Bijlage Raadsinformatiebrief Inclusief Groep rapport onderzoek toekomstbestendigheid IG

Figuur 9. De verwachte en gerealiseerde ontwikkeling van de mensen in de Participatiewet op landelijk niveau en in het totaal van de IG-gemeenten

In de grafiek linksboven laten we de ramingen zien (van het ministerie van SZW) voor de gemeenten voor de groepen Wsw, beschut, begeleiding regulier en voormalig Wajong. De lijn met bolletjes laat het aantal LKS zien plus het aantal Wsw. We zien dat het aantal LKS in de IGgemeenten harder gegroeid is dan landelijk. Vanaf 2019 ligt het aantal LKS-ers relatief hoger dan landelijk. We merken echter op dat het hogere niveau aan LKS in de IG-gemeenten niet perse leidde tot een – ten opzichte van de referentiegemeenten – lager niveau aan bijstandsafhankelijkheid. Dat zagen we in de sub-paragraaf hiervoor. Er moet echter wel rekening

26/64

mee worden gehouden dat als het huidige aantal LKS niet zou zijn gerealiseerd, er waarschijnlijk meer mensen afhankelijk zouden zijn geweest van een bijstandsuitkering. De grafiek rechtsboven toont de (door SZW) verwachte ontwikkeling van de mensen met beperkte loonwaarde in de Participatiewet. We zien dat het totaal oploopt tot rond de 2.500 personen in de structurele situatie. Links onder zien we naast het totaal aantal LKS het totaal aantal beschutte werkplekken. Landelijk zit het aantal LKS iets boven de verwachting. Het aantal beschutte werkplekken zit ruim onder de landelijke taakstelling. De IG-gemeenten doen het qua aantallen beter dan landelijk. Het aantal KS zit boven de verwachting van SZW. Het aantal beschutte werkplekken zit echter onder de taakstelling. Wij maken hier een belangrijke opmerking. Het aantal LKS is feitelijk geen doelstelling. Wel is het een doelstelling om zoveel mogelijk LKS te realiseren voor mensen die anders werkloos zouden zijn, al dan niet (deels) met een uitkering. Conclusie is dat de IG-gemeenten goed presteren met het aan de slag helpen van mensen met verminderde loonwaarde. De ontwikkeling ligt boven het landelijk niveau. Echter, voor wat betreft de doelgroep nieuw beschut blijven de aantallen achter bij de taakstelling. Gemeenten hebben hiervoor geen duidelijke verklaring. Nader onderzoek zou inzicht kunnen geven in de oorzaken.

3.5 3.5.1

Financiën Financieel beeld van 2018 tot en met 2023

De volgende tabel brengt de jaarlijkse netto kosten en de gemeentelijke bijdragen in beeld in de periode 2018 tot en met 2023. De bedragen tot en met 2022 betreffen realisaties. In 2023 hebben we de begrote bedragen opgenomen. De netto kosten zijn gelijk aan de totale uitgaven van IG minus de gerealiseerde omzet, inclusief de ontvangen loonkostensubsidies voor de doelgroepen nieuw beschut en LKS-bij. De gemeentelijke bijdragen zijn gelijk aan de Wsw-bijdrage plus de begeleidingsvergoeding nieuw beschut plus de vergoeding voor de verschillende trajecten. x €1.000,Netto kosten Bijdragen gemeenten Saldo

2018 -21.294 22.243 949

2019 -23.139 22.251 -888

2020 -23.250 23.711 461

2021 -24.126 22.803 -1.323

2022 -23.916 22.319 -1.597

2023 -23.136 22.305 -831

We zien dat in 2018 en in 2020 sprake was van een positief resultaat en dat in de overige jaren sprake was van een negatief resultaat. Het tekort lijkt elk jaar groter te worden. De volgende tabel splitst het saldo uit in de verschillende taken die door IG worden verricht. x €1.000,Wsw Beschut LKS-bij Trajecten Totaal

2018 1.102 153 -436 130 949

2019 -283 278 -597 -286 -888

2020 1.686 -119 -641 -465 461

2021 306 -403 -960 -266 -1.323

2022 -31 -191 -1.060 -315 -1.597

2023 1.003 -207 -1.266 -361 -831

We zien dat de positieve saldi in 2018 en 2020 met name worden verklaard door een positief resultaat op de Wsw. In 2020 en 2021 is de Coronacompensatie ten gunste van de Wsw geboekt. In 2023 wordt ook een positief resultaat op de Wsw verwacht. 2022 was voor IG een moeilijk jaar omdat extra kosten moesten worden gemaakt voor het inrichten van het re-integratieportaal, externe inhuur zieke medewerkers en moeilijk in te vullen functies. Het herstel in 2023 wordt verklaard door nivellering van deze kosten. De verwachting is dat het verwachte positieve resultaat op de Wsw onvoldoende is om tekorten op andere onderdelen te compenseren. We merken op dat

27/64

het saldo voor de Wsw bestaat uit twee delen die een verschillend patroon laten zien. Aan de ene kant neemt de rijksvergoeding per Wsw-er elk jaar toe. Aan de andere kant realiseren de Wsw-ers een financieel tekort, doordat de toegevoegde waarde onvoldoende is voor de compensatie van de bedrijfskosten. Bij beschut werk zien we een tekort dat geleidelijk aan steeds groter wordt. Maar, het grootste deel van het totale negatieve saldo wordt verklaard door de LKS-ers zonder indicatie beschut. De belangrijkste verklaring daarvoor is dat IG voor deze groep een loonkostensubsidie ontvangt, maar er wordt een beperkte en in de tijd begrensde begeleidingsvergoeding – in vergelijking met de doelgroep nieuw beschut en de kosten van de Wsw – verstrekt. IG ontvangt gemiddeld € 1.000,per medewerker. De kosten bedragen bij IG € 11.100,- per medewerker en landelijk gemiddeld ruim € 10.000,- per medewerker per jaar. Tot slot zien we ook een negatief resultaat bij de trajecten. IG geeft aan dat dat veroorzaak wordt doordat de met de gemeenten afgesproken aantallen in de praktijk niet worden gerealiseerd. Conclusie: Er is bij IG in de afgelopen jaren een steeds groter tekort ontstaan. Het tekort vindt zijn oorzaak vooral in de nieuwe doelgroepen waarvoor de gemeenten een begeleidingsvergoeding verstrekken die de kosten niet volledig dekt. Het financieel beeld bij de Wsw is wisselend.

De rijksbijdrage per Wsw-er neemt toe, terwijl het saldo van de toegevoegde waarde en de bedrijfskosten verslechtert. Er is sprake van een negatief resultaat bij de trajecten, omdat de afgesproken aantallen niet worden gerealiseerd. De huidige populatie kenmerkt zich door complexe (multi-)problematiek. Daarvoor zijn langere en intensievere, dus duurdere, trajecten nodig. Samen met andere ontwikkelingen zoals de inflatie, energiecrisis, verstoring in de aanlevering van materialen en hoge personele kosten, resulteert dit in een negatief financieel resultaat. De verwachting is dat een deel van deze ontwikkelingen structureel is. In de loop van 2022 en in begroting van 2023 zijn al keuzes gemaakt: Samenwerking PostNL en het verminderen van het aantal reguliere krachten. Voor de langere termijn zijn duidelijke strategische keuzes noodzakelijk.

3.5.2

Verwacht meerjarig beeld bij ongewijzigd beleid

Voor het maken van een inschatting van de toekomstige kosten, moeten we eerst een raming maken van het aantal medewerkers. Op basis van de huidige ontwikkeling, verwachten we voor de komende jaren het volgende beeld.

Figuur 10. Meerjarig beeld van het aantal medewerkers

We verwachten dat de organisatie krimpt tot uiteindelijk iets minder dan 600 personen. We gaan ervan uit dat de ontwikkeling in de komende jaren gelijk is aan de door SZW verwachte ontwikkeling voor de IG-gemeenten bij de invoering van de Participatiewet.

