AP 6c Handreiking-APV-en-omgevingsplan-1 1059574

Het advies is dus deze bepaling, voor zover van belang, een plaats te geven in het omgevingsplan.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

55

Advies Opnemen in het omgevingsplan, voor zover nog nodig. 6.4.7 Artikel 4:2 en 4:3: Aanwijzing collectieve festiviteiten en melding incidentele festiviteiten Op grond van artikel 4:2 kan het college collectieve festiviteiten aanwijzen waarvoor bepaalde geluidsnormen en voorwaarden met betrekking tot verlichting ten behoeve van sportbeoefening in de buitenlucht uit het Activiteitenbesluit milieubeheer niet gelden. Verder kunnen inrichtingen op grond van artikel 4:3 bij incidentele festiviteiten een melding doen en dan gelden de geluidsnormen en voorwaarden met betrekking tot verlichting ten behoeve van sportactiviteiten uit het Activiteitenbesluit milieubeheer voor die inrichtingen evenmin. Voor de geluidsnormen geldt dat afwijkingen in verband met collectieve of incidentele festiviteiten een plaats moeten krijgen in het omgevingsplan. Daarvoor is in de bruidsschat wel voorzien in een overgangstermijn, maar er is geen mogelijkheid om voor de APV te kiezen. Dit is dus geen ‘mogen’-bepaling. Dit ligt anders voor de lichtnormen. Dit wordt hieronder toegelicht. De bepalingen uit de model-APV die zien op geluidsnormen voor collectieve en incidentele festiviteiten vinden hun basis in artikel 2.21, eerste lid, onder a en b, van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet is dat artikel 5.68 van het Bkl.

Op grond daarvan moeten de afwijkingen van de geluidsnormen in verband met collectieve of incidentele festiviteiten een plaats krijgen in het omgevingsplan. Daarvoor geldt op grond van het Invoeringsbesluit Omgevingswet wel een overgangstermijn, maar er is geen mogelijkheid om voor de APV te kiezen. Verder moeten in het omgevingsplan ook de dagen worden genoemd waarop van die collectieve festiviteiten sprake is (of via een delegatiebepaling in een op het omgevingsplan gebaseerd besluit). Op dat punt is er dus evenmin een mogelijkheid om voor de APV te kiezen. Voor de lichtnormen geldt dat deze gebaseerd zijn op artikel 3.148 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Dit artikel heeft geen plaats gekregen in het Bkl, maar is opgenomen in artikel 22.239 van de bruidsschat. Hier kan dus wel voor opname in de APV worden gekozen. Hieronder wordt dus ingegaan op de overwegingen voor de lichtnormen. A. Oogmerk van de bepaling Het oogmerk van de bepalingen is het voorkomen van hinder door licht. Dit raakt aan de fysieke leefomgeving en sluit dus aan bij het omgevingsplan, maar raakt ook aan de openbare orde en daarmee is de keuze voor de APV eveneens verdedigbaar. Het oogmerk van de bepalingen wijst dus niet specifiek in de richting van het omgevingsplan of de APV. B. Bruidsschat De lichtnormen zijn opgenomen in artikel 22.239 van de bruidsschat. C.

Aard van de handeling De bepalingen in de APV zien op planbare of voorzienbare handelingen. Er zal in veel gevallen ook sprake zijn van een voortdurende handeling omdat de festiviteiten periodiek terugkeren. Dit is in elk geval bij de collectieve festiviteiten aan de orde, maar ook voor een deel van de incidentele festiviteiten zal gelden dat het om een periodiek terugkerend toernooi of sportfeest gaat. Dit pleit voor opname van de bepalingen in het omgevingsplan. D. Samenhang met andere bepalingen De bepalingen hangen in elk geval samen met de bepalingen over geluidsnormen bij collectieve en incidentele festiviteiten en die moeten uiteindelijk een plaats krijgen in het omgevingsplan. Dit betekent dat er sprake is van samenhang met omgevingsplan. Daar staat tegenover dat er ook sprake is van samenhang met de bepalingen over evenementen en daarmee is er sprake van samenhang met de APV.

56

Advies Opnemen in het omgevingsplan. Aan de hand van het oogmerk van de bepalingen en de samenhang met andere bepalingen is geen duidelijke voorkeur voor het omgevingsplan of de APV te geven. De aard van de handeling sluit echter wel bij het omgevingsplan aan en er is ook samenhang met de bepalingen in de bruidsschat. Bovendien ligt het ook vanwege de integrale benadering van het omgevingsplan voor de hand deze bepalingen in het omgevingsplan op te nemen. Het advies is dan ook om ook voor deze bepalingen voor het omgevingsplan te kiezen. 6.4.8 Artikel 4:15: Verbod hinderlijke of gevaarlijke reclame Dit artikel bevat een verbod om op of aan een onroerende zaak handelsreclame te maken waardoor het verkeer in gevaar wordt gebracht of ernstige hinder ontstaat voor de omgeving. Het verbod is niet van toepassing in gevallen waarin een omgevingsvergunning is verleend en het gevaar en de hinder zijn betrokken bij de afweging. A. Oogmerk van de bepaling Uit de toelichting blijkt dat het oogmerk van deze bepaling in de eerste plaats het uiterlijk aanzien van de gemeente is. Het gaat bovendien om reclame op of aan een onroerende zaak en daarmee zou de bepaling in bepaalde gevallen een activiteit betreffen die de fysieke leefomgeving wijzigt. In die gevallen gebiedt artikel 2:1, eerste lid van het Omgevingsbesluit dat deze wordt opgenomen in het omgevingsplan.

