (wettelijk) verschillend. Voorschoten behoort tot de Leidse regio, Wassenaar tot de Haagse regio. • De belangrijkste motieven voor Voorschoten en Wassenaar om destijds te komen tot een ambtelijke fusie hadden te maken met de aanstaande decentralisaties in het sociaal domein, de nadrukkelijke wens voor bestuurlijke zelfstan digheid in plaats van een gemeentelijke herindeling, svinst behalen op de 3K's en meer invloed in partnerships als serieuze gesprekspartner. 5.2.6
DDFK-gemeenten (gezamenlijk 64.450 inwoners) DDFK is de ambtelijke fusie orga nisatie voor de Friese gemeenten teDantumadiel (18.942 inwoners), Dongeradeel (23.901 inwoners), Ferwerderadiel (8.735 inwo ners) en Kollumerland (12.872 inwoners). De ambtelijke fusie organisatie is per 1 januari 2017 van start gegaan. • De DDFK is publiekrechtelijk vormgegeven als openbaar lichaam. Het algemeen bestuur staat uit de vier burgemees ters en per college van B&W een wethouder. Het dagelijks bestuur wordt gekozen uit het algemeen bestuur en bestaat uit een lid per college van B&W. Het dagelijks bestuur bestaat uit een lid per college van B&W, inclusief de voor-
040
Ambtelijke fusies Eindrapportage
zitter van het algemeen bestuur. De werkorganisatie staat
qua sociaaleconomisch en cultureel profiel verschillen. In de
onder leiding van een algemeen directeur, bijgestaan door
oorspronkelijke oriëntatie is ook nadrukkelijk naar omlig
een adjunct-directeur met daaronder een Centraal Manage
gende gemeenten gekeken.
ment Team. De gemeentesecretarissen hebben een aparte aanstelling binnen de afzonderlijke gemeenten.
•
Wegens het uitblijven van voldoende resultaten in de ogen van de gemeente Hardenberg, verschillen in omvang en
De ambtelijke fusie tussen de DDFK-gemeenten komt
daarmee opgaven en de complexiteit van de samenwerking
voort uit een natuurlijk partnerschap tussen de gemeenten,
heeft Hardenberg eenzijdig besloten de ambtelijke samen
waarbij nauwere samenwerking wenselijk was. Daarnaast
werking te beëindigen.
gold de ambtelijke fusie als opmaat naar een bestuurlijke herindeling. Per 1 januari 2019 fuseren de gemeenten
5.2.8
Dongeradeel, Ferwerderadiel en Kollumerland tot de nieuwe
UW-Samenwerking (gezamenlijk 48.074 inwoners)
gemeente Noardeast-Fryslan. De gemeente Dantumadiel,
UW-Samenwerking is de ambtelijke fusie
die ervoor gekozen heeft zelfstandig te blijven, zal middels
organisatie van de gemeenten IJsselstein
11 1\)A\
een enkelvoudige centrumregeling haar ambtelijke diensten
(34.208 inwoners) en Montfoort (13.866)
Samonworking
bij de nieuwe gemeente afnemen.
inwoners. De ambtelijke fusie van de Utrechtse gemeenten is op 1 januari 2013 tot stand gekomen. De gemeenteraad van IJs
De belangrijkste motieven om te komen tot de DDFK-orga-
selstein heeft op 20 december 2017 besloten tot het beëindigen
nisatie was als opstap naar een bestuurlijke herindeling, om
van de ambtelijke samenwerking met Montfoort. UW-Samen
de bestuurlijke opgaven voldoende goed aan te kunnen, de
werking wordt formeel beëindigd per 1 januari 2020.
robuustheid van de ambtelijke organisatie te versterken en de bestuurskracht te vergroten.
•
UW-Samenwerking is een gemeenschappelijke regeling in de vorm van een openbaar lichaam. Het algemeen bestuur van
5.2.7
Bestuursdienst Ommen-Hardenberg (gezamenlijk 77.742 inwoners)
de fusie organisatie bestaat uit alle collegeleden van de beide gemeenten. Het dagelijks bestuur bestaat uit beide burge
De gemeenten Ommen (17.531
meesters en per gemeente één afgevaardigde uit het college.
inwoners) en Hardenberg (60.211
De opdrachtnemer is de algemeen directeur, welke tevens
inwoners), gelegen in de provincie
secretaris is van het algemeen en dagelijks bestuur. De
Omrtwn-Ho
Overijssel, zijn per 1 januari 2012
algemeen directeur is de gemeentesecretaris van IJsselstein;
de gezamenlijke ambtelijke organisatie gestart. Het college van
de gemeentesecretaris van Montfoort is directeur strategie.
B&W van de gemeente Hardenberg heeft in december 2017 besloten te stoppen met de Bestuursdienst Ommen-Hardenberg.
•
De oorspronkelijke motieven om te komen tot een ambte
De ambtelijke samenwerking wordt per 1 januari 2020 beëindigd.
lijke fusie waren gericht op het behalen van financieel voor
•
om diensten kwalitatief goed te kunnen leveren.
deel, verbeterde bestuurskracht en een grotere schaalgrootte De Bestuursdienst Ommen-Hardenberg is vormgegeven als openbaar lichaam. Het algemeen bestuur bestaat uit de voltallige colleges van B&W van beide gemeenten. Het dagelijks bestuur bestaat uit beide burgemeesters en een
•
Een gebrek aan financieel voordeel en een lagere kwaliteit van dienstverlening hebben de gemeenteraad van IJsselstein
afgevaardigde per college van B&W. De directie bestaat uit
doen besluiten de ambtelijke samenwerking te beëindigen,
twee algemeen directeuren, tevens gemeentesecretarissen
tot ongenoegen van de gemeente Montfoort.
van de afeonderlijke gemeenten.
