22-17 Conceptbestuursovereenkomst COA- Bijlage 2d Evaluatieonderzoek Pilot Regioplaatsing Hart van Brabant-tussenrapportage Verwey Jonker Instituut

Eliane Smits van Waesberghe Kirsten Tinnemans Marlinda van der Hoff Ruth Yohannes Met medewerking van Inge Razenberg Eva van Malsen

Evaluatieonderzoek Pilot Regioplaatsing Hart van Brabant (tussenrapportage)

12 september 2021

Inhoud 1 1.1 2 2.1 2.2 3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 4 4.1 4.2 4.3 5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 6 6.1 6.2

Inleiding.................................................................................................................................. 4 Achtergrond van de pilot ................................................................................................................... 5 Beschrijving van de pilot .......................................................................................................... 7 Doelen en doelgroep van de pilot regioplaatsing .............................................................................. 7 Omschrijving van de pilot en geplande activiteiten .......................................................................... 7 De planevaluatie ..................................................................................................................... 8 Aanpak ............................................................................................................................................... 8 Einddoel en hoofddoelen................................................................................................................... 8 Hoofddoelen, tussentijdse resultaten en activiteiten ....................................................................... 9 Reflecties ten aanzien van de hoofddoelen.....................................................................................

12 Randvoorwaarden en contextfactoren............................................................................................ 13 Literatuur ............................................................................................................................. 16 Regionale plaatsing en huisvesting in regiogemeente .................................................................... 16 Vroegtijdige integratie en participatie en de doorgaande lijn ......................................................... 20 Verbeteren van de samenwerking................................................................................................... 23 Procesevaluatie..................................................................................................................... 25 Inleiding ........................................................................................................................................... 25 Aanpak ............................................................................................................................................. 25 Koppeling en plaatsing van vergunninghouders aan de regio Hart van Brabant ............................ 26 Tijdige huisvesting door de gemeenten in regio Hart van Brabant .................................................

28 Succesfactoren en verbeterpunten ................................................................................................. 29 Doorlopende leerlijn tussen AZC en gemeente ............................................................................... 30 Vroegtijdige start met traject van inburgering en participatie in de gemeente .............................. 33 Voorlopige samenvattende conclusies ................................................................................... 36 Inleiding ........................................................................................................................................... 36 Doel 1: Vergunninghouders die gekoppeld zijn aan de regio (in de toekomst ook kansrijke asielzoekers) worden opvangen in de ROL te AZC Oisterwijk ......................................................... 36 6.3 Doel 2 Tijdige huisvesting door de gemeenten in regio Hart van Brabant ..................................... 37 6.4 Doel 3 Er is een doorlopende leerlijn tussen azc Oisterwijk en gemeente...................................... 38 6.5 Doel 4 Vergunninghouders maken vroegtijdig (terwijl in AZC) kennis met de gemeente en starten vroegtijdig met traject van inburgering en participatie ......................................................

38 6.6 Doel 5 Experimenteren met de ROL en leren over/van de processen die nodig zijn een ROL te realiseren (nu en straks) .............................................................................................................. 39 6.7 Tot slot………………………………………………………………………………………………………………………………………..39 Bijlage 1: Geraadpleegde documenten ............................................................................................... 41 Bijlage 2: Doelstellingen van de pilot zoals benoemd in het projectcontract ........................................ 42 Bijlage 3: Respondenten online (groeps)gesprekken planevaluatie ...................................................... 43 Bijlage 4: Deelnemers online groepsbijeenkomst planevaluatie .......................................................... 44 Bijlage 4: Voorlopige resultaten effectevaluatie .................................................................................. 45 Bijlage 5: Geraadpleegde literatuur .................................................................................................... 52 Bijlage 6 Afstand gemeenten HvB tot AZC Oisterwijk .......................................................................... 54

Kromme Nieuwegracht 6, 3512 HG Utrecht +31 (30) 230 07 99 | secr@verwey-jonker.nl | verwey-jonker.nl

Bijlage 7: Visualisaties beleidstheorie…………………………………………………………………………………… .............. 55

3

1

Inleiding

Begin 2021 is het Verwey-Jonker Instituut – in opdracht van de gemeenten Hart van Brabant en het COA – een onderzoek gestart naar de pilot regioplaatsing. Het onderzoek naar de pilot Regioplaatsing bestaat uit 3 onderdelen: 1 een planevaluatie met als doel om de beleidstheorie van de pilot op te stellen: wat zijn de doelen van de pilot en hoe verwachten betrokkenen deze doelen te bereiken? Hoe aannemelijk is het dat deze doelen bereikt worden? 2 een procesevaluatie: hoe wordt de pilot in de praktijk uitgevoerd, en wat zijn daarbij succesfactoren en belemmeringen? 3 een beperkte effectevaluatie: in welke mate zijn de beoogde doelen van de pilot bereikt? Voor de planevaluatie hebben de onderzoekers de volgende activiteiten uitgevoerd: er is een documentstudie gedaan van beschikbare documenten over de pilot en de achtergrond van de pilot, waarna interviews met betrokkenen van zowel de regio als van het COA zijn gehouden. Vervolgens is een concept beleidstheorie opgesteld, en is aan de hand van de uitkomsten van een online groepsbijeenkomst met betrokkenen de definitieve beleidstheorie (zie hoofdstuk 3) opgesteld. Voor de procesevaluatie zijn aanvullende interviews afgenomen, vooral met de direct betrokkenen van de pilot, zowel vanuit de kant van het COA als die van de betrokken gemeenten en hun partners, zoals het Refugee Team.

Tot slot hebben we voor de beperkte effectevaluatie (zie bijlage 4) de voorlopige resultaten op basis van de voortgangsrapportages van het COA naast elkaar gelegd en geanalyseerd. We komen daar in hoofdstuk 6 kort op terug. Vooralsnog is het te vroeg om deze cijfers een sterke duiding te geven. Dit volgt later, bij de eindevaluatie. Deze tussenrapportage omvat de uitkomsten van de planevaluatie en gaat in op de voorlopige uitkomsten van de procesevaluatie en de effectevaluatie. Ten aanzien van deze twee laatste delen van het onderzoek willen we opmerken dat de resultaten in de context van een nog lopende pilot geplaatst moeten worden. Op basis van de procesevaluatie en de effectevaluatie kunnen nog geen definitieve conclusies worden getrokken over het al dan niet succesvol zijn van deze pilot. Leeswijzer We beschrijven eerst de context waarbinnen de pilot Regioplaatsing wordt uitgevoerd. Daarna gaan we in op de doelstellingen en activiteiten van de pilot, zoals deze zijn beschreven in de documenten over de pilot. Vervolgens beschrijven we in hoofdstuk 3 de planevaluatie waarin de beleidstheorie verder wordt uitgewerkt. In dit hoofdstuk vormen de geconsulteerde documenten over de pilot, de (groeps)gesprekken met betrokkenen bij de pilot en vervolgens de online groepsbijeenkomst de basis van waaruit de beleidstheorie is beschreven.

Daarin zijn tevens de randvoorwaarden en factoren die van invloed zijn op de pilot meegenomen. Vervolgens reflecteren we op de literatuur (H4) die van toepassing is op deze pilot Regioplaatsing en de doelen die daarmee samenhangen. In hoofdstuk 5 beschrijven we de voorlopige resultaten van de procesevaluatie. Ten slotte ronden we in hoofdstuk 6 af met voorlopige samenvattende conclusies van deze nog lopende pilot.