28/64

Het verwachte meerjarig beeld bij ongewijzigd beleid ziet er bij deze aanname als volgt uit: x €1.000,Netto kosten Bijdragen gemeenten Saldo Eigen vermogen

2023 -23.136 22.305 -831 5.700

2024 -22.234 21.338 -896 4.804

2025 -21.363 20.664 -699 4.106

2026 -20.492 19.995 -497 3.608

2027 -19.568 19.250 -318 3.290

2028 -18.724 16.854 -1.871 1.420

Struct -8.439 3.504 -4.935 --

De verwachting is dat het beeld verder verslechtert. Het tekort loopt op tot 1,871 mln euro in 2028 en zal in de jaren daarna oplopen tot 4,935 mln euro per jaar in de structurele situatie als alle Wsw-ers zijn uitgestroomd. De netto kosten en de gemeentelijke bijdragen gaan beide omlaag. Alleen daalt de gemeentelijke bijdrage sneller dan de netto kosten. De daling wordt zowel bij de kosten als bij de bijdragen veroorzaakt door de Wsw. Het eigen vermogen bedraagt in 2023 naar verwachting 5,7 mln euro positief. Dat gaat omlaag naar 1,42 mln euro in 2028 bij ongewijzigd beleid en zonder dotatie van extra middelen. De verwachting is dat IG bij de huidige ontwikkelingen en zonder maatregelen na 2028 te maken krijgt met een negatief eigen vermogen. Voor de financiële gezondheid van het bedrijf zijn naast het eigen vermogen, ook de liquiditeit en solvabiliteit van belang. Ten aanzien van solvabiliteit en liquiditeit gaat IG uit van een solvabiliteitsratio van 25% en een liquiditeit van 1,5 mln. We zien dat de solvabiliteit bij ongewijzigd beleid en uitvoering in 2028 en de liquiditeit reeds vanaf 2026 onder de kritieke grens komt.

Solvabiliteit Stand Liquiditeit (x €1.000,- ultimo) Totaal vreemd vermogen (x €1.000,-)

2023 0,39 2.499 8.807

2024 0,36 2.806 8.724

2025 0,32 2.024 8.641

2026 0,30 1.444 8.558

2027 0,28 1.043 8.475

2028 0,14 -911 8.392

In deze opstelling worden in 2023 pand Oldebroek en in 2024 pand Nijkerk verkocht. IG geeft aan dat dat nodig is om op de middellange termijn aan deze criteria te kunnen blijven voldoen.

De volgende tabel splitst het saldo op in de verschillende taakgebieden. x €1.000,Wsw Beschut LKS-bij Trajecten Totaal

2023 1.003 -207 -1.266 -361 -831

2024 779 -322 -1.353 0 -896

2025 1.122 -368 -1.453 0 -699

2026 1.469 -414 -1.553 0 -497

2027 1.794 -460 -1.652 0 -318

2028 386 -505 -1.752 0 -1.871

Struct 0 -1.103 -3.832 0 -4.935

Toelichting: •

De Wsw draagt positief bij aan het beeld. Dat komt doordat de rijksbijdrage – die de gemeenten betalen aan IG - hoger is dan de netto kosten van de Wsw12. We gaan ervan uit dat het verschil in bedrijfskosten en bedrijfsopbrengsten per Wsw-er min of meer stabiliseert op het voor 2023 verwachte niveau. In de structurele situatie is het saldo voor de Wsw gelijk aan nul, omdat dan alle Wsw-ers zijn uitgestroomd.

•

Bij beschut werk zien we dat het tekort jaarlijks toeneemt. Dat komt doordat de begeleidingsvergoeding van € 8.100,- per medewerker onvoldoende is om de netto kosten van deze groep te compenseren. De groei van het tekort hangt samen met de groei van deze groep.

•

Het grootste deel van het tekort wordt verklaard door de groep LKS-bij. Dat komt doordat IG voor deze groep naast LKS een relatief beperkte vergoeding ontvangt voor begeleiding.

In de eerste helft van juni komt de mei-circulaire 2023 beschikbaar. Daarin komt meer zicht op de hoogte van de rijksbijdrage in 2023 en de verwachting voor komende jaren. De veranderingen in de bijdragen zijn naar verwachting fors, mede door de inflatie. De bedragen waar wij nu mee gerekend hebben zijn daarom erg onzeker. 12

29/64

•

Bij de trajecten gaan we ervan uit dat vanaf 2024 de kosten gelijk zijn aan de gemeentelijke betalingen.

Conclusie is dat er in de jaren na 2023 bij ongewijzigd beleid sprake is van een steeds groter tekort. Het tekort wordt vooral veroorzaakt door de steeds grotere, nieuwe doelgroep. De gemeentelijke bijdrage voor deze groep is onvoldoende om de (netto) kosten te compenseren. De bijdrage van de Wsw aan het tekort is naar verwachting gering, omdat de rijksbijdrage Wsw de komende jaren naar verwachting gaat meevallen.

3.5.3

Benchmark

We benchmarken de werkelijke en verwachte totale netto kosten op de verschillende taakgebieden. We gaan uit van de kosten en opbrengsten in de sectorinformatie 2021 van Cedris. We kijken naar het saldo van de loonkosten, bedrijfskosten en bedrijfsopbrengsten. Voor de groepen Beschut en LKS-bij salderen we de loonkosten met de ontvangen loonkostensubsidie. De gemeentelijke bijdragen brengen we hier dus niet in beeld. We houden wel expliciet rekening met de krimp van de organisatie. Krimp kost geld. We gaan uit van een eerdere kostenindicatie van Cedris, waar werd berekend dat de kosten van krimp met één fte grosso modo gelijk is aan de loonkosten per jaar. Benchmark x €1.000,Wsw Beschut LKS-bij Trajecten Krimpkosten Totaal

2018 22.261 75 673 1.707 707 25.422

2019 21.930 146 827 2.264 707 25.874

2020 20.917 262 811 1.885 1.129 25.003

2021 20.264 440 929 2.316 511 24.460

2022 19.250 547 1.092 2.190 488 23.568

2023 19.157 677 1.185 1.560 842 23.422

2024 18.286 805 1.279 1.560 223 22.154

2025 17.099 920 1.375 1.560 571 21.524

2026 15.927 1.035 1.469 1.560 559 20.550

2027 14.715 1.150 1.563 1.560 599 19.587

2028 13.595 1.265 1.657 1.560 507 18.584

Struct 0 2.760 3.625 1.560 0 7.945

Kosten van IG x €1.000,Wsw Beschut LKS-bij Trajecten Totaal

2018 19.285 80 436 1.577 21.378

2019 20.038 160 597 2.550 23.345

2020 20.034 225 641 2.350 23.250

2021 20.143 441 960 2.582 24.126

2022 19.768 191 1.060 2.505 23.524

2023 19.201 207 1.266 1.921 22.595

2024 18.432 889 1.353 1.560 22.234

2025 17.334 1.016 1.453 1.560 21.363

2026 16.237 1.143 1.553 1.560 20.492

2027 15.086 1.270 1.652 1.560 19.568

2028 14.016 1.396 1.752 1.560 18.724

Struct 0 3.047 3.832 1.560 8.439

We zien dat de benodigde middelen tot en met 2023 lager waren dan de kosten in de benchmark. Het beeld slaat om in 2022. Vanaf 2024 zien we dat de benchmark-kosten lager zijn dan de door IG benodigde middelen. Het verschil is relatief beperkt. Het verschil tussen de benchmark en de werkelijke en verwachte kosten van IG staan in de volgende tabel: x€1.000,Kosten IG minus Benchmark

3.5.4

2018 2019 2020 -4.044 -2.529 -1.754

2021 -334

2022 -44

2023 -827

2024 80

2025 -161

2026 -57

2027 -19

2028 Struct 140 494

Gemeentelijke bijdragen en rijksmiddelen

In de volgende tabellen brengen we de gemeentelijke bijdragen en de rijksmiddelen voor de taken van IG in beeld: Gemeentelijke bijdragen x €1.000,Wsw Beschut LKS-bij Trajecten Totaal

2022 19.737 392 0 2.190 22.319

2023 20.204 541 0 1.560 22.305

2024 19.211 567 0 1.560 21.338

2025 18.456 648 0 1.560 20.664

2026 17.706 729 0 1.560 19.995

2027 16.880 810 0 1.560 19.250

2028 14.403 891 0 1.560 16.854

Struct 0 1.944 0 1.560 3.504

30/64

Toelichting: •

We zien dat de gemeentelijke bijdragen elk jaar omlaag gaan. Dat wordt veroorzaakt door de daling van de bijdrage Wsw. De bijdrage Wsw is gelijk aan de rijksbijdrage Wsw. Dat bedrag wordt met het krimpen van het volume Wsw elk jaar lager en krimpt tot uiteindelijk nul.

•

De bijdrage beschut (exclusief LKS) wordt elk jaar groter. Gemeenten betalen per nieuw beschut plek € 8.100,-13.

•

Voor LKS-bij betalen gemeenten – los van de LKS – een beperkte vergoeding14.

•

Voor de meerjarenraming gaan we uit van een kostendekkend tarief van de totale bijdrage in 2023.

