Bijlage Raadsinformatiebrief Inclusief Groep rapport onderzoek toekomstbestendigheid IG

Fout! Geen tekst met de opgegeven stijl in het document.

1/64

RAPPORT

Toekomstverkenning Inclusief Groep 68670 - Openbaar - 25 mei 2023 Auteurs: Martin Heekelaar, Johannes ten Hoor, Jurian van der Ree

GRONDLEGGER VAN VOORUITGANG

2/64

Inhoudsopgave Hoofdstuk 1 ...................................................................................................................... 4 1.1

Aanleiding en vraag ........................................................................................ 4

1.2

Onderzoeksvraag ............................................................................................ 4

1.3

Aanpak ........................................................................................................... 5

1.4

Leeswijzer ...................................................................................................... 6

Hoofdstuk 2 ...................................................................................................................... 7 2.1

Ontstaansgeschiedenis van Inclusief Groep .................................................... 7

2.2

Governance ..................................................................................................... 7

2.3

Opdracht en werkwijze van Inclusief Groep ................................................... 8

2.4

Regionale context uitvoering Participatiewet ................................................. 9

2.5

Landelijke ontwikkelingen rondom de Participatiewet.................................. 11

2.6

Landelijke beleidsontwikkelingen: ................................................................ 13

2.7

Regionale samenwerking arbeidsmarktregio’s ............................................. 13

2.8

De ontwikkelingen op de arbeidsmarkt ......................................................... 14

Hoofdstuk 3 .................................................................................................................... 17 3.1

Taken ............................................................................................................ 17

3.2

Positionering in de Participatiewet-infrastructuur ........................................ 18

3.3

Meerjarige ontwikkeling dienstverlening ...................................................... 20

3.4

Resultaten op gemeentelijk niveau ............................................................... 22

3.5

Financiën ...................................................................................................... 26

3.6

Analyse ......................................................................................................... 31

3.7

Conclusie ...................................................................................................... 32

Hoofdstuk 4 .................................................................................................................... 34 4.1

Huidige inrichtingskeuzes individuele gemeenten ........................................ 34

4.2

Tevredenheid gemeenten over Inclusief Groep ............................................. 36

4.3

Gemeenten als eigenaar en opdrachtgever ................................................... 36

4.4

Toekomstperspectief op basis van huidige uitvoering................................... 38

4.5

Heldere opdracht en toekomstvisie ontbreken .............................................. 39

4.6

Conclusie ...................................................................................................... 40

Hoofdstuk 5 .................................................................................................................... 41 5.1

Moet Inclusief Groep veranderen? ................................................................ 41

5.2

Varianten voor de positie in de infrastructuur .............................................. 41

5.3

Mogelijke scenario’s voor Inclusief Groep .................................................... 43

5.4

Hoe verder? .................................................................................................. 44

5.5

Intentionele fase .......................................................................................... 46

Hoofdstuk 6 .................................................................................................................... 54 6.1

Conclusies..................................................................................................... 54

6.2

Aanbevelingen .............................................................................................. 55

Bijlage 1.

Resultaten per gemeente .............................................................................. 56

Bijlage 2.

Saldo BUIG ................................................................................................... 57

Bijlage 3.

Literatuurlijst................................................................................................ 58

3/64

Bijlage 4.

Ambtelijke werkgroep .................................................................................. 59

Bijlage 5.

Herijking gemeentefonds .............................................................................. 60

Bijlage 6.

Bedragen per eenheid ................................................................................... 62

Bijlage 7.

Trajecten per gemeente ................................................................................ 63

4/64

HOOFDSTUK 1

Inleiding Inclusief Groep voert taken uit op het gebied van de Wsw en Participatiewet voor acht gemeenten in de regio. De aandeelhoudende gemeenten hebben een evaluatieonderzoek laten uitvoeren, met als doel om vooruit te kijken: welke mogelijkheden zien de gemeenten voor de toekomst van Inclusief Groep?

1.1

Aanleiding en vraag

Inclusief Groep (IG) is het Werk- en Leerbedrijf van de gemeenten Oldebroek, Elburg, Nunspeet, Harderwijk, Ermelo, Putten en Nijkerk. Inclusief Groep voert in opdracht van de gemeenten Oldebroek, Elburg, Nunspeet, Harderwijk, Ermelo, Putten en Nijkerk de Wsw uit. Daarnaast kunnen gemeenten andere vormen van dienstverlening op het terrein van het sociaal domein inkopen bij Inclusief Groep. Inclusief Groep bestaat sinds 2004 als NV-BV structuur. Sinds 2017/2018 is er sprake van rechtstreeks aandeelhouderschap vanuit de gemeenten. De aandeelhoudende gemeenten maken zich zorgen over de financiële situatie van Inclusief Groep en de gevolgen van de huidige ontwikkelingen voor de medewerkers uit de doelgroep en de kwaliteit en beschikbaarheid van de toekomstige dienstverlening. Ze willen weten wat de risico’s zijn, hoe de aandelenverhouding en opdrachtverstrekking, de Wsw en Participatiewet zich tot elkaar verhouden, hoe de toekomst eruitziet en welke stappen nodig zijn. De aandeelhoudende gemeenten hebben Berenschot gevraagd een evaluatie en onderzoek naar de toekomstbestendigheid van Inclusief Groep uit te voeren.

1.2

Onderzoeksvraag

De opdracht is voor aanvang van het onderzoek als volgt geformuleerd door de aandeelhouders: Voer een evaluatie uit van Inclusief Groep. Ga na welke maatregelen nodig zijn, zodat op de langere termijn, voor de deelnemende gemeenten, een effectieve en doelmatige uitvoering van de Wsw en overige taken in het sociaal domein gewaarborgd zijn.

Inhoudelijk stonden de volgende vijf vragen centraal in de evaluatie: 1. Breng de huidige taken van IG in beeld en hoe die zich in de afgelopen vijf jaar hebben ontwikkeld. Beoordeel de doelmatigheid en effectiviteit, zowel nu, als op de langere termijn, bij ongewijzigd beleid. Betrek daarbij de onderlinge samenwerking en verhouding tussen gemeenten en IG, binnen de gekozen structuur (nulmeting). 2. Ga na welke autonome ontwikkelingen zich voordoen in de externe omgeving van IG en de gemeenten die relevant zijn voor de taken die door IG moeten worden uitgevoerd, in het bijzonder op het terrein van de Participatiewet. 3. Ga na welke taken gemeenten nu en in de toekomst door IG willen (blijven) laten uitvoeren en welke voorwaarden ze daaraan verbinden.

5/64

4. Onderzoek de mate waarin IG in staat is om de taken uit te voeren, zoals gewenst door de deelnemende gemeenten en beoordeel de doelmatigheid en effectiviteit. Geef eveneens een oordeel over de levensvatbaarheid op de langere termijn. 5. Geef advies over maatregelen voor de kortere en de langere termijn, in beginsel binnen de bestaande bestuurlijk-juridische structuur, die de doelmatigheid en effectiviteit van IG bevorderen. Onder doelmatigheid wordt de hoogte van de kosten om een bepaald doel te bereiken verstaan. Onder effectiviteit wordt de mate waarin de doelstellingen en maatschappelijke baten worden gerealiseerd verstaan. De ontwikkelingen bij IG kunnen niet los gezien worden van de bredere verantwoordelijkheid van gemeenten voor de uitvoering van de Participatiewet. De Participatiewet is in 2015 ingevoerd. De instroom in de Wsw is gestopt, waardoor het aantal mensen in de Wsw elk jaar kleiner wordt. Tegelijkertijd is vanaf 2015 de toegang tot de landelijke regeling voor jonggehandicapten (Wajong), die door het UWV wordt uitgevoerd, beperkt tot mensen die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt zijn. Daardoor zijn gemeenten in het kader van de Participatiewet ervoor verantwoordelijk dat een steeds grotere, nieuwe groep mensen met een arbeidsbeperking zoveel en zo regulier mogelijk aan de slag wordt geholpen en gehouden.

Tegelijkertijd wordt er fors bezuinigd op de middelen voor de ondersteuning van mensen die het zelf niet redden op de arbeidsmarkt. Kortom, gemeenten moeten keuzes maken over hoe omgegaan wordt met de nieuwe doelgroep met een arbeidsbeperking en – mede in verhouding daartoe – hoe omgegaan wordt met de vrijvallende infrastructuur van IG. Deze elementen zijn meegenomen in het onderzoek.