4

1.1

Achtergrond van de pilot

De aanleiding van deze pilot was de wens van de regio Hart van Brabant om vroegtijdig te starten met inburgering. De plaatsing van vergunninghouders nabij hun (beoogde gemeente van uitstroom is een van de doelstellingen die voortvloeit uit de agenda van het landelijke programma Flexibilisering Asielketen. Binnen dit programma werkt het Ministerie van Justitie en Veiligheid samen met maatschappelijke en bestuurlijke organisaties1 aan maatregelen die er voor zorgen dat het Nederlandse asielstelsel flexibeler en maatschappelijk en financieel effectiever kan inspelen op grote veranderingen in de instroom van asielzoekers. Ook moet het asielsysteem een betere voorbereiding gaan bieden op de fase na de opvang: de huisvesting en integratie van vergunninghouders, of de terugkeer van mensen die geen vergunning hebben gekregen2. In het toekomstbeeld waar het programma naartoe werkt, krijgen asielzoekers zo snel mogelijk in het asielproces duidelijkheid over de kansrijkheid van hun asielaanvraag. Vergunninghouders en kansrijke asielzoekers beginnen zo snel mogelijk met (voorbereiding op) integratie en inburgering. Ter uitvoering van het programma is door gemeenten, provincies en rijk de Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen3 opgesteld.

In deze Uitvoeringsagenda hebben deze bestuurlijke partners onder meer samen een aanpak ontwikkeld om te bevorderen dat vergunninghouders en kansrijke asielzoekers zo snel mogelijk worden geplaatst in (de buurt van) de gemeente waar ze zullen worden gehuisvest en kunnen beginnen met (voorbereiding op) integratie en inburgering. Centraal hierin staat het concept van regioplaatsing in regionale opvanglocaties. Hieronder staan de doelen van deze regionale opvangcentra opgesomd. Het hoofddoel van de regionale opvanglocaties (ROL) is de opvang en begeleiding van vergunninghouders, in afwachting van definitieve huisvesting (max. 14 weken is bestuurlijke afspraak). In de ROL kunnen zij zo goed mogelijk worden voorbereid op de definitieve huisvesting in de gemeente. Bij de begeleiding staat activering centraal. De Uitvoeringsagenda sluit aan bij de voorgenomen nieuwe wet Inburgering4, waarbij gemeenten een regierol krijgen bij het verzorgen van de inburgering van vergunninghouders. Volgens het wetsvoorstel begint de inburgeringsplicht vanaf het moment van vergunningverlening. Vergunninghouders hebben hiermee de mogelijkheid om na vergunningverlening direct te starten met inburgering, ook wanneer zij nog in de asielopvang wonen.

1 In het programma zijn de ketenpartners COA, IND, DT&V, DJI, Politie, Kmar en het Ministerie van JenV verenigd en wordt nauw samengewerkt met o.a. gemeenten, VNG, SZW, BZK, OCW, IPO en maatschappelijke organisaties. 2 Deze opgave van het programma maakt onderdeel uit van de afspraken in het Kabinet, vastgelegd in het Regeerakkoord ‘Vertrouwen in de Toekomst’ van kabinet Rutte-3. 3 Deze uitvoeringsagenda is 14 mei 2020 vastgesteld aan de Landelijke Regietafel. 4 https://wetten.overheid.nl/BWBR0020611/2021-01-01.

5

Het concept van regioplaatsing in regionale opvanglocaties en vroege start met de inburgering wordt in de pilot Regioplaatsing in de regio Hart van Brabant getest. 5Deze pilot sluit aan bij de pilot Inburgering+, waarbij de gemeenten in de regio Hart van Brabant zich voorbereiden6 op de nieuwe Wet inburgering.

5 Betrokken gemeenten zijn Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Dongen, Gilze Rijen, Goirle, Heusden, Hilvarenbeek, Loon op Zand, Oisterwijk, Tilburg en

Waalwijk. 6 Dit programma is in januari 2019 gestart.

6

2 Beschrijving van de pilot 2.1

Doelen en doelgroep van de pilot regioplaatsing

De doelstellingen van de pilot, zoals benoemd in het Projectcontract Pilot Regioplaatsing Hart van Brabant7, zijn de volgende: ●

●

● ●

Alle vergunninghouders die in de regio Hart van Brabant worden gehuisvest direct vanuit een GVL8 te laten verblijven op ROL azc Oisterwijk. Het gaat om vergunninghouders die reeds aan de regio Hart van Brabant gekoppeld zijn [en om kansrijken die voor een vergunning en huisvesting in de regio Hart van Brabant in aanmerking komen]. Het aanbieden van één doorgaande (leer)lijn aan vergunninghouders vanaf opvang in ROL azc Oisterwijk waardoor zij voorbereid zijn op de fase na opvang (huisvesting in een van de Hart van Brabant gemeenten) en al vanaf de start van de opvangfase kunnen starten met integreren en participeren (inburgeren).9 Gekoppelde vergunninghouders binnen de vastgestelde termijn huisvesten van ROL azc Oisterwijk in de Hart van Brabant gemeentes; Leren van deze pilot; hoe deze interventie werkt en hoe de beoogde effecten worden gerealiseerd.

De doelgroep van de pilot zijn vergunninghouders en kansrijke asielzoekers die wonen/gaan wonen in regionale opvanglocatie (ROL) azc te Oisterwijk en die huisvesting zullen vinden in één van de gemeenten van de regio Hart van Brabant.

2.2

Omschrijving van de pilot en geplande activiteiten

De pilot Regioplaatsing wordt uitgevoerd door het COA en de gemeenten van de regio Hart van Brabant en is mede mogelijk gemaakt door het ministerie van Justitie en Veiligheid. De pilot is een experiment met vroege integratie en participatie al vanaf de opvang én opvang in de regio waar vergunninghouders ook gehuisvest zullen worden. Binnen de pilot Regioplaatsing worden vergunninghouders en kansrijke asielzoekers die gekoppeld zijn/worden aan de gemeenten van de regio Hart van Brabant, eerst opgevangen door het COA in het azc te Oisterwijk, dat in de regio gelegen is. In deze pilot gaat het specifiek om de locatie azc Oisterwijk. Van daaruit kunnen vergunninghouders al een start maken met integratie en participatie, zoals beschreven in het Pilotvoorstel Regioplaatsing Hart van Brabant. De gemeenten in de regio zijn tijdens de pilot gestart met de (nieuwe) brede intake. Het COA en de regiogemeenten zullen samenwerken om de regionale opvang vorm te geven. Daarnaast zullen de taken van beide partijen omtrent regioplaatsing en samenwerkingsmogelijkheden worden gerapporteerd. De pilot kan tussentijds worden bijgesteld; de gehele pilot heeft als principe ‘learning by doing’. 7 In andere beschikbare documenten staan enkele aanvullende doelen en nevendoelen genoemd. Deze hebben we – naast de doelen uit het

projectcontract - in de interviews met stakeholders getoetst. We noemen deze hier niet, omdat de doelen uit het projectcontract leidend zijn. In de beleidstheorie komen alle doelen terug die de stakeholders genoemd hebben. 8 GVL: procesopvanglocatie waar ketenpartners samenwerken. Dit maakt onderdeel uit van het nieuwe asielsysteem. 9 Het gaat om ‘kansrijken’ die voor een vergunning en huisvesting in de regio Hart van Brabant in aanmerking komen en om vergunninghouders die

reeds aan de regio gekoppeld zijn.

7

3 De planevaluatie 3.1

Aanpak

Tijdens de planevaluatie hebben we bij de betrokkenen van de pilot de hoofddoelen en subdoelen van de pilot uitgevraagd. Op deze manier kan je de vooraf gestelde doelen, die opgesteld zijn bij de ontwikkeling van de pilot, toetsen. Voor deze planevaluatie hebben de onderzoekers het projectcontract en andere documenten bestudeerd, en hebben ze (groeps)interviews gevoerd met betrokkenen bij de pilot. Er is gesproken met zowel actief betrokkenen bij de ontwikkeling van de pilot Regioplaatsing, als medewerkers die zich specifiek richten op de uitvoering van de pilot zelf (zie bijlage 3 voor een overzicht van de respondenten met wie we spraken tijdens de interviewronde in verband met de planevaluatie). Tijdens de interviews hebben de onderzoekers samen met de betrokkenen besproken wat volgens hen – in hun eigen bewoordingen – de doelen zijn van de Regioplaatsing en de bijbehorende veronderstelde werking. Welke activiteiten zijn voorzien/nodig die bijdragen aan deze doelen, en welke tussentijdse doelen gaan daar volgens betrokkenen aan vooraf? Wanneer de respondenten de doelen uit het projectcontract en pilotvoorstel in eerste instantie niet zelf noemden, hebben we de doelen aan hen voorgelegd en daarop hun reactie gevraagd. De gesprekken leverden bij de betrokkenen voortschrijdend inzicht op over de doelen en de werking daarvan.

