03 Samenwerking Noordoost-Twente - Rapport Berenschot

Hoort bij raadsbesluit nr. ' 320 van 26 september 2023 \

I 1

Vi

KV

1

:<Ä I«

K

r . u.v

A

r

ff

r.

Tf^.

■ik

». #■

m

■n

•«

kt-.•"it

iki

w

>v“

' Nk

a»' i

.» rf»

1 %. ’^■'

&1H.

L-Ä,

Eindrapportage

Een vlucht naar voren of een duurzaam perspectief? De effecten, kansen en risico's van ambtelijke fusies in kaart gebracht Hans van der Werff Philip van Veller Wouter Saes Anne van Meerwaarden Martijn Bolkestein 25 januari 2018

Berenschot

ï ■X

Een vlucht naar voren of een duurzaam perspectief? De effecten, kansen en risico's van ambtelijke fusies in kaart gebracht

Hans van der Werff Philip van Veiler Wouter Saes Anne van Meerwaarden Martijn Bolkestein 25 januari 2018

Inhoud

i-»'-

MVIflOOUCTIt EM CONTEXT ^ SCOPE

i 1LU O m Z

8EV1MNNOEN • OVERZKHT

Een wetenschappelijk onderzoek naar de effecten van ambtelijke fusies..........................6

£ 5.

1.1 Aanleiding ..................................................... 7 1.2 Onderzoeksvragen en scope van de opdracht . 8 1.3 Berenschot in samenwerking met drie universiteiten................................................. 8 1.4 Leeswijzer.......................................................8

< U

§

In gesprek over zes plus drie casussen...... 36

5.1 5.2

1 in

5.3

5.4 t 2. lU

Ambtelijke fusies in beeld............................ 10

z

2.1 Inleiding ...................................................... 11 2.2 Een klassieke ambtelijke fusie: wat is dat eigenlijk?.................................... 12 2.3 Een klassieke ambtelijke fusie afgezet tegen andere vormen van samenwerking ............. 13 2.4 De rollen in het kader van de sturing op een klassieke ambtelijke fusieorganisatie .......... 15 2.5 Bestuurskundige en juridische vormgeving van een ambtelijke fusieorganisatie............. 15 2.6 Motieven voor een ambtelijke fusie............. 17 2.7 Ambtelijke fusies: de feiten op een rij ......... 19

o o

*3

5.5 5.6 S 6. U Z

< z

iz o Z

LU OQ

De context: gemeenten in een tijd van schaalverandering.................................... 20

3.1 Inleiding .................................................... 21 3.2 Trends in schaalverandering en hun uitwerking........................................... 22

cc o lU LU

s>

BC

uj

o o o o z

b

S

4

De aanpak van het onderzoek...................... 26

4.1 Publieke waarde als leidende gedachte ........ 27 4.2 Gebundelde krachten van de onderzoekswereld en wetenschap................................ 28 4.3 Studie en cases ........................................... 28 4.4 Een aanpak die stoelt op ervaringen en wetenschappelijke onderzoeken.................. 32 4.5 Geobjectiveerd beeld én handelingsperspectief................................................. 33

I

Financiën en formatie afgezet tegen de benchmark .................................................54

6.1 De opzet van onze analyse ......................... 55 6.2 Overhead ten opzichte van de totale organisatie........................................ 56 6.3 De resultaten.............................................. 56 6.4 Meerkosten van een ambtelijke fusie ......... 59 6.5 Wegen de kostenvoordelen van ambtelijke fusie op tegen de ‘weglekeffecten’? ............... 61

o

3.

Inleiding .................................................... 37 Negen casussen: vergelijkbaar én karakteristiek..................... 38 Perspectieven van burgers en maatschappelijke organisaties op ambtelijke organisaties............................... 41 Bevindingen van zes plus drie casussen langs de lijnen van het onderzoekkader...... 45 Waarom komen ambtelijke fusies niet tot stand?............................................ 49 De meest opvallende aspecten....................... 51

7.

Onderzoeken en ervaringen uit andere sectoren.............................................. 62

7.1 7.2 7.3 7.4 7.5

Publieke sector versus privatesector............. 63 Fusies in de private sector........................... 64 Psychologie versus ratio.............................. 65 Organisatiecultuur...................................... 66 Conclusie................................................... 66

UITZICHT

INZICHT

g 8. ^

Hoofdthematieken voortkomend uit het onderzoek................................................. 68

i2 10. Conclusies en adviezen ................................ 88

i

8.1 Inleiding........................................................ 69 8.2 Effecten: potentie, maar wisselend resultaat 70 8.3 Totstandkoming: van improvisatie naar een weloverwogen keuze ............................. 73 8.4 Werking: behapbare complexiteit .................76 8.5 Rol van de provincie.................................... 80

z o

X

£

o o

X

3 UJ < 5 </3

5

IL 5 ÓS

9.

De wetenschappelijke duiding in relatie tot de thema's................................ 82

3 U

g g ö

10.1 Inleiding .................................................... 89 10.2 Ambtelijke fiisie in perspectief.................... 89 10.3 Overwegingen............................................ 90 10.4 Conclusies................................................. 92 10.5 Slotconclusies ............................................ 98

I

cS

& 11. Een handelingsperspectief voor ^ provincies en gemeenten............................ 100 3 O.

9.1 9.2 9.3

Inleiding .................................................... 84 Inhoudelijke duiding .................................. 84 Betekenis van de wetenschappelijke duiding 86

u C/3 O Z Ij

11.1 Inleiding .................................................... 101 11.2 De checklist...............................................102 11.3 Het afwegingskader.................................... 102

Q

z

< Literatuur................................................................104 Bijlage..................................................................... 106

m

6

Een wetenschappelijk onderzoek naar de effecten van ambtelijke fusies Hoofdstuk 1

Ambtëiijké fusiés zijn een fenómean dre Het afgelopen jaar een sterke vlucht hebben genomen. Dit onderzoek richt zich op de effecten van deze ambtelijke fusies en de mogelijke rol die de provincie daarin kan nemen. Het onderzoek stoelt op een negental casussen, literatuuronderzoek, een benchmark en de inbreng en reflectie van een drietal hoogleraren. Hoofdstuk 1 tot en met 4 schetsen de context van deze ambtelijke fusies. Hoofdstuk 5, 6 en 7 geven overzicht van de bevindingen. Verder inzicht hierin worden geboden in de hoofdstukken 8 en 9. De afsluitende hoofdstukken 10 en 11 bieden uitzicht op een handelingsperspectief voor de toekomst.

II

1

«

t-T-r^

m

# m

9ii»# .4,

> *«R^

1 *-

'

%

5

' %<if‘

«£

Ss.- r -

•^?' >.

1.1

m

*. Hil

Aanleiding

In Nederland is samenwerking tussen gemeenten relatief laat op gang gekomen. Waar er in de vijftiger jaren van de vorige eeuw reeds wetgeving voorhanden was om samenwer­ king mogelijk te maken, bleek rond 2000 Intergemeentelijke samenwerking nog bijzonder beperkt te zijn. Sindsdien heeft het een grote vlucht genomen en werken alle gemeenten op veel fronten met collega-gemeenten samen, in een veelvoud van vormen. De ambtelijke fusie is één van die vormen: nog maar een aantal jaren geleden een uniek construct, maar nu een breed verbreide oplossing voor gemeenten. Rond ambtelijke fusies bestaan krachtige beelden en vragen. Is het een eindoplossing of een tussenoplossing? Geloven bestuurders er echt in of is het een oplossing om iets anders (een herindeling) af te wenden? En ook praktische vragen: wat levert het op? En hoe stuur je nog als deelnemende gemeente? De provincie is hoeder van de kwaliteit van het lokaal bestuur en stakeholder in de vormingsprocessen van regionale samen­ werking. Ook deze rollen brengen vragen met zich mee: moet je ambtelijke fusies wel willen? Werkt het wel? Wat betekent het voor lokale bestuurskracht? En voor regionale bestuurskracht?

V . ",..4:4

:

V

‘"t- ,.r :......

'

fm

J

•»*

ï

Vanuit hun systeemverantwoordelijkheid willen de provincies Zuid-Holland en Gelderland nu een betekenisvolle stap zetten om zich van duidelijker handelingsperspectief te voorzien: hoe stellen wij ons als provincies ten opzichte van het fenomeen ‘ambtelijke fusie’ op? Dit onderzoek naar de effecten van amb­ telijke fusies is de uitwerking van deze stap. Meer kennis over de effecten van ambtelijke fusies en over hoe je een zorgvuldige afweging kan maken of een ambtelijke fusie in een specifieke situatie een verstandige keuze is, helpt provincies én gemeenten in hun te onderscheiden rollen.

