AP 6c Handreiking-APV-en-omgevingsplan-1 1059574

Voor zover de bepaling ziet op het voorkomen of beperken van hinder of gevaar en het voorkomen

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

39

van ontsiering, sluiten de oogmerken van de bepaling aan bij het omgevingsplan. Bij hinder en gevaar staat de veiligheid en toegankelijkheid van de openbare ruimte centraal en ontsiering heeft betrekking op het uiterlijk aanzien van de gemeente. Daarmee zijn dit oogmerken die rechtstreeks verband houden met de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Een van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet is ook het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en deze oogmerken maken daarvan deel uit. Voor zover de bepaling zich richt op het voorkomen van hinder die betrekking heeft op de openbare orde en het voorkomen van schade is er echter ook samenhang met de APV. Openbare orde heeft in de bepaling betrekking op de ‘normale gang van zaken’ in het voor publiek toegankelijke domein. Dit sluit aan bij de APV. Verder gaat het bij het voorkomen van schade aan de openbare ruimte ook om de kosten die het voor de gemeente met zich meebrengt om dit te herstellen. Daarmee sluit dit oogmerk eveneens aan bij de APV. Tot slot kan nog worden aangevoerd dat de bepaling ziet op het voorkomen van verrommeling en ook dit ziet op de openbare orde en sluit aan bij de APV. Aan de hand van het oogmerk is dus niet op voorhand een duidelijke voorkeur voor het omgevingsplan of de APV te geven. Veel zal afhangen van de handeling waar het precies omgaat. B.

Bruidsschat Artikel 22.301 van de bruidsschat bevat aanvraagvereisten voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het opslaan van roerende zaken. Het gaat dan bijvoorbeeld om het verstrekken van gegevens en bescheiden over de aard en de omvang van de roerende zaak. C. Aard van de handeling In een deel van de gevallen waarbij voorwerpen op of aan de weg of een openbare plaats worden gezet, zal het om een langdurige of herhaalde handeling gaan. Verder zal de handeling in die gevallen ook planbaar en voorzienbaar zijn en kan het zelfs betrekking hebben op het plaatsen van voorwerpen op een manier waardoor de fysieke leefomgeving (langdurig) wijzigt. Opname van een regel met die strekking is uitsluitend toegestaan in het omgevingsplan (op grond van artikel 2.1, eerste lid, van het Omgevingsbesluit jo. artikel 2.7, eerste lid, van de Omgevingswet). Daar komt bij dat in het artikel is opgenomen dat het plaatsen van voorwerpen niet is toegestaan als dat niet in overeenstemming is met de functie van de weg. Het lijkt zodoende ook om een regel te gaan die gesteld is om de verenigbaarheid van deze activiteit met de functie(s) van de weg te regelen. Een dergelijke regel kan gekwalificeerd worden als een regel die gesteld wordt met het oog op de evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

Artikel 4.2, eerste lid, van de Omgevingswet stelt dat het omgevingsplan in ieder geval deze regels moet bevatten. Voor een deel van de bepaling geldt dus dat deze in het omgevingsplan moet worden opgenomen. Daar staat tegenover dat er ook gevallen zullen zijn waarin de voorwerpen voor een zeer beperkte periode op of aan de weg of een openbare plaats worden gezet. In die gevallen ziet de bepaling op een kortdurende handeling en zal de handeling ook niet altijd planbaar en voorzienbaar zijn. In die gevallen is een wijziging van de fysieke leefomgeving of een evenwichtige toedeling van functies aan locaties evenmin aan de orde en ligt het dus eerder voor de hand de bepaling in de APV te laten staan. Ook hier geldt dus dat veel afhangt van de handeling die het betreft. D. Samenhang met andere bepalingen Voor bepaalde voorwerpen geldt dat er een parallel is met de bepalingen die in het Bal opgenomen zijn over het plaatsen van voorwerpen rond waterstaatswerken of wegen die bij het Rijk in beheer zijn. Verder zullen er in de provinciale omgevingsverordening soortgelijke bepalingen opgenomen zijn voor de wateren en wegen die bij de provincie in beheer zijn en zal de waterschapsverordening bepalingen bevatten voor de wateren die het waterschap beheert. Verder is er sprake van samenhang met de bepaling die ziet op het plaatsen van voorwerpen op, in of boven openbaar water.

In die gevallen is er ook sprake van samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet. Dat zal echter niet voor alle voorwerpen en handelingen gelden. Hier geldt dus eveneens dat er geen eenduidige keuze te maken is.

40

Advies In de APV laten staan met een afbakening dat de bepaling niet geldt voor zover er sprake is van wijziging van de fysieke leefomgeving of voor zover het omgevingsplan in de materie voorziet. Daarnaast opnemen in het omgevingsplan voor zover er sprake is van wijziging van de fysieke leefomgeving. Voor zowel het oogmerk van de bepaling als de samenhang met de bruidsschat, de aard van de handeling en de samenhang met andere bepalingen geldt dat het voorwerp of aard van de handeling doorslaggevend is voor de vraag of deze pleit voor het opnemen van de bepaling in het omgevingsplan of het behoud van de bepaling in de APV. Het advies is dus de bepaling zowel een plaats te geven in het omgevingsplan als in de APV te laten staan. Daarbij is het vanzelfsprekend wel van belang dat het oogmerk van de beide bepalingen een andere is. Tegen die achtergrond is het advies om de bepaling in het omgevingsplan te richten op de voorwerpen die langdurig op of aan de weg of een openbare plaats worden gezet en die gevallen waarin daardoor hinder of gevaar ontstaat of er sprake is van ontsiering. De bepaling in de APV richt zich dan op de openbare orde en kan in een verbod op het (langdurig) plaatsen van voorwerpen voorzien.

6.3.2 Artikel 2:14: Winkelwagentjes Deze bepaling verplicht een winkelier zijn winkelwagentjes te voorzien van een naam van het bedrijf of een ander herkenningsteken en deze te verwijderen uit de omgeving van dat bedrijf. Daarnaast is het op grond van de bepaling verboden een winkelwagentje onbeheerd op een openbare plaats achter te laten. A. Oogmerk van de bepaling Uit de toelichting blijkt dat het oogmerk van de bepaling het tegengaan van overlast door ‘zwerfwagentjes’ is. Daarmee heeft het oogmerk een verdedigbare samenhang met de openbare orde. Bij overlast gaat het om hinder door winkelwagentjes die de toegankelijkheid van de openbare ruimte beperken. Hier is sprake van samenhang met de openbare orde voor zover het gaat om de ‘normale gang van zaken’ in het voor publiek toegankelijke domein. Verder draagt een verrommelde omgeving bij aan het subjectieve gevoel van (openbare) onveiligheid en werkt meer vervuiling en vandalisme in de hand (de ‘brokenwindows’-theorie). Tot slot komen veel winkelwagentjes uiteindelijk in het water terecht en het brengt voor de gemeente kosten met zich mee om deze daar weer uit te verwijderen. Daar staat tegenover dat zwerfwagentjes ook voor verontreiniging zorgen en gevolgen hebben voor het uiterlijk aanzien van de gemeente. Dit sluit meer aan bij het omgevingsplan.

De nadruk lijkt bij het oogmerk echter eerder op het tegengaan van overlast in brede zin en de gevolgen voor de openbare orde te liggen. Met deze redenering sluit het oogmerk van deze bepaling het meeste aan bij de APV. B. Bruidsschat De bepaling heeft geen samenhang met de bepalingen van de bruidsschat. C. Aard van de handeling Bij deze bepaling zal het in een groot deel van de gevallen niet om een planbare, voorzienbare of voortdurende handeling gaan. Dat pleit voor behoud van de bepaling in de APV. D. Samenhang met andere bepalingen In de titel van de afdeling wordt een verband gelegd met het uiterlijk aanzien en het veilig gebruik van openbare plaatsen. Dit hangt samen met de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet voor zover die zien op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en de zorg voor een goede omgevingskwaliteit. Tegelijkertijd ligt de nadruk in de bepaling zelf op het tegengaan van overlast en dat is breder dan alleen het uiterlijk aanzien en de bruikbaarheid van openbare plaatsen, maar ziet op de toegankelijkheid van de openbare ruimte en het tegengaan van hinder en verrommeling. Daarmee is er een verband met de openbare en in die zin hangt de bepaling dus met name samen met andere bepalingen die overlast moeten tegengaan.