5.2.9 •
Ommen en Hardenberg beoogden de kwaliteit van dienst
Houten en Wijk bij Duurstede (gezamenlijk 73.024 inwoners)
verlening van de gemeenten te vergroten en de efficiency
De gemeente Houten (49.395 inwoners)
van de organisatie te verhogen, ingegeven door de landelijke
en Wijk bij Duurstede (23.629 inwoners)
bezuinigingen. Daarnaast diende de Bestuursdienst de
hebben zich georiënteerd op het aangaan
ambtelijke en bestuurlijke samenwerking met diverse part
van een klassieke ambtelijke fusie. Na
ners te versterken. De samenwerking komt niet voort uit
een oriëntatie- en onderzoeksperiode van
natuurlijk partnerschap, daar waar Ommen en Hardenberg
tweeëneenhalf jaar bleek dat de beide
Kutnt 'M —
■4’»
Wi|ir&I]"DuiirB4v«l«
<
In gesprek over zes plus drie casussen
gemeenten niet konden voldoen aan de voorwaarden die door de gemeenteraden werd gesteld. In juli 2017 is het traject in samenspraak gestopt. •
Houten en Wijk bij Duurstede beoogden middels een amb telijke fusie hoofdzakelijk de kwetsbaarheid te verminderen, de kwaliteit te verbeteren en efficiency te behalen in kosten, opdat dit in de organisatie kon worden geïnvesteerd.
•
De belangrijkste overweging voor beide gemeenten om niet over te gaan tot een ambtelijke fusie zat in de beperkte beoogde financiële voordelen en de lange terugverdien effecten. De gemeenteraden van beide gemeenten hadden voorafgaand aan het traject financiële kaders meegegeven, die niet binnen afzienbare tijd behaald konden worden. De hoge frictiekosten vormden daarin een belemmering.
5.2.10 Wat valt er op? De motieven van casusgemeenten om over te gaan tot een ambtelijke fusieorganisatie richten zich in alle gevallen op een verlaging van de kosten, de kwetsbaarheid en een versterking van de kwaliteit. Andere motieven komen wisselend terug per gemeente en per ambtelijke fusieorganisatie. Soms bestaan verschillende en zelfs tegenstrijdige motieven binnen de deel nemende gemeenten van één ambtelijke fusie. •
•
Gemeenten geven de ambtelijke fusieorganisatie verschil lend vorm, zowel in gekozen juridisch construct als in de invulling van de topstructuur. In geen van de onderzochte casussen is er na oprichting van de ambtelijke fusie organisatie een gemeente in een later stadium aangesloten. Een aantal ambtelijke fusies hebben die optie nadrukkelijk open gehouden, maar omliggende gemeen ten hebben tot op heden niet besloten aan te haken. Ook zijn een aantal fusietrajecten oorspronkelijk met meer gemeenten gestart in de (verregaande) oriëntatiefase, maar zijn een aantal gemeenten gedurende het fusieproces afgehaakt.
5.3
Perspectieven van burgers en maatschappelijke organisaties op ambtelijke organisaties Gemeenten kiezen om diverse redenen voor een ambtelijke fusie^°>. Eén van de belangrijke overwegingen die in die keuze een rol speelt is het verbeteren van de kwaliteit van dienstverle ning naar burgers en bedrijven. In dit rapport worden op basis
20) In paragraaf 2,5. zijn de voornaamste motieven uiteengezet.
• • • •
mm»
# *
41
m
van interviews met gemeentebesturen, raadsleden, ambtenaren, documentstudies en benchmarks diverse waarnemingen gedaan ten aanzien van de effecten van ambtelijke fusie. Een belangrijk perspectief dat hierin dient te worden meegenomen is het per spectief van burgers, maatschappelijke organisaties, onderwijsin stellingen, ondernemers en eventuele partners in de regio. Om meer inzicht te krijgen in hun perspectieven, is er een enquête uitgezet onder maatschappelijke partners van de casussen. Daar naast worden relevante inzichten uit eerder (bestuurskracht) onderzoek van Berenschot in diverse gemeenten gepresenteerd. De beelden die voortkomen uit deze onderzoeken zijn indicatief. Het is géén representatieve peiling van de mening van bewoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties over ambtelijke (fusie) organisaties in Nederland. Desalniettemin geeft het inzicht in perspectieven die burgers en maatschappelijke organi saties hebben aangaande ambtelijke (fusie)organisaties. 5.3.1
Inzichten maatschappelijke organisaties in casestudy In afstemming met de casusgemeenten van dit onderzoek zijn de meest relevante maatschappelijke organisaties, onderwijs instellingen en ondernemers die op reguliere basis te maken hebben met de ambtelijke fusie organisaties geraadpleegd middels een enquête. In totaal hebben 52 respondenten binnen de BAR-organisatie, De Kompanjie, de DDFK-Gemeenten, Werkorganisatie CGM en Werkorganisatie De Wolden-Hoogeveen het verzoek om de enquête in te vullen gehonoreerd. • Behoud van lokale identiteit en versterking regionale slagkracht; Maatschappelijke organisaties geven aan dat de gemeente redelijk in staat blijft om voldoende lokaal profiel te behouden in de dienstverlening naar burgers en bedrijven toe. 50%-66% van de respondenten geeft aan het eens tot zeer eens te zijn met deze stelling. Een ambtelijke fusie heeft volgens maatschappelijke organisaties een positieve werking met betrekking tot slagkracht in regionaal verband (42%50% is het hiermee eens tot zeer mee eens). • Geen duidelijke toename kwaliteit van dienstverlening: Maatschappelijke organisaties geven in mindere mate aan dat de dienstverlening van de gemeente is verbeterd dan wel beter aansluit bij de wensen en verwachtingen. In beide gevallen ziet ongeveer een kwart een negatief effect, en respectievelijk 44% tot 46% neutraal.