De volgende tabel toont de bedragen die de IG-gemeenten vanuit het Rijk beschikbaar hebben voor de taken van IG15:

Vanuit het rijk beschikbaar x €1.000,Wsw Beschut LKS-bij Trajecten Totaal

2022 19.737 1.154 572 2.190 23.653

2023 20.204 1.227 621 1.560 23.612

2024 19.211 1.299 670 1.560 22.741

2025 18.456 1.364 720 1.560 22.101

2026 17.706 1.429 769 1.560 21.465

2027 16.880 1.494 819 1.560 20.753

2028 14.403 1.559 868 1.560 18.390

Struct 0 2.404 1.899 1.560 5.863

Toelichting: •

De rijksbijdrage Wsw wordt elk jaar lager. Dat komt door de krimp van de Wsw. Het bedrag is gelijk aan de rijksbijdrage.

•

Voor beschut werk ontvangen gemeenten twee budgetten. Enerzijds ontvangen gemeenten een begeleidingsvergoeding in de integratie-uitkering Participatie. Dat bedrag is een jaarlijks vast bedrag en gelijk aan € 8.100,- maal de taakstelling. Daarnaast ontvangen gemeenten in de algemene uitkering in het gemeentefonds per LKS-er een bedrag van € 6.500,-. Iemand op een beschutte werkplek telt mee als LKS-er. In de hierboven gepresenteerde rijksmiddelen gaan we uit van een bedrag van € 5.500,- per nieuw beschutter. Dat, omdat we ervan uitgaan dat € 1.000,- per beschutter per jaar nodig is voor administratieve lasten voor de verstrekking van de LKS.

•

De middelen voor LKS-bij worden verklaard door de middelen voor begeleiding in het GF. Voor deze groep is per LKS-er (ook) € 6.500,- beschikbaar. Hier gaan we eveneens uit van € 5.500,- euro beschikbaar voor begeleiding. Het bedrag wordt elk jaar groter, met het groeien van de groep.

•

Voor de trajecten gaan we uit van eenzelfde bedrag als de verwachte bijdragen. In totaal is er circa 5,5 mln euro beschikbaar. Dat bedrag loopt (in het gemeentefonds) op tot circa 6,7 mln euro in de komende jaren. Dat is – naast andere re-integratieactiviteiten - ruim voldoende voor het financieren van de trajecten bij IG.

Conclusie is dat de middelen die vanuit het Rijk naar de gemeenten ten behoeve van de taken die IG uitvoert – hoewel deze vrij besteedbaar zijn - toereikend zijn voor de huidige bijdragen aan IG. Er zijn middelen om de tekorten van IG deels te dekken. Echter, wij adviseren niet om dat zonder meer te doen. Volgens ons moeten er maatregelen komen die meer aansluiten bij de wensen van

Naar rato dienstverband van 31 uur of meer. Gemiddeld is een dienstverband 0,67 fte. De vergoeding in 2022 is gemiddeld € 1.230 en in 2023 verwacht € 1.000 conform UWV systematiek en rekening houdend met het aantal dienstjaren. 15 Hierin zijn alleen de middelen opgenomen die direct aan – de omvang en inhoud van – de taken die IG uitvoert kunnen worden toegerekend. Incidentele en tijdelijke middelen, waaronder de middelen die gemeenten ontvangen via de centrumgemeenten in de arbeidsmarktregio, zijn hier niet in meegenomen. Gemeenten die middelen ontvangen in de ene regio, kunnen deze inzetten voor taken in de andere regio. 13 14

31/64

gemeenten en de doelstellingen van de Participatiewet en die leiden tot lagere kosten. Daarbij moet er rekening mee worden gehouden dat de structurele situatie pas wordt gerealiseerd in 2048. De veranderingen gaan geleidelijk. Het ligt in de rede om plannen te maken voor een kortere termijn, die getoetst worden aan uitgangspunten van de Participatiewet en de financiële mogelijkheden van de gemeenten. IG heeft een tekort op de totale exploitatie. Het tekort loopt de komende jaren verder op. Dat wordt met name veroorzaakt door tekorten bij nieuw beschut werk en bij de andere LKS-ers die in dienst zijn bij IG. De gemeentelijke bijdragen zijn onvoldoende om de tekorten te compenseren. De totale uitgaven van IG zitten rond het niveau van de benchmark. Op de langere termijn zijn de kosten van IG lager dan de kosten in de benchmark. Gemeenten hebben voor de IG-taken, zoals hiervoor beschreven, (hoewel vrij besteedbaar) meer geld beschikbaar dan thans aan eigen bijdragen wordt betaald. Het budget dat aan deze taken kan worden toegerekend is op de middellange termijn (tot en met 2028) grosso modo gelijk aan het kostenniveau dat we berekenden in de benchmark16. Op de langere termijn zijn de rijksmiddelen niet voldoende ter compensatie van de activiteiten waar wij in onze ramingen vanuit gaan. De betreffende rijksmiddelen zijn ontoereikend voor het huidige kostenniveau.

3.6

Analyse

Inclusief Groep ondersteunt in opdracht van de deelnemende gemeenten bij het aan de slag helpen en houden van mensen die zichzelf niet redden op de arbeidsmarkt. Het aantal Wsw-ers wordt elk jaar kleiner. Daar komt een nieuwe doelgroep voor in de plaats. Echter, gemeenten en IG zijn er niet in geslaagd om alle vrijkomende plekken te bezetten met nieuwe doelgroepen. Een verklaring daarvoor is dat gemeenten minder mensen doorverwijzen en kandidaten niet passend zijn op het kader dat IG hanteert. Betrokkenen hebben vaak complexere problematiek en een lagere loonwaarde dan de oorspronkelijke groep Wsw-ers. In andere gemeenten en regio’s zien wij ook dat er minder mensen worden doorverwezen dan verwacht en dat vrijvallende Wsw-plekken niet (volledig) worden opgevuld. Dat komt doordat minder mensen dan verwacht bij het werkbedrijf aan de slag willen en kunnen. Volgens ons leidt dat ook tot de vraag of en zo ja op welke wijze de bestaande infrastructuur en de kennis en ervaring van IG voor de doelgroep nog ingezet kan worden. Er zijn 2.500 huishoudens in de IGgemeenten afhankelijk van een bijstandsuitkering (bron: CBS Statline). Daarnaast moet rekening gehouden worden met een groep niet-uitkeringsgerechtigden die aan de slag wil en die valt onder reikwijdte van de Participatiewet.

Ons beeld is dat IG door de gemeenten vooral gezien wordt als sec werkgever van mensen die bij reguliere werkgevers niet aan de slag komen en minder als opstap naar (meer) regulier werk. Voor zover mensen op een ontwikkelplek komen, wordt het gezien als een tussenstap en behoudt de gemeente/klantmanager de regie op het proces. IG heeft echter al belangrijke stappen gezet in de ontwikkeling naar een Werk- en Leerbedrijf met een sterke focus op uitstroom van medewerkers waarbij de totale populatie krimpende is. Het is noodzakelijk om op deze ontwikkeling door te bouwen. De werkplekken bij IG zijn dan bedoeld voor mensen die (nog) niet bij reguliere werkgevers aan de slag kunnen, als leerwerkplek en als vangnet voor mensen die het niet lang(er) volhouden bij reguliere werkgevers. Zij kunnen dan tijdelijk terugvallen op een werkplek bij IG. Naast IG helpen gemeenten ook mensen met beperkte loonwaarde met een loonkostensubsidie aan de slag bij reguliere werkgevers. Er is in de IG-gemeenten in vergelijking met andere gemeenten in

In sommige jaren zijn de rijksmiddelen iets hoger en in andere jaren zijn de rijksmiddelen iets lager dan het bedrag benodigd om de kosten die we berekenen op basis van de benchmark te compenseren. 16

32/64

Nederland een relatief groot aantal mensen met LKS aan de slag. Deze groep wordt deels door IG begeleid. Naast de doelgroep van de Participatiewet ondersteunt IG andere groepen, zoals ex-gedetineerden, mensen met een migratie-achtergrond en mensen met een participatiebehoefte die geen loonvormend werk kunnen verrichten. Voorts voert IG re-integratietrajecten uit in opdracht van de gemeenten. Naast IG voeren gemeenten zelf re-integratietrajecten uit en kopen ze re-integratietrajecten in bij derden. De achterblijvende aantallen (zowel medewerkers als trajecten) en de lagere loonwaarden dan verwacht, leiden tot financiële tekorten bij IG. Ook is de gemeentelijke bijdrage lager dan de werkelijke kosten, de kosten in de benchmark en het bedrag waarmee in de rijksbudgetten rekening wordt gehouden. Er lijkt ruimte om de kosten omlaag te brengen, door enerzijds in te zetten op doelmatiger werksoorten en meer flexibiliteit. De doelmatigheid neemt toe door IG integraal verantwoordelijk te maken voor (bepaalde) doelgroepen. Dat voorkomt onnodige overdrachten en vertragingen in het proces. De benchmarkcijfers kunnen daarbij als referentiewaarde worden gehanteerd.