Te denken valt aan hinderlijk gedrag op openbare plaatsen (artikel 2:47 van de model-APV) of overlast

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

41

van fietsen of bromfietsen op markten en kermisterreinen (artikel 2:52 van de model-APV). Daarmee lijkt de bepaling dus de meeste samenhang te hebben met de APV. Advies In de APV laten staan. Zowel het oogmerk van de bepaling als de aard van de handeling wijzen richting behoud van de bepaling in de APV. Verder lijkt er ook de meeste samenhang te zijn met de andere bepalingen in de APV. Om die reden is het advies de bepaling in de APV te laten staan. 6.3.3. Artikel 2:15: Hinderlijke beplanting of gevaarlijk voorwerp Dit artikel bevat een verbod om beplanting of een voorwerp op een zodanige manier aan te brengen of te hebben dat aan het wegverkeer het vrije uitzicht wordt belemmerd of voor het wegverkeer hinder of gevaar ontstaat. A. Oogmerk van de bepaling De bepaling in de model-APV heeft als oogmerk het beschermen van de verkeersveiligheid. Die veiligheid wordt primair beschermd door de weg- en verkeersregelgeving, zoals de Europese richtlijn die ziet op het beheer van de verkeersveiligheid van weginfrastructuur (richtlijn 2008/96/EG van 19 november 2008), de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW) en het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990. De wijze waarop de infrastructuur een plaats krijgt in de omgeving is voor de verkeersveiligheid echter ook van groot belang.

Een van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet is het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en de verkeersveiligheid is daar een onderdeel van. In het verlengde daarvan speelt de verkeersveiligheid een rol bij het evenwichtig toedelen van functies aan locaties in het omgevingsplan zoals bedoeld in artikel 2.4 en 4.2 van de Omgevingswet. Dit oogmerk sluit dus aan bij de Omgevingswet. B. Bruidsschat De bepaling heeft geen samenhang met de bepalingen van de bruidsschat. C. Aard van de handeling Het gaat bij deze bepaling om een voorzienbare en planbare handeling. Verder is het ook een voortdurende handeling (‘te hebben’ impliceert een zekere duur of het na verloop ontstaan van het gevaar) en de bepaling in de APV kan zelfs betrekking hebben op het plaatsen van voorwerpen op een manier waardoor de fysieke leefomgeving (langdurig) wijzigt. Opname van een regel met die strekking is uitsluitend toegestaan in het omgevingsplan (op grond van artikel 2.1, eerste lid, van het Omgevingsbesluit jo. artikel 2.7, eerste lid, van de Omgevingswet). Behoud van de bepaling in de APV (wat niet geadviseerd wordt) zou afbakening vergen om onverhoopte onverbindendheid te voorkomen. Daarmee lijkt opname van de bepaling in het omgevingsplan dus voor de hand te liggen. D.

Samenhang met andere bepalingen Er is samenhang met de specifieke zorgplicht die er geldt voor het verzekeren van een veilig en doelmatig gebruik van de wegen die in beheer zijn bij het Rijk zoals opgenomen in artikel 8.6 van het Bal. Verder zijn hierover in de meeste gevallen ook regels opgenomen in de provinciale omgevingsverordening voor zover het gaat om de wegen die bij de provincie in beheer zijn. Er is op dit punt dus een duidelijke samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet. Advies Opnemen in het omgevingsplan. Uit de overwegingen volgt dat de bepaling een duidelijke samenhang heeft met het doel en stelsel van de Omgevingswet. Bovendien sluit het oogmerk van de bepaling aan bij het doel en stelsel van de Omgevingswet en lijkt ook voor wat betreft de aard van de handeling opname van de bepaling in het omgevingsplan voor de hand te liggen. Geadviseerd wordt dan ook om deze bepaling een plaats te geven in het omgevingsplan.

42

6.3.4 Artikel 2:16: Openen straatkolken en dergelijke Op grond van deze bepaling is het een onbevoegde verboden een straatkolk, rioolput, brandkraan of een andere afsluiting die behoort tot een openbare nutsvoorziening, te openen, onzichtbaar te maken of af te dekken. A. Oogmerk van de bepaling De bepaling ziet waarschijnlijk op het voorkomen van gevaar voor de (verkeers)veiligheid, het voorkomen van stankoverlast, het voorkomen van schade aan de straatkolk, rioolput, brandkraan, de openbare nutsvoorziening of de openbare ruimte en het bevorderen van de bruikbaarheid en bereikbaarheid van de voorziening. De eerste twee oogmerken zien primair op het voorkomen van gevaarzetting (door bijvoorbeeld vallen of brand) en sluiten daarmee nauw aan bij de openbare orde en veiligheid. Dit pleit voor behoud van de bepaling in de APV. De eerste twee oogmerken sluiten echter ook aan bij het omgevingsplan. Overlast door stank heeft betrekking op de fysieke leefomgeving en voor het voorkomen van gevaar voor de (verkeers)veiligheid geldt dat een van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving is. Daar maakt deze (verkeers)veiligheid deel van uit. Het derde oogmerk sluit bij de APV aan.

Het gaat bij dit oogmerk om de gemeente als beheerder van de openbare ruimte en de kosten die het voor de gemeente met zich meebrengt als aan een straatkolk, rioolput, brandkraan of andere voorziening of de openbare ruimte schade ontstaat. Het laatste oogmerk lijkt zowel bij het omgevingsplan als de APV aan te sluiten. Dit oogmerk heeft deels betrekking op het voorkomen van schade doordat een straatkolk, rioolput, brandkraan of andere voorziening niet bruikbaar of bereikbaar is. Dit sluit aan bij de APV. Tegelijkertijd gaat het ook om de gevolgen voor de fysieke leefomgeving als een straatkolk, rioolput, brandkraan of andere voorziening niet bruikbaar of bereikbaar is. Op basis van het oogmerk is al met al een lichte voorkeur voor het behoud van de bepaling in de APV te geven. B. Bruidsschat Op grond van artikel 22.15 van de bruidsschat dienen er bij een bouwwerk zodanige opstelplaatsen voor brandweervoertuigen te zijn dat er een doeltreffende verbinding tussen die voertuigen en de bluswatervoorziening mogelijk is. De bepaling in de APV houdt daar zijdelings verband mee in die zin dat de bepaling in de APV ook betrekking heeft op het waarborgen van de bereikbaarheid en de bruikbaarheid van brandkranen. C. Aard van de handeling De bepaling zal in een deel van de gevallen op een planbare of voorzienbare handeling zien, maar in een ander deel van de gevallen ook niet.