In beide gevallen ziet 19% van de respondenten wel een positief effect op de kwaliteit van dienstverlening. De plannen van de gemeente(n) zijn in de ogen van 35% van de respondenten niet inhoudelijk sterker geworden sinds de ambtelijke fusie. Een ambtelijke fusie heeft in hun ogen niet geleid tot de
m
42
Ambtelijke fusies
gewenste kwaliteitsverbetering van advisering. 37% van de
Eindrapportage
Bijbehorende tabellen:
respondenten is hierin neutraal en 19% geeft aan wel een Respondenten maatschappelijke organisaties (n=52)
verbetering van de kwaliteit te hebben waargenomen. Wenselijkheid organisatie: Een kleine meerderheid van de respondenten geeft aan tevreden te zijn met het bestaan van de fusieorganisatic. Slechts 29% van de respondenten
26%
40%
heeft aangegeven ontevreden te zijn over het bestaan van de organisatie. Beperkte tevredenheid resultaten en informatievoor ziening: De resultaten van de fusieorganisatle worden wisselend beoordeeld. 35% is tevreden en 27% ontevreden. Men is daarmee niet uitgesproken positief, maar ook niet uitgesproken negatief over de resultaten van de ambtelijke fusie organisatie. Maatschappelijke organisaties zijn minder tevreden over de informatievoorziening vanuit de ambtelijke fusieorganisatic. 37% geeft aan dat dit niet voldoet aan de wensen en verwachtingen. Tevredenheid met rolinvuiling college van B&W en gemeenteraad: Het merendeel van de maatschappelijke organisaties geeft aan dat zowel de gemeenteraad (51%) als het college van B&W (59%) effectief gepositioneerd is om respectievelijk hun rol en democratische verantwoordelijk heid in te vullen. Hoewel de resultaten van de ambtelijke organisaties dus wisselend worden beoordeeld, zijn respondenten wel tevreden over het bestaan van de organisatie en de rolinvuiling door het college van B&W en de gemeenteraad, ondanks het feit dat de dienstverlening en kwaliteit van beleid niet positiever worden beoordeeld ten opzichte van de periode voor de ambtelijke fusie. Dit gevoel lijkt samen te hangen met de versterkte regionale slagkracht en de mogelijkheid de lokale eigenheid te behouden.
13% 15%
I BAR-Organisatie I De Kompanije I DDFK-Gemeenten I Werkorganisatie CGM Werkorganisatie De Wolden-Hoogenveen
«0
In gesprek over zes plus drie casussen
Effecten ambtelijke fusie Ambtelijke fusie stelt mijn gemeente(n) in staat om in regionaal verband slagkrachtiger op te treden. De plannen van de gemeente(n) zijn inhoudelijk sterker geworden sinds de ambtelijke fusie.
!
De gemeenten binnen de ambtelijke fusie zijn voldoende in staat om hun eigen lokale profiel te behouden in hun dienstverlening naar burgers en bedrijven. De dienstverlening van mijn gemeente(n) sluit sinds de ambtelijke fusie beter aan bij mijn wensen en verwachtingen. De dienstverlening van mijn gemeente(n) is sinds de ambtelijke fusie verbeterd. 20%
0%
zeer mee oneens mee oneens
40%
60%
neutraal mee eens
i. zeer mee eens ■ weet ik niet
80%
100%
Beoordeling ambtelijke fusie De afspraken uit het collegeprogramma van mijn gemeente worden in voldoende mate nageleefd. De komst van de ambtelijke fusieorganisatie is een wenselijke ontwikkeling geweest voor mijn gemeente.
MS:.'