Vervolgens hebben de onderzoekers op basis van de documentstudie en de gesprekken met betrokkenen een concept beleidstheorie opgesteld. Een beleidstheorie wordt gevormd door de impliciete en expliciete veronderstellingen over waarom bepaalde activiteiten zullen leiden tot bepaalde resultaten. Om deze beleidstheorie op te stellen, is gestart met het ontrafelen van de beoogde doelen van de pilot. Betrokkenen van de pilot reflecteerden gezamenlijk op de doelen, tussentijdse resultaten en activiteiten. Ook deden zij suggesties voor aanvullingen op de beleidstheorie. In de hieronder beschreven doelen van de pilot en bijbehorende beleidstheorie zijn deze suggesties zoveel mogelijk verwerkt. Door deze beleidstheorie aan het begin van het onderzoek te verhelderen en samen met de betrokkenen via interviews en een groepsbijeenkomst te verkennen, kan er een beleidstheorie worden opgesteld die gedeeld wordt door betrokkenen. Een beleidstheorie is meer dan wat (vooraf) is vastgelegd in documenten. De veronderstellingen en gedachten van betrokkenen hierover spelen vaak een belangrijke rol in de uitvoering in de praktijk.

3.2

Einddoel en hoofddoelen

De betrokkenen met wie we spraken tijdens de interviewronde en tijdens de groepsbijeenkomst zijn het eens over het einddoel van de pilot: Vroege integratie en participatie door het aanbieden van een doorlopende leerlijn aan vergunninghouders (die al in de regio van huisvesting verblijven). De vergunninghouder staat hierbij centraal. Om dit einddoel van de pilot te bereiken zijn de volgende hoofddoelen van de pilot benoemd: 1. Vergunninghouders die gekoppeld zijn aan de regio (in de toekomst ook kansrijke asielzoekers) worden opvangen in de ROL te azc Oisterwijk. 2. Tijdige huisvesting door de gemeenten in regio HvB (zoveel mogelijk binnen de vastgestelde termijn). 3. Er is een doorlopende leerlijn tussen azc Oisterwijk en gemeente; met een ‘een warme overdracht’.

8

4. 5. 6.

Vergunninghouders maken vroegtijdig (terwijl ze op azc verblijven) kennis met de gemeente en starten vroegtijdig met traject van inburgering en participatie. Experimenteren met de ROL en leren over/van de processen die nodig zijn een ROL te realiseren (nu en straks). Verbeteren van de samenwerking tussen COA en gemeenten, elkaar beter leren kennen.

Bij de pilot - en daarmee bij het behalen van de hoofddoelen - zijn verschillende partijen betrokken: onder andere het COA, de gemeenten van de regio Hart van Brabant en het ministerie van Justitie en Veiligheid. De mate waarin deze partijen invloed hebben op het behalen van de hoofddoelen, verschilt. Zo ligt plaatsing van vergunninghouders in de ROL in Oisterwijk (doel 1) in de invloedssfeer van het COA, en spelen gemeenten een belangrijke rol bij het realiseren van huisvestingsdoelstellingen (doel 2). Aan de twee andere doelen (doel 3 en 4) die gericht zijn op de vergunninghouders kunnen verschillende partijen (zowel COA als gemeenten) een belangrijke bijdrage leveren. Bij doelen 5 en 6 zijn niet alleen COA en gemeenten betrokken; mogelijk kunnen ook andere actoren (Refugee Team en andere begeleidende partijen) hierbij een (ondersteunende) rol spelen.

3.3

Hoofddoelen, tussentijdse resultaten en activiteiten

In deze paragraaf beschrijven we de hoofddoelen, tussentijdse resultaten en activiteiten die op basis van de documentstudie, de interviewronde en de groepsbijeenkomst tot stand is gekomen. Dit vormt de basis van de beleidstheorie van de pilot. De beleidstheorie wordt namelijk gevormd door veronderstellingen over waarom bepaalde activiteiten zullen leiden tot bepaalde resultaten. Deze beleidstheorie omvat meer dan wat in het projectcontract staat beschreven en omvat ook activiteiten die nog niet worden uitgevoerd. Reden waarom we hiervoor gekozen hebben is mede omdat we tijdens de gesprekken met betrokkenen voor de planevaluatie hebben gemerkt dat de pilot nog in ontwikkeling is, uitgaande van het principe ‘learning by doing’. Geplande activiteiten zijn op basis van dit principe soms aangepast. en alle geplande activiteiten nog niet vooraf zijn uitgewerkt. In de groepsbijeenkomst kwam aan de orde welke doelen met elkaar samenhangen. Sommige doelen omvatten ook activiteiten die voorwaardelijk zijn dan wel van invloed zijn op de mate waarin de pilot kan worden uitgevoerd (of de doelen worden bereikt). In de visualisaties (zie bijlage 7) zijn deze onderdelen groen gemaakt, de overige doelen en activiteiten zijn in blauw weergegeven. Voor elk doel (met bijbehorende tussentijdse resultaten en activiteiten) is ook een visualisatie opgesteld.

De visualisatie geeft ook weer daar waar geen gedeeld beeld was van een van de tussentijdse resultaten en/of een activiteit.

9

Doel 1: Vergunninghouders die gekoppeld zijn aan de regio (in de toekomst ook kansrijke asielzoekers) worden opgevangen in de ROL te AZC Oisterwijk Om dit eerste doel te bereiken zijn drie tussenresultaten geformuleerd: 1 Een aangepast internlogistiek handelingskader COA. 2 Creatie van ruimte/plekken in ROL/azc Oisterwijk voor aan de regio gekoppelde vergunninghouders. 3 Creatie van draagvlak voor regioplaatsing binnen het COA. De creatie van ruimte in de ROL/azc Oisterwijk voor aan de regio gekoppelde vergunninghouders wordt door betrokkenen als randvoorwaarde gezien om de pilot goed uit te kunnen voeren. Daarnaast is als activiteit bij tussentijds resultaat 2 benoemd dat vergunninghouders die gekoppeld zijn aan de regio HvB verplaatst worden naar de ROL . Hier willen we de opmerking bij plaatsen dat dit geen doel is binnen de pilot, maar een gevolg van de beginsituatie bij het COA, namelijk een relatief vol azc Oisterwijk waar voor gekoppelde vergunninghouders aan de regio niet genoeg plaats was. (2b) Vergunninghouders krijgen huisvesting in de gemeenten regio HvB, op basis van voldoende passende beschikbare woningen binnen de vastgestelde termijn (2c), zodat sprake is van doorloop en ruimte in ROL/azc Oisterwijk vrijkomt.

Communicatie over de pilot binnen het op het niveau van alle betrokken functielagen: landelijk, regionaal en binnen het azc Oisterwijk (activiteit 3a)- zo is de verwachting - draagt bij aan het bereiken van het tussenresultaat 3 (draagvlak gecreëerd voor regioplaatsing binnen het COA). Doel 2: Tijdige huisvesting van vergunninghouders door de gemeenten in de regio HvB (zoveel mogelijk binnen de vastgestelde termijn) Het tweede doel is om tijdige huisvesting van vergunninghouders door de gemeenten in de regio HvB te realiseren, zoveel mogelijk binnen de vastgestelde termijn. Hiervoor zijn twee oplossingsrichtingen geformuleerd. Het eerste is inzicht krijgen in het huisvestingsproces en de verbetermogelijkheden. De tweede oplossingsrichting is een goede samenwerking tussen de gemeenten in regio HvB en COA. Tevens onderzoekt de regio nog andere mogelijkheden om in tijdige huisvesting te voorzien, zoals bijvoorbeeld een tussenvoorziening, of de logeerregeling als tussenoplossing voor tijdelijke huisvesting. Inzicht in het huidige huisvestingsproces kan worden verkregen doordat zowel betrokkenen van de regio HvB en het COA gezamenlijk hebben gekeken naar dit proces, wat er goed gaat en waar de knelpunten zitten. Goede samenwerking tussen gemeenten van de regio HvB houdt in dat er onderlinge afstemming is over beschikbare passende huisvesting van gekoppelde vergunninghouders (2a).

