22-17 Conceptbestuursovereenkomst COA- Bijlage 2d Evaluatieonderzoek Pilot Regioplaatsing Hart van Brabant-tussenrapportage Verwey Jonker Instituut

al concluderen dat de opvanglocatie de gemeente eerder kan betrekken en dat gemeenten, zeker in het kader van de nieuwe Wet inburgering waarin zij de regie over inburgering krijgen, al eerder contact kunnen opnemen met de aan hen gekoppelde vergunninghouders op de TuVo. Een coördinator/klantregisseur die een vergunninghouder gedurende het gehele traject volgt kan bijdragen aan het creëren van een doorlopende lijn vanuit de TuVo naar de gemeente (Berends et. al 2020 pp 40). Bakker et. al deden in 2020 onderzoek naar de voorinburgering en de mate waarin de voorinburgering voorbereidt op de inburgering in de gemeente. Zij komen tot de conclusie dat de voorinburgering en de reguliere inburgering beperkt op elkaar aansluiten, en dat er beperkt sprake is van een inhoudelijke doorgaande lijn: de voorinburgering staat grotendeels los van het inburgeringstraject. Herhaling van informatie is belangrijk om informatie te doen landen, dit werkt het beste als er een koppeling is van de opgedane kennis met de praktijk. Ook De Gruijter et. al. (2021) concluderen dat herhaling van informatie gewaardeerd wordt (in dit geval door vrouwelijke vergunninghouders en gezinsmigranten binnen pilots rond arbeidstoeleiding van deze groep), en dat de informatie het beste beklijfd als de deelneemsters er direct zelf mee aan de slag gaan/het kunnen toepassen in de praktijk.

21

Gemeenten zouden willen dat de informatievoorziening (bijvoorbeeld over financieren) beter op elkaar is afgestemd en dat vergunninghouders in het azc al een realistischer beeld krijgen van hun mogelijkheden op de arbeidsmarkt, aldus Bakker et. al. (2020). Ook geven NT2-docenten van het COA als NT2-docenten uit de reguliere inburgering aan dat er winst te behalen is in het overdragen van informatie over de taalverwerving van vergunninghouders: deze informatie komt nu niet bij de NT2-docenten in de reguliere inburgering terecht. Uit het onderzoek van Bakker et. al. (2020) bleek dat er nog nauwelijks sprake is van een warme overdracht, in de vorm van persoonlijk contact (telefonisch of face-to-face) tussen casemanagers van het COA en klantregisseurs van gemeenten. Wel stuurt het COA in de meeste gevallen het klantprofiel van de vergunninghouders via het TVS naar de gemeente toe. Casemanagers van het azc geven aan dat zij graag meer contextinformatie zouden willen overdragen, maar niet weten bij wie in de gemeente ze hiervoor terecht kunnen. Gemeenten in het onderzoek geven aan dat zij weinig behoefte hebben aan aanvullende informatie, en nemen hier nauwelijks initiatief voor.

In de Monitor Gemeentelijk Beleid Arbeidstoeleiding Vergunninghouders 2016 (Razenberg & De Gruijter) gaven gemeenten aan dat zij zichzelf het meest geschikt achten om informatie ten bate van arbeidstoeleiding van vergunninghouders te verzamelen. In voorbereiding op de nieuwe inburgeringswet zijn hier wel wat verschuivingen in te zien. Uit het onderzoek van Bakker et. al. (2020) blijkt dat casemanagers participatie (van het COA) flink geïnvesteerd hebben om de samenwerking tussen COA en gemeenten verder te intensiveren, en gemeenten geven aan dat zij zich kunnen voorstellen dat meer informatie uitwisselen in de toekomst een meerwaarde kan opleveren voor een soepele overgang naar de gemeente. Uit de Monitor Gemeentelijk Beleid Arbeidstoeleiding Vergunninghouders 2020 (Razenberg & De Gruijter, 2020) blijkt dat dit al vaker gebeurt: in iets minder dan de helft van de gemeente is er een vorm van persoonlijk contact (zoals bellen, mailen, face-to-face contact) tussen de klantregisseur van de gemeente en de casemanager van het COA. Zo vindt in 17% van de gemeenten een drie- of vierpartijengesprek plaats (een gesprek tussen COA, de gemeente, de vergunninghouder en eventueel een maatschappelijke organisatie zoals VluchtelingenWerk). Bakker et.

al adviseren gemeenten en COA om met het oog op het nieuwe inburgeringsstelsel – waarin gemeenten de regie op de inburgering krijgen – om tijd te investeren in het maken van samenwerkingsafspraken. Dit komt in pilots (bijvoorbeeld in de VOI Pilot Brede Intake en PIP) al op gang, maar ook daar is er slechts mondjesmaat sprake van een warme overdracht (Zwanepol et. al. 2020). Steeds meer gemeenten voeren– met het oog op de nieuwe inburgeringswet – een brede intake uit (Razenberg & De Gruijter, 2020). Gemeenten geven aan dat het goed leren kennen van de vergunninghouder van belang is om hem/haar goed te kunnen begeleiden richting arbeidsparticipatie. Ook de Regio Hart van Brabant is bezig met de activiteiten voor vroegtijdige ondersteuning van vergunninghouders in het kader van de voorbereidingen van de nieuwe inburgeringswet, zoals door middel van een vroegtijdige brede intake met als resultaat het PIP. Uit de tussenrapportage (Tinnemans et al., 2020) over Inburgering+ bleek dat de overdracht nog verbeterd kan worden, waar het gaat om informatieoverdracht in het kader van de warme overdracht tussen COA en (klantregisseurs van) de gemeente. Reflectie vanuit de inzichten over vroegtijdige integratie en participatie en een doorgaande lijn op de Pilot Regioplaatsing

22

●

●

●

4.3

Binnen de pilot is gestart met participatie-activiteiten in de huisvestingsgemeente. Uit de literatuur blijkt dat dit kansrijk is voor vroegtijdige integratie. Ook het gegeven dat de activiteiten buiten de opvanglocatie plaatsvinden, kan bijdragen aan een snellere participatie en integratie. De gemeenten en het COA streven ernaar om hun inburgeringsprogramma inhoudelijk op elkaar af te stemmen, maar dit blijkt een lastige uitdaging. Uit de literatuur weten we dat dit wenselijk is. In de afstemming is het van belang dat de partijen weten dat herhaling van informatie door vergunninghouders als prettig wordt ervaren, en dat informatie beter beklijfd als deze direct praktisch toegepast kan worden. Ook zou er afstemming moeten komen tussen de taaldocenten van het COA en de taaldocenten van de reguliere inburgering. Binnen de pilot willen het COA en de gemeenten een warme overdracht realiseren. Van belang is daarbij dat de casemanagers van het COA en de klantregisseurs vanuit de gemeente hierin betrokken worden en dat zij weten bij welke persoon (van de organisatie) zij hiervoor terecht kunnen.

Verbeteren van de samenwerking

Samenwerking tussen COA en de gemeenten Onderlinge communicatie via persoonlijk contact, is cruciaal om de samenwerking tussen betrokken professionals te doen slagen, concluderen Sax et. al (2019) in hun onderzoek naar de kansrijke koppeling. Dit moet op verschillende niveaus plaatsvinden en op alle overdrachtsmomenten in het proces. Bijvoorbeeld als de vergunninghouders van het AZC naar de gemeente verhuist: uit het onderzoek blijkt dat onbegrip en frustratie op de loer liggen als informatie alleen digitaal (via TVS) wordt overgedragen, terwijl als er contact is tussen de casemanager van het COA en de klantregisseur van de gemeente het wederzijdse vertrouwen en begrip voor elkaars werk toenemen. In het onderzoek kwam naar voren dat samenwerking moeilijk tot stand komt als de afstand tussen azc en uitplaatsingsregio groot is. Dit belemmert niet alleen de samenwerking maar daarmee ook het toekomstperspectief van de vergunninghouder, aldus Sax et. al. (2019). Fysieke nabijheid daarentegen is positief voor de onderlinge relatie. Ten slotte noemen de onderzoekers dat een goede samenwerking baat heeft bij wederzijds begrip.