Ook voor zover van ‘moeten’ geen sprake is, pleit het oogmerk voor opname van de bepaling in het omgevingsplan. Daarnaast is het oogmerk van de bepaling de verkeersveiligheid. Dit oogmerk sluit eveneens aan bij het omgevingsplan. Een van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet is het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en die veiligheid staat hier centraal. Tot slot is het voorkomen van ernstige hinder voor de omgeving als oogmerk genoemd. Daarbij gaat het om hinder in de vorm van geluid of licht.40 Dit raakt eveneens aan de fysieke leefomgeving en sluit dus aan bij het omgevingsplan, maar raakt ook aan de openbare orde en daarmee is de keuze voor de APV ook verdedigbaar. Het oogmerk van de bepaling sluit echter het meest aan bij het omgevingsplan. B. Bruidsschat In de bruidsschat is een aantal bepalingen opgenomen die aanvraagvereisten bevatten voor aanvragen om een omgevingsvergunning voor activiteiten die op grond van een gemeentelijke verordening in samenhang met artikel 22.8 van de Omgevingswet als vergunningplichtig kunnen zijn aangemerkt. Daarbij gaat het in artikel 22.300 van de bruidsschat om een omgevingsvergunning voor het maken of voeren van handelsreclame op of aan een onroerende zaak.

Het gaat dan bijvoorbeeld om vereisten die betrekking hebben op het aantal en de afmetingen van de reclame, de te gebruiken materialen, kleuren en verlichting en de tekst van de reclame. C. Aard van de handeling Het gaat in de bepaling om een planbare of voorzienbare handeling en er is ook sprake van een voortdurende handeling. De bepaling zelf maakt geen onderscheid naar de duur, maar aannemelijk is dat de langdurige plaatsing van het voorwerp waarmee reclame wordt gemaakt, te gelden heeft als een wijziging van de fysieke leefomgeving. Dit betekent dat het op grond van artikel 2.1, eerste lid, van het Omgevingsbesluit alleen geregeld kan worden in het omgevingsplan. D. Samenhang met andere bepalingen Er is samenhang met de zorgplicht voor het plaatsen van een reclamebord langs de weg die in beheer is bij het Rijk zoals opgenomen in artikel 6.6 van het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: Bal). Ook in dat geval gaat het om het borgen van de verkeersveiligheid. In het verlengde

40 De model-APV heeft ook een bepaling die meer ziet op het voorkomen van aanstootgevende reclame (artikel 3:22 van de model-APV). Dat betreft een specifieke bevoegdheid van de burgemeester.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

57

daarvan kunnen hierover ook regels zijn opgenomen in de provinciale omgevingsverordening voor zover het gaat om de wegen die bij de provincie in beheer zijn. Verder is een van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. De verkeersveiligheid is daar een onderdeel van. Daarnaast speelt de verkeersveiligheid ook een rol bij het evenwichtig toedelen van functies aan locaties in het omgevingsplan zoals bedoeld in artikel 2.4 en 4.2 van de Omgevingswet. Tot slot ziet de bepaling op reclame aan onroerende zaken. Het raakt de fysieke leefomgeving in die zin direct. Er is dus de meeste samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet. Advies Opnemen in het omgevingsplan. Uit de overwegingen volgt dat het oogmerk van de bepaling en de aard van de handeling aansluiten bij het omgevingsplan. Bovendien heeft de bepaling, mede gezien de bepalingen in de bruidsschat, een duidelijke samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet. Advies is dus de bepaling een plaats te geven in het omgevingsplan. 6.4.9 Artikel 4:17, 4:18 en 4:19: Definities, recreatief nachtverblijf buiten kampeerterreinen en aanwijzen kampeerterreinen Deze artikelen bevatten een verbod om ten behoeve van recreatief nachtverblijf buiten een kampeerterrein kampeermiddelen te plaatsen of geplaatst te houden.

Het college kan van het verbod ontheffing verlenen en kan plaatsen aanwijzen waar het verbod niet geldt. Het college kan de ontheffing weigeren of bij de aanwijzing nadere regels stellen in het belang van de bescherming van natuur en landschap of het stadsgezicht. A. Oogmerk van de bepaling Het oogmerk van deze bepalingen is de bescherming van de natuur, het landschap of het stadsgezicht. Dit oogmerk sluit aan bij het omgevingsplan. De maatschappelijke doelen van de Omgevingswet zijn onder andere een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van de maatschappelijke behoeften. Het oogmerk sluit bij die doelen aan. In het verlengde daarvan speelt het al dan niet toestaan van wildkamperen een rol bij het evenwichtig toedelen van functies aan locaties in het omgevingsplan zoals bedoeld in artikel 2.4 en 4.2 van de Omgevingswet. B. Bruidsschat In de bruidsschat zijn geen bepalingen opgenomen die op wildkamperen zien. In artikel 22.27 van de bruidsschat is wel geregeld dat geen omgevingsvergunning voor het bouwen van een recreatief nachtverblijf nodig is als dit nachtverblijf op de grond staat, niet hoger is dan vijf meter en een oppervlakte heeft van niet meer dan 70m2, maar dat houdt hier alleen zijdelings verband mee. C.

Aard van de handeling: Het gaat in deze bepaling om een planbare of voorzienbare handeling en is er ook sprake van een voortdurende handeling (er wordt gesproken van ‘geplaatst te houden’). Dit pleit voor opname in het omgevingsplan. D. Samenhang met andere bepalingen Er is samenhang met de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet voor zover het gaat om een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van de maatschappelijke behoeften. Verder spelen de mogelijkheden die worden geboden voor wildkamperen een rol bij het evenwichtig toedelen van functies aan locaties in het omgevingsplan zoals bedoeld in artikel 2.4 en 4.2 van de Omgevingswet. Er is dus sprake van samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet.

58

Er is ook wel sprake van samenhang met de APV, maar die samenhang is zeer beperkt. Artikel 5:6 van de APV bevat wel een verbod om een voertuig dat als kampeermiddel kan worden gebruikt op bepaalde plaatsen te parkeren of langer dan voor een bepaalde periode te parkeren, maar dit gaat om het parkeren van het voertuig en niet om het gebruik als kampeermiddel. Er is dus de meeste sprake van samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet. Advies Opnemen in het omgevingsplan. Het oogmerk van de bepalingen en de aard van de handeling sluiten aan bij het omgevingsplan. Bovendien is er ook een duidelijke samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet. Aan de hand hiervan is het advies deze bepalingen een plaats te geven in het omgevingsplan. 6.4.10 Artikel 5:11: Aantasting groenvoorzieningen door voertuigen Op grond van dit artikel is het verboden om met een voertuig door een park of plantsoen of een van gemeentewege aangelegde beplanting of groenstrook te rijden of het daarin te doen of te laten staan. Het college kan van het verbod een ontheffing verlenen. A. Oogmerk van de bepaling Het oogmerk van deze bepaling is primair het voorkomen van aantasting van het uiterlijk aanzien van de gemeente. Het gaat daarbij met name om de functie van groenvoorzieningen ter verfraaiing van de openbare ruimte en daarmee is er een samenhang met de fysieke leefomgeving.