Ik kan in voldoende mate mijn verwachtingen en wensen ten aanzien van gemeentelijke dienstverlening kenbaar maken. Ik ben in voldoende mate tevreden over de resultaten van de ambtelijke fusieorganisatie.
i
Sinds de ambtelijke fusie is de ruimte om maatschappelijke initiatieven te ontplooien toegenomen. Ik ben in voldoende mate tevreden over het bestaan van de ambtelijke fusieorganisatie. 0%
20%
zeer mee oneens mee oneens
40% neutraal mee eens
60%
I
i
80%
100%
zeer mee eens weet ik niet
De informatievoorziening vanuit de ambtelijke fusieorganisatie voldoet aan mijn wensen en verwachtingen. Het college van B&W van mijn gemeente is effectief gepositioneerd om hun democratische verantwoordelijkheid in te vullen. De gemeenteraad in mijn gemeente is effectief gepositioneerd om hun rol in te vullen. 0%
20%
zeer mee oneens mee oneens
40%
60%
■ neutraal ■ mee eens
s zeer mee eens ■ weet ik niet
80%
100%
m
44
Ambtelijke fusies
5.3.2
Eindrapportage
Inzichten burgers en maatschappelijke
vijf aspecten kwamen in de gemeenten gemiddeld genomen als
organisaties uit andere (bestuurskracht)
meest belangrijk naar voren (zie ook figuur 1);
onderzoeken In recente bestuurskrachtonderzoeken die Berenschot heeft uit
5 belangrijkste organisatorische aspecten van de gemeente als
gevoerd in de gemeenten IJsselstein (2017), Meerssen (2017),
organisatie
Langedijk (2017), Pekela, Stadskanaal, Veendam (2017), Cuijk,
•
Kwaliteit van visie, beleid en strategievorming
Mill & Sint Hubert, Grave, Boxtel en Sint Anthonis (2017)
•
Kwaliteit van het gemeentebestuur
zijn bewoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties
•
Een efficiënte ambtelijke organisatie
middels vergelijkbare enquêtes bevraagd naar welke organi
•
Gemeentelijke financiën op orde
satorische aspecten zij van belang vinden bij de gemeente als
•
Grote deskundigheid ambtelijke organisatie
organisatie. Deze onderzoeken samengenomen laten een vrij eenduidig beeld zien in waardering van de belangrijkste aspec
De bereikbaarheid van raadsleden en collegeleden wordt rela
ten door burgers en maatschappelijke organisaties. De volgende
tief gezien minder belangrijk gevonden door de doelgroepen.
Prioritering organisatorische aspecten gemeente op basis van burgerenquétes IJsselstein, Meerssen, Langedijk (n= 1813)
28%
7%
57%
16% 27%
1 56%
45%
I Kwaliteit gemeentebestuur I Kwaliteit van visie en beleid I Een efficiënte ambtelijke organisatie I Gemeentelijke financiën I Grote deskundigheid ambtenaren door specialisatie I Ambtenaren makkelijker aanspreekbaar I Burgemeesters en wethouders goed bereikbaar Werken met participatie I Raadsleden goed bereikbaar
57%
62%
Figuur 1 Prioritering organisatorische aspecten gemeente op basis van burgerenquétes IJsselstein, Meerssen, Langedijk (n= 1813)
5.3.3 Beoordeling kwaliteit van dienstverlening ambtelijke fusie organisaties
de beoordeling voor gemeenten opgenomen die deelnemen
Op basis van de benchmarkgegevens van waarstaatjegemeente.nl
de meest recente gegevens. Per gemeente is aangegeven uit
wordt in onderstaande grafiek een weergave gegeven van de
welk jaartal de cijfers dateren. Voor de andere gemeenten die
beoordeling van inwoners over a) de inspanningen van de
deelnemen aan een ambtelijke fusie zijn geen recente cijfers
gemeente^’* en b) de algehele directe dienstverlening afgezet
beschikbaar die dateren van na de ambtelijke fusie. Deze zijn
tegen de gemiddelde gemeentelijke score^^>. Deze zijn afkomstig
daarom niet opgenomen in de grafiek.
aan een ambtelijke fusie. De cijfers uit de benchmark betreffen
uit de Burgerpeiling die door VNG Realisatie bij gemeenten in Nederland wordt afgenomen. In de grafiek staan uitsluitend
Er is geen eenduidig beeld te abstraheren uit de beoordeling van burgers met betrekking tot ambtelijke fusieorganisaties in verge lijking met de gemiddelde Nederlandse gemeente. Een aantal
21) Dll betreft inspanningen op de volgende onderdelen; zorg voor de woon- en leefomgeving, samenwerking met inwoners, algehele dienstverlening, digitale dienstverlening, communicatie & voorlichting, en inspanning om inwoners volledig te laten deelnemen aan het maatschappelijk leven , 22) Over het algemeen zijn in de benchmark van waarstaatjegemeente,nl de volgende elementen van de (directe) dienstverlening van wezenlijke invloed op de waardering van de gemeentelijke dienstverlening ontvankelijkheid (openstellen/luisterenl, betrouwbaarheid, toegankelijkheid, flexibiliteit, verant woordelijkheid, opzien baren (verrassingselement), en snelheid.
gemeenten scoort (ruim) bovengemiddeld, maar een aantal andere gemeenten scoort (ruim) beneden het landelijk gemid delde. Binnen dezelfde ambtelijke fusieorganisatie treden tevens verschillen op in de waardering van de dienstverlening.
• • • •
In gesprek over zes plus drie casussen
45
Lagere (uitvoerings)kosten: 70
-
Ambtelijke fusieorganisaties krijgen veelal een bezuinigingsdoelstelling mee. In de door ons onderzochte casussen is de beoogde kostenbesparing door een deel van de casussen na verloop van een aantal jaar behaald. Waar dat nog niet het geval is, is het de overtuiging van de gesprekspartners dat de kostenbesparing op de langere termijn gerealiseerd gaat worden. Daar waar de financiële doelstelling niet (volgens de planning) werd gehaald, leverde dit politieke spanning op bij en tussen de deelnemende gemeenten.