Op de activiteiten die hiervoor zijn ingezet, zoals overkoepelend overleg, zullen we in het volgende hoofdstuk uitgebreider ingaan. Doel 3 Een doorlopende leerlijn tussen het azc en de gemeente met een warme overdracht Doel 3 is een doorlopende leerlijn tussen het azc en de gemeente met een warme overdracht. Daarvoor zijn vier tussenresultaten geformuleerd. De regio HvB en COA zijn op de hoogte van elkaars inburgeringsprogramma's (tussenresultaat 1), medewerkers van COA en gemeenten kennen elkaar (tussenresultaat 2), het (voor)inburgeringsaanbod van COA (landelijk) en van gemeenten zijn op elkaar

10

afgestemd (tussenresultaat 3) en er is sprake van een warme overdracht tussen gemeenten en COA (tussenresultaat 4). De vier bovengenoemde tussenresultaten worden bereikt door de volgende activiteiten. Deze activiteiten zijn geformuleerd op basis van hoe geïnterviewde betrokkenen de vooraf gestelde doelen van de pilot interpreteren. ● ● ●

●

Gemeenten en COA doen kennis op van elkaars inburgeringsprogramma's door middel van werkbezoeken (1a) en er wordt een overzicht van elkaars programma's en materialen gemaakt(1b) Medewerkers van COA en gemeenten maken kennis met elkaar en komen bijeen voor brainstormsessies over de doorgaande leerlijn (2a). Het voorinburgeringsaanbod (3a) en inburgeringsaanbod (3b) van COA en gemeenten worden op elkaar afgestemd. De wens die betrokkenen noemen is dat COA de mogelijkheid heeft om het landelijke voorinburgeringsaanbod aan te passen op het regionale aanbod. Een warme overdracht tussen COA en gemeenten, binnen deze gestelde pilot, houdt in dat COA en gemeente gezamenlijk een gesprek houden met de vergunninghouder (4a) en ervoor gezorgd wordt dat Taakstelling Volg Systeem (TVS) toegankelijk is voor klantregisseurs van gemeenten.

Doel 4 Vergunninghouders maken vroegtijdig (terwijl ze nog in het azc wonen) kennis met de gemeente en hebben de mogelijkheid om te starten met het inburgeringstraject van de gemeente. Het vierde hoofddoel is vergunninghouders vroegtijdig te laten kennismaken met de gemeente (terwijl ze nog in het azc wonen) en de mogelijkheid te bieden te starten met het inburgeringstraject. Hiervoor zijn twee tussenresultaten geformuleerd. Vergunninghouders hebben de mogelijkheid om te starten met een brede intake van 10 weken (terwijl ze nog in het azc wonen) (tussenresultaat 1). En: bij de invulling van trajecten wordt maatwerk toegepast: een traject dat aansluit bij de situatie van de individuele vergunninghouder (tussenresultaat 2). Per traject wordt er gekeken of voorinburgering passend is en aan welke inburgerings- en participatieactiviteiten een vergunninghouder zal meedoen. In de context van dit doel zijn drie scenario’s in de praktijk van toepassing:10 1. Snelle start: geen deelname aan voorinburgering COA; gemeente start met inburgering 2. Gecombineerde aanpak: wel deelname aan voorinburgering COA en gemeente start met brede intake en PIP 3. Start na verhuizing: wel deelname aan voorinburgering COA; gemeente start na huisvesting met inburgering Twee (type) activiteiten zijn geformuleerd voor de brede intake.

Het eerste gesprek tussen de gemeente, de vergunninghouder en bij voorkeur ook het COA (o.a. in het kader van warme overdracht maar ook gezamenlijk te bepalen scenario) vindt plaats in de gemeente van huisvesting (1a). Dan wordt tot het definitieve scenario besloten. Afhankelijk van het scenario hebben klantregisseurs (vervolg)gesprekken met vergunninghouders wanneer zij nog in het azc verblijven (1b).

10

Handreiking Scenario’s warme overdracht van COA naar gemeente. Divosa, augustus 2021.

11

Doel 5 Experimenteren met de ROL en leren over/van de processen die nodig zijn om een ROL te realiseren (nu en straks) Het vijfde doel is experimenteren met de ROL en te leren van de processen die nodig zijn om nu en straks een ROL te realiseren. De ervaringen met deze pilot vormen in ieder geval de input voor de mogelijke transitie naar een aanpassing in het asielsysteem. Hiervoor zijn twee tussenresultaten geformuleerd. Het eerste is de beschrijving van huidige plaatsingsprocessen, knelpunten en aanpassingen die nodig zijn om de ROL te kunnen realiseren (tussenresultaat 1). Helderheid over vrijkomen van plekken in huidige azc voor het vervullen van de functie als ROL (tussenresultaat 2). De beschrijving van de huidige plaatsingsprocessen, knelpunten en benodigde aanpassingen wordt bereikt door de volgende twee activiteiten: huidige plaatsing/bewonerslogistiek in kaart brengen (1a) en benodigde (systeem) aanpassingen in kaart brengen: o.a. aanpak screening en matching, verplaatsingen. Knelpunten, toekomstige processen en benodigde aanpassingen worden tevens in kaart gebracht (1b).

Tussenresultaat 2 (Helderheid over vrijkomen van plekken in huidige AZC voor het vervullen van de functie als ROL) wordt volgens de input van betrokkenen bereikt door een besluit te nemen over de snelheid waarmee (voldoende) plekken in de ROL vrij komen: 'Big bang' aanpak (ROL plekken vanaf het begin helemaal vrijmaken voor de pilot), of meer geleidelijk ROL plekken vrij maken voor de pilot (2c) of via natuurlijk verloop. Tussenresultaat 2 en het bijbehorende besluit zijn beide voorwaarden voor het uitvoeren van de pilot. Doel 6 Verbeteren van de samenwerking tussen COA en gemeenten, elkaar beter leren kennen Voor doel 6 zijn vier tussenresultaten geformuleerd op basis van de input van de geïnterviewde betrokkenen. Het eerste tussenresultaat is dat de vormgeving van de pilot vanuit gezamenlijk (COA en regio HvB) belang wordt gedaan. De vergunninghouder staat hierbij centraal. COA en regio HvB medewerkers kennen elkaar, elkaars beleid en programma in de uitvoering (tussenresultaat 2). Versterken van het wederzijdse begrip tussen medewerkers van COA en regio HvB (tussenresultaat 3). Gezamenlijk projectleiderschap pilot vanuit regio HvB en COA (tussenresultaat 4).

Kennismaking tussen COA en regio Hvb medewerkers en kennis van elkaars beleid en programma's (tussenresultaat 2) kan worden bereikt door ontmoeting en uitwisseling tussen medewerkers van COA en regio Hvb op uitvoeringsniveau, zoals wederzijdse werkbezoeken (2a) en ontmoeting en uitwisseling tussen beleidsmakers COA en regio HvB op beleidsniveau (2b). Wederzijds begrip tussen medewerkers van COA en regio HvB kan worden versterkt (tussenresultaat 3) door bewustwording van elkaars organisatie, beleidsmatige en praktische contextfactoren (3a) en transparantie en open communicatie over belemmeringen en knelpunten (3b).

3.4

Reflecties ten aanzien van de hoofddoelen

Alle doelen uit het projectcontract, zijn ook door de respondenten in de interviewronde genoemd. Er zijn enkele nuanceverschillen, die we hieronder beschrijven: ● Het verschil met de doelen uit het projectcontract is dat alle respondenten uit de interviewronde één gezamenlijk einddoel formuleren en dat is: vroege integratie en participatie. Alle andere doelen binnen de pilot dienen uiteindelijk dit einddoel.