Verder zal het in een deel van de gevallen ook om een voortdurende handeling gaan (‘onzichtbaar te maken’ en ‘af te dekken’ impliceert een zekere duur), maar in een deel van de gevallen zal dit ook niet het geval zijn (bijvoorbeeld als het om het openen gaat). De bepaling ziet wel primair op gedragingen van mensen. Daarom is er een voorkeur voor het behoud van de bepaling in de APV. D. Samenhang met andere bepalingen Het lozen van afvalwater op een straatkolk is een milieubelastende activiteit waarvoor op grond van het Bal voorschriften gelden. Verder hangt de bepaling samen met de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet voor zover die zien op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en dus het voorkomen van gevaar voor de (verkeers)veiligheid en het voorkomen van overlast door stank. Tot slot is er ook een samenhang met de bepaling die ziet op hinderlijke beplanting of een gevaarlijk voorwerp (artikel 2:15 van de model-APV). Het advies is deze bepaling een plaats te geven in het omgevingsplan, dus daarmee is er een samenhang met doel en stelsel van de Omgevingswet. Daar staat tegenover dat er ook een samenhang is met de bepaling die op kelderingangen ziet (artikel 2:17 van de model-APV). Het advies is die bepaling in de APV te laten staan. Er is dus ook enige samenhang met de APV. Advies In de APV laten staan.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

43

Op grond van het oogmerk van de bepaling (voorkomen gevaarzetting) en de aard van de handeling (als gedraging) is er een voorkeur voor het behoud van de bepaling in de APV. Verder houdt de bepaling alleen zijdelings verband met een bepaling uit de bruidsschat. De bepaling lijkt wel het meest met het doel en stelsel van de Omgevingswet samen te hangen, maar desalniettemin is aan de hand van de overwegingen het advies om deze bepaling in de APV te laten staan. Daar staat tegenover dat de bepaling is opgenomen in een afdeling met de titel ‘bruikbaarheid, uiterlijk aanzien en veilig gebruik van openbare plaatsen’. De nadruk lijkt in deze afdeling en daarmee ook in deze bepaling, te liggen op het voorkomen van negatieve effecten voor de fysieke leefomgeving. Om die redenen kan deze bepaling (ook) een plaats krijgen in het omgevingsplan. 6.3.5 Artikel 2:21: Voorzieningen voor verkeer en verlichting Op grond van dit artikel is de rechthebbende op een bouwwerk verplicht toe te laten dat op of aan dat bouwwerk voorwerpen, borden of voorzieningen ten behoeve van het verkeer of de openbare verlichting worden aangebracht, onderhouden, gewijzigd of verwijderd. Deze bepaling is geen ‘mogen’-bepaling waarbij gemeenten een keuze kunnen maken tussen het opnemen in het omgevingsplan of de APV.

De Omgevingswet voorziet voor een groot deel al in de gedoogplichten die in deze bepaling opgenomen zijn en er is geen ruimte om in het omgevingsplan aanvullende gedoogplichten op te nemen. Voor het aanvullen van de gedoogplicht in de APV geldt dat dit wellicht in strijd zou kunnen zijn met artikel 121 van de Gemeentewet, maar dat er toch aanleiding wordt gezien om te adviseren een aanvullende gedoogplicht in de APV op te nemen. Dit omdat er duidelijk sprake is van een lacune in de Omgevingswet. De VNG zal er echter op aandringen dat de Omgevingswet in verband hiermee nog wordt aangepast. Hieronder wordt nader op de bepaling uit de Omgevingswet en de bepaling uit de model-APV ingegaan. In artikel 10.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Omgevingswet is voorzien in een gedoogplicht voor het aanbrengen en in stand houden van meetmiddelen, seinen, merken, verkeerstekens of andere tekens voor wegen en waterstaatswerken. Op grond van artikel 10.2, eerste lid, aanhef en onder d, geldt verder een gedoogplicht voor de elektrische geleidingen voor bijvoorbeeld openbare verlichting. Voor bepaalde andere voorzieningen kan tot slot een gedoogplicht worden opgelegd op grond van paragraaf 10.3.2 van de Omgevingswet. De bepaling inzake voorzieningen voor verkeer en verlichting kan na de inwerkingtreding van de Omgevingswet dus deels komen te vervallen.

De Omgevingswet voorziet in belangrijke mate al in de gedoogplicht die nu in de model-APV staat. Niet alle elementen uit de bepaling in de model-APV vallen echter onder de bepalingen uit de Omgevingswet. Zo bevat de Omgevingswet bijvoorbeeld wel een gedoogplicht voor elektrische geleidingen ten behoeve van openbare verlichting, maar niet een gedoogplicht voor het aanbrengen van de verlichting zelf. Het advies is dus de bepaling in de APV deels te handhaven en te voorzien in een gedoogplicht voor zover de Omgevingswet daar niet in voorziet. Het gaat dan om een gedoogplicht voor voorwerpen en voorzieningen ten behoeve van openbare verlichting. De gedoogplicht in de Omgevingswet omvat wel alle borden en andere voorwerpen en voorzieningen ten behoeve van verkeer. Het resterende deel van de bepaling moet een plaats krijgen in de APV. Deze gedoogplicht kan op grond van de Omgevingswet niet via het omgevingsplan worden opgelegd. Advies Deels handhaven in de APV. 6.3.6 Artikel 2:22: Objecten onder hoogspanningslijn In dit artikel is een verbod opgenomen om binnen een afstand van zes meter aan weerszijden van voor stroomgeleiding bestemde draden van bovengrondse hoogspanningslijnen voorwerpen, opgaand houtgewas of andere objecten, die niet zijn aan te merken als bouwwerken, hoger dan twee meter te plaatsen of te hebben.

44

A. Oogmerk van de bepaling De bepaling in de model-APV heeft als oogmerk de veiligheid te beschermen. Dit oogmerk sluit aan bij het omgevingsplan. Een van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet is het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en die veiligheid staat hier centraal. Uit de toelichting blijkt ook dat de bepaling een aanvulling vormt op het bestemmingsplan. Aangegeven is dat er ten behoeve van de aanleg van hoogspanningslijnen in bestemmingsplannen stroken grond worden aangewezen en dat er ook gebruiksvoorschriften worden opgesteld waarmee aantasting van deze bestemming voorkomen moet worden. Alleen als een bestemmingsplan ontbreekt, dan komt het verbod in de bepaling uit de APV in beeld. Het oogmerk van de bepaling pleit dus voor opname in het omgevingsplan. B. Bruidsschat De bepaling heeft geen samenhang met de bepalingen van de bruidsschat. C. Aard van de handeling Het gaat bij deze bepaling, voor zover het om het plaatsen van voorwerpen en objecten gaat, om een planbare of voorzienbare handeling en het is ook een voortdurende handeling (‘te hebben’ impliceert een zekere duur). De bepaling in de APV kan zelfs betrekking hebben op het plaatsen van voorwerpen op een manier waardoor de fysieke leefomgeving (langdurig) wijzigt.

Opname van een regel met die strekking is uitsluitend toegestaan in het omgevingsplan (op grond van artikel 2.1, eerste lid, van het Omgevingsbesluit jo. artikel 2.7, eerste lid, van de Omgevingswet). Behoud van de bepaling in de APV (wat niet geadviseerd wordt) zou afbakening vergen om onverhoopte onverbindendheid te voorkomen. Opname van de bepaling in het omgevingsplan ligt op dit punt dus voor de hand. D. Samenhang met andere bepalingen De Omgevingswet stelt regels voor het toelaten op een locatie en voor de bouw van hoogspanningsverbindingen. Er is op dit punt dus enige samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet. Advies Opnemen in het omgevingsplan. Uit de overwegingen volgt dat opname van de bepaling in het omgevingsplan voor de hand ligt. Met name vanwege het oogmerk van de bepaling en de aard van de handeling. 6.3.7 Artikel 4:7: Straatvegen Op grond van deze bepaling is het verboden op een door het college ten behoeve van de werkzaamheden van de gemeentelijke reinigingsdienst aangewezen weggedeelte, een voertuig te parkeren of enig ander voorwerp te laten staan gedurende een daarbij aangeduide tijdsperiode. A. Oogmerk van de bepaling: Het oogmerk van de bepaling is dat de gemeentelijke reinigingsdienst zijn werkzaamheden op een goede manier kan uitvoeren en verontreiniging van de gemeente kan tegengaan.