In de toelichting wordt daaraan toegevoegd dat het groen beter aan zijn bestemming kan beantwoorden als het onbeschadigd is. In een uitspraak van Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden werd eenvoudig braakliggend land niet als zodanig beschouwd, omdat er geen beplanting van enige betekenis was, maar daar is bij groenvoorzieningen wel sprake van.41 De beschadiging zou zelfs zo ver kunnen gaan dat dit de fysieke leefomgeving wijzigt. Deze oogmerken sluiten dus bij het omgevingsplan aan. B. Bruidsschat De bepaling heeft geen samenhang met de bepalingen van de bruidsschat. C. Aard van de handeling Bij deze bepaling zal het in een groot deel van de gevallen niet om een planbare of voorzienbare handeling gaan. Dat pleit voor behoud van de bepaling in de APV. D. Samenhang met andere bepalingen Een van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet is het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van de maatschappelijke behoeften. Groenvoorzieningen maken van die fysieke leefomgeving deel uit, deze dienen ter verfraaiing van de openbare ruimte en kunnen ook worden gebruikt voor recreatie. In het verlengde daarvan gaat het bij de instandhouding van de groenvoorzieningen om het evenwichtig toedelen van functies aan locaties in het omgevingsplan zoals bedoeld in artikel 2.4 en 4.2 van de Omgevingswet.

De gedraging waar de bepaling op ziet kan ook in strijd komen met de bepalingen van het omgevingsplan als in het omgevingsplan bepalingen zijn opgenomen over toegelaten (of juist verboden) activiteiten op die locaties. Verder kan het aantasten van groenvoorzieningen door voertuigen ook in samenhang worden gezien met de bepalingen over parkeerexcessen en het advies is deze een plaats te geven in het omgevingsplan. Er is op dit punt dus sprake van samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet. Advies Opnemen in omgevingsplan.

41 ECLI:NL:GHARL:2015:407.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

59

Uit het voorgaande blijkt dat het oogmerk van de bepaling bij het omgevingsplan aansluit. Ook voor wat betreft de samenhang met andere bepalingen is er een voorkeur voor het omgevingsplan. De aard van de handeling pleit weliswaar voor opname in de APV, maar het advies is het oogmerk en de samenhang de doorslag te laten geven. Met name ook vanwege de samenhang van deze bepaling met de bepalingen over parkeerexcessen en het advies om de bepalingen over parkeerexcessen een plaats te geven in het omgevingsplan. 6.4.11 Artikel 5:12: Overlast van fietsen of bromfietsen In dit artikel is een verbod opgenomen om (1) op een door het college in het belang van het uiterlijk aanzien van de gemeente, ter voorkoming of opheffing van overlast of ter voorkoming van schade aan de openbare gezondheid aangewezen plaatsen fietsen of bromfietsen onbeheerd buiten de daarvoor bestemde ruimten of plaatsen te laten staan en (2) fietsen of bromfietsen langer dan een door het college vastgestelde periode onafgebroken op een door het college aangewezen plaats te laten staan. A. Oogmerk van de bepaling De bepaling in de model-APV heeft verschillende oogmerken. In de eerste plaats wordt verwezen naar het belang van het uiterlijk aanzien van de gemeente. Voor dit oogmerk geldt enerzijds dat dit betrekking heeft op de fysieke leefomgeving.

De maatschappelijke doelen van de Omgevingswet hebben betrekking op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van de maatschappelijke behoeften. Het uiterlijk aanzien is hier een onderdeel van. Anderzijds is er ook een verdedigbare samenhang met de openbare orde en zodoende de APV. Een verrommelde omgeving draagt bij aan het subjectieve gevoel van (openbare) onveiligheid en werkt meer vervuiling en vandalisme in de hand (de ‘broken-windows’-theorie). Met name waar het gaat om verwaarloosde fietsen of bromfietsen is deze redenering verdedigbaar ter onderbouwing van opname in de APV. Daarnaast is er een verwijzing naar het voorkomen en opheffen van overlast. Daarbij gaat het niet om overlast door stank, geluid of rook, maar om hinder van voertuigen die de integrale toegankelijkheid van de gemeente beperken of zorgen voor hinder op plekken waar het toch al druk is, zoals op stations en rond winkelcentra. Hier is sprake van samenhang met de openbare orde voor zover het gaat om de ‘normale gang van zaken’ in het voor publiek toegankelijke domein. Dit sluit eveneens aan bij de APV.

Tot slot is het voorkomen van schade aan de openbare gezondheid in de bepaling als oogmerk genoemd. In de toelichting wordt gesproken over het voorkomen van mogelijke verwondingen bij voetgangers die zich tussen een woud van (brom)fietsen een weg moeten banen. Dit oogmerk sluit aan bij de APV. Hieruit volgt dat uit het oogmerk in overwegende mate naar behoud in de APV neigt. B. Bruidsschat De bepaling heeft geen samenhang met de bepalingen van de bruidsschat. C. Aard van de handeling In de bepaling lijkt het om een voortdurende handeling te gaan (‘te laten staan’ impliceert een zekere duur en op grond van het tweede lid is het plaatsen van fietsen en bromfietsen wel toegestaan, maar alleen voor een bepaalde periode). Daarmee sluit de bepaling aan bij het omgevingsplan. D. Samenhang met andere bepalingen Bij deze bepaling spelen twee maatschappelijke doelen uit de Omgevingswet een rol. In de eerste plaats gaat het om het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving

60

ter vervulling van de maatschappelijke behoeften. Het plaatsen van fietsen en bromfietsen rond drukke plekken en de integrale bereikbaarheid en toegankelijkheid van een gemeente is daar een onderdeel van. Verder is ook het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving een van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet en in dat kader is de verkeersveiligheid van belang. In het verlengde daarvan speelt ook het evenwichtig toedelen van functies aan locaties in het omgevingsplan zoals bedoeld in artikel 2.4 en 4.2 van de Omgevingswet een rol. Kortom, er is bij deze bepaling op dit punt dus een duidelijke samenhang met de Omgevingswet en de daarop gebaseerde regelingen. Tot slot is er een samenhang met de bepalingen die zien op parkeerexcessen en het advies is die een plek te geven in het omgevingsplan. Ook vanuit dat oogpunt is er dus sprake van samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet. Advies Opnemen in het omgevingsplan. Het oogmerk van de bepaling sluit aan bij de APV, terwijl de aard van de handeling naar het omgevingsplan neigt. Er is echter een duidelijke samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet. Advies is dus deze bepaling een plaats te geven in het omgevingsplan.