1.3

Aanpak

Het onderzoek bestond uit een combinatie van deskresearch, literatuurstudie, benchmarks en interviews. Interviews zijn afgenomen bij zowel gemeenten als bij IG. Verder zijn er in de loop van het onderzoek verschillende ambtelijke en bestuurlijke bijeenkomsten georganiseerd, waarin input werd uitgewisseld en verwachtingen werden afgestemd. De ambtelijke bijeenkomsten zijn gehouden met de ambtelijke werkgroep, die gedurende het onderzoek betrokken zijn geweest. Een overzicht van deze ambtelijke werkgroep is opgenomen in de bijlage. Het onderzoek was opgedeeld in de volgende fases: 1. Deskresearch. De eerste fase bestond uit een startgesprek en deskresearch. Het deskresearch betrof uit het bestuderen van de interne en externe omgeving van IG. Hiermee werd een beeld gevormd van de situatie op de arbeidsmarkt, de interne werkwijze van IG en de wijze van samenwerking met de gemeenten, waaronder het verloop van de AVA’s. In deze fase is gebruikgemaakt van onder meer publieke data over de regio en documentatie die we van IG en de gemeenten ontvingen. Op basis van de bevindingen van deze fase werden een beschrijvende notitie en vragenlijsten voor de gemeenten opgesteld en gedeeld met de klankbordgroep en ambtelijke werkgroep. 2. Dataverzameling. De dataverzameling bestond uit vier onderdelen: a.

Uitzetten vragenlijsten. We hebben vragenlijsten uitgezet bij IG, de aandeelhoudende gemeenten en de gemeente Zeewolde. De vragenlijsten aan IG hadden enerzijds betrekking op de uitvoering door IG en de interne organisatie en aansturing. Anderzijds heeft de vragenlijst betrekking op de cijfers ten aanzien van de productieomvang en de kosten en opbrengsten. De vragenlijsten aan de gemeenten hadden betrekking op de ervaringen van de gemeenten met de dienstverlening van IG, de ervaringen met de

6/64

samenwerking met andere gemeenten en IG en de verwachte toekomstige vraag van de gemeenten aan IG. b.

Interviews en analyse IG. We hebben een benchmark uitgevoerd van IG en hebben die besproken met IG. In deze gesprekken is ook aan de orde gekomen hoe IG tegen de eigen toekomst aankijkt. Daarbij betrokken we de ontwikkeling van de doelgroep en de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt.

c.

Interviews gemeenten. Op basis van de ingevulde vragenlijsten hebben we interviews gehouden met de gemeenten. Daarbij gingen we in op de nulmeting, verwachte vraag van gemeenten aan IG, de voorwaarden die ze daaraan stellen, maar ook de ontwikkeling van de doelgroep en de kansen die ze zien op de arbeidsmarkt. We hebben per gemeente een interviewsessie van in totaal 2,5 uur georganiseerd met zowel bestuurders (aandeelhouder en opdrachtgever) als ambtelijke ondersteuning (waarin we ten minste een uur met de bestuurders spraken).

3. Analyse. In deze fase hebben we de data uit de voorgaande fase verwerkt. We hebben de nulmeting uitgewerkt. Ook hebben we toekomstscenario’s voor IG uitgewerkt. Hiervoor hebben we regelmatige afstemming gehad met IG, maar ook met de gemeenten. In de totstandkoming van de scenario’s hebben we met zowel de brede ambtelijke werkgroep als met de betrokken bestuurders sessies georganiseerd. In deze sessies hebben we de aanwezigen meegenomen in de sociale infrastructuur en keuzes die daarin door de gemeenten te maken zijn. De in dit rapport uitgewerkte scenario’s hebben we hier gepresenteerd. Op basis van deze bijeenkomsten is verdere uitwerking gegeven aan het onderzoek.

1.4

Leeswijzer

In dit rapport beschrijven we als eerste de historie en context van IG. Daarbij gaan we in op de ontstaansgeschiedenis van IG in haar huidige vorm, de opdracht van IG, de regionale context en we beschrijven de Participatiewet en de transitie waarin IG en de gemeenten op dit moment zitten. In hoofdstuk drie maken we een analyse van de prestaties van IG. In hoofdstuk 4 onderzoeken we de samenwerking tussen gemeenten, waarbij we kijken naar de ervaringen van gemeenten, knelpunten in de samenwerking en het toekomstperspectief van de gemeenten en voor IG. Tot slot formuleren we een aantal scenario’s voor IG en de gemeenten.

7/64

HOOFDSTUK 2

Historie en context In dit hoofdstuk gaan we in op de historie en context waarin Inclusief Groep opereert. We gaan in op de ontstaansgeschiedenis en huidige werkwijze van Inclusief Groep, alsook de regionale context. Daarna gaan we in op een aantal relevante ontwikkelingen rondom de Participatiewet.

2.1

Ontstaansgeschiedenis van Inclusief Groep

Inclusief Groep NV werd op 12 mei 2004 opgericht voor het uitvoeren van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) voor de gemeenten die aangesloten waren bij de gemeenschappelijke regeling Regio Noord-Veluwe (GR RNV). Dit waren de gemeenten Elburg, Ermelo, Harderwijk, Nunspeet, Oldebroek en Putten. De gemeenten Nijkerk en Zeewolde waren voor enkele taken, waaronder de uitvoering van de Wsw, ook aangesloten bij de GR RNV. Nijkerk is in 1989 toegetreden om Wsw-ers bij IG onder te kunnen brengen. De GR RNV was enig aandeelhouder van Inclusief Groep. In 2015 voerde Berenschot een onderzoek uit naar de toekomstige uitvoering van de Wsw op de Noord-Veluwe. Naar aanleiding hiervan werd gewerkt aan een transformatie naar een situatie waarin gemeenten daadkrachtiger konden optreden als opdrachtgever, passend bij de nieuwe situatie sinds de invoering van de Participatiewet. Inclusief Groep heeft vanaf die periode bovenop de Wsw een pluspakket ontwikkeld met dienstverlening in het kader van de Participatiewet. Gemeenten kunnen deze aanvullende dienstverlening afzonderlijk inkopen. Ook werd naar aanleiding van dit advies Proson, een sociale werkvoorziening voor visueel beperkten, samengevoegd met Inclusief Groep.

2.2

Governance

Gemeenten zijn individueel aandeelhouder van Inclusief Groep. Eerder was sprake van een gemeenschappelijke regeling. Deze is opgeheven, zodat het opdrachtgeverschap sterker bij de individuele gemeenten kwam te liggen. De wens daarbij was ook dat Inclusief Groep haar activiteiten beter zou afstemmen op de specifieke wensen en situatie van deze gemeenten. De aandelen zijn in mei 2018 overgegaan van de GR RNV naar de gemeenten, waarbij de verdeelsleutel gebaseerd is op de gemiddelde gemeentelijke bijdragen in de jaren 2011-2015. De GR RNV is inmiddels opgeheven.

8/64

Tabel 1. Verdeling aandeelhouderschap gemeenten Gemeente

Percentage

Elburg

15,3%

Ermelo

16,2%

Harderwijk

23,4%

Nijkerk

9%

Nunspeet

15,6%

Oldebroek

11,2%

Putten

9,4%

Inclusief Groep heeft een Raad van Advies die zicht houdt op de werkzaamheden van de algemeen directeur. Ook is de Raad van Advies belast met het gevraagd en ongevraagd adviseren van de algemeen directeur en de algemene vergadering bij de realisering van de doelen van de onderneming. De relatie met de aandeelhouders en de leden van de Raad van Advies is goed. Naast deze formele governancestructuur is er ook regelmatig overleg met de beleidsambtenaren van de gemeenten om ontwikkelingen binnen het sociaal domein te bespreken. Om de verbinding te onderhouden tussen de aandeelhouders van Inclusief Groep en de verantwoordelijke wethouders voor de Participatiewet en het sociaal domein, wordt twee maal per jaar een gezamenlijke werkconferentie belegd, waarbij vraagstukken vanuit beide perspectieven worden besproken. Dit wordt als zeer waardevol ervaren.