Wat hierbij kan helpen is het besef dat de betrokken professionals weliswaar soms uiteenlopende prikkels of prioriteiten hebben, maar dat zij allen wel vanuit dezelfde bedoeling werken: het faciliteren van een eenvoudig en doelgericht proces voor vergunninghouders dat de integratie in de Nederlandse samenleving en arbeidsmarkt ten goede komt (Sax et. al. 2019, pp 9). Reflectie vanuit de inzichten over samenwerking gemeenten en COA op de Pilot Regioplaatsing ●

●

Deelnemers aan de pilot regioplaatsing geven allemaal hetzelfde einddoel (vroegtijdige integratie en participatie en een doorgaande leerlijn aan) en geven allen aan dat ze de vergunninghouder centraal willen zetten. Door dit tegenover elkaar uit te spreken en te werken vanuit hetzelfde einddoel, kan een gedeeld gevoel van urgentie ontstaan die de samenwerking ten goede komt. Van belang is daarbij om rekenschap te geven van elkaars mogelijkheden en onmogelijkheden, en eventuele schurende opdrachten en prioriteiten. Gedurende het proces van de pilot is tot verschillende ontmoetingsmomenten tussen klantregisseurs van de gemeente en casemanagers/programmabegeleiders vanuit het COA besloten. Uit de literatuur blijkt dat dit persoonlijk contact de samenwerking ten goede komt.

23

●

Doordat de pilot regionaal is ingebed zijn er meer mogelijkheden voor persoonlijk contact voor professionals vanuit de gemeenten en het COA, wat de kans op een vruchtbare samenwerking versterkt.

24

5 Procesevaluatie 5.1

Inleiding

In deze procesvaluatie is bekeken hoe de pilot regioplaatsing Hart van Brabant in de praktijk wordt uitgevoerd en wat daarbij succesfactoren en verbeterpunten zijn. Vragen daarbij zijn: hoe wordt de pilot uitgevoerd? In hoeverre verloopt de uitvoering zoals beoogd? Op welke punten wordt afgeweken, en waardoor? In het vorige hoofdstuk zijn de doelen van de pilot uitgelicht in de planevaluatie. Deze doelen zijn besproken met betrokkenen van zowel het COA als de gemeenten. In deze procesevaluatie willen we bovenstaande vragen beantwoorden in de context van deze gestelde, overeengekomen, doelen uit de planevaluatie. We dienen te vermelden dat de onderzoekers in mei 2021 zijn begonnen met de procesevaluatie. We merkten dat een deel van de beoogde activiteiten vertraging had opgelopen. Dit hoofdstuk maakt de balans op van de voorlopige resultaten, in zoverre we die hebben kunnen opmaken. Als we bijvoorbeeld kijken naar de samenwerking tussen de casemanagers van het COA en de klantregisseurs middels het twee- en driegesprek (met de vergunninghouder) dan is deze nog in de beginnende fase. In dit hoofdstuk geven we een tussentijdse analyse van de procesevaluatie.

5.2

Aanpak

In juni, juli en augustus 2021 hebben de onderzoekers 21 betrokkenen van zowel het COA, gemeenten als externe partijen, zoals het Refugee Team, geïnterviewd. Sommige interviews waren groepsinterviews, zoals een groepsinterview met de casemanagers van het COA en een groepsinterview met klantregisseurs vanuit de gemeentelijke kant. De overeengekomen doelen uit de planevaluatie hebben we als context voor de analyse van de procesevaluatie gebruikt. We gaan in op de verschillende activiteiten, de beoogde uitvoering, hoe deze verloopt en het proces van (samen) werken op het niveau van de verschillende organisaties (en functielagen). Dit werken we uit langs de route van de volgende thema’s: ● ● ● ●

Koppeling en plaatsing van vergunninghouders aan de regio Hart van Brabant Tijdige huisvesting door gemeenten in regio Hart van Brabant Doorlopende leerlijn tussen azc en gemeente Vroegtijdige start met traject van inburgering en participatie in de gemeente

25

5.3

Koppeling en plaatsing van vergunninghouders aan de regio Hart van Brabant

5.3.1 Context, activiteiten en samenwerking In de planevaluatie staat als eerste doel vermeld dat vergunninghouders die gekoppeld zijn aan de regio worden opgevangen in de ROL te azc Oisterwijk. Om dit doel te bereiken waren er drie tussenresultaten geformuleerd. Dit deel van de procesevaluatie zullen we in de context van de genoemde tussenresultaten bespreken. 1 Een aangepast internlogistiek handelingskader COA Het COA heeft een bestaand handelingskader waarbij op de proceslocatie bekeken wordt in welke regio een vergunninghouder het meest kansrijk is. Idealiter wordt de vergunninghouder dan gehuisvest binnen deze regio. Mede door achterstanden bij de IND hebben asielzoekers niet de procedure doorlopen op een proceslocatie, maar op een azc waar ze in afwachting waren van hun procedure. Het handelingskader van niet onnodig verhuizen heeft ervoor gezorgd dat de doelgroep van deze pilot niet alsnog naar azc Oisterwijk is gebracht. Dit handelingskader is in maart 2021 herroepen en vervolgens is op bestuurlijk niveau van het COA tot verhuisbewegingen besloten om alsnog aan de contextuele voorwaarden van de pilot te kunnen voldoen.

2 Creatie van ruimte/plekken in ROL/AZC Oisterwijk voor aan de regio gekoppelde vergunninghouders Bij de start van de pilot, was het AZC Oisterwijk nog bezet met allerlei vergunninghouders die niet gekoppeld waren aan de regio en met asielzoekers (zonder vergunning). Zo bleek dat er feitelijk niet genoeg fysieke ruimte was om de pilot regioplaatsing adequaat uit te voeren. Dit had volgens betrokkenen ook met de achterstanden bij de IND te maken; het COA moet deze asielzoekers verlengd huisvesten en dat slokt veel beschikbare ruimte bij de azc’s op. Respondenten zeggen dat bij aanvang van de pilot werd geworsteld met vergunninghouders in het azc Oisterwijk die niet gekoppeld waren aan de regio. Een respondent zegt daarover: ‘Het is heel erg zoeken met elkaar geweest (in de projectgroep), hoe kunnen we de randvoorwaarden creëren, zodat het proces van regioplaatsing optimaal kan worden doorlopen. Het heeft heel lang geduurd. Aan het begin van de pilot was 30% van de vergunninghouders op azc Oisterwijk gekoppeld aan regio HvB’. De verhuisbewegingen (zie 1) waren nodig, omdat het COA tot maart 2021 de instroom van niet-gekoppelde vergunninghouders niet had beperkt via natuurlijk verloop of acute instroomstop vanaf aanvang van de pilot.

Volgens betrokkenen waren de verhuisbewegingen nodig om de pilot te laten slagen, maar was het tegelijkertijd een complexe ingreep voor het COA met de nodige juridische risico’s. In het protocol van het COA is vastgelegd dat het overplaatsen van vergunninghouders alleen geoorloofd is als er sprake is van een procedurele wijziging. Volgens betrokkenen van het COA waren de verhuisacties om deze reden compromitterend. Ook heeft het COA een instroomstop ingevoerd bij het AZC Oisterwijk, zodat men ruimte kon creëren voor nieuwe vergunninghouders of asielzoekers die binding hebben met de regio. Uit de interviews blijkt dat dit tussenresultaat van de pilot ook moeilijk realiseerbaar was vanwege het bestaande handelingskader m.b.t. verhuisbewegingen bij het COA die niet zomaar vanwege een pilot regioplaatsing konden worden aangepast. ‘In de praktijk hadden de verhuisacties voorkomen kunnen worden, als het COA eerder gehandeld had om in het AZC ruimte te maken via natuurlijk verloop of een ‘big bang’ (red. startend met een leeg AZC)’, zo geeft een respondent van de regio aan. Op basis van een voortgangrapportage verhuisbewegingen (COA, 18 mei 2021) is geconcludeerd dat het plan van aanpak correct is uitgevoerd en het maximaal aantal uitvoerbare verhuisbewegingen gerealiseerd