[3»

Ambtelijke fusies

1.2

Onderzoeksvragen en scope van de opdracht

Provincies Zuid-Holland en Gelderland wensen dus inzicht in de effecten van ambtelijke fusies en welke implicaties dit heeft voor hun rol'*. Daar horen de volgende onderzoeksvragen bij: 1. In hoeverre levert een ambtelijke fusie een bijdrage aan het versterken van het lokale bestuur? - Is er bij de start aandacht voor de regionale context? - Wat zijn de (regionale) effecten van een ambtelijke fusie op de korte en middellange termijn? - Is het nog mogelijk dat andere gemeenten (later) aanhaken? En welke overwegingen spelen (daarbij) een rol in de keuze voor of tegen een ambtelijke fusie ten opzichte van andere samenwerkingsconstructies? - Is een ambtelijke fusie een stabiele eindoplossing of een tussenstap? Is er invloed op de autonomie van de raad van een gemeente? 2. Hoe kan de provinciale rol hierbij worden ingevuld, welke instrumenten kan de provincie benutten en welke indicato­ ren kunnen worden ingezet bij toetsing van een ambtelijke fusie? Met andere woorden: wat zou een afwegingskader kunnen zijn bij toetsing van ambtelijke fusies?

1.3

Berenschot in samenwerking met drie universiteiten

Dit rapport dient zeggingskracht te hebben en gezaghebbend te zijn, voor de provincies en de gemeenten. Vanuit dit uitgangs­ punt hebben wij het van groot belang gevonden om de kennis van drie hoogleraren in te brengen in aanvulling op onze ruime ervaring in de publieke sector. Een ervaring die stoelt op inzich­ ten uit vele praktijksituaties en onze unieke benchmarkdatabase waarin kosten en formatie van 330 ambtelijke organisaties zijn opgenomen. De hoogleraren brengen niet alleen eigen kennis in, maar ontsluiten vele andere relevante bronnen die gerela­ teerd zijn aan het onderzoeksdomein.

In het kader van dit onderzoek zijn een drietal hoogleraren betrokken: • Prof. dr. S.A.H. (Bas) Denters, Universiteit Twente • Prof. dr. E.M. (Esther-Mirjam) Sent, Radboud Universiteit Nijmegen • Prof. dr. H.L.F. (Henri) de Groot, Vrije Universiteit Amsterdam Met deze partners in het onderzoek komen verschillende stromingen samen. Stromingen die in onderzoek en publicaties meer inzetten op behoud van een kleine schaal, of juist uitgaan van schaalvergroting. De hoogleraren kiezen echter bewust voor een neutrale en objectieve wetenschappelijke houding. Dit creëert -juist met de combinatie van Berenschot en deze professoren - een gezaghebbend geheel dat niet vanwege de samenstelling beticht kan worden van vooringenomenheid.

1.4

Leeswijzer

Het rapport kent de volgende opbouw. Hoofdstuk 2 en 3 geven een inkleuring van de context en het onderzoeksdomein. Wat is een ambtelijke fusie? Hoe vaak en in welke vorm komen amb­ telijke fusies voor? En wat zijn de majeure invloeden, trends en ontwnkkelingen die relevant zijn in het beoordelen van de effec­ ten van ambtelijke fusies? Hoofdstuk 4 gaat dieper in op onze aanpak van het onderzoek. Hoofdstuk 5, 6 en 7 gaan over de bevindingen uit de onderzochte casussen (praktijkvoorbeelden van ambtelijke fusies) en het financieel onderzoek op basis van onze benchmark en ervaringen uit andere sectoren (bedrijfsle­ ven: mergers and acquisitions). In hoofdstuk 8 detecteren we acht dominante hoofdthematieken, die voortkomen uit het onderzoek. Deze voorzien we van een wetenschappelijke dui­ ding in hoofdstuk 9. Het voorliggend rapport wordt afgesloten met conclusies en adviezen (hoofdstuk 10) en een handelingsperspectief voor provincies en gemeenten (hoofdstuk 11).

Inleiding Context, onderzoeksdomein en aanpak Bevindingen Thematieken en wetenschappelijke duiding Conclusies en handelingsperspectief r

1}

In afstemming met de opdrachtgever richt hel onderzoek zich specifiek op de effecten van het 'klassieke’ ambtelijke fusie construct. Dit is niet de enige verschijningsvorm van een ambtelijke fusie. Deze kan namelijk ook formeel-juridisch tot stand komen middels een enkelvoudige centrumconstructie. Deze laatste variant valt echter buiten de scope van dit onderzoek. In hoofdstuk twee wordt dit nader toegelicht.

Eindrapportage

Een wetenschappelijk onderzoek naar de effecten van ambtelijke fusies

• oooQoooOooOo o

9

m

13

10

Ambtelijke fusies in beeld

Hoofdstuk 2

In Nederland zijn momenteel 25 ambtelijke fusie organisaties. Van de verschillende vormen van ambtelijke fusies, richt dit onderzoek zich op die ambtelijke fusies waarbij meerdere deelnemende gemeenten gezamenlijk eigenaar en opdrachtgever zijn van de zelfstandige ambtelijke organisatie. In die constellatie bestaan verschillende rollen, die in dit hoofdstuk worden geschetst. De ambtelijke fusies zijn aangegaan vanuit verschillende motieven en verwachtingen en worden op verschillende wijzen ingericht.

&

11 /x

''iaite:''^^B

m

.............. .

ß3 K:

V.

V*-

>«3'V

JlA^

"ssr^pi

1.^

«

\9m

..mi.

UiX-

4

2.1

'H 31H af lïii 3j^ •j;

Hi*

ï

■il':

»

I ,m*

tó' h.

II Si

Inleiding

Gemeenten hebben in toenemende mate te maken met een uitbreiding van het takenpakket, hoge (financiële) eisen en een grotere complexiteit van de gestelde opgaven. Voor veel gemeen­ ten is (verregaande) intergemeentelijke samenwerking nood­ zakelijk om de kracht van het bestuur en de organisatie zodanig te versterken dat de gemeentelijke taken op een kwalitatief goed niveau kunnen worden gerealiseerd en te waarborgen dat de gemeente zoveel mogelijk publieke waarde levert voor haar inwoners. in dit onderzoek richten wij ons op het concept ‘ambtelijke fusie’ als een van de meest verregaande vormen van inter­ gemeentelijke samenwerking. Sinds dit concept in 2002 voor het eerst werd geïntroduceerd door de Denktank 'De Komuyten’ onder leiding van dr. Arno Korsten (2002) heeft de samenwer­ kingsvorm een vlucht genomen. De ambtelijke fusie is verwor­ den tot een van de opties voor gemeentelijke samenwerking.

1

Een ambtelijke fusie onderscheidt zich van andere intergemeen­ telijke samenwerkingsvormen doordat het betrekking heeft op; • beleidsvoorbereiding en uitvoering in het primaire proces; daarin onderscheidt de ambtelijke fusie zich van bijvoor­ beeld een shared service center (dat enkel betrekking heeft op de bedrijfsvoering). • het tot stand brengen van één ambtelijke organisatie over de volledige breedte van het gemeentelijke takenpakket, met andere woorden; geen samenwerking op één of enkele Individuele taken. •

Het behouden van de bevoegdheden van de deelnemende gemeenten, waarbij er in beginsel geen bevoegdheden overgedragen (gedelegeerd) worden aan de ambtelijke fusieorganisatle^>. Dan zou namelijk (tevens) sprake zijn van (een mate van) bestuurlijke opschaling.

2I

Overdracht van PIOFACH (bedrijfsvoeringsi taken is denkbaar en is in de praktijk een enkele keer waargenomen.

m

12

Ambtelijke fusies

Eindrapportage

In dit hoofdstuk wordt het concept ambtelijke fusie nader in beeld gebracht, waarbij specifiek wordt ingegaan op de ‘klassieke’ ambtelijke fusie. Allereerst door te duiden wat een ‘klassieke’ ambtelijke fusie is (paragraaf 2.2) en hoe het zich verhoudt tot andere vormen van intergemeentelijke samenwerking (para­ graaf 2.3). Vervolgens worden de voornaamste sturingsrollen in een ambtelijke fusie belicht (paragraaf 2.4). Daaropvolgend worden de bestuurlijk-juridische constructen die ten grondslag

Vanuit bestuurlijk-juridisch perspectief, waarover meer in paragraaf 2.5, kan een ambtelijke fusie vorm krijgen als:

i ’■

Een zelfstandige organisatie (de klassieke ambtelijke fusie). Gemeenten bundelen hun volledige ambtelijke capaciteit in een aparte juridische entiteit met rechtspersoonlijkheid. Deze entiteit verleent als opdrachtnemer diensten aan de deelne­ mende gemeenten (eigenaar én opdrachtgever). De klassieke ambtelijke fusie staat in dit onderzoek centraal.