Dit oogmerk sluit enerzijds bij het omgevingsplan aan, zwerfafval en andere vormen van verontreiniging raken aan het uiterlijk aanzien van de gemeente en de beheertaken van de gemeente als het om de openbare ruimte gaat, maar ook meer in algemene zin de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Anderzijds dragen zwerfafval en andere vormen van verontreiniging bij aan de verrommeling van de openbare ruimte en daarmee sluit dit aan bij de openbare orde in de zin van de APV. Er is op dit punt dus geen duidelijke voorkeur voor het omgevingsplan of de APV te geven. B. Bruidsschat In de bruidsschat zijn wel verschillende bepalingen opgenomen die zien op het tegengaan van verontreiniging, maar het gaat niet om bepalingen die zich specifiek richten op het faciliteren van werkzaamheden van de gemeentelijke reinigingsdienst.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

45

C. Aard van de handeling De handeling zal in de meeste gevallen niet planbaar of voorzienbaar zijn. Verder kan het om een voortdurende handeling gaan (‘te parkeren’ of ‘te laten staan’ impliceert een zekere duur), maar ook kortdurende gedragingen maken de taak van de reinigingsdienst onmogelijk. Dit pleit voor behoud van de bepaling in de APV. D. Samenhang met andere bepalingen De bepaling heeft betrekking op het doelmatig beheren van de fysieke leefomgeving. Het tegengaan van verontreiniging is hier een onderdeel van. Er is dus sprake van samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet. Daar komt bij dat in de toelichting op de bepaling staat dat het om een verkeersbeperkende maatregel gaat. Voertuigen en voorwerpen mogen op bepaalde tijden niet op bepaalde plekken staan. Er is dus een zekere parallel met de bepalingen die zien op parkeerexcessen (artikel 5:2 tot en met 5:9 van de model-APV) en het plaatsen van voorwerpen op de weg (artikel 2:10). Nu het advies is deze bepalingen een plaats te geven in het omgevingsplan, is er sprake van samenhang met doel en stelsel van de Omgevingswet. Advies In de APV laten staan. De bepalingen in de bruidsschat en het oogmerk van de bepaling leveren geen voorkeur op voor het opnemen van de bepaling in het omgevingsplan of het behoud van de bepaling in de APV.

De aard van de handeling pleit wel duidelijk voor behoud in de APV, maar daar staat tegenover dat er een duidelijke samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet is. Het advies is echter om de aard van de handeling de doorslag te laten geven. Het gaat hier niet zozeer om een parkeerexces, maar om het hinderen van het werk van de gemeentelijke reinigingsdienst. Het advies is dan ook deze bepaling in de APV te laten staan. Dit biedt de politie ook ruimte om te handhaven. 6.3.8 Artikel 5:2 tot en met 5:9: Voorkomen van parkeerexcessen Deze artikelen bevatten een verbod voor het op de weg parkeren van drie of meer voertuigen, het gebruik van de weg als werkplaats voor voertuigen, het op de weg te koop aanbieden van voertuigen en het op de weg parkeren van defecte voertuigen, voertuigwrakken, kampeermiddelen, reclamevoertuigen, grote voertuigen en uitzichtbelemmerende voertuigen. De artikelen 5:2 tot en met 5:9 hebben allemaal betrekking op het voorkomen van parkeerexcessen. Omdat de bepalingen hetzelfde thema hebben en ook veelal hetzelfde oogmerk, worden ze hier in onderlinge samenhang bezien. A. Oogmerk van de bepaling De bepalingen in de model-APV hebben verschillende oogmerken, er staan echter twee oogmerken voorop: het voorkomen van aantasting van het uiterlijk aanzien van de gemeente en het beperken van de parkeerdruk binnen de gemeente.

Voor het eerste oogmerk geldt dat er een verdedigbare samenhang is met de openbare orde en zodoende de APV. Een verrommelde omgeving draagt bij aan het subjectieve gevoel van (openbare) onveiligheid en werkt meer vervuiling en vandalisme in de hand (de ‘broken-windows’-theorie). Met name waar het gaat om defecte voertuigen of voertuigwrakken sluit dit aan bij de APV. Tegelijkertijd houdt het uiterlijk aanzien van de gemeente rechtstreeks verband met de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Daarmee is er ook een samenhang met de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet en dus het omgevingsplan. Het tweede oogmerk, het beperken van de parkeerdruk, houdt verband met de functie van de weg, het gebruik van de fysieke leefomgeving en daarom met het omgevingsplan. Het gaat bij dit oogmerk om de bereikbaarheid van de gemeente, maar ook om het behouden van ruimte voor ander gebruik van de openbare weg zoals groenvoorzieningen, fietsparkeren, speelruimte en afvalinzameling. Dit hangt samen met een van de doelen van de Omgevingswet, namelijk voor zover het gaat om het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van de maatschappelijke behoeften. Daarnaast worden in de toelichting bij sommige bepalingen

46

nog andere oogmerken genoemd. Het gaat dan om het tegengaan van geluids- en stankoverlast, het voorkomen van verontreiniging van de weg en het bevorderen van de verkeersveiligheid (het voorkomen van gevaar voor spelende kinderen en andere weggebruikers). Deze oogmerken wijzen allemaal richting het omgevingsplan. B. Bruidsschat De bepaling heeft geen samenhang met de bepalingen van de bruidsschat. C. Aard van de handeling De bepalingen in de model-APV betreffen allemaal planbare of voorzienbare handelingen en in een deel van de bepalingen gaat het ook om een voortdurende handeling (bij het parkeren van kampeermiddelen en defecte voertuigen wordt het verbod pas overtreden als er langer dan drie achtereenvolgende dagen geparkeerd wordt). Dit pleit dus voor opname van de bepalingen in het omgevingsplan. D. Samenhang met andere bepalingen Een van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet is het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van de maatschappelijke behoeften. Parkeren en daarmee de bereikbaarheid van een gemeente en de ruimte die er is voor ander gebruik van de weg is daarvan een onderdeel. In het verlengde daarvan speelt dit ook een rol bij het evenwichtig toedelen van functies aan locaties in het omgevingsplan zoals bedoeld in artikel 2.4 en 4.2 van de Omgevingswet.

Er is op dit punt dus een duidelijke samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet. Daarbij wordt nog opgemerkt dat gemeenten foutief geparkeerde voertuigen kunnen wegslepen. De wegsleepregeling is een bijzondere vorm van bestuursdwang die is gebaseerd op de WVW en die geldt voor die delen van de weg die zijn aangewezen met bepaalde borden (zoals een stop- of parkeerverbod). Voor de overige delen van de weg, waar de betreffende bepalingen uit de modelAPV in dit geval over gaan, geldt de wegsleepregeling niet. De wegsleepregeling is dus geen doorslaggevend element voor opname van de bepalingen in het omgevingsplan of de APV. Advies Opnemen in het omgevingsplan. Uit de overwegingen volgt dat opname van de bepalingen in het omgevingsplan voor de hand ligt. Bij het oogmerk van de bepalingen ligt de nadruk op het omgevingsplan, de aard van de handelingen wijzen in de richting van het omgevingsplan en de bepalingen hebben de meeste samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet.