26

is. Met het oog op de toekomstige koppelingen en het invullen van de beschikbare vrije plekken concludeert het COA ook dat nu de startsituatie is bereikt voor het correct uitvoeren van de ROL-pilot in de regio Hart van Brabant. Uiteindelijk hebben de verhuisacties tot het gewenste resultaat voor de pilot geleid, maar wordt er door betrokkenen wel kritisch gekeken naar wat de verhuisacties hebben betekent voor sommige vergunninghouders. Een ander benoemd tussenresultaat uit de planevaluatie is dat vergunninghouders in de gemeenten regio HvB huisvesting krijgen– op basis van voldoende passende beschikbare woningen - binnen de vastgestelde termijn (2c). Dit is volgens betrokkenen lastig realiseerbaar in verband met het grote tekort in de woningvoorraad landelijk, maar ook binnen de regio. Vanuit gemeentelijke kant wordt als mogelijke oplossing gezien dat er bij de koppeling ook rekening wordt gehouden met de woningvoorraad van een specifieke gemeente. Vanuit de kant van het COA is het perspectief dat gemeenten HvB meer moeten investeren in het realiseren van tussenvoorzieningen. ‘We hebben nu ongeveer 11000 mensen in de opvang zitten waarvoor voor 6000 vergunninghouders al lang de termijn is overschreden. Met het tekort aan woningen begrijp ik dat wel, maar dan moet je als gemeente aan tussenvoorzieningen gaan werken. Dan zet je ze bijvoorbeeld in een Stay Okayhotel’.

In 5.4 gaan we verder in op deze situatie vanuit de kant van de regio Hart van Brabant. 3 Creatie van draagvlak voor regioplaatsing binnen het COA. Ten aanzien van dit aspect waren er in de startfase van de pilot wel wat te nemen hindernissen, volgens direct betrokkenen. Hoewel gemeenten geen regie hebben op de koppeling, wordt in het kader van deze pilot volgens betrokkenen in gezamenlijkheid (tussen COA en de regio HvB) gestreefd om bij de koppelingen rekening te houden met het aanbod van woningen om zo de uitstroom van vergunninghouders te versnellen. Uit de interviews blijkt verder dat het bestuurlijke draagvlak voor deze pilot bij beide organisaties hoog was, maar dat interne communicatie binnen de organisaties, met name bij het COA, het draaglak op het uitvoerende niveau in de weg heeft gezeten. Dan hebben we het over degenen die verantwoordelijk zijn voor de regie en de plaatsing binnen het COA, maar ook over de klantregisseur en de casemanager van het COA. De meerwaarde van samenwerken tussen COA en gemeenten HvB had op dit niveau beter gecommuniceerd kunnen worden, waardoor draagvlak hoogstwaarschijnlijk een snellere, positieve spin-off had gevonden.18 Bij het COA ging het hier om medewerkers op het uitvoerende niveau die te weinig op de hoogte waren gesteld van de pilot en wat dat inhield voor hun betreffende functie.

Aan de kant van de regio betrof dat op uitvoerend niveau twijfels over de opbrengst van de pilot voor de vergunninghouder zelf. Na gesprekken tussen de klantregisseur, casemanager COA en later ook samen met de vergunninghouder werd deze meerwaarde meer gevoeld en dat heeft ook meer draagvlak opgeleverd voor de pilot.

18 Deze aanname doen we op basis van activiteit 3a uit de planevaluatie: Communicatie binnen COA over de pilot op alle niveaus: landelijk,

regionaal en binnen het AZC Oisterwijk - zo is de verwachting - draagt bij aan het bereiken van het tussenresultaat 3 (draagvlak gecreëerd voor regioplaatsing binnen het COA).

27

5.3.2 Succesfactoren en verbeterpunten Op basis van de interviews met betrokkenen, komen we tot de volgende succesfactoren ● Door het COA is met de interne verhuisbewegingen het gebrek aan ruimte/plekken in ROL/AZC Oisterwijk voor aan de regio gekoppelde vergunninghouders opgelost. Dit was een noodgreep om de pilot te kunnen continueren. ● Meer samenwerking tussen medewerkers COA en van gemeenten om proces van koppeling en plaatsing van vergunninghouders in de regio HvB goed te laten verlopen. ● Meer samenwerking tussen COA, gemeenten en extern betrokkenen, zoals het Refugee Team.19 Vooral de zogenaamde warme overdracht in de context van de plaatsing en koppeling van vergunninghouders aan de regio wordt door de betrokkenen als winst beschouwd. De volgende verbeterpunten werden benoemd: ● Bij de voorbereidende activiteiten van een regionale opvanglocatie had men vanaf aanvang van de pilot een instroomstop op de plaatsing van asielzoekers moeten zetten. Vervolgens is er meer ruimte om vergunninghouders te plaatsen die gekoppeld zijn aan die specifieke regio. Hiermee voorkom je de verhuisbewegingen die het COA heeft moeten uitvoeren, die feitelijk in strijd waren met het handelingskader om asielzoekers/vergunninghouders zo min mogelijk aan verhuizingen bloot te stellen.

Uiteraard is dit een lastig verbeterpunt, gezien de huidige context van overvolle azc’s en de achterstanden bij de IND. ● Meer letten op de kwaliteit van de koppeling in plaats van op kwantiteit van koppelingen. Momenteel wordt bij de koppeling door het COA niet naar de beschikbaarheid van het type woningen binnen een gemeente gekeken. Bij vroegtijdige screening en matching zou er idealiter meer gekeken kunnen worden of deze vergunninghouder aan HvB kan worden gekoppeld: wat is het voor een type gezin, wat is de woningvoorraad in die gemeente? Zijn er nog verdere bijzonderheden ten aanzien van de vergunninghouder? In de afweging voor de koppeling zouden deze aspecten aanvullend kunnen worden meegewogen. ● Structureel continueren van het overleg tussen COA, woningbouwcorporaties en gemeenten (voor de gehele regio) om koppeling en plaatsing als een gezamenlijke inspanning te zien binnen deze pilot.

5.4

Tijdige huisvesting door de gemeenten in regio Hart van Brabant

5.4.1 Context, activiteiten en samenwerking Op basis van de planevaluatie is het tweede doel: tijdige huisvesting van vergunninghouders door de gemeenten in de regio HvB realiseren, zoveel mogelijk binnen de vastgestelde termijn van 14 weken (zie paragraaf 3.3). Een van de tussenresultaten is inzicht te krijgen in het huisvestingsproces en de verbetermogelijkheden. Gezien de rapportages over de behaalde taakstelling van de gemeenten HvB kunnen we zien dat deze gemeenten al relatief snel huisvesten ten opzichte van de rest van Brabant en Nederland. Per saldo zit de gehele regio HvB net boven de termijn van 14 weken; tussen de gemeenten zijn onderling grote verschillen te zien in het behalen van de taakstelling.20 Binnen de pilot wordt gekeken hoe dit geoptimaliseerd kan worden. Er is een drietal oplossingen voor benoemd:

19

Het Refugee Team ondersteunt vluchtelingen bij hun integratie en zorgt ervoor dat zij zélf de regie kunnen nemen in het

opbouwen van een toekomst in Nederland. De organisatie is uitvoerder van de brede intake voor 8 van de 11 regiogemeenten Hart van Brabant binnen deze pilot. 20

In de resultaten over de voorlopige effectevaluatie zullen we hier nader op ingaan.