^ s

liggen aan de ambtelijke fusies geduid (paragraaf 2.5). Nadat Een enkelvoudige centrumconstructie. Een of meer (vaak kleinere) gemeente(n) brengen hun volledige ambtelijke capa­ citeit onder bij de (vaak grotere) centrumgemeente. De grote centrumgemeente is eigenaar van de ambtelijke organisatie en tevens opdrachtnemer. De overige gemeente(n) heeft/hebben slechts een rol als opdrachtgever.

de belangrijkste contouren van (klassieke) ambtelijke fusies geschetst zijn, worden de belangrijkste beoogde voor- en nadelen van een ambtelijke fusie benoemd (paragraaf 2.6) en de huidige verschijningsvormen van ambtelijke fusies in Nederland in kaart gebracht (paragraaf 2.7). Deze onderdelen gecombineerd bieden inzicht in de huidige stand van zaken rondom ambtelijke fusies

Wij beschouwen de meervoudige centrumconstructies niet als mogelijke vorm voor een ambtelijke fusieorganisatie. In een meervoudige centrumregeling is (blijft) namelijk per definitie sprake van meerdere - juridisch afzonderlijke - ambtelijke organisaties.

in Nederland, zowel bestuurlijk, juridisch als organisatorisch.

2.2

Een klassieke ambtelijke fusie: wat is dat eigenlijk?

Een klassieke ambtelijke fusie is in de kern een samenwerking waarbij twee of meer gemeenten hun ambtelijke organisatie onderbrengen in één gemeenschappelijke entiteit met een eigen

Bij een klassieke ambtelijke fusie treden de gemeentebestu­

directie, die vervolgens de beleidsvoorbereiding, -uitvoering

ren van de individuele gemeenten op als mede-eigenaar én

en ondersteuning verzorgt voor de deelnemende gemeenten.

als opdrachtgever van de zelfstandige organisatie. De deel­

De bedrijfsvoeringsmiddelen en het personeel van de deel­

nemende gemeenten blijven individueel verantwoordelijk

nemende gemeenten worden ondergebracht in deze aparte

voor de uitvoering van wettelijke taken en het realiseren van

entiteit. Politiek-bestuurlijk blijven de gemeenten zelfstandig en

bestuurlijke opgaven en (lokale) politieke ambities. De daad­

behouden elk een eigen gemeenteraad, college van B&W, grif-

werkelijke uitvoering van deze taken is belegd bij de ambtelijke

fie(r) en gemeentesecretaris.^' De bevoegdheden en de rol van

fusieorganisatie, waarbij de deelnemende gemeenten diensten

de gemeenteraad veranderen formeel gezien niet. Er is sprake

afnemen. Daarmee bedient de ambtelijke organisatie meerdere

van ambtelijke krachtenbundeling door opschaling, zonder dat

colleges van B&W.^' De afzonderlijke colleges verantwoorden op

deze met gemeentelijke herindeling gepaard gaat.''

hun beurt het beleid en de resultaten aan de eigen burgers via de gemeenteraad. In de taakuitoefening kunnen per gemeente verschillende accenten worden gelegd door specifieke wensen met betrekking tot de ‘couleur locale’. Voor het overige kan

Inleiding Context, onderzoeksdomein en aanpak Bevindingen Thematieken en wetenschappelijke duiding

ervoor gekozen worden zoveel mogelijk te standaardiseren en harmoniseren. De meeste ambtelijke fusies in Nederland zijn ambtelijke fusies in de ‘klassieke’ vorm. In enkele gevallen is er sprake van een enkelvoudige centrumregeling (bv. Aalsmeer-Amstelveen en

Conclusies en handelingsperspectief

Losser-Enschede)

5) 3) 4)

21e voor de bijzondere positie van de gemeentesecretaris en de griffier hierna in voetnoot 19. In sommige gevallen behouden de autonome gemeenten sleutelfuncties dichtbij het gemeentebestuur. Zie hierna in paragraaf 2.6. De gehanteerde definitie van klassieke ambtelijke fusies sluit aan bij de defini­ tie van Seinsira & van de Laar (2016). Samen sterker, maar toch apart, p.13.

6)

De afzonderlijke gemeenten houden bijvoorbeeld hun eigen begrotingscyclus. De ambtelijke organisatie maakt niet één, maar drie of meer aparte begrotin­ gen en jaarrekeningen: voor elke gemeente afzonderlijk en voor de gemeen­ schappelijke regeling. Een volledig overzicht van het aantal ambtelijke fusies vindt u in de bijlage bij dit rapport.

Ambtelijke fusies in beeld

2.3

Een klassieke ambtelijke fusie afgezet tegen andere vormen van samenwerking

Sinds 2002 is er in toenemende mate aandacht voor inter­ gemeentelijke samenwerking, soms als alternatief voor gemeen­ telijke herindeling. Door samenwerking beogen gemeenten de kosten te drukken, de kwaliteit te verhogen en/of de kwets­ baarheid te verminderen om de bestuurs- en slagkracht van gemeenten te versterken, maar ook de kleinschalige identiteit te behouden.^* Een ambtelijke fusie is een van de ‘smaken’ van intergemeentelijke samenwerking. Een ambtelijke fusie is niet een op zichzelf staand concept, maar verhoudt zich tot andere vormen en gradaties van samenwerking tussen gemeenten. Deze samenwerkingsverbanden verschillen van enkel informatie-uitwisseling tot de Integratie van de volledige ambtelijke en bestuurlijke organisatie. Er zijn verschillende taakvelden waar intergemeentelijke samenwerking zich op kan richten. Er kan grofweg onderscheid worden gemaakt in drie taakvelden*'. 1. Bedrijfsvoeringstaken: de zogenoemde PlOFACH-taken, die zich richten op personeel, informatie, organisatie, financiën, automatisering, communicatie en huisvesting. Het betreffen bedrijfsprocessen die de gemeente heeft, simpelweg vanwege het feit dat ze een organisatie is. 2.

Uitvoeringstaken: Deze taken zijn publiekrechtelijk toe­ bedeeld aan de gemeente, bijvoorbeeld het ophalen van afval, inning van onroerendzaakbelasting (ozb) en de uitgifte van beschikkingen zoals vergunningen of besluiten tot handhaving. 3. Beleidsbepalende taken: Deze taken zijn gericht op het opstellen van beleidsregels, (regionale) strategie- en planvorming. Intergemeentelijke samenwerking kan in meer of mindere intensiteit gezamenlijk worden opgepakt, afhankelijk van het doel van de samenwerking.*' De volgende overkoepelende niveaus van intergemeentelijke samenwerking worden onder­ scheiden, waarbinnen tevens verschillende gradaties van samenwerking zijn’°':

7) 8) 9) 10)

(Fraanje & Flerweijer, 2013). (VNG, 2015). {VNG, 2015). Voor een volledig overziclit van de publiekrechtelijke en privaatrechtelijke vormen van iniergerneentelijke samenwerking biedt het essay Grip op samen­ werking inde Praktijk - lessen en best practices uit gemeenten van Stolk, de Greet en Vellekoop (2017) een handzaam overzicht op pagina 6.

• •ooOoooOoo©oo

13

m

1. Geen samenwerking: Gemeenten werken volledig onafhankelijk van elkaar. 2. Informele samenwerking: Veel gemeenten werken op een informele manier met elkaar samen. Zowel ambte­ naren als bestuurders ontmoeten hun counterparts bij andere gemeenten en wisselen kennis en ervaringen uit. De gemeente blijft volledig zelfstandig. 3. Afstemming: Dit is een lichte vorm van samenwerking, met formeel-juridische basis. De ambtenaren blijven onderdeel van de eigen organisatie, maar er wordt ambtelijk/bestuur­ lijk (structureel) met elkaar samengewerkt om schaalvoor­ delen te realiseren. De gemeenten beogen kennisdeling tussen de ambtelijke organisaties, bestuurlijke en ambtelijke afstemming en/of strategievorming. Er is geen sprake van formele en structurele overdracht van taken, bevoegdheden of mensen. 4. Centrumconstructie"': In een centrumconstructie is één gemeente belast met de uitvoering van één of meerdere specifieke taak/taken voor alle samenwerkende gemeenten, zonder dat daarvoor een nieuwe organisatie wordt opge­ richt. Het kan tevens zo zijn dat de deelnemende gemeenten over en weer taken uitvoeren voor andere deelnemende gemeenten. 5. Zelfstandige organisatie: De samenwerkende gemeenten voegen (delen van) hun ambtelijk apparaat samen in één nieuwe afzonderlijke organisatie, die als opdrachtnemer diensten aan de deelnemende gemeentebesturen verleent.