Een belangrijke beweging die daarvoor moet worden voortgezet is dat mensen die regulier nog niet aan de slag kunnen, waar mogelijk individueel of groepsgewijs worden gedetacheerd, zodat zoveel mogelijk gebruik gemaakt wordt van de infrastructuur van reguliere werkgevers. Daarnaast zijn eigen werksoorten nodig. Het gaat om eenvoudige werksoorten die doelmatig en met een relatief laag (financieel) risico kunnen worden uitgevoerd. Waar mogelijk vormen de werksoorten een brug of voortraject naar regulier werk.

3.7

Conclusie

Inclusief Groep voert de Wsw uit en biedt werkplekken aan aan nieuwe doelgroepen. De organisatie krimpt met circa 25 werkplekken per jaar, doordat niet alle vrijvallende Wsw-plekken worden opgevuld met nieuwe doelgroepen. Naast werkplekken biedt IG re-integratieplekken aan voor mensen die moeten worden begeleid of een ontwikkeling moeten doormaken om aan de slag te kunnen. Het aantal werkplekken en trajecten was in de afgelopen jaren kleiner dan waarmee rekening werd gehouden. Dat leidde tot hogere kosten (per plek) en tekorten dan verwacht. Financiële dekking vindt plaats vanuit het eigen vermogen. Het aantal bijstandsuitkeringen en de -uitgaven bevinden zich op een vergelijkbaar niveau met in sociaal-economisch opzicht, vergelijkbare gemeenten. De bijstandsafhankelijkheid neemt evenwel structureel toe, als gevolg van een groeiende en veranderende samenstelling van de bevolking. De IG-gemeenten helpen meer mensen met verminderde loonwaarde aan de slag met een loonkostensubsidie, dan landelijk gemiddeld. Op termijn en bij de huidige gemeentelijke bijdragen is IG niet levensvatbaar. De financiële tekorten worden steeds groter en lopen bij ongewijzigd beleid op naar 1,9 mln euro in 2028 tot naar verwachting 4,9 mln euro per jaar in de structurele situatie (als alle Wsw-ers zijn uitgestroomd).

Ook als de gemeenten alle middelen inzetten die zij van het Rijk ontvangen voor de betreffende taken, blijft een financieel tekort bestaan. Op het niveau van de benchmark zijn de uitgaven grosso modo financierbaar vanuit de rijksmiddelen. De kosten moeten omlaag. Ons advies is om IG integraal verantwoordelijk te maken voor het zo regulier mogelijk plaatsen van eigen doelgroepen en de reeds ingezette trend voort te zetten door te kiezen voor een doelmatiger en flexibeler invulling van de werksoorten, door (geleidelijk) meer gebruik te maken van detachering en eenvoudige eigen werksoorten, met een beperkt financieel risico. De organisatie richt zich in lijn met de eisen die door de Participatiewet worden gesteld, steeds meer op het

33/64

ontwikkelen en regulier plaatsen van mensen en op werksoorten die zoveel mogelijk een brugfunctie vervullen naar het reguliere bedrijfsleven.

34/64

HOOFDSTUK 4

Samenwerking tussen gemeenten en Inclusief Groep In dit hoofdstuk gaan we in op de beelden en wensen van de gemeenten ten aanzien van de huidige en toekomstige dienstverlening van Inclusief Groep. We besteden eerst aandacht aan de huidige inrichtingskeuzes van de gemeenten en hun tevredenheid met IG. Daarna gaan we in op de rollen van opdrachtgever en aandeelhouder. Tot slot gaan we in op de wensen en toekomstperspectieven van gemeenten ten aanzien van IG.

4.1

Huidige inrichtingskeuzes individuele gemeenten

Uit onze inventarisatie blijkt dat de verschillende gemeenten die eigenaar dan wel opdrachtgever van Inclusief Groep zijn, daar op verschillende manieren invulling aan geven. Alleen op het vlak van de Wsw is de situatie voor alle aandeelhoudende gemeenten identiek: die wordt exclusief door IG uitgevoerd. Op het gebied van de Participatiewet zien we een grote diversiteit. Het wisselt per taak en per gemeente of deze bij IG belegd is, en zo ja, of er voor eenzelfde taak ook nog gebruik gemaakt wordt van andere aanbieders. Onderstaande figuur geeft een globale weergave van de wijze waarop verschillende taken belegd zijn.

Figuur 11. Inrichtingskeuzes gemeenten ten aanzien van Inclusief Groep

35/64

•

Nieuw Beschut wordt voor alle gemeenten in elk geval door IG uitgevoerd, waarbij drie gemeenten hiervoor ook met andere partijen samenwerken.17 Het detacheren van de doelgroep Nieuw Beschut is wel voor alle gemeenten exclusief bij IG belegd.

•

Het detacheren van overige doelgroepen uit de Participatiewet is voor vijf gemeenten exclusief bij IG belegd, twee gemeenten laten het ook door andere partijen uitvoeren, en bij één gemeente vinden helemaal geen detacheringen van de doelgroep Participatiewet plaats.

•

Wat betreft het diagnosticeren van de doelgroep wordt deze taak voor zeven gemeenten deels door IG uitgevoerd en voor een deel door andere partijen of de eigen sociale dienst. Een gemeente voert deze taak volledig zelf uit. Voor alle gemeenten geldt dat ze zelf bij de toegang al een eerste diagnose maken, om te bepalen of iemand in aanmerking komt voor een reintegratietraject, of beter past op een zorgtraject.

•

Ontwikkeling en re-integratie van de doelgroep wordt door alle gemeenten deels bij IG belegd.

•

Het plaatsen van werkzoekenden wordt ook voor alle gemeenten (deels) door IG uitgevoerd. Hier geven drie gemeenten aan dat dit exclusief door IG gedaan wordt.

•

Het begeleiden van mensen uit de doelgroep Participatiewet na plaatsing bij een werkgever (bijvoorbeeld in de vorm van jobcoaching) laten alle gemeenten zowel door IG als door andere aanbieders uitvoeren. Een aantal gemeenten doet dit deels ook zelf. De mate waarin deze taak bij IG is belegd, verschilt sterk per gemeente.

•

De vangnetfunctie voor mensen die vanuit een detachering weer terugvallen, wordt door drie gemeenten exclusief bij IG belegd. Drie gemeenten organiseren deze functie ook bij andere partijen. Twee gemeenten hebben hier geen expliciete afspraken over, wat er in feite op neer komt dat mensen weer opnieuw een (regulier) re-integratietraject ingaan. Voor mensen die bij een reguliere werkgever aan de slag zijn, is er helemaal geen vangnetfunctie.

Met name op het vlak van de Participatiewet verschilt de mate waarin IG taken uitvoert voor gemeenten sterk. Om daar meer eenduidigheid in aan te brengen hebben de gemeenten in 2020/2021 een poging gedaan om gezamenlijk tot een dienstverleningsovereenkomst te komen voor de uitvoering van de Participatiewet. Hier zijn ze echter niet in geslaagd. Daardoor kopen gemeenten nog steeds op individuele basis hun dienstverlening bij IG in. Alleen gemeente Ermelo, Harderwijk en Zeewolde kopen gezamenlijk in via Meerinzicht. Voor zover er concrete afspraken zijn, zijn deze er voor een tijdshorizon van één tot maximaal twee jaar. Bovendien leert de ervaring dat vooraf afgesproken aantallen niet worden nagekomen door de gemeenten; de instroom blijft achter. IG kan daar niet op sturen, omdat voor hen niet inzichtelijk is wie in de kaartenbakken van de gemeenten zitten. Gemeenten geven aan dat er vaak geen geschikte kandidaten zijn. IG is afhankelijk van de gemeentelijke doorverwijzingen op dit vlak. In de praktijk is sprake van een zogenaamd ‘cafetariamodel’: gemeenten kopen naar eigen wens en inzicht hun dienstverlening in bij IG. Dit wordt versterkt door de relatief grote vrijheid van klantmanagers om te bepalen welke dienstverlening ze inzetten voor individuele inwoners.