28

1 Het aantal tussenvoorzieningen (huisvesting van de gemeente waar mensen van verschillende families wonen) verhogen. Hierdoor kunnen vergunninghouders makkelijker met hun inburgering en participatie aan de slag. Gilze heeft er al een en Tilburg is dit actief aan het onderzoeken. De projectleider HvB geeft aan dat zij de tussenvoorziening en andere oplossingen, zoals de logeerregeling, in ieder geval meer onder de aandacht brengt bij de deelnemende gemeenten aan de pilot. Een tussenvoorziening is een tijdelijke accommodatie waar een vergunninghouder wordt opgevangen, in afwachting op een definitieve woonruimte. ‘Gemeenten die moeite hebben voor huisvesten overwegen het, maar hebben er soms geen accommodatie voor’, zo zegt de projectleider. De loggeerregeling is een andere optie; iemand komt dan vanaf het azc bij een huishouden inwonen, totdat hij of zij definitieve woonruimte heeft in die gemeente. ‘Dat kan ook integratie en participatie bevorderen’. Regionale samenwerking tussen gemeenten was nog geen vanzelfsprekendheid, maar de pilot lijkt hier wat meer beweging in te hebben gebracht. Ook bijvoorbeeld in de vorm van een combinatieoverleg tussen de fysieke en de sociale pijler op regionaal niveau. 2 Overleg tussen woningcorporaties, gemeenten en de regievoerder COA. De regievoerder koppelt op basis van advies.

‘Je ziet dat grote gezinnen bijvoorbeeld worden gekoppeld in een gemeente waar weinig huisvesting beschikbaar is, terwijl er in een andere gemeente juist ruimte is om grote gezinnen te huisvesten. Dit overleg heeft als doel om dat beter op elkaar aan te sluiten, wat mogelijk is’ (respondent COA). Uit de interviews blijkt dat degene die zich met huisvesting bezighouden bij de gemeenten HvB in een breder netwerk hebben geïnvesteerd, zoals in relaties met woningcorporaties en de doelgroep vergunninghouders bij deze partijen meer voor het voetlicht hebben gebracht. Lastig punt bij tijdige huisvesting blijft dat veel te maken heeft met de woningvoorraad van gemeenten. ‘Die is in Tilburg relatief groot, maar in kleinere gemeenten is dat al lastiger’. In Tilburg heeft er vanaf de aanvang van de pilot een overkoepelend overleg plaatsgevonden tussen woningcorporaties, gemeenten en de regievoerder COA. De intentie ligt er om dit structureel in te voeren voor de gehele regio. 3 De uitstroom nog verder te bevorderen, maar die optie is (nog) niet actief. Als de andere twee opties niet tot het gewenste resultaat leiden, dan wordt deze optie ingezet.

5.4.2 Succesfactoren en verbeterpunten In de interviews werden door de respondenten verschillende succesfactoren benoemd: ● In het kader van de pilot wordt de huisvestingsproblematiek breder en integraler opgepakt in regioverband, zowel met betrekking tot de reguliere huisvesting als die van alle bijzondere doelgroepen. ● Eerste overleggen tussen woningcorporaties, gemeenten en de regievoerder COA hebben plaatsgevonden. ● In Hart van Brabant gemeenten is in het kader van de pilot meer beweging gekomen in de regionale afstemming rondom de huisvesting van vergunninghouders. Betrokkenen noemden de volgende verbeterpunten: ● Meer begrip voor de situatie waarin beide organisaties, zowel gemeenten als het COA, verkeren. Uiteraard geldt de landelijke termijn van 14 weken om te huisvesten, maar belangrijk is ook gezamenlijk naar oplossingen te kijken. Als concreet voorbeeld wordt de loggeerregeling aangehaald, maar de kosten voor gemeenten daarvan liggen hoog om dat op grote schaal door te voeren. Vanuit de centrale

29

● ●

5.5

overheid vereist dit vraagstuk wellicht financiële herbezinning om dergelijke tussenvoorzieningen in de praktijk wel te laten werken. Mogelijke invoeren van een beloningssystematiek voor de gemeenten die wel tijdig huisvesten, zodat men binnen de pilot een goede doorstroom vanuit het AZC Oisterwijk kan realiseren. Op landelijk niveau zou het wellicht wenselijk zijn om tot een regionale taakstelling te komen. Voor Hart van Brabant regionaal is de taakstelling behaald. Alleen sommige individuele, (kleine) gemeenten die minder mogelijkheden hebben qua huisvesting, hebben hun taakstelling niet behaald.

Doorlopende leerlijn tussen azc en gemeente

5.5.1 Context, activiteiten en samenwerking (tussenresultaat 1 en 2) Het derde doel op basis van de planevaluatie is een doorlopende leerlijn tussen het AZC en gemeente te realiseren met een warme overdracht. Tussenresultaat 1 is dat gemeenten en COA kennis opdoen van elkaars integratie en participatie programma’s middels werkbezoeken. De werkbezoeken dragen ook bij aan de kennismaking tussen medewerkers van het COA en de gemeenten (tussenresultaat 2). COA en de regio hadden als uitgangspunt om binnen de pilot de samenwerking tussen COA en de gemeenten te versterken. Het contact tussen de twee partijen ligt voornamelijk bij de klantregisseurs van de gemeenten en de casemanagers van COA. Het COA en de regio hebben een aantal activiteiten georganiseerd om de onderlinge samenwerking te verbeteren. Binnen de pilot is de regio HvB gestart met een tweegesprek tussen de klantregisseur en de vergunninghouder. Aanvullend loopt er een mini-pilot van zes casussen voor een driegesprek tussen klantregisseur, casemanager en vergunninghouder. De regio HvB heeft ingezet op een driegesprek om vroegtijdig te kunnen bepalen wat het beste traject is voor een vergunninghouder. Binnenkort volgt een evaluatie van deze mini-pilot. Daarnaast zijn er een tweetal werkbezoeken georganiseerd.

De eerste voor mensen die van de gemeenten en het COA inhoudelijk bij het programma betrokken waren, in het bijzonder voor het Refugee Team om te kijken of het programma aanbod van de brede intake van (8 van de 11) gemeenten overeenkomt met de voorinburgering zoals COA die aanbiedt en om voor medewerkers COA inzicht te bieden in de brede intake en de werkwijzen (op locatie in Tilburg). Daarnaast hebben klantregisseurs het azc bezocht om een beeld te krijgen van het leven op het azc, kennis te maken met de casemanagers en het aanbod van COA te zien. Tevens hebben de klantregisseurs het COA uitgenodigd om ook inzicht te krijgen in de inburgering bij de gemeente. Klantregisseurs hebben de ROL bezocht voor een werkbezoek, waarin ze kennis maakten met de casemanagers. Onderling is o.a. over de informatie-uitwisseling omtrent de klantprofielen gesproken. De programmabegeleiders en de woonbegeleider zijn aangehaakt. Zij hebben de klantregisseurs verteld over huisvesting en inburgering en wat alle functies inhouden en bij wie ze voor wat terecht kunnen. Dit was volgens betrokkenen een zinvolle activiteit met betrekking tot de onderlinge samenwerking tussen klantregisseurs en casemanagers, maar ook om specifieke functies binnen de opvanglocatie voor klantregisseurs beter te kunnen duiden.

Eerder heerste er wel een misverstand over wie waarvoor verantwoordelijk was binnen de opvanglocatie. ‘Zo stelde een klantregisseur aan ons als casemanager best vaak vragen over 18-, terwijl wij als casemanagers alleen verantwoordelijk zijn voor 18+. Die andere groep doen de programmabegeleiders’. Ook werd tijdens het werkbezoek verteld over de activiteiten van de Meedoenbalie. Desgevraagd zegt een casemanager over het doel van het werkbezoek: ‘De uitwisseling is dat er meer begrip komt voor elkaar. Er waren veel klantregisseurs en die vonden het nuttig en zagen ook dat hoe meer ze samenwerken met

30

casemanagers, hoe meer ze elkaar straks kunnen vinden. Casemanagers zoeken ook meer de samenwerking op en leggen uit wat ze doen’. De programmabegeleider, casemanager en een Nt2 docent zijn vanuit COA bij het Refugee Team op werkbezoek geweest. Tijdens het werkbezoek heeft het Refugee Team ze geïnformeerd over het programma van de brede intake met onder andere een huisbezoek en workshops die ze aan de vergunninghouders geven. Ook zijn ze langs een taalschool geweest die voor veel kandidaten in de brede intake het taalonderwijs verzorgd. Het Refugee Team is op bezoek geweest bij de ROL in Oisterwijk. Ze ontvingen informatie over het programma van het COA en over het proces na de matching met de regio. De uitwisseling is goed bevallen, omdat beide partijen ook de ervaring vanuit de vergunninghouder voor en na uitstroom bij COA beter begrijpen. Een coach van Refugee Team zegt over het werkbezoek: ‘Dat was heel waardevol. Voor die tijd (red. van de pilot) merkten we dat die partijen vrij los van elkaar aan het werken waren. Er was wel wat contact tussen COA en gemeente, en tussen gemeente en ons, maar niet zozeer een samenwerking tussen die drie. Dat is wel langzaam meer aan het worden, en ik denk dat dat ook belangrijk is om regioplaatsing goed te laten verlopen’.