Dit kan voor één of meerdere specifieke taak/taken. De gemeenten besturen deze organisatie gezamenlijk. 6. Bestuurlijke fusie: Twee of meer autonome gemeenten fuse­ ren zowel de ambtelijke organisatie en de gemeentebesturen. Ze vormen samen één nieuwe gemeente'*'.

11) In de handreiking intergemeentelijke samenwerking wordt dit 'netwerksamenwerking' genoemd. In dit rapport wordt de voorkeur gegeven aan de term 'centrumconstructie'. 12) Dit heeft er inmiddels toe geleid dat het aantal gemeenten in de afgelopen 165 jaar is afgenomen van 1.209 gemeenten in 1851 tot 380 gemeenten in 2018.

m

Ambtelijke fusies

14

Geen samenwerking

O

O

Afstemming

Centrumconstructie

o

Zelfstandige organisatie a. Enkelvoudige centrumregeling

a. Enkelvoudige centrumregeling

V

V

IV

t

b. Enkelvoudige centrumregeling voor alle taakvelden

b. 'klassieke’ ambtelijke fusie

fi

Legenda Samenwerkingsverbindingen

t

ac. Meervoudige centrumregeling

Èt

Gemeente

IV'

fi V

Ambtelijke fusieorganisatie Uitvoering per taakveld

k.

Eindrapportage

fa-'

O Bestuurlijke fusie

A

Ambtelijke fusies in beeld

2.4 De rollen in het kader van de sturing op een klassieke ambtelijke fusieorganisatie Een klassieke ambtelijke fusieorganisatie is in principe ‘van, voor en door’ de deelnemende gemeenten. Wij onderscheiden vijf rollen die op verschillende wijzen zijn belegd.”* • Eigenaar; Bij een klassieke ambtelijke fusieorganisatie zijn de deelnemende gemeenten gezamenlijk eigenaar van organisatie. Het (algemeen) bestuur van de ambtelijke fusieorganisatie stelt de jaarrekening van de fusieorganisatie vanuit deze rol vast. • Opdrachtgever en klant: De individuele gemeenten ver­ vullen de rol van opdrachtgever en klant van de ambtelijke fusieorganisatie. Deze rol is veelal in praktische zin belegd bij de gemeentesecretarissen. •

Opdrachtnemer: De (zelfstandige) ambtelijke fusieor­ ganisatie voert de opdrachten van gemeentebesturen uit als opdrachtnemer. De opdrachtnemersrol is belegd bij de directie van de ambtelijke fusieorganisatie.

• Toezichthouder: Op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen is het (uiteindelijk) aan de gemeenteraden om toezicht te houden (al dan niet via de eigen colleges) op de ambtelijke fusieorganisatie. • Adviesfunctie gemeenten; Een onderscheidend kenmerk van ambtelijke fusies is de clustering van (vrijwel al) het personeel bij één ambtelijke organisatie. Het organise­ ren van de adviesfunctie ten behoeve van de individuele gemeenten is daarmee een aandachtspunt (zie hierna paragraaf 2.5.3).

2.5

Bestuurskundige en Juridische vormgeving van een ambtelij'ke fusieorganisatie

De juridische vormen van een ambtelijke fusieorganisatie Ambtelijke fusieorganisaties kunnen op diverse manieren vorm krijgen. Binnen iedere juridische vorm kunnen vervolgens weer keuzes worden gemaakt over de inrichting.

• • 0

oQo®0Q®0@qo

De kern van een klassieke ambtelijke fusie is dat het ambtelijke beleidsvoorbereiding, -uitvoering en ondersteuning in één gezamenlijke zelfstandige ambtelijke organisatie betreft. Een klassieke ambtelijke fusieorganisatie kan twee juridische vor­ men hebben. De twee, beide op het publiekrecht gebaseerde”*, vormen zijn: 1. een openbaar lichaam, of 2. een bedrijfsvoeringsorganisatie. Sinds de introductie van de bedrijfsvoeringsorganisatie in de aangepaste Wet gemeenschappelijke regelingen van januari 2015 heeft deze juridische basis bij nog te vormen ambtelijke fusieorganisaties in de praktijk vaker de voorkeur gekregen.’** In het kader van ambtelijke fusies kan een openbaar lichaam ook te verkiezen zijn als het wenselijk is om de voltallige colle­ ges zitting te laten nemen in het bestuur (zie hierna). In principe zou een ambtelijke fusie ook vorm kunnen krijgen als een enkelvoudige centrumconstructie. In het geval van een (enkelvoudige) centrumconstructie wordt de rechtsper­ soonlijkheid van een van de deelnemende gemeenten benut. De twee mogelijke juridische vormen in dat geval’** zijn: 1. een centrumregeling, gebaseerd op het publiekrecht (Wgr), of 2. een (dienstverlenings)overeenkomst (tot opdracht), gebaseerd op het privaatrecht.

Een ambtelijke fusieorganisatie die als centrumconstructie is vormgegeven, valt buiten de reikwnjdte van dit rapport (zoals hiervoor aangegeven) en is om die reden in dit onderzoek niet nader uitgewerkt. 2.5.2

De wijze waarop de topstructuur van de

ambtelijke fusieorganisatie is georganiseerd Een klassieke ambtelijke fusieorganisatie, die zoals hiervoor aangegeven per definitie de vorm kent van een openbaar lichaam of een bedrijfsvoeringsorganisatie, kent een wettelijk vastgelegde bestuursstructuur op basis van de Wet gemeen­ schappelijke regelingen.

2.5.1

13) Landelijk Kennisplatform Ambtelijke Fusie (2014)

14) Andere - op het privaatrecht gebaseerde - varianten met rechtspersoonlijk­ heid, zoals de Besloten of Naamloze Vennootschap, stichting of vereniging komen gezien artikel 160, lid 2, Gemeentewet in beginsel niet in aanmerking. 15) In de praktijk van intergemeentelijke samenwerking ligt de keuze voor een openbaar lichaam voor de hand indien de wens is om bevoegdheden van raad te delegeren aan de nieuwe zelfstandige organisatie. Dit is bij een ambtelijke fusie echter niet aan de orde. 16) Indien v/ordt gekozen voor een centrumconstructie is een vervolgvraag of deze publiekrechtelijk of privaatrechtelijk vormgegeven wordt. Voor de gover­ nance maakt dit in de praktijk geen groot verschil, maar het aanbestedingsrecht en de fiscaliteit zijn in dit verband wel zeer belangrijke aandachtspunten.

m

16

Ambtelijke fusies Eindrapportage

ii-t ■s>i

‘■w

.♦a

• •

«V

Een openbaar lichaam kent, voor zover hier van belang,

ming worden ingericht. In de praktijk zien we dat in veel geval­

altijd een Algemeen Bestuur én een Dagelijks Bestuur.

len (informeel) overleg periodiek wordt georganiseerd tussen i)

Een bedrijfsvoeringsorganisatie kent

raden, ii) colleges, iii) portefeuillehouders, iv) gemeentesecre­

één (enkelvoudig) bestuur.

tarissen en/of v) griffies. Ook is vaak voorzien in overleg tussen (ten behoeve van de individuele gemeente werkzame) account-

Het (algemeen/dagelijks) bestuur van een ambtelijke fusie-

houders en hun tegenhangers in de ambtelijke fusieorganisatie.

organisatie bestaat per definitie uit leden van het college van B&W.’^> De wet laat voor het overige veel ruimte om de

Voorts is van belang hoe de ambtelijke topstructuur van de

bestuurlijke en ambtelijke topstructuur op maat in te richten.

ambtelijke fusieorganisatie is samengesteld. In het geval van een klassieke ambtelijke fusie zijn er grosso modo twee manie­

De samenstelling van het bestuur van de ambtelijke fusieorga-

ren om de directie samen te stellen, namelijk door de directie­

nisatie is een te maken keuze bij de inrichting. De belangrijkste

taken te beleggen bij:

varianten zijn om in het bestuur i) alle collegeleden vertegen­ woordigd te laten zijn of ii) het bestuur te vormen met een deel

•

een directieraad, bestaande uit de gemeentesecretarissen

van de colleges. In de eerste variant Is in de praktijk de keuze

(personele unie). Er is geen heldere scheiding in de rol

voor een openbaar lichaam aangewezen, waarbij de voltallige

van opdrachtgever en opdrachtnemer, aangezien deze bij

colleges zitting nemen in het algemeen bestuur. Vanuit het

dezelfde personen belegd zijn. Dit kan afbreuk doen aan de

algemeen bestuur wordt vervolgens het dagelijks bestuur afge­

mogelijkheid om te verzakelijken. De verbinding tussen de

vaardigd en belast met de dagelijkse leiding.

individuele ambtelijke organisatie en de gemeenten is in deze variant over het algemeen sterker georganiseerd.