6.3.9 Artikel 5:24: Voorwerpen op, in of boven openbaar water In dit artikel is een verbod opgenomen voor het op, in of boven het openbaar water plaatsen, aanbrengen of hebben van een voorwerp, niet zijnde een vaartuig, als dit een gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van het openbaar water of voor het doelmatig en veilig gebruik of als het een belemmering vormt voor het doelmatig beheer en onderhoud van het openbaar water. Daarbij is in een variant een meldingsplicht opgenomen voor steigers, meerpalen en andere permanente voorwerpen en in een andere variant een vergunningplicht voor alle voorwerpen. A. Oogmerk van de bepaling De bepaling in de model-APV heeft als oogmerk de verkeersveiligheid op het water te beschermen en ervoor te zorgen dat beheer en onderhoud mogelijk is. Dit oogmerk sluit aan bij de Omgevingswet. De bescherming van de verkeersveiligheid op het water en het beheer en het onderhoud van de vaarwateren is primair geregeld in wetgeving van het Rijk, de provincies en de waterschappen. De regels die op grond van het omgevingsplan voor de gemeentelijke vaarwateren gelden, zijn voor de veiligheid, het beheer en het onderhoud echter ook van belang. Een van de

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

47

maatschappelijke doelen van de Omgevingswet is bovendien het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Dit omvat tevens het beschermen en verbeteren van de waterkwaliteit (als onderdeel van de fysieke leefomgeving) en het eenduidig, transparant en doelmatig beheer van de vaarwegen (het gebruik van de fysieke leefomgeving). In het verlengde daarvan speelt dit een rol bij het evenwichtig toedelen van functies aan locaties in het omgevingsplan zoals bedoeld in artikel 2.4 en 4.2 van de Omgevingswet. B. Bruidsschat De bepaling heeft geen samenhang met de bepalingen van de bruidsschat. C. Aard van de handeling Het gaat bij deze bepaling om een planbare of voorzienbare handeling en het is ook een voortdurende handeling (te hebben’ impliceert een zekere duur). De bepaling in de APV kan bovendien betrekking hebben op het plaatsen van voorwerpen op een manier waardoor de fysieke leefomgeving (langdurig) wijzigt, bijvoorbeeld als het gaat om het (permanent) plaatsen van steigers en meerpalen. Opname van een regel met die strekking is uitsluitend toegestaan in het omgevingsplan (op grond van artikel 2.1, eerste lid, van het Omgevingsbesluit jo. artikel 2.7, eerste lid, van de Omgevingswet).

Behoud van de bepaling in de APV (wat niet geadviseerd wordt) zou afbakening vergen om onverhoopte onverbindendheid (als gevolg van artikel 121 of 122 van de Gemeentewet, na afloop van de overgangsfase van het omgevingsplan) te voorkomen. Er zou dan een onderscheid moeten worden gemaakt tussen voorwerpen die min of meer permanent worden geplaatst en voorwerpen die tijdelijk worden aangebracht. Dit onderscheid is bijzonder lastig af te bakenen en te handhaven. Opname van de bepaling in het omgevingsplan lijkt dus aangewezen. D. Samenhang met andere bepalingen Er is samenhang met de specifieke zorgplicht die er geldt voor het verrichten van beperkingengebiedactiviteiten met betrekking tot een waterstaatswerk die in beheer is bij het rijk zoals opgenomen in artikel 6.6 van het Bal. Verder ligt het voor de hand dat hierover ook regels zijn opgenomen in de provinciale omgevingsverordening of de waterschapsverordening voor zover het gaat om de wateren die bij de provincie of het waterschap in beheer zijn. Tot slot is van belang dat de Planwet Verkeer en Vervoer in de Omgevingswet opgaat. Daardoor gaan de verkeers- en vervoersplannen deel uitmaken van de omgevingsvisies die door het Rijk, de provincies en de gemeenten worden vastgesteld. Veelal maken vaarwegen ook deel uit van die plannen.

Vanuit dat oogpunt ligt het dus eveneens voor de hand om aansluiting te zoeken bij het omgevingsplan. Advies Opnemen in het omgevingsplan. Uit de overwegingen volgt dat opname van de bepaling in het omgevingsplan voor de hand ligt. Het oogmerk van de bepaling en de aard van de handeling sluiten aan bij het doel en stelsel van de Omgevingswet en de bepaling heeft daar ook de meeste samenhang mee. 6.3.10 Artikel 5:25: Ligplaats vaartuigen Op grond van dit artikel is het verboden met een vaartuig een ligplaats in te nemen of te hebben dan wel een ligplaats voor een vaartuig beschikbaar te stellen op door het college aangewezen gedeelten van openbaar water en kan het college nadere regels stellen aan het innemen, hebben of beschikbaar stellen van een ligplaats in andere gedeelten van openbaar water en beperkingen stellen naar soort en aantal vaartuigen. Tot slot kan het college een rechthebbende aanwijzingen geven met betrekking tot het innemen, veranderen of gebruik van een ligplaats. A. Oogmerk van de bepaling Het oogmerk van de bepaling in de model-APV is primair het beschermen van de verkeersveiligheid op het water en het bieden van ruimte voor beheer en onderhoud. Dit oogmerk sluit aan bij de Omgevingswet. Zie in dat kader ook wat hierover bij artikel 5:24 van de model-APV opgemerkt is.

48

Daarnaast zijn in de bepaling de milieuhygiëne, de verkeersveiligheid op het water, de openbare orde en de volksgezondheid als oogmerken genoemd. Deze oogmerken sluiten deels aan bij het omgevingsplan, maar deels ook bij de APV. Ook speelt een rol of er nadere regels zijn gesteld en wat het oogmerk van die nadere regels is. Als het oogmerk van die regels aansluit bij het omgevingsplan en het bijvoorbeeld gaat om een verbod om bij een brug, viaduct, gemaal of riooloverstort een ligplaats in te nemen, een verbod om op een zodanige wijze een ligplaats in te nemen dat er overlast is door geluid of stank of zodanig een ligplaats in te nemen dat een vaarweg wordt geblokkeerd, dan kan dit een aanvullende reden zijn om te concluceren dat het oogmerk aansluit op het omgevingsplan. Als het oogmerk van de nadere regels met name aansluit bij de APV en bijvoorbeeld voorzien is in een verbod om een ligplaats in te nemen aan een particuliere oever, een ligplaats in te nemen zonder dat het vaartuig verzekerd is of om ’s nachts een ligplaats in te nemen (en daar te overnachten), dan kan dit een aanleiding zijn om de bevoegdheid voor het stellen van nadere regels in de APV te laten staan. B. Bruidsschat In de bruidsschat is een bepaling opgenomen om de ligplaatsen van woonschepen te beschermen tegen geluidhinder. Zie artikel 22.57 van de bruidsschat.

Voor het overige is er geen samenhang met de bepalingen in de bruidsschat. C. Aard van de handeling De bepaling heeft betrekking op een planbare of voorzienbare handeling. Verder kan het ook op een voortdurende handeling zien voor zover het gaat om het langdurig (bijvoorbeeld met een woonschip) innemen van een ligplaats. Daarmee lijkt opname van de bepaling in het omgevingsplan voor de hand te liggen. D. Samenhang met andere bepalingen Voor deze bepaling geldt dat er op verschillende punten samenhang is met het doel en stelsel van de Omgevingswet. Zo is er samenhang met het verbod om zonder omgevingsvergunning een woonschip of een ander drijvend werk permanent af te meren in een bij ministeriele regeling aangewezen oppervlaktewaterlichaam zoals opgenomen in artikel 6.17, eerste lid, aanhef en onder e, van het Bal. Verder geldt ook op grond van de Omgevingswet dat woonboten, drijvende hotels, kantoren en andere drijvende objecten als een bouwwerk worden gezien. Voor het bouwen is weliswaar geen omgevingsvergunning nodig, maar er gelden wel verschillende technische regels die zijn opgenomen in het Besluit bouwwerken leefomgeving. Daarnaast kunnen in de provinciale omgevingsverordening of de waterschapsverordening voorschriften voor het innemen van een ligplaats opgenomen zijn voor zover het gaat om de wateren die bij de provincie of het waterschap in beheer zijn.