2.3

Opdracht en werkwijze van Inclusief Groep

In de afgelopen jaren heeft Inclusief Groep zich steeds meer ontwikkeld tot Werk- en Leerbedrijf. Daarbinnen integreert IG de re-integratieopdracht, als arbeidsmartkttoeleider, in het kader van de Participatiewet met de werkgeversopdracht in het kader van de Wsw en de Participatiewet. Als arbeidsmarkttoeleider helpt IG mensen aan het werk. Een kandidaat die binnenkomt, wordt bij voorkeur direct bij een reguliere werkgever geplaatst. Daarvoor onderhoudt IG contacten met ondernemers op de Noord-Veluwe. Als dit (nog) niet kan, kan een medewerker een tijd door middel van detachering bij een werkgever geplaatst worden. Als dat nodig is, biedt IG een ontwikkel-, leer- en werkomgeving. In de ontwikkeling naar werk, worden stages, werkervaringsplekken en leerwerktrajecten etc. ingezet. Er wordt onderzocht hoe kandidaten aansluiten op kansrijke sectoren en wat hun ontwikkelpotentieel is. Basale werknemersvaardigheden of vakvaardigheden voor kansrijke uitstroomsectoren, worden ontwikkeld. De werkbedrijven van IG worden ingezet als leeromgeving, onder het motto ‘werken leer je door te werken’. In het kader van de Wsw en Participatiewet heeft IG ook een rol als werkgever voor mensen die het (nog) niet redden op de arbeidsmarkt. Daarvoor heeft IG werkbedrijven voor groenvoorziening, schoonmaak, post, elektromontage en productie.

Een ander deel van de medewerkers in dienst bij IG, is gedetacheerd bij andere bedrijven. IG ziet een belangrijke rol voor technologische innovatie. Daarmee wordt de inzetbaarheid van kandidaten vergroot. Voor de oriëntatie op technologische innovatie hebben de aandeelhouders in 2019 in totaal € 250.000,- beschikbaar gesteld. Een voorbeeld is het project ‘Beamertechnologie’. Hierbij krijgen mensen vaardigheden aangeleerd door een beamer die projecteert wat ze moeten

9/64

doen. Dit zorgt voor een snellere leercurve en flexibelere inzetbaarheid. Andere voorbeelden van technologische innovaties zijn de digitale buddy, een app om contact te houden met medewerkers die buiten de deur werken, pilots om cobots (coöporatieve robots) in te zetten, bijvoorbeeld om eenvoudig en repeterend werk uitdagender te maken en gamebased assesments en inzet van VRbrillen voor bijvoorbeeld beroepenoriëntatie. Verder werkt IG breder samen met andere organisaties. Dat zijn allereerst ondernemers in de regio1, waarmee contacten worden onderhouden ten behoeve van de plaatsing van medewerkers. IG organiseert evenementen, gericht op een inclusieve arbeidsmarkt. Daarnaast werkt IG samen met zorginstellingen (bijvoorbeeld het Care & Work-project) en andere maatschappelijke organisaties om de krachten te bundelen. IG werkt intensief samen met andere sociaal ontwikkelbedrijven. Ook breder heeft IG een rol in de subregio Noord-Veluwe. IG neemt deel aan verschillende regionale afstemmingsoverleggen en werkt aan de regionale Werk- en Leerinfrastructuur in samenwerking met (onderwijs-)instellingen. IG ontving verder middelen voor de rol van regiocoördinator.

Deze rol is ontstaan door opzet van de ‘pilot coördinator inclusieve arbeidsmarkt’, om verbindingen te leggen tussen accountmanagers, samenwerking te stimuleren, leerlijnen op te zetten en contacten met bedrijven te onderhouden. Deze functie is een jaar ingevuld en gezien het vertrek van twee gemeenten (Elburg en Nunspeet) uit de arbeidsmarktregio, en omdat het onvoldoende voorzag in een behoefte, is besloten deze rol geen nieuwe invulling te geven. Op dit moment vervult de teammanager Werk van IG de rol van trekker van het accountmanagementoverleg voor de EHZ-gemeenten en Putten in relatie tot het ondernemersloket Noord-Veluwe. Deze rol heeft veel overeenkomsten met de rol van regiocoördinator.

2.4 2.4.1

Regionale context uitvoering Participatiewet Meerinzicht

De gemeenten Harderwijk, Ermelo en Zeewolde hebben een groot deel van de gemeentelijke uitvoeringstaken (waaronder die van het sociaal domein) belegd binnen Meerinzicht, een eigenstandige uitvoeringsorganisatie. Voor wat betreft de Participatiewet betekent het dat de inkomenstaken en regie op de re-integratie belegd is bij Meerinzicht, en dus ook via Meerinzicht diensten worden afgenomen bij IG.

2.4.2

Verschillende arbeidsmarktregio’s en verschil in focus

Nederland is opgedeeld in 35 arbeidsmarktregio’s, waarbinnen gemeenten, UWV en werkgeversen werknemersorganisaties samenwerken bij onder andere de uitvoering van de Participatiewet. In elke arbeidsmarktregio dient één gezamenlijk, publiek aanspreekpunt van UWV en gemeenten (inclusief SW-bedrijven) voor werkgevers te zijn, met één gezamenlijk uitvoeringsplan. Dit aanspreekpunt betreft het regionale werkgeversservicepunt. In alle arbeidsmarktregio’s dient tenminste hetzelfde basispakket voor werkgevers belegd te zijn binnen het werkgeversservicepunt, namelijk: •

Het voordragen en plaatsen van passende kandidaten, inclusief (waar nodig) het bieden van nazorg na plaatsing;

•

Het adviseren over de instrumenten en voorzieningen bij een plaatsing;

•

Het adviseren over inclusief werkgeverschap, onder andere functiecreatie;

Als we spreken over regio, hebben we de regio voor ogen waarin IG opereert. Dat is niet per se een van de arbeidsmarktregio’s. Als we specifiek spreken over een arbeidsmarktregio waarvan de grenzen landelijk zijn vastgesteld, geven we dat expliciet aan. 1

10/64

•

Het informeren over de relevante wet- en regelgeving;

•

Het informeren over de arbeidsmarkt.

De centrumgemeente van een arbeidsmarktregio is verantwoordelijk voor de regie op de regionale samenwerking en het beheer van de daarvoor beschikbaar gestelde financiële middelen.2 De regierol houdt in dat de centrumgemeenten fungeren als initiator van de regionale samenwerking en dat zij de organisatie en de inrichting van deze regionale samenwerking faciliteren.3

Regionale context IG-gemeenten De gemeenten die diensten beleggen bij IG behoren tot drie verschillende arbeidsmarktregio’s: •

de arbeidsmarktregio Stedendriehoek en Noordwest Veluwe (Ermelo, Putten, Harderwijk en Zeewolde)

•

de arbeidsmarktregio Amersfoort (Nijkerk)

•

de arbeidsmarktregio Zwolle (Nunspeet, Elburg en Oldebroek).

De gemeenten Elburg en Nunspeet zijn per 1 januari 2022 overgegaan van de arbeidsmarktregio Stedendriehoek en Noordwest Veluwe naar de arbeidsmarktregio Zwolle. De aanleiding daarvoor lag in een advies van verkenners Kop van de Veluwe om als regio ‘Kop van de Veluwe’ meer actief te participeren in de regio Zwolle. De regio Zwolle heeft de ambitie de vierde economische regio van Nederland te worden, naast de regio’s Amsterdam, Rotterdam en Eindhoven, en presenteert zich ook nadrukkelijk zo. Uit de gesprekken blijkt dat deze verschillen in arbeidsmarktregio’s ook leiden tot verschillende oriëntaties van gemeenten. De gemeenten in de arbeidsmarktregio Stedendriehoek en Noordwest Veluwe zijn vooral op elkaar gericht (en in beperkte mate op gemeente Apeldoorn, de centrumgemeente van deze arbeidsmarktregio). De gemeenten Nunspeet, Elburg en Oldebroek zijn vooral gericht op de regio Zwolle. Gemeente Nijkerk, tot slot, is voor een belangrijk deel gericht op de regio Amersfoort. De verschillen in arbeidsmarktregio’s maken de samenwerking in praktische zin soms ook ingewikkeld. De verschillende gemeenten dienen een deel van hun beleid samen met andere gemeenten binnen de betreffende arbeidsmarktregio op te stellen. Dat kan leiden tot verschillen, die niet meer tussen de IG-gemeenten onderling geharmoniseerd kunnen worden.