-
Een efficiëntere inrichting van de bedrijfsprocessen maakt dat de kostenbesparing kan worden gerealiseerd. Dat kan worden bereikt met standaardisatie van processen en harmonisatie van beleid. Hoe meer er de gemeenten standaardiseren en harmoniseren, hoe meer efficiencywinst kan worden behaald. Een ambtelijke fusie lijkt daarmee in ieder geval geen negatief effect te hebben op het realiseren van een kostenbesparing en heeft de potentie om bij te dragen aan lagere (uitvoerings)kosten. Omdat in de afgelopen jaren het gemeentelijk takenpakket flink is uitgebreid, is het moeilijk om een zuivere vergelijking te maken met hoe de situatie zou zijn geweest zonder een ambtelijke fusie.
6,6
6.4
6,2
.0'' .0'' .<5'
Beoordeling alle inspanningen gemeente Gemiddelde beoordeling alle inspanningen gemeente (NL) Beoordeling algehele directe dienstverlening
5.4
Bevindingen van zes plus drie casussen langs de lijnen van het onderzoekkader
In deze paragraaf worden de bevindingen gedeeld over de effecten die zich in meer of mindere mate hebben voorgedaan binnen de zes casussen. Deze bevindingen zijn geplaatst binnen het publieke waarde model van Mark Moore. Allereerst wordt ingegaan op de effecten die zich hebben voorgedaan met betrekking tot publieke waarde (dat wat je bereikt voor de samenleving). Vervolgens worden effecten benoemd gerela teerd aan legitimiteit (de rechtmatigheid van publiek handelen en het draagvlak onder de belangrijke stakeholders). Tot slot worden effecten benoemd die zich voordoen met betrekking tot besturing en organisatie (de besturing, mensen en middelen die georganiseerd zijn om publieke waarde te kunnen realiseren). In deze paragraaf worden algemene inzichten behandeld op basis van de gesprekken binnen de casussen en een documcntstudie van de casussen. De casussen worden zodoende niet individueel besproken.
5.4.1
Effecten op publieke waarde
Met het aangaan van een ambtelijke fusie beogen gemeenten meer publieke waarde te leveren op verschillende terreinen. Bij publieke waarde gaat het om het maatschappelijk resultaat dat wordt geleverd, verminderd met de (financiële en perso nele) kosten. In de door ons onderzochte casussen hebben de volgende effecten zich voorgedaan wat betreft de realisatie van publieke waarden.
Verschuiving van kwetsbaarheid: Door schaalvergroting kan meer capaciteit beschikbaar komen, waardoor kwets baarheid op generalistische functies binnen de ambtelijke organisatie kan afnemen. Binnen de onderzochte ambte lijke fusieorganisaties neemt de kwetsbaarheid echter niet zozeer af, maar verschuift deze vanwege doorspecialisatie en introductie van nieuwe (expert)functies naar meer specia listische functies. Verhoging van de externe kwaliteit van dienstverlening: Het beeld bij de geïnterviewden is dat de kwaliteit van dienstverlening van de ambtelijke organisatie richting bur gers en maatschappelijke organisaties over het algemeen toe neemt. Deze verhoging van de kwaliteit van dienstverlening komt meestal niet meteen tot stand; de nieuwe ambtelijke organisaties kennen in eerste instantie een terugval in de kwaliteit van dienstverlening. Naarmate de organisatie zich ontwikkelt, neemt de kwaliteit zichtbaar toe. (Gedeeltelijke) verhoging van de interne kwaliteit van dienstverlening: Het beeld bij de geïnterviewden is dat de expertise van de ambtelijke organisatie toe neemt omdat
m
m
Ambtelijke fusies Eindrapportage
46
er, met name voor kleine gemeenten, meer ruimte is om specialistische kennis binnen de organisatie te borgen. Ook is er ruimte voor functies op een (hoger) strategisch niveau. De potentiële kwaliteit van de bestuurlijke advisering neemt daarmee toe. Een beperkende factor is dat dat beleidsadviseurs in sommige gevallen minder goed op de hoogte zijn van de lokale situatie per gemeente en hen daarmee niet altijd optimaal van dienst kunnen zijn. Ook is gecon stateerd dat bestuurders niet (altijd) gebruik maken van advisering op een hoger strategisch niveau dan gericht op de eigen lokale beleidsterreinen. Geen duidelijke toename van het strategisch- en innova tievermogen: Eén van de gedachten achter schaalvergroting middels een ambtelijke fusie is dat deze kan leiden tot meer strategisch- en innovatievermogen. In de praktijk van de door ons onderzochte ambtelijke fusie organisaties blijkt dit effect zich niet noodzakelijkerwijs voor te doen. Een deel van de casussen gaf aan weinig winst te ervaren op dit gebied. Deels omdat meer strategische posities zijn weg bezuinigd, anderzijds omdat er niet op grotere schaal strate gisch wordt nagedacht en Ingezet. Er is in veel gevallen geen sprake van bestuurlijke afstemming en overeenstemming.