5.5.2 Succesfactoren en verbeterpunten Als succesfactoren kunnen worden benoemd: ● Werkbezoeken dragen bij aan de uitwisseling tussen COA, gemeenten en externe partijen, zoals het Refugee Team, gericht op de samenwerking voor de vergunninghouder. ● Werkbezoeken hebben bijgedragen aan een nadere kennismaking tussen klantregisseurs en casemanagers; zij weten elkaar nu makkelijker te vinden. Op basis van wat betrokkenen zeiden tijdens de interviews, komen we tot de volgende verbeterpunten: ● De informatie over vergunninghouders wordt nog niet goed gedeeld tussen de gemeente, het COA en het Refugee Team. Het klantprofiel van COA wordt gedeeld met de klantregisseur van de regio, en vervolgens wordt die informatie weer gedeeld met het Refugee Team. In deze driehoek gaat informatie over de vergunninghouder verloren die juist kan worden ingezet om maatwerk te leveren ten gunste van de ontwikkeling van een vergunninghouder. 5.5.3 Context, activiteiten en samenwerking (tussenresultaat 3 en 4) De overige tussenresultaten die zijn geformuleerd op de doorlopende leerlijn tussen het COA en de gemeenten zijn: De inhoudelijke afstemming van het inburgeringsaanbod COA (landelijk) en van gemeenten (tussenresultaat 3) en een warme overdracht tussen beide partijen (tussenresultaat 4).

Het Refugee Team heeft recent een landelijke handleiding geschreven over de warme overdracht tussen het COA en de gemeenten. Twee processen die specifiek voor deze pilot zijn uitgewerkt zijn het tweegesprek en het driegesprek. Het tweegesprek is tussen de klantregisseur en de vergunninghouder en vindt plaats om te bepalen wat het voorkeursscenario is. De drie scenario’s zijn: 1. Start brede intake, 2. Brede intake en voorinburgering parallel of na elkaar, 3. Start voorinburgering en brede intake na huisvesting. Dit gesprek bereidt vergunninghouders voor op het driegesprek. Het driegesprek tussen de casemanager, klantregisseur en vergunninghouder vindt twee weken na het verzenden van het klantprofiel plaats. Tijdens dit gesprek maken ze nader kennis, wordt het definitieve scenario bepaald en vervolgacties besproken.

31

Het programma van het Refugee Team voor de brede intake was al af en is inhoudelijk niet afgestemd met de programma’s van COA en gemeenten. De inzet van het Refugee Team is om onderdelen van het programma zo lokaal mogelijk te maken (bijvoorbeeld door te kijken wat er voor aanbod is in de wijk). Dat is ook de wens van gemeenten, zodat mensen verbonden raken aan de gemeente. Volgens het Refugee Team heeft hun programma en het aanbod van de voorinburgering overlap, maar gaan vergunninghouders bij het Refugee Team dieper in op hetgeen wat ze hebben geleerd tijdens de voorinburgering. Een respondent van de regio benoemt wel een verschil tussen beide programma’s: ‘In de regio proberen ze heel interactief en beeldend bezig te zijn. Refugee Team gaat bijvoorbeeld met de deelnemers naar een glasbak als het om afval scheiden gaat. Het is heel erg beeldend met doen (red. in praktijk) en dat is een groot verschil met voorinburgering op het AZC. Bij COA wordt er veel in de (red. theoretische) lessen gegeven’. Het Refugee Team komt in beeld na de kennismaking tussen de klantregisseur en de vergunninghouder (na het tweegesprek). De klantregisseur meldt een vergunninghouder voor de brede intake aan en het Refugee Team ontvangt informatie over de vergunninghouder. Het COA maakt onderscheid tussen harde en zachte informatie over vergunninghouders.

De harde info (opleiding, werkachtergrond, etc.) staat in het klantprofiel dat via het Taakstelling Volg Systeem (TVS) met de gemeente wordt gedeeld. De zachte informatie is subjectieve informatie die de casemanagers hebben geconstateerd, die informatie wordt mondeling gedeeld met de klantregisseurs. Het voordeel van het driegesprek is dat die mondelinge informatie makkelijk(er) gedeeld wordt. De vergunninghouder zit er bij en kan dan ook toestemming geven voor het delen van de informatie. De inzet van de (mini)pilot is onder andere om te onderzoeken wat de toegevoegde waarde is van de driegesprekken. Casemanagers vertellen dat er middels het tweegesprek kan worden ingeschat of het wenselijk is om als casemanager aan te sluiten bij het driegesprek. Het is maatwerk, want de ene vergunninghouder heeft er wel behoefte aan terwijl de ander prima in staat is om het gesprek zelfstandig te voeren met de klantregisseur. De driegesprekken blijken in de praktijk lastig om face-to-face te voeren. Zo stelt een casemanager: ‘Het COA heeft onvoldoende geld om die spreekruimten daarvoor in te richten. Het is veel werk om dat te plannen en je moet ook tolken regelen en wie gaat dat betalen? ‘. Gesprekken worden online, telefonisch of waar mogelijk live gevoerd.

Indien gesprekken telefonisch of digitaal plaatsvinden, betekent het wel dat COA veel moet regelen, omdat bewoners een rustige plek nodig hebben op locatie waar ze het gesprek kunnen voeren. Een andere casemanager was positief over een van zijn eerste driegesprekken. ‘De klantregisseur was een vrouw die het gesprek goed leidde en de vergunninghouder goed las tijdens het gesprek waardoor het goed verliep’. In het algemeen werd benoemd dat deze activiteiten binnen de pilot meer noodzaak geven om contact te hebben tussen casemanager en klantregisseur vóórdat de daadwerkelijke huisvesting plaatsvindt en dat in een driegesprek de verwachtingen van ieders taken goed benoemt kunnen worden en dat creëert helderheid. Desalniettemin is de doelgerichtheid van het driegesprek nog niet altijd even helder voor alle partijen. De klantprofielen worden ook niet altijd goed gelezen, waardoor er tijdens het gesprek soms wordt ingegaan op informatie die klantregisseurs uit het klantprofiel konden halen. Volgens casemanagers is het doel van het gesprek om dieper in te gaan op bepaalde zaken. Een casemanager legt uit: ‘In Gilze en Rijen was er ook een vraag van een klantregisseur over speciale verzoeken tot studiemogelijkheden zoals laptops of een studieruimte in het AZC Oisterwijk. Daar kun je als casemanager direct een antwoord op geven en heb je

32

ook echt een driegesprek. Je hebt het over mogelijkheden in relatie tot het inburgeren. Dat zijn andere gesprekken dan persoonlijke informatie ophalen’. Succesfactoren en verbeterpunten 3+4 De onderstaande succesfactoren werden door betrokkenen genoemd: ●

●

●

Het Refugee Team benoemt de korte lijnen met de klantregisseurs als succesfactor, omdat ze kunnen schakelen wanneer er iets aan de hand is en je kunt voorkomen dat er teveel herhaling zit in het aanbod voor vergunninghouders. Het COA en de regiogemeenten benoemen als succesfactor het vroegtijdige contact tussen de klantregisseur en casemanager. Dit geldt voor een tweegesprek omdat men elkaar beter weet te vinden en vroegtijdig informatie kan uitwisselen. En dit geldt ook voor het driegesprek, samen met de vergunninghouder. Hierdoor kan men vroegtijdig maatwerk bieden; kan de gemeente tijdig inspelen op de behoeften van de vergunninghouder. De vergunninghouder heeft de mogelijkheid tijdig te starten met integratie/participatie in de gemeente van huisvesting. De klantregissseurs benoemen als voordeel van het driegesprek het vroegtijdig gezamenlijk kunnen tackelen van mogelijke problemen. Een klantregisseur vertelt over een gezin dat niet gezamenlijk gehuisvest kon worden: ‘We doen eerst de scheidingsprocedure, en pas daarna gaan we op zoek naar huisvesting. Dat hebben de casemanager en ik samen geregeld’.