Binnen de provincie Gelderland werken arbeidsmarktregio’s en de provincie samen in het Gelrepact om de tekorten op de arbeidsmarkt aan te pakken.4 Naast het leven lang ontwikkelen richt het Gelrepact zich op de aanpak van krapte-beroepen. De focus ligt op de sectoren Techniek, Zorg, Onderwijs, Bouw en Maakindustrie. Dit geldt niet voor Nunspeet, Elburg en Oldebroek omdat die onderdeel zijn van arbeidsmarktregio Zwolle. De Kop van de Veluwe werkt als subregio Gelderse gemeenten samen binnen de arbeidsmarktregio Zwolle.

Gemeenten kunnen er ook voor kiezen een andere gemeente binnen de betreffende arbeidsmarktregio aan te wijzen als regievoerder voor de werkgeversdienstverlening (besluit SUWI, art. 2.6, 2e lid). 3 Zie Nota van Toelichting bij Besluit van 30 juni 2020 tot wijziging van het Besluit SUWI. 4 Dit geldt dus niet voor Elburg, Nunspeet en Oldebroek, omdat die onderdeel zijn van de arbeidsmarktregio Zwolle. 2

11/64

Figuur 1. Regionale context Inclusief Groep

2.5 2.5.1

Landelijke ontwikkelingen rondom de Participatiewet Ontwikkeling van de doelgroep

De Participatiewet is in 2015 ingevoerd. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de Participatiewet. De Participatiewet moet bijdragen aan de ambitie van de overheid om te komen tot een inclusieve arbeidsmarkt. Een arbeidsmarkt die plaats biedt voor jongeren en ouderen en voor mensen met en zonder beperking. Met het in werking treden van de Participatiewet in 2015 werden gemeenten verantwoordelijk voor vijf sub-doelgroepen. We lichten deze verschillende groepen kort toe.

Figuur 2. Landelijke ontwikkeling van de doelgroep Participatiewet volgens ramingen van het ministerie van SZW (aantallen x 1.000)

12/64

•

Gemeenten waren en blijven verantwoordelijk voor de groep voormalig bijstand (WWB).

•

Daarnaast blijft de gemeente verantwoordelijk voor de doelgroep met een oude Wsw-indicatie. Deze groep wordt geleidelijk aan kleiner, en zal naar verwachting pas rond 2050 volledig op nul eindigen.

•

De Wsw wordt deels vervangen door de nieuwe doelgroep ‘beschut’. Het gaat om mensen die met een arbeidsbeperking wel kunnen werken, maar niet aan de slag kunnen bij reguliere werkgevers. Deze groep vervangt volgens de ramingen van SZW uiteindelijk een derde van de voormalige Wsw-populatie.

•

Daarnaast wordt de Wsw vervangen door de zogenoemde groep ‘begeleiding regulier’. Deze mensen kunnen met ondersteuning zoals LKS en/of jobcoaching aan de slag bij reguliere werkgevers.

•

De beperking van de Wajong leidt ertoe dat jongeren die voorheen een Wajong-uitkering zouden ontvangen, nu tot de doelgroep van de Participatiewet behoren. Dat aantal neemt elk jaar verder toe.

Samenvattend: gemeenten krijgen de komende jaren te maken met een steeds grotere doelgroep die ondersteuning nodig heeft bij het vinden van werk op de reguliere arbeidsmarkt of die aangepaste arbeid nodig heeft. De doelgroep wordt steeds complexer. Dat heeft impact op de gemeentelijke organisatie. Mensen hebben vaak wel arbeidspotentie. Maar zij moeten stap voor stap verder geholpen worden en de aanlooptijd is langer dan voorheen. Daarna is vaak langdurige begelediding nodig om staande te blijven in de arbeidsmarkt en in de samenleving in het algemeen. Tot ongeveer 2048 (bron: MvT bij de Participatiewet) zal rekening gehouden moeten worden met een groei van het aantal mensen met een arbeidsbeperking die gebruikmaken van gemeentelijke dienstverlening bij het vinden en behouden van werk. Tegelijkertijd werd met de invoering van de Participatiewet fors bezuinigd. De afbouw van de Wsw en Wajong leiden tot een aanzienlijke besparing. Daar staan wel nieuwe middelen tegenover voor de groeiende doelgroep van de Participatiewet, maar die middelen zijn per persoon lager dan onder de oude regelingen. Daar zat een bezuinigingsgedachte achter, maar de bedoeling van de wet was/is ook om meer mensen bij reguliere werkgevers aan de slag te krijgen, wat leidt tot lagere kosten.

Bovendien is ook het klassieke re-integratiebudget over de jaren heen gekrompen met circa 2/3e van het re-integratiebudget dat beschikbaar was in 2010. In de praktijk blijken de daadwerkelijke kosten voor begeleiding van de nieuwe doelgroep vaak hoger te liggen dan de prijzen waar de rijksbudgetten op gebaseerd zijn.5 Voor de doelgroep met beperkte loonwaarde die geleidelijk aan in de plaats komt van de Wsw was er bij de invoering van de Participatiewet per persoon gemiddeld € 15.000,- beschikbaar, terwijl per Wsw-er gemiddeld € 25.000,- beschikbaar was. Om dezelfde aantallen te kunnen blijven ondersteunen, worden gemeenten feitelijk gedwongen om op zoek te gaan naar steeds efficiëntere manieren om mensen aan de slag te helpen en te houden. In de uitgangspunten van de Participatiewet is één van die manieren door mensen meer dan voorheen bij reguliere werkgevers aan de slag te helpen en te houden in plaats van in de eigen werkvoorziening. De uitgangspunten en financiering van de Participatiewet impliceren ook dat er forse veranderingen optreden voor de klassieke SW-bedrijven; de bedrijven die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de Wsw. We noemen deze bedrijven onder de Participatiewet de sociaal ontwikkelbedrijven. De Wsw’ers waren grotendeels in dienst en aan de slag bij de voormalig SW-bedrijven. In de Zie voor een uitvoerige onderbouwing: Heekelaar, M.

(april 2021), Beschikbare en benodigde financiële middelen voor de Participatiewet, https://vng.nl/sites/default/files/2021-07/berenschotrapport-financienparticipatiewet.pdf 5

13/64

Participatiewet wordt rekening gehouden met een gelijk aantal personen waarvan maximaal 1/3e in dienst is bij het sociaal ontwikkelbedrijf. De overige 2/3e is in dienst bij reguliere werkgevers en wordt ondersteund op grond van de Participatiewet. In de praktijk blijkt deze verhouding niet haalbaar. In de Participatiewet is er nauwelijks of niet rekening mee gehouden dat er een groep is zonder indicatie beschut werk, maar die (nog) niet bij reguliere werkgevers aan de slag kan en het zonder ondersteuning niet redt. Voor deze groep zijn niet apart middelen beschikbaar gesteld. Uit landelijk onderzoek blijk dat dat door bijna alle gemeenten en sociaal ontwikkelbedrijven als knelpunt wordt ervaren.

2.5.2

Transitie van de Wsw-infrastructuur naar Participatiewet

Om te kunnen blijven voldoen aan de eisen van de Participatiewet is er transitie nodig. De transitie vraagt om een duidelijke meerjarige visie en opvolging op het niveau van de gehele infrastructuur en de organisatorische inrichting: dus niet alleen voor het sociaal ontwikkelbedrijf, maar voor alle gemeentelijke organisaties die taken uitvoeren gericht op het realiseren van de Participatiewetdoelstellingen. Uit landelijk onderzoek blijkt dat hier nog een grote uitdaging ligt voor veel gemeenten. Daarvoor moeten de volgende vragen beantwoord worden: •

Waar bewegen we naartoe?

•

Waar komen we vandaan?

•

Hoe komen we van A naar B?

•

Wat als de omstandigheden veranderen en de plannen niet meer gerealiseerd kunnen worden?

Landelijk zien we dat een dergelijk meerjarig beeld met name belangrijk is voor de sociaal ontwikkelbedrijven. Het is noodzakelijk dat opdrachten en financiering meerjarig gegarandeerd worden. Op deze manier kan de organisatie investeren en een infrastructuur inrichten in lijn met de behoeften van de gemeenten en hun inwoners.