6.4.12 Artikel 5:14 en 5:15: Definities en ventverbod Artikel 5:15 regelt het verbod op venten en de mogelijkheid voor het college om een ontheffing te verlenen van het verbod. Artikel 5:14 bevat de definities die daarbij van belang zijn. A. Oogmerk van de bepaling Het oogmerk van de bepalingen is voornamelijk de bescherming van de openbare orde. Dit sluit aan bij de APV. Daarnaast lijkt ook de bescherming van de verkeersveiligheid en het voorkomen van overlast een oogmerk te zijn. Het aanwijzen van de gebieden waar venten is verboden kan blijkens de toelichting namelijk ook gebeuren met het oog op verkeersveiligheid of overlast. Voor de verkeersveiligheid geldt dat dit een oogmerk is dat aansluit bij het omgevingsplan. Een van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet is het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en de verkeersveiligheid is daar een onderdeel van. Voor het voorkomen van overlast geldt dat dit een oogmerk is dat aansluit bij de APV. Het gaat dan om het niveau van rust in de zin van ‘normale gang van zaken’ in het voor publiek toegankelijke domein. Het oogmerk van de bepalingen sluit dus in overwegende mate bij de APV aan. B. Bruidsschat De bruidsschat heeft geen bepalingen die hiermee verband houden. C.

Aard van de handeling Het gaat om een planbare en voorzienbare handeling en in de meeste gevallen ook een zich herhalende handeling. Dit pleit voor het opnemen van de bepalingen in het omgevingsplan. Er is bij venten echter geen sprake van voortdurend handelen op dezelfde plek. Het gaat om een kortdurende gedraging. Dit pleit voor behoud van de bepalingen in de APV. D. Samenhang met andere bepalingen De bepalingen hangen samen met artikel 5:18 van de APV dat een verbod bevat om zonder vergunning van het college een standplaats in te nemen of te hebben. Nu het advies is die bepaling een plaats te geven in het omgevingsplan, is er sprake van samenhang met andere bepalingen in het stelsel van de Omgevingswet. Daarbij is wel van belang dat het bij een standplaats om een vaste plaats gaat en dat is bij venten juist nadrukkelijk niet het geval. De samenhang is dus beperkt. Advies In de APV laten staan.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

61

De bepalingen hangen samen met het doel en stelsel van de Omgevingswet, maar die samenhang is beperkt. Bovendien geeft de aard van de handeling weliswaar geen uitsluitsel over het opnemen van de bepalingen in het omgevingsplan of behoud van de bepalingen in de APV, maar het oogmerk van de bepalingen wijst wel duidelijk richting de APV. De bruidsschat bevat ook geen bepalingen die met deze bepaling verband houden. Het advies is dus de bepalingen in de APV te laten staan. 6.4.13 Artikel 5:17, 5:18, 5:19 en 5:20: Definities, standplaatsvergunning en weigeringsgronden, toestemming rechthebbende en afbakeningsbepalingen In artikel 5:18 is een verbod opgenomen om zonder vergunning van het college een standplaats in te nemen of te hebben. Daarnaast bevat het artikel de weigeringsgronden voor de vergunning. Artikel 5:19 voegt daaraan toe dat het de rechthebbende van een perceel eveneens verboden is om zonder een vergunning een standplaats op het perceel te laten innemen of in te nemen. Verder voorziet artikel 5:20 in een afbakening ten opzichte van situaties waarin wordt voorzien bij of krachtens de Omgevingswet of de provinciale omgevingsverordening. Tot slot bevat artikel 5:17 de definities die voor de bepalingen inzake standplaatsen van belang zijn. A. Oogmerk van de bepaling Het oogmerk van deze bepalingen is in de eerste plaats het beschermen van de openbare orde.

Het gaat dan om het niveau van rust in de zin van ‘normale gang van zaken’ in het voor publiek toegankelijke domein. Dit is een oogmerk dat aansluit bij de APV. Daarnaast is het oogmerk van de bepalingen het tegengaan van overlast. Daarbij wordt overlast door geluid, stank of zwerfafval genoemd alsmede het voorkomen van verkeershinder. Dit oogmerk heeft betrekking op de openbare orde voor zover het bij overlast gaat om het verstoren van de ‘normale gang van zaken’ in het voor publiek toegankelijke domein. De nadruk ligt bij dit oogmerk echter op de fysieke leefomgeving. De maatschappelijke doelen van de Omgevingswet zien onder andere op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van de maatschappelijke behoeften. Dit oogmerk sluit bij die doelen aan daarmee en sluit dit oogmerk dus aan bij het omgevingsplan. Tot slot is het uiterlijk aanzien van de gemeente nog als weigeringsgrond van de vergunning opgenomen en speelt de toegankelijkheid van de gemeente en de openbare ruimte nog een rol bij deze bepalingen. Deze oogmerken hebben ook betrekking op de fysieke leefomgeving en pleiten eveneens voor opname van de bepaling in het omgevingsplan. B. Bruidsschat In de bruidsschat zijn hierover geen bepalingen opgenomen. C.