De benoemde verbeterpunten: ●

●

5.6

De toegang tot en gebruik van het TVS is een aandachtspunt. Het beheer van TVS heeft COA bij de gemeenten zelf gelegd, maar de toegang tot privacy gevoelige informatie is nog bij enkele gemeenten niet goed geregeld. Dat betekent dat privacy gevoelige informatie inzichtelijk is voor een groot deel van de gemeente, ook voor medewerkers die niet op dit dossier zitten. In kaart brengen wat de knelpunten zijn bij de warme overdracht tussen COA en de regio en waar nog ruimte is voor verbetering.

Vroegtijdige start met traject van inburgering en participatie in de gemeente

5.6.1 Context, activiteiten en samenwerking Het vierde doel op basis van de planevaluatie is een vroegtijdige start met inburgering en participatie in de gemeente, ongeacht of vergunninghouders nog in het azc wonen. Hiervoor zijn twee tussenresultaten geformuleerd. Vergunninghouders hebben de mogelijkheid om te starten met de brede intake van 10 weken (tussenresultaat 1) en er is ruimte voor maatwerk bij de invulling van trajecten (tussenresultaat 2). De brede intake heeft twee type activiteiten. Het eerste kennismakingsgesprek (het tweegesprek) tussen de klantregisseur en de vergunninghouder vindt plaats in het azc (1a). Klantregisseurs houden (vervolg)gesprekken met vergunninghouders wanneer zij nog in het azc verblijven en deelnemen aan de brede intake, als onderdeel van de brede intake. (1b). De brede intake wordt aangeboden door het Refugee Team en start wanneer de klantregisseur een vergunninghouder hiervoor aanmeldt. Het Refugee Team plant zo snel mogelijk een huisbezoek/kennismakingsgesprek in en gaat bij de mensen langs als ze al in de gemeente zijn gehuisvest of als ze nog op het azc wonen. Een coach van het Refugee Team zegt hierover:

33

‘Wij vinden dat zelf heel belangrijk, omdat het goed is om te zien hoe de dynamiek is in het gezin of op de locatie. De mensen die nog in het azc verblijven zijn bij ons op kantoor gekomen’. Het doel van het kennismakingsgesprek is om vergunninghouders te informeren over de brede intake en te bekijken welke zaken nog moeten worden opgepakt door het Refugee Team zelf of de maatschappelijke begeleiding om aan de brede intake te kunnen deelnemen (bv reizen, kinderopvang). Vergunninghouders starten gemiddeld 2 tot 4 weken na huisvesting met de brede intake, maar dat verschilt nu mensen ook al vanuit het azc kunnen starten. Refugee Team stemt met de klantregisseur af wat het beste moment is voor een vergunninghouder om te starten met de brede intake. Dat is onder andere afhankelijk van het moment van huisvesting. Het programma duurt 10 weken en is drie dagdelen in de week. De inhoud van de brede intake is erop gericht om het Plan Inburgering en Participatie (PIP) samen op te stellen, te participeren/actief te zijn en taallessen te volgen. Het PIP is een document waarin afspraken staat over inburgering en participatie, zoals de leerroute, het financieel ontzorgen en prestatieafspraken voor (vrijwilligers)werk. Aan het einde van het traject presenteren de deelnemers aan de gemeente wat ze in die 10 weken hebben geleerd en welke stappen zij hebben genomen.

Vanuit die presentatie stelt het Refugee Team samen met de gemeente een concept PIP op, wat besproken wordt in een driegesprek met de klantregisseur, coach en de vergunninghouders. Het PIP document is de verantwoordelijkheid van de klantregisseur, maar dat wordt grotendeels uitbesteed aan het Refugee Team. De volgorde is dat de klantregisseur het PIP invult met informatie vanuit het klantprofiel van COA en vervolgens vult Refugee Team dat aan tijdens de brede intake en klantregisseurs maken het plan definitief. Het PIP wordt ook doorgenomen met de vergunninghouder, indien nodig in de eigen taal. De invulling van de trajecten is maatwerk (tussenresultaat 2). Casemanagers voeren gesprekken met vergunninghouders zodat ze een beter beeld krijgen van de Nederlandse maatschappij. Ook ondersteunt de casemanager de vergunninghouder bij praktische zaken zoals een inschrijving bij DUO of bij het aanmaken van een DigiD, indien de vergunninghouder nog woonachtig is op het azc. Daarnaast zijn de casemanagers aanwezig bij de driegesprekken met de klantregisseur en vergunninghouder, die gesprekken zijn kort geleden begonnen en maken zoals eerder gezegd uit van een mini-pilot met zes casussen. Een aantal vergunninghouders is inmiddels begonnen met de brede intake en hebben in sommige gevallen de voorinburgering overgeslagen.

Het COA biedt een verschillend aanbod aan; de voorinburgering is voor mensen die een vergunning hebben. Het programma behelst o.a. Kennis van de Nederlandse Maatschappij (KNM); een training waarin de programmabegeleider de taalgroepen introduceert met verschillende thema’s zoals de Nederlandse geschiedenis en het Nederlandse onderwijssysteem. Dit hangt ook af van de behoefte van de doelgroep. Ze krijgen ook interactieve opdrachten mee en opdrachten die ze buiten het azc moeten uitvoeren. Ook wordt er Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt (ONA) aangeboden en Nt2 lessen voor verschillende taalgroepen, zodat de lessen per taalgroep worden afgestemd. Voorgenoemd aanbod is het reguliere aanbod. Activiteiten naast de voorinburgering en de brede intake De pilot heeft onder andere als doel om vergunninghouders vroegtijdig te laten integreren en participeren en daarvoor is een verschillend aanbod ontwikkeld. Het project videovrienden wordt nu actief op het azc aangeboden, in de context van deze specifieke pilot. Dit is door het Refugee Team bedacht om ook in tijden van corona toch contact te realiseren. Mensen met een Nederlandse achtergrond worden dan gekoppeld aan een vergunninghouder.

34

De Meedoenbalie ofwel Jobcenter voor activiteiten in de regio is ontstaan vanuit het AMIF project taal en participatie en draait op meerdere azc’s (niet pilot specifiek). Die richt zich ook op het ontwikkelen van aanbod in de regio ook voor niet vergunninghouders om te kijken wat er in de regio mogelijk is. De activiteiten die worden geboden in het kader van de Meedoenbalie zijn zowel binnen als buiten het azc. Vacatures worden in eerste instantie beschikbaar gesteld voor vergunninghouders, want daar liggen de hoogste eisen. Indien een vacature niet kan worden gevuld door een vergunninghouder wordt die beschikbaar gesteld voor een niet-vergunninghouder. Er zijn allerlei activiteiten die mensen kunnen doen zoals reparatie van fietsen en afval prikken. Het doel van de Meedoenbalie is om mensen een nuttige dagbesteding te bieden en zoveel mogelijk kennis te laten maken met de Nederlandse samenleving. De Meedoenbalie zoekt de samenwerking op met vrijwilligerswerkorganisatie Contour de Twern, de sociale dienst (WSD) en het Werkgevers Service Punt (WSP) in Midden Brabant. Het WSP verzamelt het aanbod aan werk en dat komt ook samen bij de Meedoenbalie. Het WSP in Midden Brabant en COA hebben recent besproken hoe het werkaanbod dat bij COA binnenkomt getoetst kan worden en geschikt kan worden gemaakt voor vergunninghouders.