Dit leidt er voor IG toe dat er op voorhand beperkt zicht is op de instroom in verschillende trajecten, en het daardoor ook lastig is om het aanbod op de vraag af te stemmen en daar waar nodig investeringen voor te doen of bijvoorbeeld samenwerkingsafspraken over te maken met reguliere werkgevers. Daarnaast wordt daardoor het wel bestaande aanbod bij IG niet volledig benut, wat het voortbestaan ervan kwetsbaar maakt. Op termijn kan dat ertoe leiden dat IG besluit bepaalde vormen van dienstverlening (bijvoorbeeld het aanbod van bepaalde vakvaardigheden) af te

We zijn hier afgegaan op de antwoorden die gemeenten zelf in de enquête gegeven hebben. Daarbij geldt dat als gemeenten taken ‘exclusief’ bij IG belegd hebben, het niet zozeer om een formele afspraak gaat, maar het in de praktijk (bijna) niet voorkomt dat deze taak elders belegd is. 17

36/64

bouwen, waardoor het beschikbare aanbod voor gemeenten bij IG krimpt. Bovendien betalen de gemeenten indirect wel voor het onbenutte aanbod, aangezien ze niet alleen opdrachtgever maar ook eigenaar zijn van het bedrijf (zie verder ook paragraaf 4.3). Er moeten dus keuzes worden gemaakt.

4.2

Tevredenheid gemeenten over Inclusief Groep

Alle gemeenten zien Inclusief Groep als belangrijke partner voor de uitvoering van de Wsw en Participatiewet, nu en in de toekomst. Tegelijkertijd verschilt de mate waarin gemeenten gebruik maken van de dienstverlening van IG (zoals beschreven in paragraaf 4.1), en de mate waarin ze daar tevreden over zijn. De gemeenten noemen verschillende redenen om taken juist wel of niet bij IG te beleggen. Het integraal laten uitvoeren van de Wsw en de Participatiewet, en de aard van het aanbod zijn de meest genoemde redenen om taken wél door IG uit te laten voeren. Daarbij merkt een aantal gemeenten op dat het aanbod vooral geschikt is voor de doelgroep Wsw en nieuw beschut. Ook de kwaliteit en uitvoerbaarheid worden meermaals genoemd als reden. Gemeenten zijn tevreden over de kwaliteit van de uitvoering van de Wsw en nieuw beschut. Ook zijn ze tevreden over de samenwerking met IG. Het overleg en de benaderbaarheid van IG worden daarbij als prettig ervaren. Daarnaast zijn gemeenten ook tevreden over de hoge mate van keuzevrijheid die ze op dit moment hebben om taken wel of niet door IG uit te laten voeren, en de mate van flexibiliteit daarin. Als het gaat om redenen om taken niet bij IG te beleggen, noemen vijf gemeenten de financiën als reden, en vier gemeenten de kwaliteit.

Uit het vervolg in de enquête en de interviews blijkt dat met name de kwaliteit van re-integratietrajecten bedoeld wordt. Daarbij gaat het dan bijvoorbeeld op het voldoende kunnen aansluiten op bepaalde doelgroepen, of het lokaal aanbieden van bepaalde activiteiten. Vanuit IG wordt aangegeven dat ze niet altijd kunnen meegaan in wensen van individuele gemeenten. Zo willen gemeenten soms afwijken van afgesproken groepsgroottes bij trainingen, zonder de tarieven per deelnemer aan te passen. IG moet daarin ook altijd rekening houden met de mogelijke (financiële) impact voor andere aandeelhouders. Tot slot geeft een aantal gemeenten aan op casusniveau niet altijd tevreden te zijn over de verantwoordingsinformatie; er is behoefte aan meer inzicht in welk traject een klant heeft doorlopen, en wat dat heeft opgeleverd. Zoals eerder aangegeven, kopen gemeenten individueel taken in bij IG. Daarbij geldt dat individuele gemeenten verschillende wensen en belangen hebben, die niet altijd in lijn zijn met de collectieve belangen van IG. Dat leidt bij gemeenten soms tot het gevoel dat IG niet kan of wil voldoen aan bepaalde wensen. Dit is voor gemeenten aanleiding om taken zelf uit te gaan voeren of elders te beleggen. Daarnaast heeft een aantal (kleinere) gemeenten het gevoel dat de gemeenten die binnen Meerinzicht samenwerken te veel invloed hebben op de koers van IG.

4.3

Gemeenten als eigenaar en opdrachtgever

Vanuit de verschillende gesprekken en bijeenkomsten met ambtenaren en bestuurders gedurende dit onderzoek, kwam regelmatig de verhouding tussen de rol van opdrachtgever en de rol van aandeelhouder aan de orde. De belangen vanuit beide rollen lopen soms – binnen gemeenten – uiteen. Dat maakt het lastig om een eenduidige opdracht richting IG te formuleren. Op hoofdlijnen is het onderscheid tussen de belangen als volgt: •

Het belang van de opdrachtgever: Als opdrachtgever hebben gemeenten baat bij een zo effectief en efficiënt mogelijke uitvoering van de Wsw en Participatiewet. Het voornaamste doel

37/64

is om mensen naar zo regulier mogelijk werk te begeleiden, en waar nodig ondersteuning te bieden bij het houden van werk. Daarbij kunnen financiële argumenten leidend zijn (er wordt gekozen voor de goedkoopst passende oplossing), maar ook inhoudelijke (bijvoorbeeld dat dienstverlening lokaal wordt aangeboden). Dat leidt er in de praktijk toe dat gemeenten soms taken zelf oppakken of bij andere partijen dan IG beleggen. •

Het belang van de aandeelhouder: Als aandeelhouder zijn de gemeenten mede-eigenaar en daarmee ook risicohouder van het eigen bedrijf. Het voornaamste doel van de aandeelhouder is om de langjarige continuïteit van het bedrijf te waarborgen. Als aandeelhouder heeft de gemeente er dus belang bij dat het eigen bedrijf een stabiele stroom aan opdrachten en inkomsten heeft, die voortvloeit uit een aanbod dat passend is bij de vraag en behoeften van de gemeenten als opdrachtgever. Gemeentelijke medewerkers voelen zich soms verplicht dienstverlening bij IG in te kopen. Dit wordt soms gevoeld als ‘gedwongen winkelnering’.

We zien rondom de Inclusief Groep dat gemeenten er onvoldoende in slagen om intern binnen de eigen organisatie en als gemeenten gezamenlijk de spanning tussen de rollen van aandeelhouder en opdrachtgever op te lossen. Dat leidt er in de praktijk toe dat een eenduidige opdracht en langetermijnperspectief voor IG ontbreekt. Dit maakt het bedrijf kwetsbaar, en leidt er ook toe dat IG noodgedwongen eigenstandig keuzes maakt in de strategie en de bedrijfsvoering. Zo is de volledige postafdeling intussen afgestoten, en worden geen groenopdrachten meer uitgevoerd voor private partijen. We merken in de gesprekken dat opdrachtgever en aandeelhouder vaak tegenover elkaar worden gezet, en deze rollen bij de meeste gemeenten ook daadwerkelijk door twee verschillende wethouders worden bekleed. Formeel gezien opereren zij daar echter als zijnde het college van de betreffende gemeente (immers, zowel het aandeelhouderschap als het uitvoeren van de wettelijke taken van de Wsw en Participatiewet zijn collegebevoegdheden). Opdrachtgever en aandeelhouder zijn formeel dus dezelfde entiteit. Dat vraagt van gemeenten intern én onderling dat zij dit goed op elkaar afstemmen. Anders dan bij een BV of NV die in een volledig

Figuur 12. Verhouding opdrachtgever, aandeelhouder en Inclusief Groep

commerciële omgeving opereert, zijn in de context van een publieke organisatie als IG opdrachtgever, aandeelhouder en uitvoerder met handen en voeten aan elkaar gebonden. IG kan namelijk niet vrijuit opdrachten uit de markt halen, en is daardoor afhankelijk van de opdrachten die het krijgt van de gemeenten die tevens eigenaar zijn.18 Anderzijds lopen de aandeelhoudende gemeenten financieel risico als de bestaande infrastructuur onderbenut wordt. Om dat te voorkomen is strategisch opdrachtgeverschap nodig, waarbij heldere opdrachten voor meerjarige periodes worden verstrekt en de rol van aandeelhouder en opdrachtgever samenkomen. De verwevenheid tussen opdrachtgever en aandeelhouder kan als belemmering worden uitgelegd (zoals nu soms gebeurt in de context van IG), maar kan juist ook als kans benaderd worden. Deze constructie houdt namelijk ook in dat gemeenten gezamenlijk in sterke mate invloed kunnen