Een gemeente mag voor deze wateren ook regels stellen als daar behoefte aan is vanuit andere belangen of oogmerken. De verhouding tussen het omgevingsplan en deze regels moet wel daarop worden getoetst. Overigens is het in alle gevallen van belang de bepaling, ongeacht de vraag of die in het omgevingsplan of de APV opgenomen wordt, af te stemmen op de bepalingen in andere gemeentelijke verordeningen die betrekking hebben op het (gebruik van) openbaar water. Te denken valt aan een havenbeheersverordening of een ligplaatsenverordening. Voorkomen moet worden dat verschillende verordeningen hetzelfde regelen. Daarbij is van belang de aan de verordeningen ten grondslag liggende motieven te bezien. Advies Opnemen in het omgevingsplan. Gezien het primaire oogmerk van de bepaling, de aard van de handeling en de samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet, is het advies deze bepaling een plaats te geven in het omgevingsplan.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

49

6.4

Festiviteiten en terreinen (en overige infrastructuur) Deze paragraaf heeft betrekking op de bepalingen in de model-APV die zien op het gebruik van de infrastructuur en de publiek toegankelijke ruimte. Het gaat dan om de bepalingen die meer omvatten dan alleen het gebruik van de weg, de waterweg of andere delen van de infrastructuur. Dan gaat het bijvoorbeeld om evenementen, festiviteiten en standplaatsen, maar ook het aantasten van groenvoorzieningen of overlast van fietsen of bromfietsen.

6.4.1 Artikel 2:17: Kelderingangen en dergelijke Deze bepaling bevat een gebod om ervoor te zorgen dat kelderingangen en andere lager dan de aangrenzende weg gelegen betreedbare delen van een bouwwerk geen gevaar voor de veiligheid van de weggebruikers opleveren. A. Oogmerk van de bepaling De bepaling is een aanvulling op het Wetboek van Strafrecht. Op grond van het Wetboek van Strafrecht dient een eigenaar met betrekking tot kelderingangen en toegangen tot onderaardse ruimten de nodige voorzorgsmaatregelen te treffen. De bepaling in de model-APV vult dit aan omdat geopende kelderingangen en andere lager gelegen betreedbare delen van een bouwwerk ook een gevaar voor weggebruikers kunnen opleveren als ze met de nodige voorzorgsmaatregelen zijn omgeven. Het oogmerk van de bepaling is dus gelijk aan hetgeen met de bepaling uit het Wetboek van Strafrecht is beoogd. Het gaat dan om het voorkomen van gevaarzetting. Dit houdt nauw verband met openbare orde en veiligheid en pleit voor behoud in de APV. Dit oogmerk sluit ook aan bij het omgevingsplan. Een van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet is het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Daar maakt de verkeersveiligheid, en dus de veiligheid van weggebruikers, deel van uit. B. Bruidsschat De bepaling heeft geen samenhang met de bepalingen van de bruidsschat. C.

Aard van de handeling De bepaling zal in veel, maar niet alle gevallen op een planbare of voorzienbare handeling zien. Verder zal de handeling zich ook niet in alle gevallen herhalen of voortduren en valt ook een zeer kortdurende gevaarlijke situatie onder het gebod uit de bepaling. Uit de aard van de handeling blijkt daarom geen voorkeur voor opname van de bepaling in het omgevingsplan of behoud in de APV. D. Samenhang met andere bepalingen De bepaling hangt samen met de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet voor zover die zien op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en dus de veiligheid van weggebruikers (verkeersveiligheid). In het Besluit bouwwerken leefomgeving zijn ook bepalingen opgenomen betreffende (inpandige) hoogteverschillen. Er is in die zin dus sprake van samenhang met doel en stelsel van de Omgevingswet. Er is echter ook samenhang met artikel 2:16, waarvan wordt geadviseerd deze in de APV te behouden. Advies In de APV laten staan. Het oogmerk van de bepaling, de aard van de handeling en de samenhang met andere bepalingen bieden geen duidelijke aanknopingspunten voor het opnemen van de bepaling in het omgevingsplan of behoud van de bepaling in de APV. De bepaling is echter facultatief in de model-APV. Uit het bovenstaande blijkt geen goede reden om dat te wijzigen en er een vast voorschrift van te maken.

Het advies is om die reden de bepaling te behouden in de APV. 6.4.2 Artikel 2:23: Veiligheid op het ijs Deze bepaling verbiedt het beschadigen, verontreinigen of versperren van voor het publiek

50

toegankelijke ijsvlakten of het op enige andere wijze belemmeren of in gevaar brengen van het verkeer op dat ijs. Verder is het op grond van de bepaling ook verboden om bakens of andere voorwerpen ten behoeve van de veiligheid op dat ijs te verplaatsen, weg te nemen, te beschadigen of op enige andere wijze het gebruik daarvan te verijdelen of te belemmeren. A. Oogmerk van de bepaling Het oogmerk van de bepaling is het voorkomen van gevaarzetting. Dit oogmerk houdt nauw verband met de openbare orde en veiligheid en past goed in de APV. B. Bruidsschat De bepaling heeft geen samenhang met de bepalingen van de bruidsschat. C. Aard van de handeling De bepaling zal in het merendeel van de gevallen op een planbare of voorzienbare handeling zien, maar het zal in de meeste gevallen niet om een zich herhalende of voortdurende handeling gaan. Weliswaar impliceert ‘verontreinigen’ een zekere duur en in dat geval kan de handeling ook planologisch relevant zijn, maar de ijsvlakte zelf is van tijdelijke aard. Iedere handeling met betrekking tot het ijs is daarmee eveneens tijdelijk. Al met al neigt de aard van de handeling naar behoud van de bepaling in de APV. D.

Samenhang met andere bepalingen Er is een samenhang met de bepaling die ziet op de toestand van sloten en andere wateren en niet openbare riolen en putten buiten gebouwen (artikel 4:9 van de model-APV) en de bepaling die betrekking heeft op het beschadigen van waterstaatswerken (artikel 5:28 van de model-APV). Voor beide bepalingen geldt dat het advies is deze een plaats te geven in het omgevingsplan. Er is op dit punt dus een samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet. Er is echter ook een samenhang met de bepalingen over gevaarzetting in de publieke ruimte (o.a. artikel 2:16 en artikel 2:17 van de model-APV). Er is dus eveneens sprake van samenhang met de bepalingen in de APV. Advies In de APV laten staan. De samenhang met andere bepalingen geeft geen doorslag voor het opnemen van de bepaling in het omgevingsplan of behoud van de bepaling in de APV. De bepaling houdt echter geen verband met bepalingen van de bruidsschat, het oogmerk van de bepaling pleit voor behoud van de bepaling in de APV en ook de aard van de handeling wijst in overwegende mate naar behoud van de bepaling in de APV. Aan de hand daarvan is het advies deze bepaling in de APV te laten staan. 6.4.3 Artikel 2:24 tot en met 2:26: Evenementen Deze artikelen hebben betrekking op het organiseren van evenementen.