Met het oog op de besturing van de ambtelijke fusieorganisatie zullen daarnaast ook diverse gremia voor overleg en afstem-

•

een nieuw aan te trekken onafhankelijke derde (algemeen directeur) of een directieraad bestaande uit onafhankelijke derden. In deze variant is de rol van ambtelijk opdrachtgever

17) In een openbaar lichaam kunnen ook raadsleden zitling hebben In het AB (en DB), maar dit is alleen mogelijk als (ook) raadsbevoegdheden gedelegeerd worden. Dit is bij een ambtelijke fusie niet aan de orde.

helder gescheiden van de opdrachtnemersrol. Deze variant leidt over het algemeen tot een meer zakelijke en afstan-

* *

• •

Ambtelijke fusies in beeld

* »

17 0

i

ü-t

s

.*

delijke relatie tussen de deelnemende gemeenten en de ambtelijke fusieorganisatie. De gemeentesecretarissen zijn in dit model in mindere mate in de positie om te sturen op de fusieorganisatie. 2.5.3 De positie van het personeel Bij een klassieke ambtelijke fusieorganisatie komt het perso­ neel*** in beginsel in dienst van de fusieorganisatie. Gemeenten kiezen er echter soms voor om een beperkt aantal ambtenaren in dienst te houden en/of ambtenaren aan te wijzen die ter beschikking staan aan een van de gemeenten. Dit vanuit de gedachte dat gemeenten over de benodigde expertise moeten beschikken om hun individuele belangen te kunnen behartigen om de uitoefening van de eigenaars- en opdrachtgeversrol te borgen. In de praktijk worden verschillende keuzes gemaakt met betrekking tot het personeel: •

Personeel volledig onderbrengen: De ambtelijke organisaties worden volledig ondergebracht in één organisatie. Alleen de gemeentesecretaris en raadsgriffier blijven achter in de afzonderlijke gemeenten.

18) De (gemeente)secretaris en de griffier hebben in dit verband een bijzondere positie. Zie art. 100 Gemeentewet waarin is bepaald dat iedere gemeente een eigen (gemeente)secretaris en griffier heeft.

•

Bestuursstaf bij de individuele gemeenten behouden: In sommige gevallen kiezen gemeenten ervoor om een klein team, bestaande uit bijvoorbeeld beleidsregisseurs, adviseurs, een controller en/of stafmedewerkers, bij de individuele gemeente in dienst te houden.

• De tussenvariant: ook is denkbaar dat gemeenten enkele ambtenaren (die formeel werkzaam zijn in de ambtelijke fusieorganisatie) krijgen toegewezen ten behoeve van hun gemeenten.

2.6 Motieven voor een ambtelijke fusie Gemeenten hebben verschillende motieven om uit al deze vormen van intergemeentelijke samenwerking te kiezen voor een ambtelijke fusie. Deze keuze hangt af van de doelstellin­ gen van de samenwerking en de mogelijke voordelen die een ambtelijke fusie biedt. Er zijn echter ook een aantal mogelijke nadelige neveneffecten verbonden aan ambtelijke fusies. In de volgende tabel wordt een overzicht gegeven van de voornaam­ ste kansen en risico’s die worden genoemd waar het gaat om ambtelijke fusies”*.

19)

Ontleend uit Korsten (2015; 2017), Seinstra & van de Laar (2016), VNG (2015), Schaap et al (2017), Boogers, Slooijer et. Al (2015), Berenschot (2017) en www.ambteiykefusies.nl.

m

18

Ambtelijke fusies

KANSEN (MOGELIJKE VOORDELEN) Versterken uitvoeringskracht ambtelijke organisatie voor bestaande opgaven. Versterken uitvoeringskracht ambtelijke organisatie als antwoord op toekomstige ontwikkelingen. Door schaalvergroting en krachtenbundeling ruimte bieden voor versterking van de strategische beleidsen ontwikkelcapaciteit, innovatiemogeiijkheden en de adaptiviteit van de organisatie. Verbeteren van de kwaliteit van dienstverlening aan inwoners, (maatschappelijk) ondernemers en gemeentebesturen. Professionalisering (kennisdeling, specialisatie, competentieontwikkeling) op zowel het primair proces als de ondersteunende taken. Versterking van werkgeverschap door vergroting van kansen voor medewerkers en de aantrekkingskracht op talent. Verminderen van de kwetsbaarheid binnen de ambtelijke organisatie (minder eenpitters) en meer ruimte voor specialisatie. Beheersen of reduceren van kosten en bedrijfsvoeringslasten. Efficiency behalen in de uitvoering door schaal- en herhalingsvoordelen. Versterking van de (strategische) bestuurlijke positie in de regio door betere ambtelijke ondersteuning en advisering aan bestuurders. Behouden van bestuurlijke zelfstandigheid. Politiek-bestuurlijk blijft gemeentelijke kleur (keuzevrijheid) in tact voor het beleid.

Behouden van de eigen identiteit en nabijheid van de gemeente (lokale frontoffice, behoud gemeentelijk logo, etc.) Het voorkomen van of vooruitlopen op een herindeling

Eindrapportage

RISICO'S (MOGELIJKE NADELEN) Meer (gevoel van) afstand tussen de ambtelijke organisatie en het bestuur. Het bestuur wordt (gevoelsmatig) meer op afstand gezet. Minder beleidsvrijheid ten aanzien van bedrijfsvoering (personeel, ICT, huisvesting, faciliteiten); hierop zelfstandig ingrijpen in de (gezamenlijke) ambteiijke organisatie kan niet meer en hierover zullen dus vooraf heldere afspraken moeten worden gemaakt. Gemeentelijke kleur kan op beleidsrijke taken (gevoelsmatig) onder druk komen en er is sprake van verlengd lokaal bestuur op gemeentelijke taken (hoewel programmagelden achterblijven in de gemeenten). Met het oog op efficiency kan er vanuit de ambtelijke organisatie druk ontstaan op bestuurlijke beleidsafstemming. Complexiteit in termen van bestuurlijke aansturing en het ambtelijk bedienen van meerdere opdrachtevers.

19

Ambtelijke fusies in beeld

2.7

Ambtelijke fusies: de feiten op een rij

m

3. De gemiddelde ambtelijke fusieorganisatie bedient ongeveer

De eerste ambtelijke fusie in Nederland was op 1 januari 2007

78.000 inwoners. De werkorganisatie OVER-gemeenten van

een feit: toen bracht de gemeente Ten Boer zijn ambtelijke

de gemeenten Oostzaan en Wormerland bedient het

capaciteit onder bij de gemeente Groningen in een centrum-

kleinste aantal inwoners: ongeveer 25.000. De enkelvoudige

constructie. In 2008 vond de eerste ‘klassieke’ ambtelijke fusie

centrumregeling tussen Groningen en Ten Boer bedient het

plaats toen Blaricum, Eemnes en Laren hun ambtelijke orga­

grootste aantal inwoners: bijna 210.000.

nisaties samenbrachten in de ambtelijke fusieorganisatie BEL Combinatie. Sindsdien zijn er 27 ambtelijke fusieorganisaties

4. In enkele gevallen is een ambtelijke fusie uitgemond in

ontstaan in verschillende verschijningsvormen, waarvan er op

een bestuurlijke fusie. Dit is voor het merendeel van de

dit moment nog 25 bestaan. Bijlage 1 bevat een overzicht van

gemeenten niet het geval. Dit geldt voor: Groningen-Ten

de 27 ambtelijke fusieorganisaties, het aantal inwoners dat zij

Boer, Millingen-Groesbeek en de fusieorganisatie De Waard

bedienen, de bestuurskundige en juridische vorm, de datum

(Graafstroom, Liesveld en Nieuw-Lekkerland).

waarop de ambtelijke fusie in werking is getreden en eventu­ ele bijzonderheden. We zetten hier de belangrijkste feiten op een rij:

5. Eind 2017 is in twee gevallen wegens ontevredenheid met de ambtelijke fusieorganisatie besloten om deze te ontbinden, zonder dat daar een bestuurlijke herindeling of andersoor­

1. Per 1 januari 2018 zijn er 25 ambtelijke fusies, waarbij 61

tige samenwerking voor in de plaats komt. Dit geldt voor

gemeenten betrokken zijn. Dit betekent dat 16% van de

UW Samenwerking tussen IJsselstein en Montfoort en de

Nederlandse gemeenten haar ambtelijke capaciteit volledig

Bestuursdienst Ommen-Hardenberg. Deze ambtelijke fusies

gebundeld heeft met één of meer partnergemeenten.

worden per 1 januari 2020 beëindigd.