IG kan tot op zekere hoogte wel opdrachten uit de markt halen, of voor niet-aandeelhoudende gemeenten uitvoeren. De maximum som van deze opdrachten mag echter niet meer omvatten dan 20% van de totale omzet, anders mogen de aandeelhoudende gemeenten niet meer quasi-inbesteden bij IG. 18

38/64

uitoefenen op de koers van IG.19 Als aandeelhouder zien zij er namelijk op toe dat hun belangen als opdrachtgever zo goed mogelijk gediend worden door IG, en kunnen zij daar dus ook het gesprek over aangaan. Dat betekent wel dat gemeenten elkaar als opdrachtgever én aandeelhouder moeten weten te vinden, en tot een gezamenlijk beeld komen bij de strategische koers die ze willen uitzetten voor IG. Het gesprek waarin die verschillende perspectieven bij elkaar komen, is tot op heden nog te weinig gevoerd, erkennen ook de gemeenten. Wat verder het opdrachtgeverschap betreft: ook daarin zijn verschillende varianten mogelijk, afhankelijk van de mate waarin de gemeente betrokken is op enerzijds de individuele inwoner (casus) en anderzijds de betreffende uitvoeringsorganisatie. Grofweg zijn de volgende varianten mogelijk:

Figuur 13. Verschillende stijlen van opdrachtgeverschap

In de huidige situatie bij IG zien we in de praktijk vooral een inkooprelatie, specifiek waar het gaat om de dienstverlening op het vlak van de Participatiewet. Dat wordt mede ingegeven door de rol en speelruimte die klantmanagers van de gemeenten hebben. Die sturen vooral op casusniveau, en hebben minder het geheel voor ogen. Dat botst echter met de rol van aandeelhouder, waarbij de betrokkenheid op organisatieniveau juist belangrijker is.

4.4

Toekomstperspectief op basis van huidige uitvoering

In de eerste twee paragrafen van dit hoofdstuk lieten we achtereenvolgens zien welke taken gemeenten bij IG beleggen, en wat hun tevredenheid is ten aanzien van de dienstverlening van IG. Daaruit kwam naar voren dat gemeenten veelal eigenstandig keuzes maken, en met name voor de doelgroep Participatiewet ook veel taken zelf uitvoeren of elders beleggen. Dit heeft vooral te maken met de verschillende punten hiervoor ten aanzien van de tevredenheid. Een aantal gemeenten vindt dat IG onvoldoende tegemoet komt aan specifieke lokale wensen of behoeften van specifieke doelgroepen. Uit de enquête en gesprekken met gemeenten kunnen we ook een beeld afleiden van de situatie die gaat ontstaan als er op de huidige voet wordt doorgegaan ten aanzien van IG. We zien namelijk

Daarbij geldt uiteraard dat grotere gemeenten, c.q. gemeenten met een groter belang in IG, meer invloed hebben op de koers dan kleinere gemeenten. 19

39/64

dat gemeenten dan in toenemende mate taken (ook) zelf of door andere partijen willen laten uitvoeren, in plaats van dat gezamenlijk gekeken wordt hoe de (vrijvallende) infrastructuur kan worden ingezet of worden omgebouwd, zodat het gewenste maatwerk wordt geleverd. Daarmee komt de stabiliteit en toekomstbestendigheid van IG verder onder druk te staan.

Nu

Toekomst

Figuur 14. Huidige en toekomstige inrichtingskeuzes gemeenten bij ongewijzigd beleid

Wat betreft het plaatsen van de doelgroep zijn er nog maar twee gemeenten die dat volledig door IG willen laten uitvoeren (Ermelo en Harderwijk). De overige gemeenten willen dit deels of helemaal niet door IG laten uitvoeren. Geen van de gemeenten ziet een exclusieve rol voor IG op het gebied van diagnose, re-integratie of begeleiden van de doelgroep Participatiewet. Wat betreft de vangnetfunctie willen vier gemeenten deze exclusief bij IG beleggen, en twee gemeenten zowel bij IG als andere partijen. De randvoorwaarden die gemeenten formuleren voor taken die door IG uitgevoerd worden, zijn een concurrerende prijs en aansluiting op de doelgroep en lokale wensen en behoeften. Gemeenten zien in beperkte mate mogelijkheden voor uitbreiding van het takenpakket. Het vaakst wordt daarbij de nieuwe wet inburgering genoemd, en in mindere mate het aanbieden van arbeidsmatige dagbesteding. Geen enkele gemeente is voorstander van het beleggen van inkomensgerelateerde taken bij IG (bijstandsuitkeringen, armoeregelingen en/of schuldhulpverlening).

4.5

Heldere opdracht en toekomstvisie ontbreken

De aantallen waarop IG kan rekenen en haar bedrijfsvoering kan inrichten, zijn niet duidelijk. Er zijn beperkt meerjarige afspraken met gemeenten, en de afspraken die gemaakt worden, worden niet of niet volledig nagekomen door gemeenten: er worden in de praktijk minder kandidaten doorgestuurd. Vanuit gemeenten wordt aangevoerd dat de kandidaten er niet zijn. Maar in de beleving van IG wordt niet altijd gehandeld in overeenstemming met de gemaakte afspraken, bijvoorbeeld over het prefered supplierschap of aantallen kandidaten die worden doorverwezen naar IG. Deze onzekerheid belemmert de ontwikkeling van IG. Allereerst is het moeilijk de bedrijfsvoering in te richten op de daadwerkelijke omvang van de dienstverlening. Ook belemmert het vernieuwing van IG. Een voorbeeld daarvan zijn afspraken met private partijen in de regio. Samenwerking met private partijen, zoals bedrijven in de schoonmaakbranche, past in de ontwikkeling van IG naar

40/64

een Werk- en Leerbedrijf. De onduidelijkheid over aantallen kandidaten die IG kan verwachten, zorgt er echter voor dat het moeilijk is afspraken te maken met dit soort bedrijven. Doordat gemeenten als aandeelhouders van IG bovendien geen helder beeld hebben van waarheen IG zich moet ontwikkelen, mist IG ook hierin een helder handelingskader. Een heldere, eenduidige opdracht van de gemeenten ontbreekt. Keuzes die nu gemaakt worden, bijvoorbeeld ten aanzien van het postbedrijf, worden daarom gemaakt uit noodzaak en op basis van een onvolledig en onduidelijk handelingskader. Vanuit IG is er daarom een sterke wens om een heldere opdracht, ook als dat krimp van de organisatie betekent. Om tot een heldere opdracht en toekomstvisie te komen, zullen gemeenten zowel intern als onderling hun rollen van opdrachtgever en aandeelhouder met elkaar in balans moeten brengen.

4.6

Conclusie

Op basis van de enquête, interviews en documentstudie komen we tot de volgende conclusies ten aanzien van de samenwerking tussen gemeenten enIG: •

Er zijn grote verschillen in de mate waarin gemeenten diensten rondom de uitvoering van de Participatiewet afnemen bij IG. Daar zijn bovendien weinig concrete afspraken over, en in geen enkel geval langjarige afspraken. IG kan in deze situatie geen stabiel aanbod voor deze doelgroep ontwikkelen.

•

Alle gemeenten zien IG als belangrijke partner voor de uitvoering van de Wsw en Participatiewet, nu en in de toekomst. Over de uitvoering van de Wsw en Nieuw Beschut zijn alle gemeenten tevreden. Over het re-integratieaanbod voor de Participatiewet zijn sommige gemeenten kritischer. Dit zou niet altijd goed aansluiten op de doelgroep en op specifieke lokale wensen. Anderzijds is het voor IG niet altijd mogelijk om met alle wensen rekening te houden, omdat het kan botsen met de belangen van andere gemeenten.

•

Er is bij gemeenten een te sterke scheiding in het denken als opdrachtgever en het denken als aandeelhouder. Gemeenten moeten een betere balans zien te vinden in deze twee rollen. Er wordt nu te veel op casusniveau en specifieke doelgroepen gestuurd, en nog te weinig op de gehele organisatie. Dit vereist dat gemeenten zowel intern als onderling deze rollen goed op elkaar afstemmen.

•

Als we kijken naar het toekomstperspectief vanuit de huidige situatie (dus als er niets zou veranderen in de hiervoor genoemde punten), dan zien we dat gemeenten in toenemende mate van plan zijn taken (ook) zelf uit te voeren of elders te beleggen. Daarmee ontstaat op termijn een financieel onhoudbare situatie voor IG, die ook van invloed is op de kwaliteit van de dienstverlening en de arbeidsomstandigheden van de doelgroep.