2.6

Landelijke beleidsontwikkelingen:

Voor het beschrijven van de context gaan we na wat de landelijke ontwikkelingen zijn. Belangrijke trajecten zijn het onderzoek naar sociaal ontwikkelbedrijven (dat wordt uitgevoerd door Berenschot in opdracht van het ministerie van SZW), de inrichting van de samenwerking binnen de arbeidsmarkregio’s en de onafhankelijke commissie Toekomst Arbeidsongeschiktheidsstelsel. Deze ontwikkelingen kunnen alle van invloed zijn op het gemeentelijk en regionaal beleid en uitvoering ten aanzien van de doelgroep van de Participatiewet, de infrastructuur die nodig is en daarmee de rol en positionering van IG. Het gaat om lopende trajecten. We volgen de actualiteit hieromtrent en nemen de uitkomst van de trajecten op in de rapportage, voor zover ze eerder zijn afgerond dan het onderzoeksrapport over IG wordt afgerond.

2.7

Regionale samenwerking arbeidsmarktregio’s

Het kabinet heeft de ambitie de arbeidsmarktstructuur te verbeteren. In een Kamerbrief van de ministers Gennip en Schouten van 11 oktober 2022 worden enkele relevante uitgangspunten benoemd voor de uitbreiding van de arbeidsmarktinfrastructuur6: •

Eén loket in elke arbeidsmarktregio met overal dezelfde naam (bijvoorbeeld ‘Werkcentrum’). In dit loket – gefaciliteerd door UWV en gemeenten – werken sociale partners, gemeenten, UWV, SBB en onderwijsinstellingen samen. Dit loket biedt integrale dienstverlening aan werkenden, werkzoekenden en werkgevers met vragen betreffende de arbeidsmarkt. Het

Zie minister Van Gennip (SZW) en minister Schouten (Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen), Kamerbrief uitgangspunten voor de uitbreiding van de arbeidsmarktinfrastructuur, 11 oktober 2022. 6

14/64

samenwerkingsverband stelt een gezamenlijke meerjarenagenda op om hun dienstverlening af te stemmen op de regionale beleidsdoelen. Daarbij wordt samengewerkt met andere (publieke en private) partijen in de regio. Op termijn is het voornemen om de huidige regionale samenwerkingsverbanden (zoals de regionale mobiliteitsteams, werkgeversservicepunten en Leerwerkloketten) op te laten gaan in dit loket. Dit voorkomt een veelheid aan loketten. Werkenden, werkzoekenden en werkgevers die zich melden bij het regionale loket, of een ander loket, moeten altijd worden geholpen (‘no wrong door’ principe). •

De ambitie is om in de dienstverlening te werken op basis van één persoonlijk ‘Werkplan’. Daarin wordt vastgelegd welke dienstverlening ingezet wordt en welke activiteiten iemand gaat ondernemen. Het plan wordt gaandeweg bijgesteld, waardoor de behoefte van mensen niet steeds opnieuw in kaart gebracht hoeft te worden.

•

Het kabinet wil één gezamenlijke governance- en ondersteuningsstructuur inrichten op landelijk en regionaal niveau: –

Een landelijk beraad met een kaderstellende rol waarin SZW, VNG, UWV, sociale partners (werknemers- en werkgeversvertegenwoordigers), onderwijsinstellingen, SBB, OCW en EZK zijn vertegenwoordigd.

–

Een regionaal beraad voor iedere arbeidsmarktregio dat een regionale agenda vaststelt met op arbeidsmarktinformatie gebaseerde beleidsdoelen en monitoringsuitkomsten. Hierin zijn gemeenten, sociale partners, UWV, SBB en onderwijsinstellingen vertegenwoordigd.

–

Eén landelijk bovenregionaal tactisch overleg als schakel tussen het regionale en landelijk niveau. Hierin zijn alle 35 arbeidsmarktregio’s vertegenwoordigd. Dit overleg vervult een signalerings-, duidings- en adviesrol.

2.8

De ontwikkelingen op de arbeidsmarkt

We gaan na wat de ontwikkelingen zijn op de arbeidsmarkt in de regio vanIG. Het aantal banen per 1.000 personen in de beroepsbevolking in de regio Noord Veluwe, provincie Gelderland en in Nederland, uitgesplitst naar sector, ziet er als volgt uit:78

Bron: Prov. GD, Bureau Economisch Onderzoek / Provinciale Werkgelegenheids Enquête Gelderland / Lisa. De cijfers hebben betrekking op het WGR-gebied Noord Veluwe, dat zijn de gemeenten Harderwijk, Elburg, Oldebroek, Nunspeet, Ermelo en Putten. 7 8

15/64

Sector

Noord Veluwe

Provincie Gelderland

Nederland

Industrie/Delfstoffenwinning

97,0

98,3

88,3

Landbouw/Visserij

18,9

22,3

23,1

Nutsbedrijven

2,6

12,2

8,0

Bouwnijverheid

84,3

55,4

54,0

Groothandel

40,4

53,7

57,0

Detailhandel/Autohandel

119,9

107,4

107,1

Horeca

44,8

38,6

44,0

Vervoer, opslag en communicatie

43,5

62,8

83,9

Financiële instellingen

7,0

12,9

22,0

Zakelijke dienstverlening

97,1

128,1

145,3

Openbaar bestuur

46,1

45,3

48,4

Onderwijs

53,4

69,8

65,5

Gezondheidszorg

161,0

168,0

150,7

Overige dienstverlening

34,2

37,9

44,9

850,3

912,8

942,3

Totaal

Uit analyses van het ROA blijkt dat op de Noordwest Veluwe de verwachting is dat knelpunten op de arbeidsmarkt nog wat groter zijn dan gemiddeld in Gelderland. Dat geldt met name op bachelor- en masterniveau. Daar worden knelpunten verwacht voor personeel in sectoren zorg & onderwijs en economie & maatschappij. Op middelbaar niveau worden minder knelpunten verwacht. Alleen voor techniek & ict worden enige knelpunten verwacht. Op mbo-niveau 2 is geen informatie beschikbaar per opleidingssector, wel is de verwachting in het algemeen dat hier in brede zin knelpunten zullen ontstaan. Leven Lang Ontwikkelen kan hier een uitkomst bieden. Sectoren die sterk vertegenwoordigd zijn in de regio Noordwest Veluwe zijn de sectoren informatie en communicatie, bouwnijverheid, openbaar bestuur en overheidsdiensten, en welzijn. Het SCP onderzocht de bereidheid van werkgevers om mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen. Een groter deel van de werkgevers wil mensen met een arbeidsbeperking in dienst nemen, maar dit gebeurt in de praktijk nog niet vaker dan in het verleden. Ook laat het SCP zien dat er grote verschillen zijn per sector. Zo hebben meer dan de helft van de overheidsinstanties mensen met een arbeidsbeperking in dienst. Ook in de landbouw- en industriesector hebben relatief veel bedrijven, een kwart, mensen met een arbeidsbeperking in dienst.

Dit is het laagst in de transportsector en de zakelijke dienstverlening (beide ongeveer 12%). In de onderstaande tabel is weergegeven in hoeverre enkele sectoren vertegenwoordigd zijn in de regio Noord Veluwe. 9 Daarin valt op dat de sectoren waarin een hoog aandeel bedrijven mensen met een arbeidsbeperking in dienst zijn, relatief goed vertegenwoordigd zijn in de regio. Anderzijds zijn sectoren waarin weinig ruimte is voor mensen met een arbeidsbeperking binnen het werkgebied van IG niet sterker vertegenwoordigd dan in de rest van Nederland.

9

Bron: Prov. GD, Bureau Economisch Onderzoek / Provinciale Werkgelegenheids Enquête Gelderland

/ Lisa.

16/64

Tabel 2. Vertegenwoordiging van sectoren in regio Noord Veluwe en aandeel bedrijven dat mensen met een arbeidsbeperking in dienst heeft Sector

Regio Noord Veluwe

Nederland

Aandeel bedrijven dat mensen met een arbeidsbeperking in dienst heeft

Industrie/Delfstoffenwinning

11,4%

9,4%

26%

Landbouw/Visserij

2,2%

2,5%

Nutsbedrijven

,3%

,9%

Bouwnijverheid

9,9%

5,7%

19%

Groothandel

4,7%

6%

14%

Detailhandel/autohandel

14,1%

11,4%

Horeca

5,3%

4,7%

Vervoer, opslag en communicatie

5,1%

8,9%

12%

Financiële instellingen

,8%

2,3%

11%

Zakelijke dienstverlening

11,4%

15,4%

Openbaar bestuur

5,4%

5,1%

52%

Onderwijs

6,3%

7%

19%

Gezondheidszorg

18,9%

16%

15%

Overige dienstverlening

4%

4,8%

22%

Totaal

100%

100%

17/64

HOOFDSTUK 3

Prestaties van Inclusief Groep In dit hoofdstuk zoomen we in op de financiële en inhoudelijke prestaties van Inclusief Groep. We besteden daarbij achtereenvolgens aandacht aan de taken en positionering van IG, de meerjarige ontwikkeling van de dienstverlening, de resultaten op gemeentelijk niveau en de financiën vanIG. Tot slot voeren we een analyse uit en trekken we een aantal conclusies.