In artikel 2:24 is opgenomen welke verrichtingen van vermaak geen evenementen in de zin van de APV zijn, welke verrichtingen van vermaak juist wel een evenement in de zin van de APV zijn en aan welke voorwaarden evenementen moeten voldoen om als kleine evenementen te worden aangemerkt. In artikel 2:25 is vervolgens een verbod opgenomen om zonder vergunning een evenement te organiseren, is voorzien in een uitzondering voor kleine evenementen waarbij met een melding kan worden volstaan en staat een extra weigeringsgrond voor een aanvraag van een vergunning voor vechtsportevenementen. Tot slot bevat artikel 2:26 een verbod om bij een evenement de orde te verstoren. Ten aanzien van deze bepalingen wordt in de eerste plaats opgemerkt dat voor een groot deel geldt dat er geen keuze tussen het omgevingsplan of de APV mogelijk is. In artikel 2.1, tweede lid, van het Omgevingsbesluit staat onder andere dat de regels als bedoeld in artikel 174, derde lid, van de Gemeentewet niet in het omgevingsplan mogen worden opgenomen. De bepalingen uit de model-APV die betrekking hebben op evenementen vallen hier grotendeels onder. Op grond van artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet is de burgemeester belast met het

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

51

toezicht op openbare samenkomsten en vermakelijkheden. In het verlengde daarvan staat in artikel 174, derde lid, van de Gemeentewet dat de burgemeester belast is met de uitvoering van de verordeningen die betrekking hebben op dat toezicht. Openbare samenkomsten en vermakelijkheden zijn evenementen in de zin van de bepalingen uit de model-APV. De vergunningplicht die in de bepalingen in de model-APV is opgenomen, is bovendien een onderdeel van de bevoegdheid die in de Gemeentewet aan de burgemeester is toegekend. De vergunningplicht, maar ook de uitzondering daarop voor kleine evenementen, moet dus in elk geval in de APV blijven staan. Hieronder wordt nader op de weigeringsgronden en het verbod uit artikel 2:26 van de APV ingegaan. A. Oogmerk van de bepaling Voor het oogmerk is van belang dat de burgemeester de vergunning kan weigeren als daardoor de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid of het milieu in gevaar komt. Verder kan hij een vergunning voor een vechtsportevenement weigeren als de organisator of aanvrager van de vergunning van slecht levensgedrag is. Tot slot bevat artikel 2.26 van de APV een verbod om bij een evenement de openbare orde te verstoren.

Voor de laatste twee weigeringsgronden, de weigeringsgrond voor vechtsportevenementen en het verbod uit artikel 2:26 van de APV geldt dat het oogmerk op de openbare orde ziet en dat dit in het verlengde ligt van de bevoegdheid van de burgemeester om toezicht te houden op openbare samenkomsten en vermakelijkheden. Deze sluiten dus aan bij de APV. Voor de weigeringsgrond die ziet op het beschermen van de volksgezondheid is van belang dat het begrip ‘toezicht’ uit artikel 174, derde lid, van de Gemeentewet tevens de bescherming van de gezondheid en de veiligheid van de burger in incidentele gevallen en op bepaalde plaatsen omvat. Deze weigeringsgrond sluit dus ook aan bij de APV. Voor de weigeringsgrond die ziet op de bescherming van het milieu geldt dat die geen rechtstreeks verband houdt met artikel 174, derde lid, van de Gemeentewet, maar dat uit de jurisprudentie wel volgt dat bij de toepassing mee dient te wegen wat de gevolgen voor de openbare orde zijn.39 De weigeringsgrond is dus niet geheel los te zien van de verantwoordelijkheid van de burgemeester voor de openbare orde. Ook hier ligt het dus voor de hand om de bepaling in de APV te handhaven. B. Bruidsschat In de bruidsschat is een aantal bepalingen opgenomen die betrekking hebben op evenementen.

In de eerste plaats is in artikel 22.41, tweede lid, aanhef en onder e, van de bruidsschat bepaald dat de voorschriften voor milieubelastende activiteiten niet van toepassing zijn op een evenement dat ergens anders plaatsvindt dan op een locatie voor evenementen, dat geen festiviteit als bedoeld in artikel 5.68 van het Besluit kwaliteit leefomgeving is of waarover geluidregels zijn gesteld bij of krachtens een gemeentelijke verordening. Verder gelden de geluidsnormen uit de bruidsschat op grond van artikel 22.73 van de bruidsschat niet voor bepaalde festiviteiten en is er op grond van 22.239 ook een uitzondering voor bepaalde festiviteiten op de voorschriften over licht. Er is op dit punt dus sprake van samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet. C. Aard van de handeling Bij evenementen gaat het veelal om een planbare of voorzienbare handeling. Dit pleit ervoor deze bepalingen, indien dat mogelijk zou zijn, op te nemen in het omgevingsplan. Verder zullen de meeste grotere, meerdaagse en regelmatig terugkerende evenementen ook planologisch relevant zijn. Voor deze planologisch relevante evenementen geldt dus nog sterker dat de aard van de handeling aansluit bij het omgevingsplan.

39 ABRvS 24 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY0983.

52

D. Samenhang met andere bepalingen De weigeringsgronden en het verbod uit artikel 2:26 van de APV hangen in elk geval samen met de vergunningplicht in artikel 2:25 van de APV. Verder is er ook een samenhang met de uitzondering voor kleine evenementen. Bijvoorbeeld als het gaat om de geluidregels uit artikel 2:24, derde lid, onder c. Nu deze bepalingen op grond van artikel 174, derde lid, van de Gemeentewet ook in de APV gehandhaafd moet blijven, pleit dat ervoor ook deze bepalingen in de APV te laten staan. Er is echter ook sprake van samenhang met het omgevingsplan. Een omgevingsplan bevat in elk geval regels voor regelmatig terugkerende evenementen (daarvoor worden ook evenemententerreinen aangewezen) en incidentele evenementen kunnen ook alleen plaatsvinden op locaties waar dat op grond van het omgevingsplan toegestaan is of als een omgevingsvergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten is verleend. Verder kan een omgevingsplan regels bevatten met het oog op het beschermen van het milieu die (ook) van toepassing zijn op evenementen. Te denken valt aan regels over geluid. In het verlengde daarvan kan het organiseren van een evenement in strijd zijn met het omgevingsplan of de provinciale omgevingsverordening. In dat geval is er, naast de evenementenvergunning, een omgevingsvergunning nodig.

Dit is gelijk aan hetgeen nu aan de orde is als het organiseren van een evenement in strijd is met het bestemmingsplan. Advies Grotendeels in de APV laten staan en voor het overige opnemen van het omgevingsplan. Uit het voorgaande volgt dat de bepalingen over evenementen grotendeels in de APV gehandhaafd moeten blijven. Voor zover er sprake is van toezicht op openbare samenkomsten en vermakelijkheden als bedoeld in artikel 174, derde lid, van de Gemeentewet, gaat het om bepalingen die op grond van artikel 2.1, tweede lid, van het Omgevingsbesluit niet in het omgevingsplan mogen worden opgenomen. Voor alle bepalingen die hiermee samenhangen pleit de gewenste integrale benadering van de APV tegen de opname van deze bepalingen in het omgevingsplan. Tegelijkertijd blijkt ook dat er wel een verband is met de bepalingen uit de bruidsschat, dat de aard van de handeling aansluit bij het omgevingsplan en dat er sprake is van samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet. Met name grotere, meerdaagse of terugkerende evenementen zijn bovendien planologisch relevant. Aan de hand hiervan is het advies weliswaar de bestaande bepalingen in de APV te laten staan, maar ook in het omgevingsplan voorschriften voor evenementen op te nemen.

Het gaat dan in de eerste plaats om welk terrein wordt aangewezen voor het houden van evenementen en daarnaast waar planologisch relevante evenementen verder wel of niet mogen plaatsvinden en onder welke voorwaarden. Tot slot gaat het dan om regels over licht en geluid. Voor een deel zijn de regels over geluid overigens ook in de APV opgenomen, maar in het algemeen geldt dan dat de voorschriften in het omgevingsplan zich richten op de fysieke leefomgeving, terwijl de bepalingen in de APV dan met name op de gedragingen van de bezoekers zien. Voor zover dat mogelijk is, is het advies de voorschriften voor evenementen als algemene regels in het omgevingsplan op te nemen en in de APV te bepalen dat een evenementenvergunning alleen wordt verleend als het evenement in overeenstemming is met het omgevingsplan. Als er behoefte is om voor (bepaalde) evenementen naast een evenementenvergunning ook een omgevingsvergunning te vragen, dan is het advies de afhandeling van de vergunningen te vergemakkelijken door in het evenementenbeleid ook duidelijkheid te geven over hoe wordt omgegaan met samenloop tussen een evenementen- en een omgevingsvergunning. In het verlengde daarvan is het advies om ook in de APV te regelen hoe met samenloop wordt omgegaan door in de APV in die gevallen de coördinatieregeling uit afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing te verklaren.