12

● ●

●

Een ander verschil is dat tijdens de interviews de betrokkenen specifiek het verbeteren van de samenwerking, en het verminderen van de afstand tussen de gemeenten en het COA noemen. In het projectcontract wordt de doelgroep omschreven als vergunninghouders en kansrijke asielzoekers. Op termijn zal men ook kansrijke asielzoekers betrekken, zo blijkt uit de interviews. Vooralsnog wil men zich focussen op vergunninghouders. De doelen die we in paragraaf 3.3 hebben opgesteld zijn dan ook in eerste instantie op die groep vergunninghouders11 gericht. De activiteiten voor aansluiting bij de wensen van de vergunninghouder, zoals het consulteren van de adviesraad, zijn door de respondenten niet expliciet benoemd.

Respondenten leggen in de interviewronde verschillende accenten wat zij het belangrijkste vinden om (van de zes doelen) binnen de pilotperiode te realiseren. Dat zijn de volgende: ● Experimenteren met regioplaatsing via een proces van ‘learning by doing’ als nadrukkelijk doel van de pilot ● Zicht krijgen op de processen, knelpunten en mogelijkheden binnen de processen (van het COA) om de doelen van de pilot te behalen ● Verbeterde samenwerking tussen COA en de gemeenten ● Doorlopende leerlijn realiseren ● Regioplaatsing voor elkaar krijgen ● Gemeenten kunnen vergunninghouders snel huisvesten De deelnemers aan de groepsbijeenkomst herkenden zich in de zes hoofddoelen en de meeste tussentijdse resultaten en activiteiten. Ook constateren de deelnemers aan de groepsbijeenkomst ten aanzien van de hoofddoelen dat: ● bepaalde doelen ondersteunend zijn aan het proces en soms ook randvoorwaardelijk voor het succes van de pilot (zoals doel 5 experimenteren en 6 verbeteren van de samenwerking) ● er een onderlinge relatie is tussen de doelen (zoals tussen doel 5 en 1; en tussen doel 5 en 6), ● niet alle randvoorwaarden voorafgaand aan de start van de pilot gerealiseerd waren, zoals voldoende vrije plekken in het azc Oisterwijk om daadwerkelijk de functie van ROL te kunnen vervullen.

Dit heeft vertraging voor de uitvoering van de pilot tot gevolg, ● dat doel 6 randvoorwaardelijk kan zijn voor het realiseren van overige doelen (zoals doel 3, doorlopende leerlijn), en dat ● het belangrijk is dat bij doel 6 de betrokkenen op alle niveaus (van bestuurlijk tot uitvoering) inzet plegen. gekoppeld zij aan de regio HvB verplaatsen naar de RL.

3.5

Randvoorwaarden en contextfactoren

In deze paragraaf geven we een analyse van de (meest genoemde) randvoorwaarden die bij zullen dragen aan het al dan niet slagen van de pilot, zoals deze aan de orde zijn gekomen tijdens de interviews en de groepsbijeenkomst voor de planevaluatie. De pilot kan slagen onder bepaalde randvoorwaarden, aldus de respondenten, waaronder de volgende drie randvoorwaarden:

11 In dit rapport gebruiken we ook de term vergunninghouder als het om vergunninghouders gaat.

13

1 De belangrijkste randvoorwaarde is commitment vanuit alle partijen en de verschillende lagen van de organisaties (bestuurlijk en uitvoering), onderling begrip en openheid. Een sleutel hierin lijkt te liggen in het voor ogen hebben van een gezamenlijk doel en gedeeld belang: de vergunninghouder centraal stellen en streven naar vroegtijdige inburgering en participatie. Een contextfactor die van invloed is op het commitment, is dat de organisaties verschillende opdrachten, en daarmee verschillende belangen en prioriteiten, hebben (bv COA voorinburgering, gemeente huisvesting en inburgering). Enkele respondenten vragen zich af of de cultuur binnen COA afdoende veranderingsgericht is. Daarnaast worden enkele van de zes geïdentificeerde doelen door respondenten ook als randvoorwaarde genoemd. En dan met name: 2 Realiseren van plaatsing in ROL (er moeten gekoppelde vergunninghouders in de ROL geplaatst worden, als randvoorwaarde om te kunnen starten met vroegtijdige inburgering en participatie), en 3 Op tijd huisvesten door gemeenten (om doorlopende lijn te garanderen en plek vrij te maken voor regioplaatsing). Over de volgtijdelijkheid van deze randvoorwaarden (is er eerst regioplaatsing in de ROL nodig of eerst tijdige huisvesting binnen de landelijke, bepaalde termijn van 14 weken) bestaat geen consensus tussen respondenten.

Dit kan een risico met zich meebrengen dat men ‘op elkaar wacht’. De volgende randvoorwaarden zijn ook door respondenten tijdens de gesprekken van de planevaluatie genoemd: 4 Het beschikbare budget en de financieringsstromen (COA krijgt nu bijvoorbeeld bepaald budget voor voorinburgering en wordt daar ook op afgerekend). Helderheid over wie wat financiert (als voorbeeld worden reiskosten vanuit azc naar de gemeente genoemd). 5 Meerdere respondenten noemen specifiek dat er voldoende aantallen gekoppelde vergunninghouders moeten zitten in azc Oisterwijk, voor het zin heeft met ze aan de slag te gaan, omdat je activiteiten aan een groep wil aanbieden. Er is een bepaald volume kansrijke of gekoppelde vergunninghouders op het azc nodig, om de programmatische zaken te testen. In de gesprekken tijdens de interviewronde blijkt dat niet iedereen het daarmee eens is dat je daarop moet wachten. Begin vanuit maatwerk met de mensen die er zijn, zo bepleiten zij. Ook is tijdens de groepsbijeenkomst door een van de deelnemers opgemerkt dat ook met lage aantallen gekoppelde vergunninghouders de pilot uitgevoerd zou moeten worden (dus ook bij een lagere taakstelling van gemeenten), en dat bij fluctuering in gekoppelde vergunninghouders er flexibiliteit nodig is om hierop aan te passen.

6 Voldoende draagvlak voor verhuizingen (van mensen uit en naar het AZC Oisterwijk) op alle niveaus binnen het COA is ook een van de randvoorwaarden die aan de orde kwam tijdens de groepsbijeenkomst. Helaas moest men in de pilot deze interventie (verhuisbewegingen) inzetten, omdat de ROL voorheen niet voldoende opvangcapaciteit had voor gekoppelde vergunninghouders aan de regio. 7 Enkele respondenten noemen een randvoorwaarde die met name een rol gaat spelen als de pilot grootschalig uitgerold (lees: landelijk) gaat worden, namelijk: kijk of het regionale azc voldoende

14

opvangplekken beschikbaar heeft om (überhaupt) alle aan de regio gekoppelde vergunninghouders te kúnnen herbergen. 8 Een van de respondenten, tot slot, noemt als randvoorwaarde dat je goed moet definiëren wie kansrijk is. [Omdat de respondenten dat niet als doel binnen de pilot zien, maar voor ROL op langere termijn, gaan we daar niet verder op in].12 Ten slotte spelen ook contextfactoren een rol. De belangrijkste contextfactoren, aldus de respondenten tijdens de ronde interviews en de groepsbijeenkomst zijn: ●

Dat alle azc’s ten tijde van de planevaluatie overvol zitten;

●

Dat het COA binnen een bestaande situatie (van overbezetting van azc’s en processen die niet berekend zijn op de nieuwe werkwijze) de pilot moet zien te realiseren

●

Dat doorstroom naar gemeenten (landelijk gezien) bemoeilijkt wordt/stokt, o.a. vanwege de verhoogde gemeentelijke taakstelling en de woningnood (een breder landelijk probleem gezien de overspannen woningmarkt).

●

Dat doorstroom van vergunninghouders naar gemeenten bemoeilijkt is door de coronacrisis. Dit heeft de bestaande vertraging op het behalen van de taakstelling doen toenemen. In de regio Hart van Brabant gaat het hierbij slecht om kleine aantallen in vergelijking met de rest van de provincie.