Aard van de handeling De bepalingen uit de model-APV hebben betrekking op een planbare of voorzienbare handeling en er is ook sprake van een voortdurende handeling (er wordt gesproken van ‘een standplaats hebben’). Dit pleit voor opname van de bepalingen in het omgevingsplan. Daar komt bij dat het innemen van een standplaats planologisch relevant kan zijn als dit niet eenmalig is en de standplaats permanent(er) ingenomen wordt. In die gevallen lijkt opname van de bepalingen in het omgevingsplan dus in elk geval voor de hand te liggen. D. Samenhang met andere bepalingen De maatschappelijke doelen van de Omgevingswet zien onder andere op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van de maatschappelijke behoeften. De bepalingen sluiten bij die doelen aan. In het verlengde daarvan speelt het al dan niet toestaan van standplaatsen voor kramen een rol bij het evenwichtig toedelen van functies aan locaties in het omgevingsplan zoals bedoeld in artikel 2.4 en 4.2 van de Omgevingswet. De regulering heeft

62

daarmee betrekking op de gevolgen ervan voor de fysieke leefomgeving. Er is dus sprake van samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet. Advies Opnemen in het omgevingsplan. Het oogmerk van de bepalingen sluit met name aan bij het omgevingsplan. Verder sluit ook de aard van de handeling aan bij het omgevingsplan aan en is er ook de meeste samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet. Aan de hand hiervan is het advies de bepalingen in het omgevingsplan op te nemen. 6.14.4 Artikel 5:22 en 5:23: Definities en organiseren van een snuffelmarkt Op grond van artikel 5:23 geldt er voor het organiseren van een snuffelmarkt een vergunnings- of meldingsplicht. Artikel 5:22 bevat de definitie van een snuffelmarkt. Voor deze bepalingen geldt dat er grotendeels geen keuze tussen het omgevingsplan of de APV mogelijk is. In artikel 2.1, tweede lid, van het Omgevingsbesluit staat onder andere dat de regels als bedoeld in artikel 174, derde lid, van de Gemeentewet niet in het omgevingsplan mogen worden opgenomen. De bepalingen uit de model-APV die betrekking hebben op snuffelmarkten vallen hieronder. Op grond van artikel 174, eerste lid, van de Gemeentewet is de burgemeester belast met het toezicht op openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op voor het publiek openstaande gebouwen en erven.

In het verlengde daarvan staat in artikel 174, derde lid, van de Gemeentewet dat de burgemeester belast is met de uitvoering van de verordeningen die betrekking hebben op dat toezicht. Snuffelmarkten zijn openbare samenkomsten en vermakelijkheden en vinden bovendien plaats in een voor het publiek openstaand gebouw. De vergunning- en meldingsplicht die in de model-APV is opgenomen, is bovendien een onderdeel van de bevoegdheid die in de Gemeentewet aan de burgemeester is toegekend. De vergunning- en meldingsplicht moeten dus in elk geval in de APV blijven staan. Hieronder wordt uitsluitend nader op de weigeringsgronden ingegaan. A. Oogmerk van de bepaling Voor het oogmerk is van belang dat de burgemeester de vergunning kan weigeren als daardoor de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid of het milieu in gevaar komt. Voor de laatste twee weigeringsgronden geldt dat het oogmerk op de openbare orde ziet en dat dit in het verlengde ligt van de bevoegdheid van de burgemeester om toezicht te houden op openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op voor het publiek openstaande gebouwen. Deze sluiten dus aan bij de APV.

Voor de weigeringsgrond die ziet op het beschermen van de volksgezondheid is van belang dat het begrip ‘toezicht’ uit artikel 174, derde lid, van de Gemeentewet tevens de bescherming van de gezondheid en de veiligheid van de burger in incidentele gevallen en op bepaalde plaatsen omvat. Deze weigeringsgrond sluit dus ook aan bij de APV. Voor de weigeringsgrond die ziet op de bescherming van het milieu geldt dat die geen rechtstreeks verband houdt met artikel 174, derde lid, van de Gemeentewet, maar dat uit de jurisprudentie wel volgt dat bij de toepassing mee dient te wegen wat de gevolgen voor de openbare orde zijn.42 De weigeringsgrond is dus niet geheel los van de verantwoordelijkheid van de burgemeester voor de openbare orde te zien. Ook hier ligt het dus voor de hand om de bepaling in de APV te handhaven.

42 ABRvS 24 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY0983.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

63

B. Bruidsschat De bruidsschat heeft geen bepalingen die hiermee verband houden. Het organiseren van een snuffelmarkt is geen milieubelastende activiteit. C. Aard van de handeling Het organiseren van een snuffelmarkt is een handeling met een zekere planbaarheid of voorzienbaarheid. Verder zal het in veel gevallen een voortdurende en herhalende handeling zijn. Dit pleit voor opname van de bepalingen in het omgevingsplan. D. Samenhang met andere bepalingen De bepalingen hangen samen met de bepalingen die betrekking hebben op evenementen. Snuffelmarkten vinden binnen plaats, maar voor zover er sprake is van een braderie, een vrijmarkt op Koningsdag of een vlooienmarkt in de openbare ruimte, dan zijn de artikelen 2:24 tot en met 2:26 uit de APV inzake evenementen van toepassing. Bovendien houden beide bepalingen verband met de verantwoordelijkheid van de burgemeester voor het toezicht op openbare samenkomsten, vermakelijkheden en voor het publiek openstaande gebouwen. Er is dus sprake van samenhang met de APV. Advies In de APV laten staan. Uit het voorgaande volgt dat de bepalingen over snuffelmarkten grotendeels in de APV gehandhaafd moeten blijven.

Voor zover er sprake is van toezicht op openbare samenkomsten en vermakelijkheden en voor het publiek openstaande gebouwen als bedoeld in artikel 174, derde lid, van de Gemeentewet, gaat het om bepalingen die op grond van artikel 2.1, tweede lid, van het Omgevingsbesluit niet in het omgevingsplan mogen worden opgenomen. Voor alle bepalingen die hiermee samenhangen pleit de gewenste integrale benadering van de APV tegen de opname van deze bepalingen in het omgevingsplan. Tegelijkertijd blijkt ook dat het oogmerk van de weigeringsgronden en de samenhang met de bruidsschat en andere bepalingen dat het voor de hand ligt deze bepalingen ook voor het overige in de APV te laten staan. Het advies is dan ook de bepalingen in de APV te laten staan. 6.4.15 Artikel 5:29: Reddingsmiddelen In deze bepaling is een verbod opgenomen om een voor het redden van drenkelingen bestemd en daartoe bij het water aangebracht voorwerp te gebruiken voor een ander doel dan wel voor dadelijk gebruik ongeschikt te maken. A. Oogmerk van de bepaling De bepaling is waarschijnlijk opgenomen om de veiligheid rond het water te waarborgen. De bepaling heeft daarmee het voorkomen van gevaar(zetting) als oogmerk. Dit pleit voor behoud van de bepaling in de APV. B. Bruidsschat De bepaling heeft geen samenhang met de bepalingen van de bruidsschat. C.