6.4.4 Artikel 2:45: Betreden van plantsoenen en dergelijke In artikel 2:45 staat een verbod om zich zonder ontheffing van het college te bevinden in of op bij de gemeente in onderhoud zijnde parken, wandelplaatsen, plantsoenen, groenstroken, grasperken of

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

53

buiten de daarin gelegen wegen of paden. Dit voor zover er niet in opdracht van een bestuursorgaan of openbaar lichaam werkzaamheden worden verricht. A. Oogmerk van de bepaling De bepaling is opgenomen in de afdeling die ziet op het voorkomen van overlast, gevaar of schade. Daarbij lijkt het gebruik van de zinsnede ‘bij de gemeente in onderhoud zijnde’ te impliceren dat het oogmerk van deze bepaling vooral het voorkomen van schade is. Met name omdat iemand bij het betreden ook al in strijd met het verbod handelt. Er is geen hinderlijk of gevaarzettend gedrag vereist. Het voorkomen van schade is een oogmerk dat enerzijds aansluit bij de APV. Dit voor zover de bepaling ziet op de kosten die het voor de gemeente met zich meebrengt om de schade te herstellen. Anderzijds gaat het bij deze schade om aantasting van het uiterlijk aanzien van de gemeente en de functie van parken, wandelplaatsen, plantsoenen, groenstroken en grasperken ter verfraaiing van de openbare ruimte en ter recreatie. Daarmee is er een samenhang met de fysieke leefomgeving en dus het omgevingsplan. Uit het oogmerk van de bepaling spreekt dus geen duidelijk voorkeur voor de APV of het omgevingsplan. B. Bruidsschat De bepaling heeft geen samenhang met de bepalingen van de bruidsschat. C.

Aard van de handeling Bij deze bepaling zal het in de meeste gevallen niet om een planbare of voorzienbare handeling gaan en het zal veelal ook niet om een voortdurende handeling gaan. Het betreft primair een (kortdurende) gedraging van mensen. Dat pleit voor behoud van de bepaling in de APV. D. Samenhang met andere bepalingen Een van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet is het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van de maatschappelijke behoeften. Parken, wandelplaatsen, plantsoenen, groenstroken en grasperken maken van die fysieke leefomgeving deel uit. Deze dienen ter verfraaiing van de openbare ruimte en kunnen ook worden gebruikt voor recreatie. In het verlengde daarvan gaat het bij de instandhouding van deze voorzieningen om het evenwichtig toedelen van functies aan locaties in het omgevingsplan zoals bedoeld in artikel 2.4 en 4.2 van de Omgevingswet. De gedraging waarop de bepaling ziet ziet kan ook in strijd komen met de bepalingen van het omgevingsplan als in het omgevingsplan bepalingen zijn opgenomen over toegelaten (of juist verboden) activiteiten op die locaties. Tot slot is er een samenhang met de bepalingen die zien op de aantasting van groenvoorzieningen door voertuigen (artikel 5:11 van de model-APV) en het beperken van verkeer in natuurgebieden (artikel 5:33 van de model-APV).

Advies In de APV laten staan. Uit het voorgaande blijkt dat het oogmerk van de bepaling zowel bij het omgevingsplan als de APV aansluit. Er is echter geen samenhang met de bepalingen uit de bruidsschat en ook de aard van de handeling pleit voor opname van de bepaling in de APV. Daar staat tegenover dat er een samenhang lijkt te zijn met het doel en stelsel van de Omgevingswet en dat het advies is om soortgelijke bepalingen uit de model-APV op te nemen in het omgevingsplan. Uit de overwegingen blijkt al met al dus geen duidelijke voorkeur voor het omgevingsplan of de APV. In verband met de samenhang met de andere bepalingen in de APV is echter het advies om deze bepaling in de APV te laten staan. Met name omdat dan ook handhaving door de politie kan blijven plaatsvinden. 6.4.5 Artikel 2:62: Loslopend vee In deze bepaling is een zorgplicht voor het houden van vee opgenomen. Het artikel regelt een gebod om ervoor te zorgen dat maatregelen worden getroffen zodat het vee de weg niet kan bereiken.

54

A. Oogmerk van de bepaling Het oogmerk van deze bepaling is de bescherming van de verkeersveiligheid. Een van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet is het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en de verkeersveiligheid is daar een onderdeel van. In het verlengde daarvan speelt de verkeersveiligheid een rol bij het evenwichtig toedelen van functies aan locaties in het omgevingsplan zoals bedoeld in artikel 2.4 en 4.2 van de Omgevingswet. B. Bruidsschat In de bruidsschat is hierover een bepaling opgenomen. In artikel 22.20 is een zorgplicht opgenomen voor de eigenaar van een open erf of terrein om alle maatregelen te treffen die redelijkerwijs van diegene kunnen worden gevraagd om gevaar te voorkomen of niet te laten voortduren. Het gaat daarbij ook om overlast of hinder van onder andere dieren. C. Aard van de handeling De bepaling ziet op een handeling met een zekere planbaarheid en voorzienbaarheid, verder zal het in de meeste gevallen om een voortdurende of zich herhalende handeling gaan. De houder van het vee dient immers maatregelen te treffen zodat niet in strijd wordt gehandeld met de zorgplicht. Dit pleit voor het opnemen van de handeling in het omgevingsplan. D.

Samenhang met andere bepalingen De bepaling houdt verband met het maatschappelijk doel van de Omgevingswet dat ziet op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en hangt in die zin ook samen met het doel en stelsel van de Omgevingswet. Er is echter ook sprake van enige samenhang met de APV. In artikel 2:57 van de APV is een verbod op loslopende honden opgenomen en het advies is deze bepaling in de APV te laten staan. Bij loslopende honden is echter niet voorzien in een zorgplicht, maar in een verbod. Verder houdt het oogmerk van die bepaling primair verband met de openbare orde. Er lijkt dus meer samenhang te zijn met het doel en stelsel van de Omgevingswet. Advies Opnemen in het omgevingsplan. Het oogmerk van de bepaling, de samenhang met de bepalingen uit de bruidsschat en de aard van de handeling sluiten aan bij het doel en stelsel van de Omgevingswet. Verder is hier ook de meeste samenhang mee. Het advies is dus de bepaling op te nemen in het omgevingsplan. 6.4.6 Artikel 4:1: Definities In deze bepaling staan de definities die zien op het voorkomen of beperken van geluidhinder en hinder door verlichting.

Het gaat dan om de definitie van collectieve festiviteit, incidentele festiviteit, houder van een inrichting en onversterkte muziek, maar ook om de definitie van gevoelige gebouwen, gevoelige terreinen en inrichting uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (zoals dat luidt voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet). Het advies is om de bepalingen uit de model-APV die zien op collectieve festiviteiten, incidentele festiviteiten en onversterkte muziek op te nemen in het omgevingsplan. Er is dus geen aanleiding de definities daarvan in deze bepaling te handhaven. Verder komen de begrippen ‘houder van een inrichting’, ‘gevoelige gebouwen’ en ‘gevoelige terreinen’ ook alleen in de bepalingen uit de model-APV voor die zien op collectieve festiviteiten, incidentele festiviteiten en onversterkte muziek. Er is dus evenmin een aanleiding die definities in de APV te laten staan, deze houden immers verband met de fysieke leefomgeving. Bovendien zijn deze definities aan de genoemde bepalingen verbonden. Het ligt dus voor de hand deze met de bepalingen mee te laten overgaan. Tot slot komt het begrip ‘inrichting’ met de inwerkingtreding van de Omgevingswet te vervallen. Niet het type inrichting maar de te verrichten activiteit vormt binnen het stelsel van de Omgevingswet het uitgangspunt.