•

Deze onzekerheid belemmert de ontwikkeling van IG. Er is geen duidelijke opdracht, en geen gedeeld toekomstperspectief. Dat leidt nu al tot noodgedwongen keuzes in de bedrijfsvoering van IG, die van invloed zijn op het aanbod voor de doelgroep en daarmee op de dienstverlening aan gemeenten. Gemeenten staan dus zowel in hun rol als aandeelhouder als in hun rol van opdrachtgever voor een belangrijke opgave om daar verandering in aan te brengen.

41/64

HOOFDSTUK 5

Scenario’s In dit hoofdstuk beschrijven we verschillende toekomstscenario’s voor Inclusief Groep. Per scenario beschrijven we de belangrijkste kenmerken, en gaan we in op de impact op de financiën, dienstverlening en doelgroep.

5.1

Moet Inclusief Groep veranderen?

Gemeenten moeten keuzes maken ten aanzien van de toekomst van het voormalige sw-bedrijf. De IG-gemeenten hebben ervoor gekozen om IG de Wsw te (blijven) laten uitvoeren en daarnaast de gemeenten naar wens te laten inkopen bij IG. Dat wordt ook wel het cafetariamodel genoemd: gemeenten kunnen vrij inkopen. IG biedt werkplekken aan voor mensen die (nog) niet aan de slag kunnen bij reguliere werkgevers en biedt trajecten aan gericht op de toeleiding naar werk en begeleiding van mensen die aan de slag zijn. Er zijn aanzetten gedaan om afspraken te maken over de gemeenschappelijke uitvoering van taken. In dat geval zou een specifiek onderdeel van de uitvoering van de Participatiewet exclusief belegd zijn bij IG. Hoewel gemeenten wel commitment op de inhoud hebben, zijn hier uiteindelijk geen definitieve afspraken uit voortgekomen. Het is belangrijk dat er duidelijke afspraken gemaakt worden over de toekomst van IG. Er zijn namelijk weinig succesvolle voorbeelden van het cafetariamodel te noemen. Het biedt de deelnemende gemeenten veel vrijheid in het opdrachtgeverschap. Daarnaast leidt het in de praktijk van IG bijna altijd tot een beperkte instroom van kandidaten en grote financiële verliezen. Dat komt doordat de inkoop door de gemeenten in de uitvoeringspraktijk bijna altijd achterblijft bij de verwachtingen. Het bijzondere aan IG is dat het geen commerciële onderneming is.

IG kan de verliezen niet goedmaken door elders op zoek te gaan naar opdrachten. We zien dat het cafetariamodel in het geval van IG niet werkt. Dat betekent volgens ons dat de IG-gemeenten nieuwe keuzes moeten maken ten aanzien van IG. Eerder gaven we al aan dat IG niet los gezien kan worden van de bredere infrastructuur gericht op het bereiken van de doelen van de Participatiewet. De vraag is welke plek IG heeft in deze infrastructuur. Welke functionaliteiten voert IG uit en hoe verhouden die zich tot de andere ketenpartners die actief zijn in deze infrastructuur?

5.2

Varianten voor de positie in de infrastructuur

In de praktijk zien we dat er voor het voormalige sw-bedrijf gekozen kan worden uit vijf varianten. Deze varianten zijn voortgekomen uit onderzoek dat Berenschot doet in opdracht van het ministerie van SZW naar de sociaal ontwikkelbedrijven. Cedris hanteert dezelfde indeling. Het volgende diagram toont de huidige landelijke verdeling over de verschillende varianten.

42/64

Figuur 15. Verdeling tussen varianten voormalige sw-bedrijven

Toelichting: •

Gecombineerd bedrijf: Het bedrijf voert de gehele Participatiewet uit en verzorgt zowel de uitkeringsverstrekking aan mensen met een bijstandsuitkering als het aan de slag helpen en houden van mensen. De directeur van het bedrijf legt zowel verantwoording af over de uitkeringsverstrekking als over de werk- en re-integratieactiviteiten, waaronder de Wsw. Van de 100 voormalige sw-bedrijven behoort 20% tot deze categorie. De bedrijven hebben regie over de gehele keten/infrastructuur gericht op de Participatiewet. Soms zien we dat het Werkgeversservicepunt (WSP), waarin gemeenten, UWV, werkgevers, werknemers en onderwijs samenwerken, apart is gepositioneerd en dat naast het gecombineerde bedrijf ook taken op het terrein van de werkgeversbenadering bij het WSP zijn belegd, dan wel dat het gecombineerde bedrijf met de andere partijen samenwerkt in het WSP.

•

Integraal sociaal werkbedrijf: Het bedrijf is door de gemeente(n) aangewezen om de volledige re-integratie in het kader van de Participatiewet en de Wsw uit te voeren. De uitkeringsverstrekking en de werk- en re-integratieactiviteiten zijn ondergebracht in aparte entiteiten. Landelijk behoort 20% van de 100 bedrijven tot deze categorie. Deze bedrijven hebben vaak ook de regie over de gehele keten/infrastructuur gericht op het realiseren van de doelen van de Participatiewet. Soms zien we dat de integrale bedrijven geen regie hebben op de poort. In die gevallen maakt de sociale dienst bij de aanvraag van een uitkering de inschatting of iemand perspectief op werk heeft, of dat het gaat om een zorgkandidaat. Betrokkenen met perspectief op werk worden in dat geval doorverwezen naar het integrale werkbedrijf. In die situaties zien we ook vaak spanning ontstaan tussen het werkbedrijf en de sociale dienst. Het werkbedrijf is van mening dat er onvoldoende mensen worden doorverwezen. Voorts geldt in dit model ook dat het WSP in sommige gevallen apart is gepositioneerd.

•

Partieel sociaal werkbedrijf: Het gaat hier om de bedrijven die de Wsw uitvoeren en daarnaast andere werk- en re-integratieactiviteiten uitvoeren. Het gaat om circa de helft van de voormalige sw-bedrijven. Naast het klassieke sociaal ontwikkelbedrijf voert de klassieke sociale dienst ook nog re-integratieactiviteiten uit. Het kan gaan om een grote diversiteit aan reintegratieactiviteiten. Bij 2/3e van deze bedrijven is exclusief de uitvoering van nieuw beschut belegd. In circa 20% van deze bedrijven is ook de ondersteuning van de rest van de nieuwe doelgroep (mensen met verminderde loonwaarde, die niet tot de doelgroep beschut behoren) ondergebracht. In deze variant ligt de regie op de keten vaak bij de sociale dienst. De sociale dienst bepaalt of mensen wel of niet worden doorverwezen naar het werkbedrijf. In de praktijk heeft deze

43/64

variant veel haken en ogen. Vaak komen de verwachtingen over het aantal te ondersteunen kandidaten en de bijbehorende financiering niet uit. Dat leidt tot discussie en onzekerheid bij met name de bestuurders en het werkbedrijf, vergelijkbaar met de situatie bij IG. •

Bedrijf voor beschut werk: In dit bedrijf is de traditionele werkplaats de hoeksteen van het bedrijf. Deze bedrijven verrichten naast de Wsw en beschut werk geen of beperkte andere reintegratietaken. Het gaat om circa 5% van de voormalige sw-bedrijven. In dit geval kan sprake zijn van een duidelijk afgebakende taak. In de praktijk blijkt de afbakening niet altijd gemakkelijk. De vraag is of alleen mensen worden doorverwezen met een indicatie beschut, of dat mensen worden doorverwezen waarvan verwacht wordt dat ze een indicatie beschut krijgen. Daarnaast geldt dat sommige gemeenten eerst nagaan of ze mensen met een indicatie beschut zelf aan de slag krijgen (bijvoorbeeld op detacheringsbasis bij reguliere werkgevers) en als dat niet lukt worden ze doorverwezen naar het werkbedrijf voor beschut werk. Als het werkbedrijf deze functie uitvoert, moeten dus ook goede afspraken gemaakt worden over de uit te voeren taken, de afbakening van de doelgroep en de financiering. Bovendien speelt hier een andere uitdaging. Het bedrijf krimpt. Daardoor wordt de schaal kleiner. Ook is de (gemiddelde) loonwaarde van de doelgroep beschut lager dan de gemiddelde loonwaarde van de Wsw-ers. Een en ander betekent dat er keuzes gemaakt moeten worden op de in te zetten werksoorten.

•

Klassiek sociaal werkbedrijf: Dit bedrijf voert hoofdzakelijk alleen (nog) de Wsw uit. Het gaat om circa 5% van de bedrijven. Dit bedrijf wordt elk jaar kleiner met de krimp van de Wsw. Feitelijk zit het bedrijf in een permanente reorganisatie. Telkens moet gezocht worden naar de meest doelmatige oplossing waarin medewerkers aan de slag worden geholpen en gehouden.