2. Ambtelijke fusies tussen relatief gelijkwaardige partners, in termen van het aantal inwoners, krijgen veelal vorm volgens

•r

het ‘klassieke’ ambtelijke fusiemodel. Een ambtelijke fusie tussen één significant grotere gemeente en een of meer kleine gemeenten krijgt veelal vorm volgens het ‘gastheermodel’: de enkelvoudige centrumregeling.

%

-

1'

Figuur 1 Overzichtskaart ambtelijke fusies in Nederland (bron: https://www.regioatlas.nl/doe-het-2elf-kaartAplqp8)

020

De context: gemeenten in een tijd van schaalverandering Hoofdstuk 3

Maatschappelijke vraagstukken doen zich voor in verschillende schalen. Gemeenten moeten hun publieke waarde dan ook op verschillende schalen organiseren. Daarbij zijn processen van schaalvergroting en schaalverkleining zichtbaar. Ambtelijke fusies moeten worden bezien vanuit deze context van schaalverandering.

21

ff. tl

P

m

ii

K

h: r,-.

isi

•tt

1 t

it-

il Jf

f-'i

A

*/■

.*

«M

fei

\

'f

:iV^

># 1

•;J

ï

‘n

X

y /

’S

'i

r

i

>

*

M'

V

es,

tT

y

/ iML o,r

1 j2

.Set®!/. Ml#;-

2lït‘3 rjé

Pä

•:^n i

3.1

!

Inleiding

Het fenomeen ‘ambtelijke fusies’ kunnen we niet in isolement analyseren. Het is nodig dit te plaatsen in de bredere context waarbinnen gemeenten in Nederland in 2018 hun taken uitoe­ fenen. We schetsen die context in dit hoofdstuk aan de hand van dominante trends in het openbaar bestuur en de samen­ leving. Hoe ziet het bestaan van een gemeente er anno 2018 uit? Daarbij is het begrip ‘publieke waarde’ leidend. Gemeenten streven de realisatie van publieke waarde na. We beschrijven de context dan ook vanuit het perspectief van publieke waarde.

van de gemeente te regelen, dan wel op een kleinere schaal. Oftewel, we constateren gelijktijdige schaalverkleining en schaalvergroting. Vaak worden deze termen als tegengestelden van elkaar gezien. Dit is deels ten onrechte, omdat schaal­ verkleining en schaalvergroting voor een groot deel dezelfde oorzaken kennen. We spreken in deze context daarom liever van schaalverandering.

.aSi

'm. Inleiding

Het overall beeld is; gemeenten zijn in brede zin in beweging, zowel op het politieke, het bestuurlijke, als het organisatorische vlak. Er is een brede zoektocht/ontwdkkeling gaande naar het optimaliseren van de productie van publieke waarde, waarbij gemeenten streven naar betere aansluiting op de samenleving waar zij in werken. Die zoektocht is een reactie op ontwik­ kelingen in de samenleving, die elkaar de afgelopen jaren in rap tempo opvolgen. We behandelen die trends hieronder, maar het effect is dat de combinatie van externe en interne factoren ertoe leidt dat gemeenten taken op een andere schaal aan willen pakken dan nu het geval is. Interessant is dat dit zowel kan leiden tot de wens iets op een grotere schaal dan die

Context, onderzoeksdomein en aanpak Bevindingen Thematieken en wetenschappelijke duiding Conclusies en handelingsperspectief

m

m

22

Ambtelijke fusies

3.2

Eindrapportage

Trends in schaalverandering en hun uitwerking

1. Technologische trend; informatisering en digitalisering. De

In onderstaand schema benoemen we vier hoofdtrends die

groeiende technologische mogelijkheden zet onverkort door

Impact hebben op de wijze waarop publieke waarde in het

en is in alle aspecten van onze samenleving voelbaar. Gevolg

Nederlands openbaar bestuur tot stand komt. Het gevolg is een

is dat kosten van organiseren steeds lager worden (contact,

opkomst van informatisering en digitalisering als gevolg van

ietwat paradoxale ontwikkeling van gelijktijdige schaalvergro­

interactie, informatie-uitwisseling), dat de informatiepositie

ting en schaalverkleining, waar we op dit moment in Nederland

van mensen en organisaties verbeterd is en dat transparantie

vele verschijnselen van zien, die op de uiterste zijden van het

van processen en beslissingen toeneemt. Dat alles heeft (ver­

schema zijn weergegeven. Specifiek worden schaalvergroting

regaande) impact op de relatie tussen inwoner en overheid en

en schaalverkleining ook door kleinere trendmatige ontwikke­

raakt aan termen als zelfredzaamheid van inwoners, accepta­

lingen versterkt (al dan niet bewust vanuit beleidskeuzes). We

tie van autoriteit en waarde van gezag, interactieve beleidspro­

werken hieronder de genoemde trends kort stuk voor stuk uit;

cessen / participatie en vertrouwen/legitimiteit/transparantie.

Schaalverkleining

Schaalverandering

Keten­ verkorting • Platformsamenleving • Energiecorporaties • Mantelzorg

■

sociale ontwikkeling

1

[

Digitalisering als technische ontwikkeling

1

Rolverdeling overheid en samenleving Toegenomen transparantie

w '

Schaalvergroting

röpeanisering Langjarige krapte op de arbeidsmarkt

I

Integraliteit van problee­ moplossing als conceptuele ontwikkeling

j

l ft

Demografische trek naar de stad als fysieke

J J

Aanvaardbare prijs

• ZBO-fusies • Regionale samenwerking • Ambtelijke fusies

■Si

2. Sociale trend: individualisering. Mede als gevolg van

mobiliseren (vaak via social media) én dat het leveren van

de technologische trend, maar ook als gevolg van maat­

maatwerk alleen betaalbaar is vanuit de efficiëncy-voordelen

schappelijke ontwikkelingen, zet individualisering in

die grootschalig organiseren met zich meebrengt.

onze maatschappij door. Dit is te typeren in toenemende keuzemogelijkheden, toenemende ongestructureerdheid en

3. Conceptuele trend: Integrale aanpak. Onze maatschappij

onvoorspelbaarheid in de vorming van collectieven rondom

kijkt steeds integraler naar problematiek. Waar vroeger

belangen en in een voortdurende nadruk op het ‘ik’ (social

de aanpak van problematiek over het algemeen binnen

media, commercie, beleid als ‘een leven lang leren’). Gevolg

de inhoudelijke inkadering van onderwerpen plaatsvond

is dat traditionele collectieven zoals vakbonden, vereni­

(kokerbenadering), wordt tegenwoordig veel meer gekeken

gingen en partijen aan belang verliezen. En dat enerzijds

naar een integrale aanpak (ketenbenadering). Dit leidt

het lokale belangrijker wordt: ieder individu kan in zijn of

tot casusgerichter werken, waarbij de verbinding wordt

haar eigen context, maatwerkoplossingen leveren. Maar

opgezocht tussen beleidsterreinen. Van de overheid wordt

dat anderzijds individuen zich ook op steeds grotere schaal

verwacht flexibeler en probleemgerichter te gaan werken.

• « «

« «

De context: gemeenten in een tijd van schaalverandering

• • • «

4. Fysieke trend: demografie. Urbanisatie en krimp. Mensen trekken richting de stad om te profiteren van de mogelijk­ heden van contacten, banen en uitwisseling van kennis en ideeën (De Groot et. al, 2010). Dit leidt tot uitdagingen voor gemeenten. Gemeenten in perifere gebieden krijgen te maken met bevolkingskrimp, terwijl steden in de Rand­ stad te maken krijgen met een alsmaar groeiende bevol­ king. Dit leidt voor krimpgemeenten tot leegstand en een voorzieningenniveau dat onder druk komt te staan, terwijl in groeigemeenten de woningmarkt, arbeidsmarkt en voor­ zieningen ook onder druk staan, maar dan tegenovergesteld.

tussenkomst van een commerciële partij en een ritje maken zonder een taxi. Door ketenverkorting wordt de overheid beter benaderbaar. Mensen kunnen, thuis achter hun com­ puter, in direct contact treden met hun wethouder of raads­ lid. Dit brengt enerzijds kansen met zich mee in termen van burgerparticipatie en draagvlak creëren. Anderzijds brengt het ook weer uitdagingen met zich mee, vanwege bedreiging, belediging en intimidatie.