Ook zoeken de partijen elkaar op bij werkgeversvragen om elkaar te ondersteunen. Deze samenwerking is ook om te voorkomen dat er onderlinge concurrentie ontstaat op het aanbod van integratie en participatie. COA had al eerder met het WSP besproken hoe ze het participatieaanbod met elkaar kunnen delen. Het gesprek met het WSP was voor formeel werkaanbod en voor activiteiten m.b.t. vrijwilligerswerk zijn ook afspraken gemaakt. De WSP informeert de klantregisseur wanneer er werk binnenkomt en die kunnen dan kijken of dit past bij een vergunninghouder die nog op het azc woont of al is gehuisvest in een gemeente. De WSP kan een bepaalde begeleiding beschikbaar stellen om iemand te helpen bij een eerste baan in Nederland. Programmabegeleiders nemen een checklist door om te kijken of vergunninghouders in aanmerking komen voor bepaald aanbod van de Meedoenbalie. Een woonbegeleider zegt het volgende over de Meedoenbalie: ‘Het ideale beeld is dat bewoners naar ons toekomen bij recreatie op de woensdag en aangeven dat ze bijvoorbeeld in de ouderenzorg of in de gehandicaptenzorg willen werken, maar we zijn in de coronatijd begonnen en in Oisterwijk zat vrijwilligerswerk op slot en nu is dat pas op gang aan het komen’. Succesfactoren en verbeterpunten Over de succesfactoren is het volgende te melden: ●

●

Over het algemeen genomen biedt de pilot in het kader van vroegtijdige inburgering en participatie meer mogelijkheden om tot maatwerk voor de vergunninghouder te komen, mits de lijnen tussen de casemanager, klantregisseur en de vergunninghouder kort zijn. Het aanbod van de brede intake biedt de mogelijkheid om de samenwerking tussen de coach (Refugee Team), de casemanager en de vergunninghouder te intensiveren ten gunste van de vergunninghouder

Ten slotte werd het volgende verbeterpunt genoemd: ●

De timing van de brede intake zou de klantregisseur beter kunnen afstemmen met het moment van huisvesting, als dit een mogelijkheid is.

35

6 Voorlopige samenvattende conclusies 6.1

Inleiding

In september 2021 is het qua looptijd en vertraging van geplande activiteiten ietwat voorbarig om grote conclusies te trekken ten aanzien van de pilot Regioplaatsing Hart van Brabant. Het valt niet te ontkennen dat deze pilot Regioplaatsing gezien de huidige situatie van het COA, als die bij de gemeenten een ambitieus plan is. Daarmee bedoelen we dat bij start van de pilot de opvanglocaties van het COA behoorlijk vol zaten en dat aan de kant van de gemeenten de huisvesting van vergunninghouders eveneens een weerbarstige uitdaging is door de woningnood, een breder landelijk probleem gezien de overspannen woningmarkt. Deze belangrijke contextfactoren zijn ook door betrokkenen expliciet genoemd en hebben een vlotte start van de pilot bemoeilijkt. De lastige doorstroom van vergunninghouders naar beschikbare woningen in de regio Hart van Brabant is uiteraard ook niet op korte termijn opgelost. In dit hoofdstuk zullen we een koppeling tussen de plan- en de procesevaluatie maken. In de planevaluatie is door de betrokkenen van de pilot in het kader van dit onderzoek in gezamenlijkheid gekeken naar het einddoel van deze pilot. Het geformuleerde einddoel is: Vroege integratie en participatie door het aanbieden van een doorlopende leerlijn aan vergunninghouders (die al in de regio van huisvesting verblijven). De vergunninghouder staat hierbij centraal.

Hoe wordt dit ambitieuze einddoel behaald? Betrokkenen hebben een vijftal hoofddoelen van de pilot gedefinieerd en het lijkt zinvol om dat als uitgangspunt voor dit hoofdstuk te gebruiken. In dit hoofdstuk hebben we ervoor gekozen de samenwerking niet als een apart doel te bespreken, maar per (thematisch) hoofddoel te integreren. We maken een voorlopige balans op.

6.2

Doel 1: Vergunninghouders die gekoppeld zijn aan de regio (in de toekomst ook kansrijke asielzoekers) worden opvangen in de ROL te azc Oisterwijk

In de literatuur is terug te zien dat een kansrijke koppeling vaak leidt tot dilemma’s in het werk van professionals (Sax et. al.). Betrokkenen, voornamelijk die van het COA, hebben dit in de praktijk van deze pilot ook zo ervaren. De pilot werd uitgerold in een situatie waar aan de regio gekoppelde vergunninghouders al over het land verspreid woonden en de bewoners van het azc Oisterwijk niet per definitie aan de regio waren gekoppeld. Dit heeft een vertraging in de start van de pilot en de geplande activiteiten veroorzaakt. Om dit probleem op te lossen heeft het COA in maart 2021 tot verhuisbewegingen besloten. Deze verhuisbewegingen stonden op gespannen voet met dat wat uitvoerende professionals van het COA voor vergunninghouders en asielzoekers wensen: zo min mogelijk verhuisbewegingen. Dit was een complexe ingreep voor het COA met de nodige juridische risico’s. De verhuisbewegingen zijn als compromitterend voor het COA gezien. Ook de ingevoerde instroomstop bij het azc Oisterwijk, zodat men ruimte kon creëren voor nieuwe vergunninghouders of asielzoekers die binding hebben met de regio, was een weloverwogen manier om voldoende ruimte te creëren voor het welslagen van de pilot. In mei 2021 is in een voortgangsrapportage van het COA geconcludeerd dat het plan van aanpak rondom de verhuisbewegingen correct is uitgevoerd.

Met het oog op de toekomstige koppelingen en het invullen van de beschikbare vrije plekken concludeert het COA ook dat nu de startsituatie is bereikt voor het correct uitvoeren van de ROL-pilot in de regio Hart van Brabant. Uiteindelijk hebben de verhuisbewegingen tot het

36

gewenste resultaat voor de pilot geleid, maar wordt door betrokkenen wel kritisch gekeken naar de negatieve impact ervan op het leven van de vergunninghouders. Onder het mom van ‘learning by doing’ is dit een ietwat harde leerschool gebleken, zeker omdat het reguliere handelingskader van het COA zo min mogelijk verhuisbewegingen voor vergunninghouders (en asielzoekers) voorschrijft. Mocht regioplaatsing een breder uit te zetten plan zijn, dan is het van belang de startsituatie van plaatsing en koppeling vooraf zeer nauwkeurig te bekijken. Daarmee bedoelen we zowel de randvoorwaarden waaraan bij het COA moet worden voldaan, als die bij regionale gemeenten met betrekking tot de behaalde taakstelling huisvesting en prognoses rondom de huidige, regionale woningmarkt. Een suggestie van betrokkenen voor een verbeteractie is dat kwaliteit van de koppeling een aandachtspunt is. Een criterium voor de koppeling zou niet alleen de regionale arbeidsmarkt moeten zijn, maar ook het lokale, beschikbare woningaanbod. Wat is het voor type vergunninghouder of gezin, wat is de woningvoorraad in die gemeente voor dit type vergunninghouder, verdere bijzonderheden? Dat suggereert criteria voor vroegtijdig screenen en koppelen nog eens te onderzoeken, mocht de uitrol van deze pilot optioneel zijn.

Behaalde winst van deze pilot is dat er zowel op bestuurlijk als op uitvoerend niveau meer samenwerking van de grond is gekomen om het proces van koppeling en plaatsing in de regio Hart van Brabant goed te laten verlopen.