Aard van de handeling De handeling zal in de meeste gevallen niet planbaar of voorzienbaar zijn en het zal veelal ook niet om een voortdurende handeling gaan. In de meeste gevallen betreft het een gedraging die kortdurend zal zijn. Dit pleit voor het handhaven van de bepaling in de APV. D. Samenhang met andere bepalingen De bepaling hangt samen met het maatschappelijke doel van de Omgevingswet dat ziet op het bereiken en in stand houden van een veilige fysieke leefomgeving. Verder houdt de bepaling verband met de bepaling die ziet op de veiligheid op het water (artikel 5:30 van de model-APV) en het advies is deze bepaling te behouden in de APV.

64

Advies In de APV laten staan. Het oogmerk en de aard van de handeling sluiten aan bij de APV. Verder is er ook sprake van samenhang met de bepalingen die gevaarzetting moeten voorkomen (in de model-APV) en artikel 5:30 over veiligheid op het water (eveneens model-APV). Het advies is dan ook deze bepaling te behouden in de APV. 6.4.16 Artikel 5:30: Veiligheid op het water Op grond van deze bepaling is het een bader of zwemmer in openbaar water verboden zich zodanig te gedragen dat het scheepvaartverkeer daarvan hinder of gevaar kan ondervinden. A. Oogmerk van de bepaling De bepaling heeft als oogmerk de verkeersveiligheid op het water te beschermen. De verkeersveiligheid op het water is primair geregeld in wetgeving van het Rijk en de provincies. De bepaling in de APV vult die wetgeving aan. Volgens de toelichting gaat het daarbij specifiek om het Binnenvaartpolitiereglement. In dit reglement zijn verkeersregels opgenomen waaraan de gebruikers van vaartuigen op het water zich moeten houden. De bepaling in de model-APV voorziet in de regels waaraan de baders en zwemmers zich moeten houden. Het oogmerk sluit zowel aan bij de openbare orde en veiligheid van de APV als het veilig gebruik van de fysieke leefomgeving van de Omgevingswet. Het oogmerk geeft daarmee geen doorslag voor het opnemen van de bepaling in het omgevingsplan of behoud van de bepaling in de APV. B.

Bruidsschat De bepaling heeft geen samenhang met de bepalingen van de bruidsschat. C. Aard van de handeling De bepaling zal in een deel van de gevallen op een planbare of voorzienbare handeling zien, maar in een ander deel van de gevallen ook niet. Verder zal het in de meeste gevallen niet om een zich herhalende of voortdurende handeling gaan en betreft het primair een gedraging. Dit pleit voor opname van de bepaling in de APV. D. Samenhang met andere bepalingen De bepaling heeft maar weinig samenhang met andere omgevingsrechtelijke of APV-bepalingen. Er is wel enige samenhang met de reddingsmiddelen (artikel 5:29) waarvan het advies is om deze in de APV te behouden. Advies In de APV laten staan. Het oogmerk van de bepaling sluit aan bij zowel de APV als het omgevingsplan. De bepaling houdt echter geen verband met bepalingen in de bruidsschat en de aard van de handeling neigt naar behoud van de bepaling in de APV. Verder is er enige samenhang met de bepaling inzake reddingsmiddelen en dit pleit ook voor behoud van de bepaling in de APV. Het advies is dan ook deze bepaling in de APV te laten staan. 6.4.17 Artikel 5:31: Overlast aan vaartuigen Deze bepaling bevat een verbod om zich zonder redelijk doel vast te houden aan een vaartuig in openbaar water, daarop te klimmen of zich daarop of daarin te begeven of te bevinden.

Daarnaast voorziet de bepaling in een verbod voor degene die daartoe niet bevoegd is om een vaartuig, liggend in of aan een openbaar water, los te maken. A. Oogmerk van de bepaling Uit de titel van de bepaling blijkt dat het oogmerk primair het voorkomen van overlast is. Daarnaast zal het oogmerk echter waarschijnlijk ook zien op het voorkomen van schade en het beschermen van de verkeersveiligheid op het water. Voor het voorkomen van overlast en schade geldt dat dit

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

65

aansluit bij de APV. Hier is sprake van samenhang met de openbare orde voor zover het gaat om de ‘normale gang van zaken’ in het voor publiek toegankelijke domein. Voor de verkeersveiligheid op het water geldt dat dit oogmerk aansluit bij het omgevingsplan. Een van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet is het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. De verkeersveiligheid op het water is daar een onderdeel van. Het oogmerk van de bepaling neigt echter in overwegende mate naar het handhaven van de bepaling in de APV. B. Bruidsschat De bepaling heeft geen samenhang met de bepalingen van de bruidsschat. C. Aard van de handeling De bepaling zal in een deel van de gevallen op een planbare of voorzienbare handeling zien, maar in een ander deel van de gevallen ook niet. Verder zal het in de meeste gevallen niet om een zich herhalende of voortdurende handeling gaan, alleen ‘te bevinden’ impliceert een zekere duur. Dit pleit voor opname van de bepaling in de APV. D. Samenhang met andere bepalingen De bepaling richt zich primair op het voorkomen van overlast en deze overlast is breder dan de verkeersveiligheid of de gevolgen voor de fysieke leefomgeving. In die zin hangt de bepaling duidelijk samen met de openbare orde en dus de APV.