De legitimering en focus ligt op de afzonderlijke gemeenten, daar waar het voor strategie en innovatie noodzakelijk is om soms vanuit een groter perspectief te denken. De gemeenten die een positief effect op dit vlak ervaren zetten nadrukkelijk in op strategische capaciteit. Geen duidelijke versterking van regionale slagkracht en profilering: Een ambtelijke fusie leidt niet noodzakelijker wijs tot een versterkte (bestuurlijke) slagkracht binnen de regio. Wisselende regionale oriëntaties, leidend tot andere belangen van gemeenten, en beperkte politiek-bestuurlijke afstemming maken dat ambtelijke fusie organisaties veelal niet weten te profiteren van een versterking van de regionale slagkracht. Deze factoren maken dat een ambtelijke fusie niet noodzakelijkerwijs tot een versterking van de regionale slagkracht leidt. Dit betekent echter niet dat een ambtelijke fusie per definitie niet tot een versterkte regionale slagkracht kan leiden. In een aantal casussen hebben de gemeenten zich wel regionaal slagkrachtiger kunnen profileren. In die geval len was er sprake van gemeenschappelijke regionale oriënta tie en bereidheid tot bestuurlijk-strategische afstemming. Beperkte mate van beleidsharmonisatie: De ambtelijke fusieorganisatie heeft vanuit efficiency- oogpunt baat bij zoveel mogelijk standaardisatie en harmonisatie van proces sen en beleid.
Standaardisatie en beleidsharmonisatie zorgen
in potentie voor efficiency en reduceren de complexiteit in de uitvoering van taken. De meeste gemeenten binnen onze casestudy geven aan dat er op dit terrein winst te behalen is. Standaardisatie en beleidsharmonisaüe vindt tot op zekere hoogte plaats, maar met name beleidsharmonisatie wordt belemmerd door gewenste ruimte voor lokaal maatwerk en beleidsvrijheid.
5.4.2
Effecten met betrekking tot legitimiteit
De waarde die een ambtelijke fusieorganisatie levert is meer dan een rekensom van de kwaliteit, kosten en kwetsbaarheid. Een ambtelijke fusieorganisatie heeft ook effect op het draag vlak van de belangrijkste stakeholders en rechtmatigheid van de samenwerking. De volgende effecten met betrekking tot legiti miteit komen naar aanleiding van de casestudy naar voren. • Behoud van bestuurlijke zelfstandigheid, lokale identiteit en autonomie gemeenteraad: De ambtelijke fusie orga nisatie geeft gemeenten de mogelijkheid een zelfstandige gemeente te blijven en een lokale invulling te waarborgen. De gemeenten ervaren in zekere mate de mogelijkheid tot differentiatie in voorzieningen. Dit is voor veel gemeenten een belangrijke doelstelling voor het aangaan van een amb telijke fusie en wordt ook in voldoende mate gerealiseerd. De autonomie van de gemeenteraad blijft tevens gewaar borgd, daar waar zij ervaren nog voldoende invloed uit te kunnen oefenen. Een belangrijke factor is dat gemeentera den veelal goed worden betrokken in het proces tot oprich ting van de ambtelijke fusie en veel aandacht hebben voor de eigen sturingsmogelijkheden. • Uiteenlopende ‘stippen op de horizon’: Binnen de deel nemende gemeenten aan een ambtelijke fusie bestaat er niet in alle gevallen consensus over de stip op de horizon van de fusieorganisatie.
Sommige gemeenten zien de ambtelijke fusie als een ‘minimumvariant’, als opmaat naar een latere bestuurlijke herindeling. Andere gemeenten zijn de ambte lijke fusie aangegaan als ‘maximumvariant’, met het oog op behoud van bestuurlijke zelfstandigheid of als versterking van de bestuurskracht. Daar waar binnen gemeenten van de ambtelijke fusieorganisatie verschillende perspectieven op het gemeenschappelijk eindbeeld zijn, versterkt dit in de praktijk bestuurlijke en politieke onenigheid en beperkt het de uitvoeringskracht van de fusieorganisatie. Verschillen in tevredenheid van gemeenten: Vanuit de case study blijkt dat de legitimiteit van de ambtelijke fusieorgani satie over het algemeen bij de kleinste gemeenten binnen het fusieverband groter is dan bij de grotere gemeenten. Grotere
47 0
In gesprek over zes plus drie casussen
f
4 . ij
f>M
■.z
f#
P
Tffèï^l
k.
1
m. •4
1^ iiv t iIêA B' m«a r
1^ •i
i
I
i
1
N
’Ä ,
1
i ^kii
•
1
È \
■9-
k
_-Ä.
■■H.
t
I;
m
}
IM 5^.
sÊ'4 -/.ï
gemeenten hebben vaker het gevoel een stap terug te moeten doen en zich minder afhankelijk voelen van de ambtelijke fusieorganisatie. Kleinere gemeenten zijn vaak, voor het behoud van bestuurlijke zelfstandigheid, afhankelijk van het voortbestaan van de ambtelijke fusieorganisatie en zien ook direct profijt in termen van versterkte capaciteit en vermin derde kwetsbaarheid. Dit verschil in legitimiteit leidt in een aantal gevallen tot bestuurlijke en/of politieke frictie tussen de gemeenten. Zowel bij de Bestuursdienst Ommen-Hardenberg en UW-samenwerklng hebben de grootste gemeenten besloten de ambtelijke fusie organisatie te beëindigen, van wege een te beperkt ervaren voordeel van de fusieorganisatie.