3. Toegenomen transparantie: De toegenomen transparantie in de samenleving komt voort uit de digitalisering van de samenleving en ligt in het verlengde van de ketenverkorting. Doordat digitalisering mensen in staat stelt veel meer infor­ matie tot zich te nemen dan een aantal jaar geleden, leidt dit er tevens toe dat mensen ook steeds meer informatie tot

1. Ketenverkorting: Door de toenemende digitalisering van de samenleving worden alle ketens in deze samenleving korter. Niet alleen die tussen de burger en de overheid, maar ook die in de private sector. Door bijvoorbeeld Airbnb en Über kunnen we tegenwoordig een eigen slaapplek huren zonder

r■’t

J

i

!«i

23 0

2. Rolverdeling samenleving en overheid: Waar er vroeger altijd naar de overheid werd gekeken wanneer het ging om collectieve voorzieningen en sociale zekerheid, is dit de laatste jaren veranderd. Mensen pakken steeds meer dingen zelf op, of het nu gaat om mantelzorg of energiecorporatles. Dit betekent dat mensen andere behoeften krijgen wanneer het gaat om hun relatie met de overheid. Waar vroeger de burger als ‘klant’ kon worden bestempeld, is dat nu steeds meer een soort ‘partner’-rol geworden. Om ervoor te zorgen dat de burger deze nieuwe rol goed in kan vullen, kijkt de overheid naar schaalverkleining en burgerparticipatie.

Versterkende factoren Deze ontwikkelingen an sich leiden niet direct of automatisch tot vergaande schaalvergroting of schaalverkleining. Al deze ontwikkelingen kunnen namelijk zowel tot schaalvergroting als tot schaalverkleining leiden. Het effect wordt echter vergroot door een aantal versterkende factoren die ertoe leiden dat gemeenten de wens krijgen om zaken op een grotere dan wel kleinere schaal te organiseren. We onderscheiden drie factoren die zullen leiden tot schaalverkleining:

■*

« S

m

24

Ambtelijke fusies Eindrapportage

hun beschikking willen hebben. Daarnaast delen niet alleen

C. Aanvaardbare prijs: Met de hierboven genoemde toe­

maar conventionele media nieuws met de wereld, maar

name van transparantie vanuit de overheid worden ook de

doen mensen dat zelf ook via social media of burgerjouma-

overheidsfinanciën inzichtelijker. De laatste jaren hebben

listiek. Op deze manier wordt het transparanter wat de over­

de overheidsuitgaven onder druk gestaan van de publieke

heid doet. De overheid maakt op haar beurt de beweging

opinie. Van de overheid wordt verwacht dat deze efficiënt

naar schaalverkleining om aan alle informatieaanvragen te

en voor een aanvaardbare prijs haar taken uitvoert. Hoewel

kunnen voldoen en mensen beter te betrekken in datgene

hier op zich niets aan is veranderd, is de hoogte van de prijs

wat ze doet of waartoe ze beslist.

die mensen als aanvaardbaar zien naar beneden bijgesteld. Om efficiëntie van overheidshandelen te kunnen vergroten

Naast deze drie factoren die leiden tot schaalverkleining, zijn

en daarmee kosten te kunnen besparen, zoeken gemeenten

er een drietal andere factoren die juist in tegengestelde richting

de samenwerking met anderen op.

werken. Zij zullen juist schaalvergroting in de hand werken: Dit alles leidt ertoe dat gemeenten in een soort spagaat komen A. Europeanisering: De Europese Unie heeft al een aantal

te zitten. Enerzijds wordt er van hen verwacht de relatie met

jaren het ‘Europa van de regio’s’ hoog in het vaandel

de burger aan te halen en meer te gaan samenwerken met

staan. Dit betekent dat niet de soevereine staten binnen

inwoners (of burgercollectieven). Anderzijds zien gemeenten

de Europese Unie, maar de regio’s binnen deze staten een

zich genoodzaakt samen te werken met andere gemeenten om

focuspunt zijn van Brussel. Programma’s als Interreg zijn

de uitdagingen van de eeuw aan te kunnen. Om zowel de wens

er zelfs op gestoeld om landsgrenzen tussen regio’s te laten

van de burger als de noodzaak om samen te werken te kunnen

vervagen en er zijn legio subsidieregelingen beschikbaar

combineren, zoeken gemeenten naar originele manieren van

om de regionale economie en arbeidsmarkt te stimuleren.

samenwerking met behoud van autonomie. Een van de moge­

Hierbij gelden echter vaak veeleisende voorwaarden waar

lijkheden hierin is het aangaan van een ambtelijke fusie met

overheden aan moeten kunnen voldoen. Voor gemeenten

een andere gemeente. In het volgende hoofdstuk gaan we nader

zijn deze gelden interessant, maar het huidige schaalniveau

in op de effecten van zo'n fusieconstructie op de deelnemende

van gemeenten is niet groot genoeg om voor dergelijke

gemeenten.

regelingen in aanmerking te komen. Gemeenten zoeken daarom de samenwerking met anderen op om hier wel aan te kunnen voldoen, met schaalvergroting tot gevolg. B. Krapte op de arbeidsmarkt: Doordat de economie, na jaren van crisis, weer aantrekt, vinden steeds meer mensen een baan. Gemeenten, met name in krimpregio’s, merken dat het lastiger is om gekwalificeerd personeel te vinden om de taken, die bijvoorbeeld door decentralisaties vanuit het Rijk aan hen zijn toebedeeld, uit te voeren. Om een aantrekkelijkere werkgever te worden, zoeken gemeenten de samenwerking met anderen op. Op deze manier zijn doorgroeimogelijkheden en specialisaties van personeel beter mogelijk.

De context; gemeenten in een tijd van schaalverandering

• • • O

OoööQooQq o

25

m

026

De aanpak van het onderzoek

Hoofdstuk 4

De methodologie van dit onderzoek gaat uit van een model waarin de te leveren publieke waarde samenhangt met de legitimiteit die wordt gegeven en de organisatie om het te realiseren. Deze factoren zijn vertaald naar een kader waar vanuit de ambtelijke fusies worden geanalyseerd. De ambtelijke fusie organisatie wordt tegen het licht gehouden in een gecombineerde methodologische aanpak. Tezamen mondt dit uit in een geobjectiveerd beeld én handelingsperspectief.

27

m ^4--

'H^-*'.

iPj'

M

/: li^ •%■•■':*■-

‘

•

'-

^;

•

..^i V *^i *^i

V-,, V-

m.

m

''..

fw«Ä

Wm

'

milieuverordening of het plannen van een nieuwe woonwijk. PHS

Inleiding '

De publieke waarde kan worden uitgedrukt als optelsom van alle diensten (tegen aftrek van de kosten), maar is ook te schet­

Context, onderzoeksdomein en aanpak Bevindingen Thematieken en wetenschappelijke duiding

sen in meer algemene termen (Wat wil je als gemeente bieden? Wat is belangrijk?). De fundamentele onderliggende vraag in deze evaluatie is of en in hoeverre ambtelijke fusies tot méér publieke waarde kun­ nen leiden.