De bepaling sluit ook aan bij de bepaling die ziet op het tegengaan van hinderlijk gedrag op openbare plaatsen (artikel 2:47 van de model-APV). Tegelijkertijd is er ook enige samenhang met de verkeersveiligheid op het water en de bepaling die ziet op het beschadigen van waterstaatswerken (artikel 5:28 van de model-APV), maar die samenhang is beperkt. Er is duidelijk de meeste samenhang met de APV. Advies In de APV laten staan. Het oogmerk van de bepaling sluit het meest aan bij de APV. Verder is er ook de meeste samenhang met de APV, houdt de bepaling geen verband met bepalingen in de bruidsschat en sluit de aard van de handeling aan bij de APV. Het advies is dan ook deze bepaling in de APV te laten staan. Vanwege de samenhang met de andere bepalingen die op het openbaar water en waterstaatswerken zien, is het opnemen van de bepaling in het omgevingsplan echter ook verdedigbaar. 6.4.18 Artikel 5:32 Crossterreinen Op grond van dit artikel is het verboden om op enig terrein, geen weg zijnde, met een motorvoertuig of een bromfiets te crossen. Het verbod is niet van toepassing op door het college aangewezen terreinen. Het college kan voor het gebruik van deze terreinen nadere regels stellen. A.

Oogmerk van de bepaling Uit de toelichting blijkt dat de bepaling een aanvulling vormt op de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW) alsmede de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Als er sprake is van een weg in de zin van de WVW, dan is op het crossen artikel 10 van de WVW van toepassing en dus het verbod om op de weg een wedstrijd met voertuigen te houden of daaraan deel te nemen (verbod op straatraces). Als er geen sprake is van een weg in de zin van de WVW, dan moet er een onderscheid worden gemaakt tussen speciaal daarvoor ingerichte terreinen, zoals circuits, en overige terreinen. De speciaal voor auto- en motorsport ingerichte terreinen vallen onder de werking van de Wabo en het Bor. De bepaling uit de APV is dus alleen van toepassing op overige terreinen die niet onder het regime van de WVW, de Wabo of het Bor vallen. Daarbij geldt dat de bepaling in twee delen uiteenvalt. In de eerste plaats is in de bepaling een verbod opgenomen om met een motorvoertuig of bromfiets te crossen, daarnaast bevat de bepaling een bevoegdheid om terreinen aan te wijzen waar crossen wel is toegestaan. Voor zowel het verbod als de aanwijzingsbevoegdheid geldt dat de oogmerken zijn het voorkomen of beperken

66

van overlast, het beschermen van het uiterlijk aanzien van de omgeving en andere milieuwaarden en het beschermen van de veiligheid van de deelnemers en het publiek. Dit zijn allemaal oogmerken die aansluiten bij het omgevingsplan. De maatschappelijke doelen van de Omgevingswet zien onder andere op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van de maatschappelijke behoeften. De oogmerken van deze bepaling maken van deze doelen deel uit. Ook voor zover het gaat om overlast. Dit ziet namelijk op overlast door geluid of stank en dat heeft ook betrekking op de fysieke leefomgeving. Daar staat tegenover dat het bij de veiligheid van de deelnemers en het publiek om de openbare orde gaat, voor zover het gaat om het niveau van rust in de zin van ‘normale gang van zaken’ in het voor publiek toegankelijke domein. Bovendien is er zijdelings een verband met de bepalingen over evenementen als er publiek aanwezig is. Er is daarmee sprake van een openbare samenkomst of vermakelijkheid in de zin van artikel 174, derde lid, van de Gemeentewet. Dit sluit aanbij de APV. Bij het verbod lijkt de nadruk te liggen op de openbare orde en dus met name op de veiligheid van het publiek en de normale gang van zaken in het voor publiek toegankelijke domein.

Het oogmerk van het verbod sluit dus met name aan bij de APV. Bij het aanwijzen van crossterreinen lijkt met name de verenigbaarheid van crossen met andere functies en het uiterlijk aanzien van de gemeente voorop te staan en pleiten de oogmerken dus voor opname van de bepaling in het omgevingsplan. B. Bruidsschat De bepaling heeft geen samenhang met de bepalingen van de bruidsschat. C. Aard van de handeling Bij het aanwijzen van een crossterrein gaat om een planbare of voorzienbare handeling die ook planologisch relevant is. De aard van de handeling pleit op dat punt dus voor opname van de bepaling in het omgevingsplan. Voor het verbod geldt dat dit niet planbaar of voorzienbaar is. Het gaat eerder om een gedraging. Op dit punt sluit de aard van de handeling dus eerder op de APV aan. D. Samenhang met andere bepalingen De bepalingen die nu in de Wabo en het Bor zijn opgenomen over de speciaal voor auto- en motorsport ingerichte terreinen hebben een plaats gekregen in paragraaf 3.9.1 van het Bal. In die zin is er voor wat betreft het aanwijzen van crossterreinen sprake van samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet. In het verlengde daarvan speelt het al dan niet aanwijzen van een crossterrein een rol bij het evenwichtig toedelen van functies aan locaties in het omgevingsplan, zoals bedoeld in artikel 2.4 en 4.2 van de Omgevingswet (zie paragraaf 3.1.2).

Er is voor wat betreft het aanwijzen van crossterreinen dus sprake van samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet. Voor het verbod geldt dat er geen specifieke samenhang met de APV of het doel en stelsel van de Omgevingswet is. Advies Aanwijzen terreinen opnemen in het omgevingsplan, verbod behouden in de APV. Aan de hand van de overwegingen is het advies de bepaling inzake het aanwijzen van terreinen als crossterrein in het omgevingsplan op te nemen. Het oogmerk en de aard van de handeling sluiten op dat punt aan bij het omgevingsplan en er is sprake van samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet. Voor het verbod geldt dat er geen samenhang is met het omgevingsplan of de APV, maar dat het oogmerk en de aard van de handeling wel duidelijk bij de APV aansluiten. De overwegingen neigen voor wat betreft het verbod dus naar behoud van de bepaling in de APV. Het is vanuit oogpunt van handhaving ook wenselijk het verbod in de APV te laten staan. De politie kan er dan ook op handhaven.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