12 Het COA heeft voor kansrijk wel een definitie ontwikkeld, maar op basis van de interviews met de betrokkenen is die niet bij ieder bekend. De

respondent doelde hier ook goed te kijken naar welke criteria worden gehanteerd en of de pilot aanleiding geeft deze al dan niet aan te passen.

15

4 Literatuur In deze paragraaf onderzoeken we of, en in welke mate de pilot – op basis van inzichten uit de literatuur – kansrijk is. We verkennen de inzichten over werkzame elementen voor vroegtijdige opvang van vergunninghouders en asielzoekers, die ten goede komen aan hun integratie en participatie en in hoeverre deze aansluiten bij de beleidstheorie van de pilot Regioplaatsing. Uiteindelijk haken we in hoofdstuk 6 de voorlopige conclusies aan bij deze literatuur en verbinden we de reflecties uit de literatuur ook aan de voorlopige resultaten. Eerst beschrijven we in paragraaf 4.1 de inzichten uit de literatuur op het gebied van regionale plaatsing en huisvesting in de regiogemeente. We bespreken hierbij de inzichten ten aanzien van de bijdrage van regionale plaatsing aan vroegtijdige integratie en participatie; de organisatie van regionale plaatsing; de definitie van regionale plaatsing; tijdige huisvesting in de regio binnen de termijnen; regionale samenwerking ter bevordering van de tijdige huisvesting; gevolgd door inzichten uit de literatuur ten aanzien van de wisselwerking tussen regioplaatsing en behalen termijnen/taakstelling. We eindigen deze paragraaf met een reflectie over de inzichten over regioplaatsing en huisvesting ten opzichte van de Pilot Regioplaatsing.

Vervolgens beschrijven we in paragraaf 4.2 de inzichten over de vroegtijdige integratie en participatie en de doorgaande lijn. Dit doen we aan de hand van inzichten over activering en participatie die start in het azc; vroegtijdige kennismaking met de gemeente; het creëren van een doorgaande lijn en warme overdracht. De paragraaf eindigen we met reflectie over de inzichten over vroegtijdige integratie en participatie en een doorgaande lijn ten opzichte van de Pilot Regioplaatsing. In paragraaf 4.3 tot slot, beschrijven we enkele voor de pilot relevante inzichten uit de literatuur over het verbeteren van samenwerking. We beginnen met de inzichten over de samenwerking tussen COA en de gemeenten, gevolgd door een reflectie over de inzichten over de vroegtijdige integratie en participatie en een doorgaande lijn ten opzichte van de Pilot Regioplaatsing.

4.1

Regionale plaatsing en huisvesting in regiogemeente

4.1.1 Bijdrage van regionale plaatsing aan vroegtijdige integratie en participatie Regionale plaatsing wordt vaak gezien als voorwaarde om vroegtijdig te kunnen starten met het proces van integratie en participatie (vanuit de gemeente). Zo benoemen de beleidsonderzoekers in hun evaluatie van de Kansrijke Koppeling het belang van huisvesting in de regio van uitplaatsing (Sax et. al. 2019 in Berends et. al., 2020). Indien men bij de regionale plaatsing rekening houdt met de aansluiting van de kenmerken van de vergunninghouder bij de regionale arbeidsmarkt, dan kan dit hun kans op een baan verhogen (Gerritsen et. al. 2018). Sax et. al (2019) tonen echter aan dat de regionale plaatsing momenteel onvoldoende gerealiseerd wordt. Ook zijn de gevolgen daarvan onvoldoende zichtbaar. De onderzoekers constateren dat de ongelijke manier waarop de azc’s door Nederland zijn verspreid13, vaak niet goed uitpakt voor het proces van integratie en participatie van de vergunninghouders. De afstanden tussen azc en de uitplaatsingsregio blijken te groot.

13 Veel azc’s liggen in dun bevolkte gebieden terwijl de taakstelling gebaseerd is op inwoneraantal, en dichtbevolkte gebieden dus meer

vergunninghouders dienen te huisvesten dan dun bevolkte gebieden.

16

Hierdoor is er geen contact tussen het azc en de gemeente waaraan de vergunninghouder gekoppeld is en de vergunninghouder oriënteert zich op een toekomst in de buurt van het azc, niet in de doelgemeente en bouwt een lokaal netwerk op dat vervolgens weer opgegeven moet worden (Sax et. al., pp 10). Gemeenten zelf benoemen in de Monitor Gemeentelijk Beleid Arbeidstoeleiding Vergunninghouders dat het beste moment om te starten met arbeidstoeleiding vanuit de gemeente het moment is waarop de vergunninghouder gekoppeld wordt aan de gemeente, en nog in een azc woont (Razenberg & De Gruijter, 2016). In de praktijk lukt dit echter in slechts acht procent van de gemeenten (Razenberg & De Gruijter, 2020). In veel gevallen ligt de praktische belemmering dat de vergunninghouder in een azc te ver weg woont hieraan ten grondslag. Een andere reden die gemeenten noemen is dat de aan de gemeente gekoppelde vergunninghouders in veel verscheidene azc’s wonen, waardoor er niet één azc gekozen kan worden waar men al met participatie start (Razenberg et. al. 2018). Er zijn om bovengenoemde redenen weinig ervaringen met vroegtijdige start van de begeleiding door de gemeente. De gemeente Amsterdam heeft dit principe in haar aanpak vergunninghouders verwerkt: vroege activering, al in het azc, zou bijdragen aan de arbeidstoeleiding van vluchtelingen.

Maar ook daar is uiteindelijk slechts een klein deel van de vergunninghouders (een op de tien vergunninghouders) al in het azc begeleid door een klantregisseur van de gemeente. Bovengenoemde praktische belemmeringen liggen hieraan ten grondslag en daarnaast speelt een rol dat (onder het huidige inburgeringsstelsel) vluchtelingen in de azc-fase niet verplicht zijn deel te nemen aan de begeleiding. Er is dus beperkt zicht gekregen op de werking van dit mechanisme. Over het algemeen wordt in het onderzoek wel zichtbaar dat de Amsterdamse aanpak vergunninghouders vroegtijdig activeert en dat deze vergunninghouders gemiddeld genomen vaak aan het werk komen (Oostveen et. al. 2019). 4.1.2 De organisatie van regionale plaatsing Sax et. al. – die onderzoek deden naar de kansrijke koppeling - constateren dat er op verschillende plekken in de huisvestingsketen sprake is van ‘schurende opdrachten, onduidelijke prioriteiten of tegenstrijdige prikkels’ (pp. 76). Zo is voor het COA het beperken van verhuisbewegingen van bewoners een belangrijk uitgangspunt. In het onderzoek bleek dit soms op gespannen voet te staan met het doel een kansrijke koppeling te bewerkstelligen. Sax. et.

al adviseren om deze tegenstrijdige prioriteiten van het logistieke proces en integratie en participatie en de bijbehorende prikkels tegen het licht te houden en te zorgen voor een eenduidige aansturing en prioritering. In het specifieke geval van de verhuisbewegingen dient rekening gehouden te worden met de wensen van de bewoners zelf. Berends et. al. stellen – in hun evaluatie van de kleinschalige opvanglocatie in Tynaarlo - dat vergunninghouders die de kans kregen naar een kleinschalige COA-locatie te verhuizen, hier veelal niet toe bereid waren omdat zij al een sociaal netwerk opgebouwd hadden en continuïteit wilden realiseren voor schoolgaande kinderen (Centraal Orgaan opvang Asielzoekers [COA], Z.D. in Berends et. al. 2020). In een van de interviews voor de planevaluatie van onderhavig onderzoek kwam naar voren dat dit in de afgelopen jaren ook gebeurde tijdens een proef met regioplaatsing in Amsterdam: aan de regio Amsterdam gekoppelde vergunninghouders kregen – vanuit de gedachte dat zij dan al in het azc zouden kunnen starten met integratie en participatie - de kans om te verhuizen naar het azc in Amsterdam, maar weigerden dat. Genoemde redenen waren onder andere schoolgaande kinderen en tevredenheid met de ligging/locatie van het huidige azc.