3.1

Taken

In de afgelopen jaren heeft IG zich steeds meer ontwikkeld tot Werk- en Leerbedrijf. Daarbinnen integreert IG de re-integratie-opdracht in het kader van de Participatiewet met de werkgeversopdracht in het kader van de Wsw en de Participatiewet. Ten aanzien van re-integratie vervult IG steeds meer een rol als arbeidsmarkttoeleider. De doelgroep van IG zijn mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt: mensen vanuit de Wsw en de Participatiewet, waaronder (Nieuw) Beschut Werken. Ook zet IG zich in voor niet-gemeentelijke doelgroepen vanuit de reclassering (circa 60 personen per jaar), stagiaires uit het VSO/PROonderwijs (circa 40 personen per jaar) en UWV. Ten slotte heeft IG een Wmo-afdeling: Care & Work, bedoeld voor kandidaten op het snijvlak van de Wmo en de Participatiewet. De volgende grafiek laat de verschillende trajecten en de aantallen zien die in 2022 in opdracht van de gemeenten zijn uitgevoerd. De bijlage laat zien hoe deze aantallen zijn verdeeld over de gemeenten.

Figuur 3. Door Inclusief Groep uitgevoerde trajecten in opdracht van de gemeenten in 2022

18/64

In het kader van de Wsw en Participatiewet heeft IG ook een rol als werkgever voor mensen die het (nog) niet redden op de arbeidsmarkt. Daarvoor heeft IG werkbedrijven voor groenvoorziening, schoonmaak, post, elektromontage en productie. Een ander deel van de medewerkers in dienst bij IG, is gedetacheerd bij andere bedrijven. Een belangrijke doelstelling van de Participatiewet is om mensen zo regulier mogelijk aan de slag te krijgen. Een sociaal ontwikkelbedrijf kan worden getypeerd aan de hand van de mate waarin mensen aan de slag zijn bij reguliere werkgevers. De volgende staafdiagram toont de verdeling van de medewerkers van IG vanuit de doelgroep (Wsw, Nieuw Beschut en Participatiewet) over de verschillende werksoorten.

Figuur 4. Verdeling van medewerkers over de verschillende werksoorten

Het blijkt dat IG vooral verschilt van het landelijk gemiddelde voor wat betreft de groepen die werken op locatie en die via een groepsdetachering aan de slag zijn bij reguliere werkgevers. Hieruit blijkt dat IG relatief veel werk uitvoert in eigen beheer, met name vanwege het in dienst hebben van blinden en slechtzienden. De cijfers vertekenen enigszins het beeld omdat bij IG geen onderscheid wordt gemaakt in individuele en groepsdetachering. IG heeft daarnaast in 2023 al een beweging ingezet door meer allianties aan te gaan met reguliere werkgevers. Dit kan als verschuiving gezien worden van ‘werken op locatie’ naar ‘(groeps)detachering’10. Daarnaast is er regelmatig sprake van dat medewerkers die vallen onder de werksoort ‘intern werken’ op locatie van een regulier bedrijf werken. IG kiest voorts voor een belangrijke rol van technologische innovatie. Doel is om met technologische innovatie de duurzame inzetbaarheid en toegevoegde waarde van kandidaten te vergroten. Voorbeelden zijn het project ‘Beamertechnologie’ waarin mensen vaardigheden krijgen aangeleerd door een beamer die projecteert wat ze moeten doen; de digitale buddy, een app om contact te houden met medewerkers die buiten de deur werken en pilots om cobots (coöperatieve robots) in te zetten, om onder meer eenvoudig en repeterend werk uitdagender te maken.

3.2

Positionering in de Participatiewet-infrastructuur

Voor het realiseren van de doelstellingen van de Participatiewet moeten gemeenten een passende infrastructuur inrichten. Deze benodigde infrastructuur bevat verschillende functionaliteiten die nodig zijn om mensen uit de doelgroep Participatiewet aan het werk te krijgen of te houden. Deze ziet er op hoofdlijnen als volgt uit:

Andere sociaal werkbedrijven gaan hier in de duiding of sprake is van ‘werken op locatie’ of ‘groepsdeta’ op dezelfde manier mee om. 10

19/64

E. Uitstroom naar regulier werk

D. Werkgversbenadering: - Advies -Netwerken F. Aan de slag met LKS e/o begeleiding bij reguliere werkgever

A. Vinden, herkennen en diagnose van kandidaten, waaronder poortwachter

B. Ontwikkelen werknemersvaardigheden: startklaar maken van mensen

C. Matching

G. Dienstverlening aan mensen zonder indicatie beschut, nog niet in dienst bij reguliere werkgever

J. Wsw

H. Aan de slag op een beschutte werkplek

I. Sociale activiering

Figuur 5. Infrastructuur voor de Participatiewet

Dit zijn dus de voorzieningen die gemeenten moeten organiseren. Daarbij moeten gemeenten ook een keuze maken ten aanzien van de rol van hun voormalige sw-bedrijf. In de infrastructuur gericht op het bereiken van de doelen van de Participatiewet zijn voor de gemeenten verschillende organisaties werkzaam. A. Vinden, herkennen en diagnosticeren van kandidaten: Deze fase wordt veelal door de gemeenten zelf uitgevoerd of in het geval van gemeente Ermelo, Harderwijk en Zeewolde signaleert Meerinzicht de kandidaten die in het proces komen om aan de slag geholpen te worden. B. Ontwikkelen en startklaar maken van mensen: Deze activiteiten worden zowel uitgevoerd door de gemeenten zelf, Meerinzicht en IG. Gemeenten en Meerinzicht kunnen trajecten inkopen bij IG. Gemeenten zijn vrij in de mate waarin ze inkopen bij IG. C. De matching wordt uitgevoerd door gemeenten en IG. IG voert de matching uit voor Meerinzicht. D. Werkgeversbenadering: Gemeenten, UWV en IG voeren ondernemersdienstverlening uit in de drie arbeidsmarktregio’s van de IG-gemeenten. IG gebruikt het werkgeversnetwerk voor het plaatsen van de eigen medewerkers op een detacheringsfunctie. IG geeft aan de bemiddeling en de werkgeversdienstverlening onder te willen brengen bij het WSP. E.

Uitstroom naar regulier werk: Zie de opmerkingen hiervoor over matching en werkgeversbenadering.

F.

Aan de slag met LKS bij reguliere werkgevers: De activiteit heeft hier vooral betrekking op jobcoaching. In 2022 voerde inclusiefgroep 88 jobcoachingstrajecten uit in opdracht van de

20/64

gemeenten en Meerinzicht. Daarnaast voeren gemeenten en Meerinzicht zelf ook jobcoaching uit of ze kopen die extern in. G. Dienstverlening aan Participatiewetters zonder indicatie Nieuw Beschut: Het gaat hier vooral om mensen die nog geen plek kunnen vinden bij reguliere werkgevers. In 2022 gaat het om 119 personen die vanuit deze groep bij IG werkzaam zijn. Deze groep (onder G) vormt een steeds groter vraagstuk, waaronder degenen die niet staan ingeschreven in het doelgroepregister. Door de IG-gemeenten is afgesproken om ze dan geen dienstbetrekking aan te bieden bij IG. Maar, inschrijving in het doelgroepregister is niet noodzakelijk. Een forfaitaire loonkostensubsidie mag tijdelijk zonder meer worden verstrekt en een reguliere loonkostensubsidie mag worden verstrekt op basis van een erkende loonwaardemeting. Als er geen inschrijving is in het doelgroepregister, is echter de no-riskpolis niet van toepassing. Dat leidt tot extra risico’s en kosten voor het sociaal ontwikkelbedrijf. Deze extra risico’s en kosten moeten worden afgedekt. H. Aan de slag op een beschutte werkplek: IG is een belangrijke aanbieder van beschut werk. Veel gemeenten helpen hun inwoners met een indicatie Beschut aan de slag bij IG. In 2022 ging het om 80 personen. I.