5.3

Mogelijke scenario’s voor Inclusief Groep

Wij gaan ervan uit dat de IG-gemeenten eraan hechten dat binnen de regio alle functionaliteiten worden uitgevoerd voor een goed werkende arbeidsmarkt voor de doelgroep die het zelfstandig niet redt. De vraag is op welke wijze IG hierin wordt gepositioneerd en welke gemeenschappelijke uitvoeringsverantwoordelijkheid IG krijgt binnen de bredere infrastructuur. We gaan aan de hand van de hiervoor geschetste uitvoeringsmodaliteiten na wat volgens ons mogelijke opties zijn die nadere verkenning verdienen. •

Gecombineerd bedrijf: Het betreft hier de modaliteit waarbij IG en de sociale diensten c.q.afdelingen Werk en Inkomen van de IG-gemeenten worden samengevoegd in één nieuwe uitvoeringsorganisatie die integraal de Participatiewet uitvoert. Onze indruk is dat dat binnen de regio een stap te ver is. Het zou betekenen dat naast de functionaliteiten die we hiervoor bespraken ook de uitkeringsverstrekking in één hand zou komen te liggen. Deze stap zou leiden tot complexe organisatorische vraagstukken. Gemeenten zijn van mening dat ze de uitkeringsverstrekking momenteel goed op orde hebben en hebben op dit punt geen behoefte aan herinrichting van de organisatie. En een dergelijk vergaande stap is bovendien niet per se nodig om de huidige uitvoeringsproblematiek op te lossen.

•

Integraal sociaal werkbedrijf: In deze variant wordt IG volledig en exclusief verantwoordelijk voor de uitvoering van de werk- en re-integratietaken in het kader van de Participatiewet. In deze variant worden de afdelingen Werk van de gemeenten en Meerinzicht overgeheveld naar IG. Iedereen die een bijstandsuitkering aanvraagt, gaat parallel naar IG voor ondersteuning op het terrein van Participatie dan wel dat IG en de intaker van de gemeente samen bepalen wat de route van een kandidaat gaat worden. Deze variant is gericht op het dempen van de knelpunten die ontstaan doordat in de uitvoering meerdere partijen actief zijn die soms langs elkaar heen werken en onvoldoende op elkaar zijn afgestemd. Er is één directeur van de uitvoering die integraal verantwoording aflegt aan de bestuurders. Voor tenminste een deel van

44/64

de gemeenten gaat deze variant te ver. Zij willen tenminste een deel van de uitvoering op het terrein van werk- en re-integratie zelf doen. Desondanks vinden we dit een interessante variant om te onderzoeken. Er zou voor gekozen kunnen worden dat een kerngroep van gemeenten de uitvoering gemeenschappelijk en integraal doet, terwijl een ander deel van de gemeenten via DVO’s een (beperkt) aantal taken inkoopt (bijvoorbeeld beschut werk) bij het samenwerkingsverband. •

Partieel sociaal werkbedrijf: Feitelijk is IG momenteel een partieel sociaal werkbedrijf. IG voert een belangrijk deel van de Participatiewet uit. Maar daarnaast voeren de gemeenten ook werken re-integratietaken uit in het kader van de Participatiewet. Deels voeren gemeenten en IG dezelfde taken uit. Er zou toegewerkt moeten worden naar een matrixorganisatie, waarin met name de sociale diensten en IG actief zijn. Volgens ons is dit een belangrijke variant om verder te verkennen. Daarbij zouden de huidige knelpunten in de uitvoering wel moeten worden opgelost.

•

Bedrijf voor beschut werk: In deze variant voert IG naast de Wsw ook beschut werk uit in het kader van de Participatiewet. Het lijkt erop dat de IG-gemeenten dit een belangrijke taak vinden voor IG. Een deel van de gemeenten hecht zeer aan de eigen, lokale uitvoering van de Participatiewet. IG kan door het uitvoeren van beschut werk toegevoegde waarde bieden, omdat dat vanuit de Wsw een belangrijke kerntaak is waar IG goed in is en schaalvoordelen kunnen worden gerealiseerd door gemeenschappelijke uitvoering. IG als bedrijf voor beschut werk is volgens ons een van de varianten die verder zou moeten worden onderzocht.

•

Klassiek sociaal werkbedrijf: Dit is de variant waarbij de gemeenten alleen de Wsw laten uitvoeren door IG. Onze indruk is dat de gemeenten niet voor deze variant opteren. Geen van de gemeenten heeft zich voor deze variant uitgesproken. Een nadeel van deze variant is dat het leidt tot kapitaalvernietiging. De infrastructuur van IG kan voor een belangrijk deel nog zinvol worden ingezet bij het realiseren van de doelen van de Participatiewet.

Kortom, op basis van onze gesprekken met de gemeenten en op basis van onze ervaring van gemeentelijke samenwerkingsprocessen is ons advies om de varianten bedrijf voor beschut werk, geïntegreerd werkbedrijf en partieel werkbedrijf verder te onderzoeken.

5.4

Hoe verder?

Met deze evaluatie wordt een belangrijke stap gezet in de strategische doorontwikkeling van IG. We hebben in beeld gebracht hoe IG in de afgelopen jaren presteerde, hoe de verhoudingen liggen tussen gemeenten en IG en gemeenten onderling, en welke verschillende beelden en verwachtingen er zijn richting de toekomst van IG. Op basis daarvan hebben we een aantal scenario’s opgesteld. Van hieruit kunnen verdere stappen gezet worden. Op basis van de verschillende gesprekken en bijeenkomsten die we hebben gehad, adviseren wij de gemeenten om met elkaar een proces in te gaan over hoe in de toekomst met IG moet worden omgegaan. Voor het te volgen proces van intentie naar implementatie hanteren we bij Berenschot het ruitmodel:

45/64

Figuur 16. Het Berenschot Ruitmodel

Het ruitmodel wordt gehanteerd bij complexe (intergemeentelijke) samenwerkingsprocessen. De gedachte erachter is dat er stapsgewijs wordt toegewerkt naar een samenwerkingsvorm, waarbij na elke fase een beslisdocument wordt vastgesteld. Opvolgende fases kennen een steeds grotere mate van detail. Bij het volgen van het ruitmodel vloeit de uiteindelijke inrichting logischerwijs voort uit de eerder gemaakte bestuurlijke keuzes en vastgestelde strategie. Tegelijkertijd blijft het belangrijk om daar de verschillende besluitvormingsdocumenten steeds op te toetsen: zijn de gemaakte keuzes in lijn met de uitgezette strategie? Dit vraagt dat gemeenten en IG in dit proces intensief gezamenlijk blijven optrekken, en samen de plannen vormgeven. Feitelijk bevindt de regio zich nu in de intentionele fase. In deze fase wordt de problematiek onderkend en wordt besloten om verder te gaan om op zoek te gaan naar een oplossing. In de intentionele fase wordt zoveel mogelijk richting gegeven aan de te kiezen oplossing. In ons onderzoek naar IG zijn we gekomen tot een aantal oplossingsscenario’s. Ons advies is om in deze fase te beslissen over de uit te werken scenario’s. In de strategiefase wordt toegewerkt naar een uitkomst op strategisch niveau.

Op basis van de evaluatie en opgestelde scenario’s wordt verdere uitwerking gegeven aan de scenario’s en wordt een keuze gemaakt voor een van de – verder uitgewerkte – scenario’s. Belangrijk is dat op basis van de wensen en behoeften van de individuele gemeenten wordt toegewerkt naar een uitkomst waarin alle deelnemende gemeenten zich kunnen vinden. Het gaat om een uit te werken voorkeursscenario. Als duidelijk is wat de koers van IG moet worden, dan kan ook – binnen de kaders van het gekozen scenario – gezocht worden naar de manier waarop dat moet gebeuren. Welke taken gaat IG precies uitvoeren en met welke creatieve oplossingen gaat IG ervoor zorgen dat de taken zo efficiënt mogelijk worden uitgevoerd? De uitwerking vindt plaats in een businessplan. Het businessplan beschrijft hoe van de scenario’s uit de intentionele fase gekomen is tot één voorkeursscenario, waarvoor draagvlak bestaat bij de deelnemende gemeenten. De gemeenten stellen de uitwerking in het businessplan gezamenlijk vast. Dit is nog geen onomkeerbaar besluit. In de planfase wordt het voorkeursscenario verder uitgewerkt. Hierin komt precies te staan hoe de toekomst eruit gaat zien voor IG, welke afspraken gemaakt worden tussen gemeenten en welk prijskaartje daaraan hangt.