De gemeenteraadsleden ervaren meer afstand en minder eigenaarschap tot de ambtelijke organisatie.
Meer afstand tot de ambtelijke organisatie: Een ambtelijke fusieorganisatie leidt er in veel gevallen toe dat de ambte lijke organisatie gevoelsmatig meer op afstand is komen te staan van de gemeenten. Voor de gemeenteraden vindt een verschuiving plaats van ‘onze ambtelijke organisatie’ naar een uitvoeringsorganisatie op afstand, die minder benaderbaar is voor de afzonderlijke gemeenteraadsleden.
Uit de enquêtes die zijn uitgezet onder betrokken burgers en maatschappelijke organisaties komt naar voren dat zij wei nig verbinding ervaren met de ambtelijke fusie organisatie an sich. De maatschappij lijkt zich niet heel erg bewust te zijn van het bestaan van de fusieorganisatie en hier ook wei nig direct belang aan te hechten. De opstelling van burgers en maatschappelijke organisaties is veelal neutraal.
Weinig zichtbaarheid ambtelijke organisatie: De gemeen ten ervaren weinig zichtbaarheid van de ambtelijke orga nisatie richting burgers en bedrijven. Enerzijds ervaren zij dit als positief omdat ze zichzelf juist graag als autonome gemeente willen presenteren en niet willen dat de ambte lijke organisatie een te sterke identiteit krijgt. Aan de andere kant ervaren ze dat hun werknemers juist op zoek zijn naar een gemeenschappelijke identiteit en trots op de organisatie. Dit is een spanningsveld voor gemeenten.
048
Ambtelijke fusies
5.4.3
Effecten met betrekking tot besturing en organisatie Een goed functionerende aansturing en organisatie van een overheid kan leiden tot meer succes in het realiseren van publieke waarde. De ambtelijke fusieorganisaüe heeft ook effect op het element besturing en organisatie. De volgende effecten met betrekking tot de besturing, mensen en middelen komen naar aanleiding van de casestudy naar voren. • Aantrekkelijker werkgeverschap: De ambtelijke ftisieorganisaties versterken de positie en aantrekkelijkheid van de gemeenten op de arbeidsmarkt. Er wordt nadrukkelijker ingezet op het ontwikkelen van personeel en de organisatie. • Frictiekosten: Bij het aangaan van de ambtelijke fusie krijgen de gemeenten te maken met frictiekosten, door het uitplaatsen van taken en formatie/medewerkers naar de nieuwe organisatie. In veel gevallen zijn deze frictiekosten niet ingeboekt, wat tot problemen heeft geleid voor de nieuwe fusieorganisaüe. De gemeenten geven aan dat het belangrijk is om bij het aangaan van een ambtelijke fusie rekening te houden met de frictiekosten en middelen te reserveren om deze kosten op te vangen. • Organisatie behaalt effecten veelal pas na verloop van tijd: Ambtelijke fusieorganisaties functioneren in de eerste fase nog niet naar wens en potentie.
Verloop van tijd, gepaard met een gerichte dóórontwikkeling is veelal nood zakelijk om de fusieorganisaüe beter te laten functioneren. Het verwachtingsmanagement naar politiek, bestuur en de ambtelijke organisatie is echter gericht op direct en zicht baar voordeel. De praktijk leert echter dat dit zich niet altijd gelijk effectueert. Dit heeft volgens de gesprekspartners onder andere te maken met de volgende aspecten: -
-
In de onderzochte casussen is gebleken dat een te grote stapeling van veranderingen in potentie een gevaar kan zijn voor succes. Het te snel en te gehaast samenvoegen van de ambtelijke organisaties, waarbij de consequenties van de veranderingen onvoldoende inzichtelijk zijn, leidt ertoe dat de nieuwe ambtelijke organisatie zeker in het begin onvoldoende goed functioneert. Een ambtelijke fusie vraagt veelal meer investering in organisatieontwikkeling dan van meet af wordt gerealiseerd en gedaan, met name als de nieuwe organisatie gepaard gaat met een andere sturingsfilosofie. Hierdoor begint de organisatie onrustig en stapelen problemen zich in eerste instantie op.
Eindrapportage
• Extra administratieve last voor de ambtelijke organisatie: Een ambtelijke fusieorganisaüe staat ten dienste van meer dere gemeentebesturen, elk met eigen specifieke wensen. Dit leidt ertoe dat er extra administratieve en coördinatielast is binnen een ambtelijke fusieorganisaüe. Er wordt meer gevraagd van de ambtelijke organisatie in termen van afstemming, advisering en verantwoording richting de verschillende autonome gemeenten. Hoe groter de beleids vrijheid is van de individuele gemeenten, en hoe minder er bestuurlijk wordt afgestemd, hoe groter deze administra tieve last is. • Complexiteit van diverse rollen: Zoals beschreven in paragraaf 2.5 hebben gemeenten te maken met de rol van opdrachtgever en die van opdrachtnemer. In de praktijk blijkt dat, afhankelijk van de gekozen vorm, ambtelijke fusies de rolinvulling van gemeenten complexer maakt. Op basis van de casestudy komen de volgende complexitei ten naar voren: -
Op het moment dat er sprake is van een algemeen directeur als opdrachtnemer lijkt dit ervoor te zorgen dat de gemeentebesturen minder eigenaarschap ervaren richting de ambtelijke organisatie. De collegebesturen schieten sneller in de ‘klanthouding’. Dit maakt dat de druk en vraag die op de ambtelijke organisatie wordt gelegd groter is en niet altijd haalbaar. Het belang van de ambtelijke organisatie wordt onvoldoende gewaarborgd binnen de gemeentebesturen.