Ook op andere punten in de keten is er sprake van schurende prioriteiten van enerzijds realiseren van een snel en voorspelbaar logistiek proces en anderzijds een focus op integratie en participatie. Deze schurende

17

prioriteiten leiden tot dilemma’s in het werk van de betrokken professionals, stellen de onderzoekers in hun onderzoek naar de kansrijke koppeling (Sax. et. al. pp 80). Definitie van regionale plaatsing Het uitgangspunt van regionale plaatsing is dat het de vergunninghouder/asielzoeker en gemeente de mogelijkheid geeft elkaar te leren kennen, op het moment dat de vergunninghouder/asielzoeker nog in het azc woont. Er lijkt echter geen vaststaande, breed gedragen definitie te zijn van wanneer iets regionale plaatsing is. De Tussenvoorziening (TuVo) 2.0 pilot betrof kleinschalige opvang in de buurt van gemeenten die deze vergunninghouders zullen gaan huisvesten en is een aangepaste voortzetting van de eerder gestarte tussenvoorziening in Tynaarlo (TuVo 1.0). In de pilot TuVO 2.0 was een van de criteria voor plaatsing op deze opvang dat de bewoner gekoppeld is of wordt aan een gemeente ‘in de regio’ (Berends et. al. 2020). Voor degenen in de pilot TuVo 2.0 die de AZC-bewoners plaatsen, betekende ‘in de regio’ koppeling aan een van de drie noordelijke provincies. Voor de gemeenten zelf betekende regionale plaatsing, opvang in de uitplaatsingsgemeente.

In de praktijk van de pilot betekende regionale uitplaatsing vaak dat er een afstand van vijftig tot zestig kilometer tussen het azc en de uitplaatsingsgemeente zat, en dat er dichter in de buurt van, of in de uitplaatsingsgemeente zelf, nog een ander azc zat. Om echt te starten met het voorbereiden op en kennismaken met de gemeente van uitplaatsing is het belangrijk dat bewoners gekoppeld zijn aan gemeenten die geografisch dichter bij de TuVo liggen. De afstand in die pilot was te groot om al uitgebreid kennis te kunnen maken met de uitplaatsingsgemeente en een start te maken met de integratie aldaar, concluderen Berends. Et. al (2020). Sax. Et. al (2019) die de kansrijke koppeling onderzochten, adviseren om te streven naar een situatie waarin er in iedere arbeidsmarktregio tenminste één azc bestaat. In de Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen worden enkele richtlijnen gegeven voor een landelijk dekkend netwerk van regionale opvanglocatie: Bij voorkeur wordt aangesloten bij een bestaande regionale indeling, die zich heeft bewezen als een effectief samenwerkingsverband met voldoende slagkracht. Bij geschikte regio’s valt te denken aan een provincie, arbeidsmarktregio, veiligheidsregio of woningmarktregio.

Een regio moet een minimale omvang hebben om een voldoende aantal vergunninghouders en evident kansrijke asielzoekers te hebben en effectief te kunnen samenwerken aan begeleiding. Anderzijds moeten regionale opvanglocaties niet te ver van de gemeenten liggen. Per regio dient qua omvang een optimale balans te worden gevonden (Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen, 2020). Tijdige huisvesting in de regio binnen de termijnen Gemeenten hebben de taakstelling om vergunninghouders te huisvesten. De regio Hart van Brabant doet het relatief goed met het huisvesten van vergunninghouders in vergelijking met de totale regio Brabant, bezien over de eerste helft van 2021. Op basis van deze cijfers lopen de gemeenten Tilburg, Waalwijk en Gilze en Rijen zijn regiogemeenten die op tijd huisvesten of voorlopen op de taakstelling. De taakstelling voor Noord-Brabant is 1992 voor de eerste helft van 2021 en daarvan is er volgens de peildatum van 1 september 2021 een totaal van 1500 (75,3%) gerealiseerd.14 Het landelijke uitgangspunt is om vergunninghouders te spreiden naar rato van het aantal inwoners over Nederlandse gemeenten (RIGO, 2016). Kern van de huisvestingsprocedure is dat de vergunninghouder in 14 weken tijd van een azc naar een woonruimte in een gemeente moet zijn verhuisd. De doorlooptijd is opgedeeld in 3 fasen met elk een normtijd.

Fase 1: Koppeling vergunninghouder aan een gemeente (2 weken); Fase 2: Koppeling aan woning & ingang huurcontract (10 weken); Fase 3: Verhuizing & afmelding

14 Cijfers huisvesting vergunninghouders per gemeente september 2021 Overzicht huisvesting vergunninghouders 1 september 2021.

18

bij COA (2 weken) (Platform Opnieuw Thuis, 2016). Het is niet vanzelfsprekend dat gemeenten deze doorlooptijden realiseren. Vlak na invoeren van deze huisvestingsprocedure in 2013 was de gemiddelde doorlooptijd ongeveer anderhalf keer langer (Razenberg et. al, 2014) ‘In 2015 moesten 28.000 vergunninghouders (asielzoekers met verblijfsvergunning) door de verschillende Nederlandse gemeenten gehuisvest worden. Het lukte echter maar ruim een derde van de gemeenten om op dit vlak aan hun taakstelling te voldoen’ (RIGO, 2016). Een analyse van RIGO (2016) wijst uit dat met name woningmarktfactoren zoals aandeel sociale huur, doorstroom van huur naar koop, woningmarktkrapte, gemeentegrootte, gemiddelde huishoudensgrootte van de te huisvesten vergunninghouder (met grote huishoudens is makkelijker aan de taakstelling te voldoen) en de samenwerking met de corporaties, belangrijke factoren zijn die het behalen van de doorlooptijden positief of negatief kunnen beïnvloeden. Regionale samenwerking ter bevordering van tijdige huisvesting Uit onderzoek (Razenberg et. al. 2014) naar de Nieuwe toewijzingsprocedure huisvesting vergunninghouders die in 2012 werd ingevoerd blijkt dat regionaal werken - waarbinnen uitplaatsing plaatsvindt vanuit een regionaal azc naar een gemeente binnen de regio – helpt om de taakstelling van de gemeenten te behalen.

Doordat vergunninghouders de regio al kennen, bouwen ze binding op met de regio en willen ze er graag blijven wonen. Hierdoor vinden er minder woningweigeringen plaats en kunnen minder populaire regio’s makkelijker vergunninghouders plaatsen (factsheet VNG, 2012). Ook kan regionale samenwerking leiden tot efficiencyslagen, blijkt uit onderzoek van Smits van Waesberghe en Razenberg uit 2016: : als (kleine) gemeenten samenwerken, kunnen zij één of enkele personen aanstellen die zich fulltime op de taakstelling storten en is er zicht op welke gemeente welke typen woningen ter beschikking heeft. Uit hetzelfde onderzoek blijkt echter ook dat regionale samenwerking nauwelijks van de grond komt, omdat alle gemeenten worstelen met de taakstelling door krapte op de woningmarkt en/of omdat het niet duidelijk is wat er mogelijk is qua uitwisseling van koppelingen. Wisselwerking tussen regioplaatsing en behalen termijnen/taakstelling Uit de pilot TuVo 2.0 is gebleken dat het behalen van de taakstelling op gespannen voet kan staan met de ambitie om uitplaatsing in de regio te realiseren. Een voorbeeld hiervan is dat in de pilotperiode geen enkele TuVo-bewoner van azc Tynaarlo huisvesting heeft gekregen in Tynaarlo zelf.