6.3

Doel 2 Tijdige huisvesting door de gemeenten in regio Hart van Brabant

Op basis van de literatuur konden we stellen dat regionaal werken - waarbinnen uitplaatsing plaatsvindt vanuit een regionaal azc naar een gemeente binnen de regio – helpt om de taakstelling van de gemeenten te behalen. Doordat vergunninghouders de regio al kennen, bouwen ze binding op met de regio en willen ze er graag blijven wonen (Razenberg et. al. 2014). Ook kan regionale samenwerking leiden tot efficiencyslagen, maar de werkelijkheid is ook weerbarstig en laat zien dat gemeenten op landelijk niveau worstelen met de taakstelling door krapte op de woningmarkt en/of omdat het niet duidelijk is wat er mogelijk is qua uitwisseling van koppelingen (Smits van Waesberghe en Razenberg, 2016). In deze specifieke pilot hebben betrokkenen ingezet op twee oplossingsrichtingen om tijdige huisvesting door gemeenten in de regio Hart van Brabant te realiseren: ● Het aantal tussenvoorzieningen (huisvesting van de gemeente waar mensen van verschillende families wonen) verhogen ● Overleg tussen woningcorporaties, gemeenten en de regievoerder COA initiëren en implementeren

De gemeenten HvB hebben in de context van de pilot in een breder netwerk geïnvesteerd. In relaties met woningcorporaties hebben zij de doelgroep vergunninghouders meer voor het voetlicht gebracht. Lastig punt blijft de woningvoorraad, vooral in kleine gemeenten. Desalniettemin is er in de context van de pilot meer beweging gekomen in de regionale afstemming rondom de huisvesting van vergunninghouders. Vanuit de kant van de regio Hart van Brabant wordt binnen deze pilot begrip gevraagd voor de huidige situatie rondom huisvesting. Uiteraard geldt de landelijke termijn van 14 weken om te huisvesten, maar belangrijk is ook gezamenlijk naar oplossingen te kijken. Als concreet voorbeeld noemt men de loggeerregeling; de kosten voor gemeenten daarvan liggen hoog om dat op grote schaal door te voeren. Vanuit de centrale overheid vereist dit vraagstuk wellicht financiële herbezinning om dergelijke tussenvoorzieningen in de praktijk wel te laten werken.

37

Ook zou het op landelijk niveau wellicht wenselijk zijn om tot een regionale taakstelling te komen. Voor Hart van Brabant regionaal is de taakstelling behaald. Alleen sommige individuele, (kleine) gemeenten die minder mogelijkheden hebben qua huisvesting, hebben hun taakstelling niet behaald.

6.4

Doel 3 Er is een doorlopende leerlijn tussen azc Oisterwijk en gemeente

Terugblikkend op de literatuur is er weinig vermeld over vergunninghouders die al in het azc door de gemeente begeleid worden. In de eerdere pilot van Tynaarlo betekende regionale uitplaatsing vaak dat er een afstand van vijftig tot zestig kilometer tussen het azc en de uitplaatsingsgemeente zat, en dat er dichter in de buurt van, of in de uitplaatsingsgemeente zelf, nog een ander azc zat. Dit heeft de doorlopende leerlijn in die pilot belemmert; de afstand was te groot om al uitgebreid kennis te kunnen maken met de uitplaatsingsgemeente en een start te maken met de integratie aldaar (Berends et. al., 2020). In deze specifieke pilot lijkt het kansrijk, omdat de uitplaatsingsgemeente maximaal 30 km verderop ligt. Desalniettemin kan de reistijd met het openbaar vervoer ook een drempel zijn. In het hoofdstuk over de procesvaluatie zagen we dat activiteiten zoals werkbezoeken tussen casemanagers en klantregisseurs nuttig werden gevonden, vooral in de zin van meer onderling begrip voor het werk dat de afzonderlijke organisaties doen en vanuit dat oogpunt beter kunnen samenwerken in de context van een ‘warme overdracht’ ten gunste van de vergunninghouder. Ook konden externe partijen ingehuurd door de gemeenten, zoals het Refugee Team, duidelijk neerzetten wat ze doen in het kader van de brede intake en hoe dat kan aansluiten bij het programma van het COA.

De werkbezoeken hebben gezorgd dat een eerste stap naar kennismaking tussen het COA, gemeenten en externe partijen, die gericht zijn op vroegtijdige inburgering, gemaakt is. De kans is groot dat de vergunninghouder het een en ander aan herhaling meekrijgt. Herhaling is overkomelijk, maar er is wel een wens voor meer inhoudelijke afstemming. Maatwerk voor de vergunninghouder lijkt in deze pilot ietwat makkelijker haalbaar; intensivering van het contact tussen de casemanagers, de klantregisseurs en de vergunninghouder (driegesprek) heeft dit een stap dichterbij gebracht. De eerste signalen zijn dat maatwerk beter haalbaar is door de korte lijnen en directe afspraken tussen de uitvoerders van beide organisaties. De voorlopige indruk is dat (in de context van de mini-pilot) de driegesprekken een meerwaarde lijken op te leveren. Belangrijk is dat betrokken partijen de doelgerichtheid en de meerwaarde van het driegesprek goed voor ogen houden.

6.5

Doel 4 Vergunninghouders maken vroegtijdig (terwijl in azc) kennis met de gemeente en starten vroegtijdig met traject van inburgering en participatie

Regionale plaatsing wordt vaak gezien als voorwaarde om vroegtijdig te kunnen starten met het proces van integratie en participatie (vanuit de gemeente). Zo benoemen onderzoekers in hun evaluatie het belang van huisvesting in de regio van uitplaatsing (Sax et. al. 2019 in Berends et. al., 2020). Indien men bij de regionale plaatsing rekening houdt met de aansluiting van de kenmerken van de vergunninghouder bij de regionale arbeidsmarkt, dan kan dit hun kans op inburgering en participatie aanzienlijk vergroten (Gerritsen et. al. 2018). Uit meerdere onderzoeken blijkt dat asielzoekers en vergunninghouders een bepaalde passiviteit ervaren tijdens hun verblijf. Deze passiviteit werkt ook beperkend als het gaat over het denken in mogelijkheden om verandering in hun situatie te brengen (ACVZ, 2019). Ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) deed in 2015 een dringende oproep om deze tijd in het azc niet verloren te laten gaan, maar in te zetten op vroege integratie (Engbersen et. al. 2015, Gerritsen et al., 2018). Net als de

38

ACVZ adviseert ook de WRR en het Cultureel Planbureau om bewoners van het azc te faciliteren in activiteiten die gunstig zijn voor hun participatie. Bewoners geven zelf aan dat zij een nadrukkelijke wens hebben om activeringsactiviteiten buiten de opvanglocatie te ontplooien. De pilot Regioplaatsing Hart van Brabant heeft als doel vroegtijdige start met inburgering en participatie en geeft klaarblijkelijk ook gehoor aan de wens van de vergunninghouder (Engbersen et. al. 2015). Vooral vrijwilligerswerk in de gekoppelde gemeente kan voor vergunninghouders in een azc als katalysator werken voor participatie en integratie (Bakker et. al. 2018). Helaas heeft Corona roet in het eten gegooid voor wat het vrijwilligerswerk betreft binnen deze specifieke pilot. Aan de hand van de eerste resultaten zien we wel dat de pilot meer mogelijkheden biedt om tot maatwerk voor de vergunninghouder te komen. Bovendien biedt het aanbod van de brede intake de mogelijkheid om de samenwerking tussen de coach (Refugee Team), de casemanager en de vergunninghouder te intensiveren ten gunste van de vergunninghouder.

6.6

Doel 5 Experimenteren met de ROL en leren over/van de processen die nodig zijn een ROL te realiseren (nu en straks)

Ten aanzien van dit laatste doel moeten de onderzoekers na dit tussenrapport nog een slag maken. Experimenteren met regioplaatsing via een proces van ‘learning by doing’ is door betrokkenen als doel van de pilot geformuleerd. Bespiegelend over de gehele pilot zijn er schurende opdrachten te definiëren die een vlotte uitvoering belemmeren. We zien de complexe logistieke opdracht van COA en daaraan gekoppelde processen versus de wens om regionaal te huisvesten in één pilotregio, om daarmee de integratie te versterken. De wens van gemeenten tot regionale uitplaatsing en samenwerking staat ook enigszins op gespannen voet met de wens om aan de gemeentelijke taakstelling te voldoen. Binnen de pilot is sprake van een duidelijke definitie van regionale plaatsing, waar alle betrokkenen achter staan. Regionale plaatsing houdt in dat gekoppelde vergunninghouders aan de regio Hart van Brabant verblijven op het azc Oisterwijk. De ongelijke spreiding van azc’s over het land, betekent dat een landelijke uitrol van de pilot Regioplaatsing - indien hiertoe besloten wordt - met de huidige azc’s niet zonder meer zal kunnen plaatsvinden.