Sociale activering: Mensen waarvan de verwachting is dat zij (nog) niet in loonvormende arbeid aan de slag kunnen, kunnen deelnemen aan een participatietraject, zoals vrijwilligerswerk, arbeidsmatige dagbesteding en dergelijke. Het gaat bij IG om de voorziening Care & Work waar kandidaten die zich bevinden op het snijvlak van de WMO en de Participatiewet veilig kunnen starten (aandacht voor de leefgebieden) en af en toe ‘meelopen’ op een afdeling (bijvoorbeeld Post, V&M, Catering, Magazijn, Elektro). IG werkt in dit verband samen met zorginstellingen. Het ging in 2022 om 26 trajecten.

J.

Wsw: IG is in de regio exclusief verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wsw. Er waren in 2022 652 Wsw-ers aan de slag bij IG. Daarnaast begeleidt IG 70 Wsw-ers die een dienstbetrekking hebben bij andere werkgevers (zogenaamd begeleid werken).

3.3

Meerjarige ontwikkeling dienstverlening

De volgende grafiek laat het aantal dienstbetrekkingen voor de doelgroep en het aantal kandidaten op trajecten zien dat jaarlijks door IG in opdracht van de gemeenten wordt uitgevoerd.

Figuur 6. Aantallen kandidaten en trajecten

Het aantal kandidaten op traject ging na 2018 omhoog tot 2021. In 2022 en naar verwachting in 2023 gaat het aantal kandidaten dat bij IG wordt geplaatst op een traject, omlaag. Voor het jaar 2022 had IG de verwachting, in lijn met de jaren ervoor, 1.100 mensen te gaan begeleiden. IG geeft aan dat het achterblijven van de kandidaten bij de verwachtingen, een van de redenen was waarom 2022 in financieel opzicht een lastig jaar was.

21/64

Het totaal aantal kandidaten op een dienstbetrekking vanuit de nieuwe doelgroep neemt jaarlijks toe en het aantal Wsw-ers daalt (conform verwachting). De optelsom van nieuwe doelgroepen in een dienstbetrekking en het aantal Wsw-ers gaat jaarlijks omlaag. Op de AVA van mei 2019 is afgesproken met de aandeelhoudende gemeenten dat de uitstroom van WSW opgevangen zou worden met de instroom uit de Participatiewet en/of reguliere medewerkers, zodat de omvang van IG op peil blijft. De trend is echter een achterblijvende instroom ten opzichte van de ramingen. Het aantal medewerkers vanuit de nieuwe doelgroepen neemt toe, maar dat is onvoldoende om de uitstroom Wsw te compenseren. Het totaal aantal medewerkers (Wsw+Nieuw Beschut+LKS-bij) gaat daardoor omlaag van 833 dienstbetrekkingen in 2018 naar 719 dienstbetrekkingen in 2023. Dat is een daling van gemiddeld 23 per jaar (circa 3% krimp per jaar). De vraag is waarom de vrijvallende plekken niet volledig kunnen worden bezet. De gemeenten geven aan dat er geen of onvoldoende mensen zijn die bij IG aan de slag kunnen of willen. Klantmanagers plaatsen een kandidaat, die passend is op een vacature bij IG, liever in bemiddelingstraject bij een externe werkgever. Dat is in lijn met de doelstelling van de Participatiewet (inclusie). Soms belemmert het imago mensen ook om op een traject van IG aan de slag te gaan.

Dit heeft deels te maken met het imago van IG bij de kandidaten, maar het is ook in lijn met de bedoeling van de Participatiewet om mensen zo regulier mogelijk te plaatsen (inclusie). Hier ontstaat spanning tussen het belang vanuit opdrachtgeversperspectief en het belang van de aandeelhouder. Inclusief Groep hanteert een aantal voorwaarden om de uitstroom van Wsw-ers te vervangen door mensen met een indicatie banenafspraak (anders dan beschut werk). Om hierin de juiste afweging te maken (omdat de vergoedingsstructuur ten opzichte van de Wsw lager is) hanteert IG de volgende voorwaarden: •

Tegen gelijkblijvende toegevoegde waarde worden SW-ers vervangen door P-Wetters tegen een gemiddelde loonwaarde van 50%.

•

Er dient een vacature te zijn.

•

In principe werft IG medewerkers vanuit de P-Wet.

•

Reguliere productiemedewerkers worden ingezet mits ze ondersteunend zijn voor de leerwerkstructuur.

•

De groep reguliere krachten is kleiner dan 30% van de totale bezetting in de unit (mixed people concept).

Momenteel voldoen veel mensen niet aan de criteria om bij IG aan de slag te gaan. Dat wordt mede veroorzaakt door de krapte op de arbeidsmarkt, waardoor mensen die voorheen niet aan de slag kwamen, nu wel kans maken op een dienstbetrekking bij reguliere werkgevers. We merken echter op dat een deel van de mensen niet direct in beeld is bij de gemeenten. Zo krijgt slechts een klein deel van de 18-jarige jonggehandicapten, die bij ongewijzigd beleid in aanmerking zouden zijn gekomen voor een Wajong-uitkering, nu een bijstandsuitkering. Landelijk is het een vraagstuk waar degenen zijn die geen uitkering ontvangen. Zitten zij werkloos thuis, doen ze een opleiding of zijn ze bij een reguliere werkgever aan de slag? Diverse IG-gemeenten geven aan dat zij deze groep echter wel goed in beeld hebben en dat daar de benodigde actie op wordt ondernomen. Een vergelijkbaar beeld doet zich voor in andere gemeenten en regio’s. Daar is het aantal mensen dat afhankelijk is van een dienstbetrekking bij het werkbedrijf kleiner dan de vrijvallende plekken door de krimp van de Wsw. Daar staat tegenover dat cliënten zelf en klantmanagers de kansen hoger inschatten. Zij schatten in dat 62%-73% van de doelgroep van de Participatiewet nu of op termijn aan het werk zou kunnen (Spiegel bestaanszekerheid, Arbeidsinspectie, 2022).

De vraag kan gesteld worden of er niet meer mensen bij het werkbedrijf aan de slag kunnen worden geholpen, als rekening wordt gehouden met de mogelijkheid van een zorgvuldig voortraject. Dat betekent dat IG wellicht meerwaarde kan bieden door zich meer dan nu te richten op mensen met

22/64

minder mogelijkheden en lagere loonwaardes, en wellicht in de sfeer van arbeidsmatige dagbesteding en sociale activering, in aanloop naar betaald werk een intensievere rol kan spelen. Sommige individuele gemeenten geven aan dat zij in plaats van een traject of dienstbetrekking bij IG vaak goede alternatieven hebben bij lokale welzijnsorganisaties. Voorts merken we op dat in (de financiering van) de Participatiewet feitelijk geen rekening is gehouden met werkplekken bij het werkbedrijf. In de financiering is alleen rekening gehouden met de doelgroep nieuw beschut en mensen die met ondersteuning aan de slag gaan bij reguliere werkgevers. Dat laat onverlet dat gemeenten er (vaak) voor kiezen om mensen zonder indicatie beschut, die het nog niet lukt om bij reguliere werkgevers aan de slag te komen, een dienstbetrekking aan te bieden bij het werkbedrijf. Vanuit de doelstelling van de Participatiewet, zouden de dienstbetrekking voor deze groep vooral een opstap, tussenstap of terugvaloptie zijn naar een dienstbetrekking bij reguliere werkgevers. Dat betekent dat de werksoorten hierop ingericht zouden moeten worden. In de grafiek hiervoor laten we tevens de trajecten zien die door IG worden aangeboden. Het gaat vooral om integrale/modulaire ontwikkeltrajecten, jobcoaching en participatieverklaringstrajecten.

Vaak maakt het opdoen van werkervaring in een van de werksoorten onderdeel uit van de trajecten. We zien in de grafiek dat het aantal trajecten per jaar in een dalende trend zit. Na de daling in 2022, wordt voor 2023 een forse daling verwacht (van 892 trajecten in 2022 naar 650 trajecten in 2023).

3.4

Resultaten op gemeentelijk niveau

In deze paragraaf gaan we in op de gemeentelijke prestaties van de IG-gemeenten op het terrein van de Participatiewet.