Conclusies en handelingsperspectief

Tegelijkertijd is een fundamenteel kenmerk van overheidsorga­ nisaties dat de waarde die zij leveren méér is dan een optelsom van producten verminderd met de prijs. Het gaat ook om het democratische gehalte ervan. Daarom kijken we niet alleen

4.1

Publieke waarde als leidende gedachte

naar effectiviteit en efficiëntie (in Nederland vaak vertaald in

In dit onderzoek is het evaluatiekader gebaseerd op het Public

kwaliteit, kwetsbaarheid, kosten, klantgerichtheid etc.), maar

Value-model van Mark Moore. De te realiseren publieke waarde

ook naar legitimiteit (vertaald in begrippen als waardering,

staat daarbij centraal. Andere fundamentele elementen zijn

democratisch gehalte).

legitimiteit en de capaciteit van bestuur en organisatie. Een derde element is de organisatie en besturing: de capaOverheidsorganisaties, zowel gemeenten, provincies als het

citeitskant van overheidsfunctioneren. Niet zelden beperkt

Rijk, richten zich uiteindelijk op de realisatie van publieke

een gebrekkige organisatie een overheid in het realiseren van

waarde. Of het nu gaat om de ondersteuning van mensen waar

publieke waarde; omgekeerd kan een sterke organisatie een

dat nodig is, de aanleg van wegen, het handhaven van een

grote(re) publieke waarde realiseren.

m

28

Ambtelijke fusies

Eindrapportage

De realisatie van publieke waarde, de legitimiteit van de over­

Voor dit onderzoek is gezocht naar een gebalanceerde mix van

heid en de capaciteitskant staan in het Public Value-model dat

partners die inzetten op behoud van een kleine schaal en die

wij hanteren in verbinding. Immers, zij staan niet op zichzelf

uitgaan van schaalvergroting. Daarnaast is er niet alleen ruimte

maar grijpen op elkaar in. Bij een goede balans tussen deze drie

voor de bestuurskundige blik op ambtelijke fusies, maar is

domeinen ontstaat publieke waarde op een effectieve, gelegiti­

ook expertise geworven op gedrag en rationaliteit van actoren.

meerde en efficiënte wijze. Bij het ontwikkelen of onderzoeken

De combinatie van Berenschot als onderzoeksbureau en de

van de strategie van overheidsorganisaties moeten de drie

wetenschappelijke expertise van deze professoren creëert een

domeinen dus worden meegenomen.

gezaghebbend geheel waarin ruimte is voor alle invalshoeken ten aanzien van gemeentelijke samenwerking.

In dit onderzoek zijn de volgende drie aspecten van de te ontwerpen gemeenten in samenhang onderzocht: 1. Publieke waarde. Dat wat je bereikt voor de samenleving.

4.3

Studie en cases

Onderzoeksvragen Zoals in de inleiding al is aangegeven, zijn voor dit onderzoek

2. Organisatie en besturing. De besturing,

vanuit de opdrachtgevers (de provincies Zuid-Holland en Gel­

mensen en middelen die georganiseerd zijn om

derland) twee onderzoeksvragen meegegeven die leidend zullen

publieke waarde te kunnen realiseren.

zijn. De onderzoeksvragen luiden als volgt:

3. Legitimiteit. De rechtmatigheid van publiek handelen en het draagvlak onder de belangrijke stakeholders.

Onderzoeksvraag 1: In hoeverre levert een ambtelijke fusie een bijdrage aan het versterken van het lokale bestuur? Onderzoeksvraag 2: Hoe kan de provinciale rol hierbij worden ingevuld, welke instrumenten kan de provincie benutten en welke

Publieke waarde

1

indicatoren kunnen worden ingezet bij toetsing van een ambte­ lijke fusie? Organisatie en besturing

Legitimiteit

Ten aanzien van onderzoeksvraag 1 hebben de opdrachtgevers meegegeven in ieder geval In te gaan op een aantal thema’s. Deze thema’s zijn: •

De regionale context waarbinnen gemeenten zich bevinden.

•

Het verschil tussen de fusie als

De samenhang in dit model overtreft de gebruikelijke uitspra­

eindoplossing of als tussenstap.

ken over de "K’s”. Ten tweede geeft het model veel ruimte om

•

De autonomie van de raad.

met legitimiteit ook de democratische rol van de gemeenteraad

•

De mogelijkheid van toetreding door extra partners.

en de aansluiting bij de bevolking te onderzoeken. Ten derde sluit het onderzoek aan bij de (inter)nationale theorievorming

Deze thema’s hebben invloed op de causale relatie tussen amb­

over het meten van publiek resultaat.

telijke fusies en de kracht van het lokale bestuur. De causale relatie tussen ambtelijke fusietrajecten en de kracht van het

4.2

Gebundelde krachten van de onderzoekswereld en wetenschap

Als onderzoeksbureau heeft Berenschot jarenlange ervaring in

lokaal bestuur wordt gedefinieerd als een positieve relatie. We verwachten dat de aanwezigheid van een ambtelijke fusieorganisatie de kracht van het lokaal bestuur vergroot.

onderzoek voor gemeenten of provincies naar bestuurskracht, bestuurlijke toekomst en samenwerkingsagenda’s. Berenschot

Het karakter van dit onderzoek naar ambtelijke fusies is

heeft daarnaast uitgebreide kennis en ervaring over de moge­

kwalitatief. Dit betekent dat we geen gebruik zullen maken van

lijkheden en onmogelijkheden waarbinnen bestuurlijke en

statistische analyses met steekproeven om causale verbanden te

ambtelijke samenwerking vorm kunnen krijgen. Deze prak­

verklaren, maar een aantal casussen intensief zullen bestuderen

tijkervaring is voor dit onderzoek gebundeld met de weten­

om generaliseerbare conclusies te kunnen trekken. Kwalitatief

schappelijke kennis en inzichten van hoogleraren van diverse

onderzoek naar casussen brengt altijd met zich mee dat het een

universiteiten binnen Nederland.

beperkte generaliseerbaarheid kent. Omdat onderzoek wordt

De aanpak van het onderzoek

iÊr

gedaan naar een kleine ‘n’, is het lastig een geheel spectrum aan mogelijke uitkomsten van het fenomeen ambtelijke fusies te vangen. Dit betekent dat er aspecten onderbelicht kunnen worden, of volledig gemist. Aan de andere kant biedt dit wel de mogelijkheid een diepere analyse te maken van het fenomeen ambtelijke fusies, iets waar een kwantitatief/statistisch onder­ zoek minder ruimte toe laat. Evaluatiekader als leidraad

De eerste hoofdvraag zoals die hierboven wordt gesteld, vraagt om een evaluatie van de organisatievorm ‘ambtelijke fusie’. Een evaluatie is meer dan kortweg terugkijken. Terugkijken levert misschien interessante, maar ook vaak anekdotische beelden op. Het geeft pas houvast als een evaluatiekader voor de analyse wordt gehanteerd. Aan de ene kant omdat een evaluatiekader de verwachtingen gelijkstemt en aan de andere kant omdat het de kans op vruchtbare lessen en aanbevelingen substantieel vergroot. Een evaluatiekader geeft een analytisch framework voor zowel de operationalisering van de vraagstel­ ling, de materiaalverzameling en -analyse, als de uiteindelijke beantwoording van de onderzoeksvragen. Het evaluatiekader zoals dat hieronder beschreven is, is gestoeld op het Public Value-model van Mark Moore.

O

m. 1

4». S

29

13

m

Ambtelijke fusies

30

PUBLIEKE WAARDE Resultaten Met steeds onderscheid tussen korte, middellange en lange termijn

Voor de eigen gemeenten

• • • • •

Voor de regio

• De doelen van de fusieorganisatie passen bij de regionale opgaven • De slagkracht in de regio is verbeterd • De verhouding tussen inhoudelijke resultaten en kosten is verbeterd

Voor de gemeenten

• De collegeprogramma's worden nageleefd • Er wordt conform wet- en regelgeving gehandeld

Voor de regio

• De afspraken in samenwerkingsverbanden worden nageleefd • Er wordt in samenwerkingsverbanden conform wet- en regelgeving gehandeld

Voor de bevolking

• De burgers kunnen zich vinden in het bestaan van de fusieorganisatie • De ruimte voor maatschappelijk initiatief (participatie) is toegenomen.

Voor de gemeenten

• De raden en colleges erkennen de wenselijkheid van het bestaan van de fusieorganisatie. • De gemeenteraden zijn tevreden over de resultaten en ondersteuning van de ambtelijke organisatie • De gemeenteraden zijn tevreden over de mogelijkheden om invloed uit te oefenen op de fusie-organisatie • De colleges zijn tevreden over de resultaten en ondersteuning van de ambtelijke organisatie • De colleges zijn tevreden over de mogelijkheden om invloed uit te oefenen op de ambtelijke organisatie

Voor de regio

• De partners van de gemeenten zijn tevreden over de resultaten en ondersteuning van de ambtelijke organisatie De partners erkennen de wenselijkheid van het bestaan van de fusieorganisatie

De doelen van de fusieorganisatie passen bij de lokale opgaven De dienstverlening aan burgers en bedrijven is verbeterd De plannen van de gemeenten zijn inhoudelijk sterker geworden De verhouding tussen resultaten en kosten is verbeterd De adaptiviteit van de gemeentelijke organisatie om nieuwe taken op te pakken is vergroot • De organisatie kan effectief inspelen op opgaven • De organisatie kan waar gewenst differentiëren naar verschillende gemeenten • De visievorming, beleidsvorming en uitvoering is beter geworden door toename van kwaliteit van de medewerkers binnen de organisatie • De continuïteit is toegenomen door afname van kwetsbaarheid binnen de organisatie • De totale kosten van de organisatie zijn in verhouding tot het takenpakket afgenomen