-
Gemeentesecretarissen die geen deel uitmaken van de ambtelijke fusieorganisatie ervaren minder betrok kenheid met de ambtelijke organisatie en minder mogelijkheid om de lokale kleuring van beleid mee te geven. Een gebrek aan doorzettingsmacht is een veel gehoorde klacht.
-
Een dubbelrol van gemeentesecretarissen, die zowel ambtelijk opdrachtnemer zijn als gemandateerd opdrachtgever en eerste adviseur van het college, vereist een duidelijke en zuivere rolinvulling. Het collectieve belang van de ambtelijke fusieorganisatie is namelijk niet altijd in lijn met de individuele belan gen van de gemeenten. Op het moment dat dit hier goede afspraken over zijn gemaakt en deze worden nageleefd lijkt dit meer eigenaarschap te stimuleren. Op het moment dat deze rollen onvoldoende worden gescheiden of te veel conflicteren, kan dit tot proble men leiden.
49
In gesprek over zes plus drie casussen
Publieke waarde • Lagere (uitvoerings)kosten • Verhoging van de externe kwaliteit van dienstverlening • Verhoging van de interne kwaliteit van dienstverlening
Verschuiving van kwets baarheid Geen duidelijke toename van strategisch en innovatievermogen Aantrekkelijker werk geverschap
Besturing & organisatie • Frictiekosten • Extra administratieve last • Complexiteit van diverse rollen
<r • Organisatie behaalt effecten pas na verloop van tijd • Meer afstand tot de ambtelijke organisatie
13
• Geen duidelijke sterkere regionale slagkracht • Beperkte efficiencywinstdoor harmonisatie en standaardisatie • Behoud besetuurlijke zelfstandigheid en lokaal maatwerk
Legitimiteit • Uiteenlopende 'stippen op de horizon' • Verschillen in tevredenheid gemeenten • Weinig zichtbaarheid ambtelijke organisatie
Figuur 2 Visualisatie van effecten ambtelijke fusies langs Public Value Model
5.4.4 De rol van de provincie In de casestudy is tevens aandacht besteed aan de rol die de provincie heeft gespeeld voorafgaand, tijdens en na de totstand koming van de ambtelijke fusie organisaties. De casussen zijn gesitueerd in verschillende provincies. De provincies zijn op ver schillende wijze omgegaan met de ambtelijke fusieorganisaties, wat op meer en minder steun kan rekenen van de betrokken gemeenten. • Gemeenten zien niet zozeer een formele rol voor de provin cie bij totstandkoming van ambtelijke fusies op het moment dat de bestuurskracht van de autonome gemeenten niet in het geding is. • Over het algemeen wordt het niet gewaardeerd als een provincie een hele duidelijke en dwingende stelling inneemt over de koers van een gemeente zonder daar met de gemeente constructief het gesprek over aan te gaan. •
De gemeenten geven aan een waardevolle rol te zien voor de provincie als meedenkende partner, die op basis van structureel en (in)formeel contact met de gemeenten ervoor kan zorgen dat de juiste keuzes en afwegingen worden
gemaakt. Het belang van Informaliteit en regulier contact wordt benadrukt. Het wekt argwaan als de provincie alleen contact opneemt als het slecht gaat. Gemeenten ervaren dat provincies sneller formeel in contact treden met gemeenten dan via een informele route, wat niet altijd als constructief en behulpzaam wordt ervaren. • In beide casussen waarin is besloten de ambtelijke fusie te beëindigen is een (pro)actieve rol van de provincie gemist. De geïnterviewden geven aan dat ze het hadden gewaar deerd als de provincie het gesprek tussen de gemeenten op de moeilijke momenten had gefaciliteerd. Het beëindigen van een ambtelijke fusie namelijk grote consequenties heeft voor de gemeenten individueel en, in potentie, ook voor de omliggende regio.
5.5
Waarom komen ambtelijke fusies niet tot stand?
De intentie van gemeenten om een ambtelijke fusie aan te gaan, leidt niet altijd tot succes. In sommige gevallen kiezen de gemeenten uiteindelijk er voor de ambtelijke fusie tóch niet door te zetten, in andere gevallen wordt een ambtelijke fusie tussen gemeenten op een later moment ontbonden. Dit doet de vraag
m
50
opkomen, wat maakt dat in deze individuele gevallen een amb telijke fusie niet tot een succes is geworden. Om tot een ant woord op deze vraag te komen, zijn naast de zes casussen waar op dit moment sprake is van een ambtelijke fusieorganisatie, ook een drietal casussen onderzocht waar ofwel de ambtelijke fusie uiteindelijk is ontbonden, ofwel nooit tot stand is geko men. De onderzochte casussen zijn; Wijk bij Duurstede-Houten (nooit tot stand gekomen), Ommen-Hardenberg (ontbonden) en Montfoort-IJsselstein (ontbonden). 5.5.1