3.4.1

Bijstandsafhankelijkheid

Een belangrijke indicator in de Participatiewet is de bijstandsafhankelijkheid. Doel is om zoveel mogelijk mensen zo regulier mogelijk aan de slag te krijgen. Dat betekent dat de bijstandsafhankelijkheid in een gemeente zo laag mogelijk moet zijn. Deze indicator wordt vaak uitgedrukt in de bijstandsdichtheid. De bijstandsdichtheid is het aantal huishoudens dat afhankelijk is van een bijstandsuitkering als percentage van het totaal aantal huishoudens in de gemeente. We tonen de totale bijstandsdichtheid van de IG-gemeenten in de volgende grafiek. Tevens geven we met een index-cijfer aan hoe de bijstandsdichtheid zich heeft ontwikkeld sinds 2011. We stellen de index in 2011 gelijk op 100.

Figuur 7. Bijstandsdichtheid

Uit deze vergelijking blijkt dat de bijstandsdichtheid lager is dan het landelijk gemiddelde. In de IG-gemeenten is de bijstandsdichtheid gemiddeld gelijk aan circa 2,5%, terwijl die landelijk gelijk is aan ruim 4%.

23/64

We zien tevens dat de bijstandsdichtheid in de IG-gemeenten onder het niveau van de referentiegemeenten11 lag en vanaf 2020 op het niveau van de referentiegemeenten ligt. In de grafiek rechts zien we dat in 2011, na de kredietcrisis, de bijstandsdichtheid in de IGgemeenten in vergelijking met de referentiegemeenten en in vergelijking met de landelijke ontwikkeling, sterk omhoog ging. In 2022 ligt de bijstandsafhankelijkheid 20% hoger dan in 2011. Landelijk is de bijstandsafhankelijkheid weer op het niveau van 2011. In de referentiegemeenten is de bijstandsafhankelijkheid 10% hoger dan het niveau in 2011. De vraag is of de relatief sterke stijging de oorzaak is van beleid en uitvoering of dat er autonome ontwikkelingen zijn, waar de gemeenten niet of beperkt invloed op kunnen uitoefenen. Wij gaan hierna in op deze vraag.

3.4.2

Saldo BUIG

Een andere belangrijke indicator is het saldo op het BUIG-budget. Het BUIG-budget is het budget dat gemeenten ontvangen voor het betalen van de bijstandsuitkeringen en de loonkostensubsidies. Dat zogenoemde saldo BUIG is gelijk aan het BUIG-budget minus de uitgaven aan bijstandsuitkeringen en loonkostensubsidies (LKS). Voor gemeenten met meer dan 40.000 inwoners (alleen Harderwijk en Nijkerk) wordt het budget objectief bepaald. Dat betekent dat het budget bepaald wordt op basis van sociaal-economische kenmerken die moeilijk of niet door de gemeente kunnen worden beïnvloed. Voor gemeenten met minder dan 40.000 inwoners wordt het budget bepaald op basis van een mix van objectieve factoren en historische uitgaven. Het BUIG-budget kan gezien worden als een prestatie-indicator. We onderzoeken de bijstandsuitgaven. Naast het bijstandsvolume kijken we dan feitelijk ook naar de gemiddelde uitkering. De gemiddelde uitkering zegt ook iets over de bijstandsafhankelijkheid: als de gemiddelde uitkering relatief laag is, omdat veel mensen partieel aan de slag zijn, leidt dat tot lagere bijstandsuitgaven, maar het bijstandsvolume verandert daardoor niet. We merken daarbij op dat op basis van het BUIG-saldo geen harde conclusies kunnen worden getrokken over of het beleid en de uitvoering goed op orde zijn.

Daarvoor is het verdeelmodel niet betrouwbaar genoeg (dat wordt door het ministerie van SZW erkend). In de volgende grafieken tonen we de ontwikkeling van de bijstandsuitgaven, het BUIG-budget en het saldo daarop voor het totaal van de IG-gemeenten.

De referentiegemeenten zijn gemeenten die volgens het objectief verdeelmodel van het ministerie van SZW dat gebruikt wordt voor de verdeling van de bijstandsbudgetten, een verwachte bijstandsdichtheid hebben die in de buurt ligt van de te onderzoeken gemeente. Voor het totaal van de IG-gemeenten zijn de referentiegemeenten een mix van de referentiegemeenten van de afzonderlijke IG-gemeenten. 11

24/64

Figuur 8. Ontwikkeling bijstandsuitgaven en BUIG-budget voor de gemeenten

We zien sinds 2004 een patroon van fases met tekorten en besparingen op het BUIG-budget. Tot en met 2008 was er sprake van besparingen. Daarna trad een periode in van tekorten. Die periode duurde tot 2018. Vanaf 2018 is – voor de IG-gemeenten in totaal – sprake van besparingen. In de tweede grafiek tonen we het aandeel van de IG-gemeenten in de landelijke bijstandsuitgaven en het aandeel in het macrobudget BUIG. Opvallend is dat het aandeel in de uitgaven bijna in een rechte lijn omhoog gaat. Dat betekent dat de bijstandsafhankelijkheid stijgt ten opzichte van het landelijk totaal. Dat zagen we ook in de vorige sub-paragraaf. Daar bleek dat het bijstandsvolume zich minder gunstig ontwikkelt dan landelijk. Deze verandering heeft te maken met de groei van het aantal inwoners en met een verandering van de samenstelling van de bevolking. We zien dat het budgetaandeel eveneens trendmatig stijgt. Echter, de stijging is minder geleidelijk dan het aandeel in de uitgaven. Onze inschatting is dat dat vooral iets zegt over de kwaliteit van het objectief verdeelmodel en niet iets over de kwaliteit van het beleid en de uitvoering van gemeenten. Op gemeenteniveau is echter sprake van verschillen. Sommige gemeenten hadden in 2022 een tekort. Andere gemeenten hadden een besparing op het BUIG-budget. We merken echter op dat het saldo van jaar tot jaar sterk kan verschillen.

2022 Elburg Ermelo Harderwijk Nijkerk Nunspeet Oldebroek Putten Zeewolde Totaal

Budget € 4.262.864 € 5.251.115 € 12.281.055 € 6.768.727 € 4.360.731 € 4.099.828 € 3.176.509 € 4.230.873 € 44.431.701

Uitgaven € 3.804.868 € 5.315.723 € 12.474.504 € 6.764.563 € 4.526.984 € 4.318.402 € 2.853.051 € 3.949.486 € 44.007.581

Saldo € 457.996 -€ 64.608 -€ 193.449 € 4.164 -€ 166.253 -€ 218.574 € 323.458 € 281.387 € 424.120

Saldo-% 10,7% -1,2% -1,6% 0,1% -3,8% -5,3% 10,2% 6,7% 1,0%

25/64

Onze conclusie is dat de bijstands- en LKS-uitgaven van de IG-gemeenten grosso modo in lijn liggen met het beschikbare BUIG-budget. Sommige gemeenten hebben een tekort. Andere gemeenten hebben een besparing. De omvang van de saldi kan van jaar tot jaar verschillen. Beleid en uitvoering zouden er altijd op gericht moeten zijn om de bijstandsafhankelijkheid en de BUIGuitgaven zo laag mogelijk te houden. We kunnen geen harde uitspraken doen over de kwaliteit van het beleid en de uitvoering. Gemiddeld zijn het budget en de uitgaven met elkaar in lijn. De gemeenten moeten rekening houden met een, ten opzichte van het landelijk niveau, stijging van de bijstandsafhankelijkheid.

3.4.3

Nieuwe doelgroepen in de Participatiewet

We gaan na in hoeverre de nieuwe doelgroepen in de Participatiewet binnen de IG-gemeenten aan de slag worden geholpen. De diagrammen hierna tonen de verwachte en gerealiseerde ontwikkeling van de mensen in de Participatiewet op landelijk niveau en in het totaal van de IG-gemeenten. De aantallen staan op de verticale assen. De jaren staan op de horizontale assen. De bovenste twee grafieken gaan over het totaal van de IG-gemeenten, maar over verschillende perioden: IG-gemeenten tot nu (realisatie in het verleden) en de verwachte ontwikkeling voor het totaal van de IG-gemeenten (toekomstverwachting). De onderste twee grafieken gaan over Nederland respectievelijk de IG-gemeenten.