De gemeente had al voldaan aan de taakstelling, en met name in de provincie Groningen (Tynaarlo ligt in Drenthe) waren koppelingen nodig omdat daar de achterstand op de taakstelling groot was (Berends et. al. 2020). Reflectie vanuit de inzichten over regioplaatsing en huisvesting op de Pilot Regioplaatsing ● Het principe van de Pilot Regioplaatsing waardoor alle vergunninghouders die gekoppeld zijn aan de regio al in de regio wonen, in één azc, lijkt vanuit de literatuur een bijdrage te kunnen leveren aan een vroege start met integratie en participatie in de huisvestingsgemeente en een vroegtijdige oriëntatie op de gemeente/regio waar de vergunninghouder zal komen te wonen. ● Binnen de Pilot Regioplaatsing zijn ook ‘schurende opdrachten’ te constateren. Zo stonden de gevolgen van een relatief vol azc bij aanvang van de pilot op gespannen voet met de uitvoering Regioplaatsing. Dit leidde tot verhuisbewegingen die soms ten nadele waren van de vergunninghouders die reeds in azc Oisterwijk verbleven. ● Ook op andere terreinen zijn er schurende opdrachten te definiëren binnen de pilot, zoals: de complexe logistieke opdracht van COA en daaraan gekoppelde processen versus de wens om regionaal te huisvesten in één pilotregio, om daarmee de integratie te versterken.

19

●

●

●

4.2

Binnen de pilot is sprake van een duidelijke definitie van regionale plaatsing, waar alle betrokkenen achter staan. Regionale plaatsing houdt in dat gekoppelde vergunninghouders binnen de pilot in de elf omliggende gemeenten in de regio Hart van Brabant gehuisvest zullen worden. Landelijk is er nog geen definitie van regionale plaatsing. De ongelijke spreiding van azc’s over het land en het ontbreken van een definitie, zullen betekenen dat een landelijke uitrol van de Pilot Regioplaatsing - indien hiertoe besloten wordt - met de huidige azc’s niet zonder meer zal kunnen plaatsvinden. Er zijn in de literatuur weinig voorbeelden te vinden waarbij vergunninghouders al in het azc door de gemeente begeleid werden. Veelal komt dit niet tot stand omdat de afstand tot het azc (toch) te groot is. Binnen de pilot is de maximale afstand van het azc tot (het centrum van) de uitplaatsingsgemeente 30 kilometer (zie bijlage 6). Dit lijkt (vergeleken met de eerdere pilot) een relatief korte afstand, wat de kans dat het contact op gang komt, kansrijk maakt. Ook speelt de bereisbare afstand met het openbaar vervoer vaak ook een belangrijke rol. Huisvesting binnen de vastgestelde termijnen is niet vanzelfsprekend, en over de jaren lukt het veel gemeenten niet dit te realiseren.

Gezien de bestaande cijfers over de taakstelling, kunnen we zien dat de regio Hart van Brabant hierop een uitzondering vormt.15 De leden van de Landelijke Regietafel Migratie en Integratie (LRT) hebben een Integrale handreiking voor opvang, huisvesting en inburgering samengesteld om gemeenten tegemoet te komen in het realiseren van hun taakstelling.16 In 2021 zal het behalen van de taakstelling naar verwachting moeilijker worden, omdat de taakstelling (het aantal te huisvesten vergunninghouders) fors verhoogd17 is t.o.v. de voorgaande paar jaren. Eerder onderzoek suggereert dat regionale samenwerking bij kan dragen aan het realiseren van de taakstelling. Daarbij komt dat de overspannen woningmarkt ook een belemmering vormt voor gemeenten om te voldoen aan de huisvesting van vergunninghouders binnen de vastgestelde termijnen. Deze factoren dragen ertoe bij dat het een uitdaging zal blijven voor de pilot om tevens bij te dragen aan huisvesting binnen de gestelde termijn van vergunninghouders in de gemeente.

Vroegtijdige integratie en participatie en de doorgaande lijn

Activering en participatie starten in het AZC In 2013 concludeerde de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken dat het langdurig verblijf op een azc, leidt tot passiviteit en dat het – naarmate het verblijf in de opvanglocatie langer duurt – steeds moeilijker wordt mensen weer in beweging te krijgen. De asielzoekers en vergunninghouders ‘ervaren hun verblijf in de opvang als verloren tijd en zijn op een gegeven moment niet langer in staat na te denken over mogelijkheden om verandering in hun situatie te brengen’, aldus de onderzoekers (ACVZ, 2019, pp. 9). De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) deed in 2015 een dringende oproep om deze tijd in het azc niet verloren te laten gaan, maar in te zetten op vroege integratie (Engbersen et. al. 2015; Gerritsen et. al., 2018). Net als de ACVZ adviseert ook de WRR om bewoners van het azc te faciliteren al activiteiten te ontplooien die gunstig zijn voor hun participatie. Bewoners zelf geven aan dat zij een nadrukkelijke wens hebben om activeringsactiviteiten buiten de opvanglocatie te ontplooien: zij willen kennismaken met de Nederlandse samenleving en hiertoe ook betekenisvolle relaties aangaan met

15 Overzichten huisvesting vergunninghouders, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. 16 Brief over de taakstelling huisvesting vergunninghouders voor de periode van 1 juli 2021 tot en met 31 december 2021. Taakstelling

huisvesting vergunninghouders tweede helft 2021 17 Brief over de taakstelling huisvesting vergunninghouders voor de periode van 1 januari 2021 tot en met 30 juni 2021. Taakstelling

huisvesting vergunninghouders eerste helft 2021 | Brief | Rijksoverheid.nl

20

Nederlanders (De Gruijter en Razenberg, 2017). Vrijwilligerswerk kan voor AZC-bewoners als katalysator werken voor participatie en integratie, o.a. omdat zij daardoor kans hebben om een netwerk op te bouwen en Nederlands te leren (Bakker et. al. 2018). Ook kan het doen van betekenisvolle activiteiten (gericht op sociale participatie en integratie) in een vroegtijdig stadium - volgens een binnenkort te verschijnen literatuurstudie (Tinnemans et al., 2021) bijdragen aan de verbetering van de psychische gezondheid van vergunninghouders. Vrijwilligerswerk door vergunninghouders en vergunninghouders wanneer zij in een azc wonen draagt ertoe bij dat bewoners die vrijwilligerswerk doen (met name vrijwilligerswerk buiten het azc) zich beter voelen. Ook heeft de interactie met Nederlanders een positief effect. Uit een binnenkort te publiceren literatuurstudie over geleerde lessen van aanpakken in Nederland ter ondersteuning van psychische gezondheid van vergunninghouders en bij arbeidstoeleiding van vergunninghouders (Tinnemans et al., 2021) blijkt dat de mogelijkheden voor asielzoekers en vergunninghouders in het azc vrijwilligerswerk te doen en de Nederlandse taal te leren de afgelopen jaren zijn toegenomen.

Betekenisvolle activiteiten doen in een vroegtijdig stadium (inclusief activiteiten gericht op sociale participatie en integratie) zullen bijdragen aan de psychische gezondheid van vluchtelingen (Van Berkum et al., 2016). Vroegtijdige kennismaking met de gemeente, creëren doorgaande lijn en warme overdracht Per 1 augustus 2018 is eerder een pilot gestart voor vergunninghouders en kansrijke asielzoekers in de gemeente Tynaarlo (TuVo 2.0). De TuVo 2.0 pilot betreft kleinschalige opvang in de buurt van gemeenten die deze vergunninghouders zullen gaan huisvesten. In de pilot Tynaarlo was het plan om een doorlopende lijn in de begeleiding van vergunninghouders van opvang naar de gemeenten te realiseren. Hierbij wordt ingezet op het vroegtijdig kennismaken met de gemeente van uitplaatsing door het organiseren van gemeentebezoeken en door het realiseren van een warme overdracht vanuit de TuVo naar de gemeente (Berends et. al, pp36). In de praktijk is dit niet van de grond gekomen. De gemeente maakte in de praktijk pas kennis met de vergunninghouder na huisvesting in de gemeente. Een van de redenen daarvoor is dat de afstand tot de TuVo door de gemeenten toch als te groot werd gezien. Daarnaast was er onvoldoende sprake van een warme overdracht tussen het COA en de gemeente, o.a. omdat de TuVo niet met het TVS werkte. Berends et.