67

6.4.19 Artikel 5:33 Beperking verkeer in natuurgebieden Dit artikel bevat een verbod om binnen voor publiek toegankelijke natuurgebieden, parken, plantsoenen of voor recreatief gebruik beschikbare terreinen met een motorvoertuig, een bromfiets, een fiets of een paard te rijden of zich daar te bevinden. Het college kan terreinen aanwijzen waar het verbod niet van toepassing is en daarvoor nadere regels stellen. A. Oogmerk van de bepaling In de toelichting is kenbaar gemaakt dat de bepaling uit de model-APV een aanvulling vormt op de WVW. Gemeenten kunnen het verkeer reguleren door op grond van artikel 18 van de WVW verkeersmaatregelen te nemen. Die verkeersmaatregelen kunnen echter alleen betrekking hebben op wegen in de zin van WVW. De bepaling in de model-APV biedt een grondslag om ook het gebruik van natuurgebieden, parken, plantsoenen en andere terreinen door het verkeer te reguleren. Daarbij valt de bepaling ook hier in twee delen uiteen. De bepaling bevat enerzijds een verbod om binnen voor publiek toegankelijke natuurgebieden, parken, plantsoenen of voor recreatief gebruik beschikbare terreinen met een motorvoertuig, een bromfiets, een fiets of een paard te rijden of zich daar te bevinden en anderzijds bevat de bepaling een bevoegdheid om gebieden aan te wijzen waar het verbod niet geldt.

Bij zowel het verbod als de aanwijzingsbevoegdheid is het oogmerk in de eerste plaats het voorkomen van overlast. Daarbij gaat het om overlast door geluid of stank en dat betreft de fysieke leefomgeving. Dat oogmerk sluit dus aan bij het omgevingsplan. Verder is het oogmerk van zowel het verbod als de aanwijzingsbevoegdheid het beschermen van natuur- of milieuwaarden. Ook dit oogmerk sluit aan bij het omgevingsplan. De maatschappelijke doelen van de Omgevingswet zien op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, de zorg voor een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van de maatschappelijke behoeften. Natuurbescherming en beheer van natuurgebieden worden genoemd in artikel 2.1, derde lid van de Omgevingswet. Het beschermen van natuur- en milieuwaarden houdt direct verband met die doelen. Daarnaast is het oogmerk van het verbod het beschermen van het publiek. Het gaat daarbij om het voorkomen van gevaarzetting. Dit sluit aan bij de APV en pleit ervoor het verbod in de APV te laten staan. Op basis van het voorgaande is er voor het oogmerk van het verbod dus geen duidelijke voorkeur voor de APV of het omgevingsplan te geven. Dit ligt anders voor de aanwijzingsbevoegdheid.

Op dat punt sluit de bepaling duidelijk aan bij het omgevingsplan. B. Bruidsschat De bepaling heeft geen samenhang met de bepalingen van de bruidsschat. C. Aard van de handeling Bij het verbod zal het in een groot deel van de gevallen niet om een planbare, voorzienbare of voortdurende handeling gaan. Dat pleit voor behoud van het verbod in de APV. Het aanwijzen van terreinen waar deze gedragingen wel zijn toegestaan, kan wel planologisch relevant zijn, maar op zichzelf is het beperken van het werkingsgebied van een gemeentebreed geldend verbod, niet gelijk te stellen met een regel die het ‘toedelen van functies aan locaties’ betreft (en om die reden in het omgevingsplan zou moeten worden opgenomen). Deze afwegingsgrond neigt ook voor wat betreft de aanwijzingsbevoegdheid dus sterk naar behoud van de bepaling in de APV. D. Samenhang met andere bepalingen De Omgevingswet bevat bepalingen die natuurgebieden beschermen. Het gaat dan om daartoe door de minister of de provincie aangewezen Natura 2000-gebieden, Natuurnetwerk Nederland gebieden of andere gebieden met bijzondere natuurwaarden of landschappelijke waarden. In die zin is er zowel voor wat betreft het verbod als de aanwijzingsbevoegdheid een zekere samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet.

68

Bovendien zien de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet op het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving, de zorg voor een goede omgevingskwaliteit, ook vanwege de intrinsieke waarde van de natuur, en het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van de maatschappelijke behoeften. Het verbod en de aanwijzingsbevoegdheid sluiten aan bij die doelen. Tot slot is er een parallel met artikel 5:11 van de APV. Op grond van dit artikel is het verboden om met een voertuig door een park of plantsoen of een van gemeentewege aangelegde beplanting of groenstrook te rijden of het daarin te doen of te laten staan en het advies is deze bepaling op te nemen in het omgevingsplan. Ook vanuit dat oogpunt is er sprake van samenhang met andere bepalingen die worden opgenomen in het stelsel van de Omgevingswet. Advies Aanwijzen terreinen opnemen in het omgevingsplan, verbod in APV. Uit het voorgaande volgt dat er ook hier een onderscheid moet worden gemaakt tussen het aanwijzen van terreinen waar de gedraging is toegestaan en het verbod.

Voor het aanwijzen van natuurgebieden, parken, plantsoenen en andere terreinen voor gebruik door het verkeer geldt dat de aard van de handeling bij de APV aansluit, maar dat het oogmerk duidelijk richting het omgevingsplan wijst en dat er ook sprake is van samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet. Het advies is dus het aanwijzen van natuurgebieden, parken, plantsoenen en andere terreinen waar gebruik door het verkeer is toegestaan in het omgevingsplan op te nemen. Voor het verbod geldt dat de aard van de handeling bij de APV aansluit, maar dat er sprake is van samenhang met het doel en stelsel van de Omgevingswet. Verder biedt het oogmerk van de bepaling ook geen duidelijke aanknopingspunten voor het opnemen van de bepaling in het omgevingsplan of het handhaven van de bepaling in de APV. Het advies is dan ook de handhaving hier de doorslag te laten geven en het verbod in de APV te laten staan, zoals dat ook voor crossterreinen wordt geadviseerd. Dit omdat de politie dan eventueel ook voor de handhaving kan worden ingezet.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

69

7 Burgemeestersbevoegdheid bij noodkap Dit hoofdstuk heeft ten opzichte van de paragrafen in hoofdstuk 6 een afwijkende opbouw. Het hoofdstuk ziet op het kappen van bomen (en het vellen van houtopstanden). Dat is materie waarvan vaststaat dat het in het omgevingsplan geregeld moet worden en waarbij gemeenten geen keuze kunnen maken. Het kappen van bomen is namelijk een activiteit die de fysieke leefomgeving wijzigt. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van het Omgevingsbesluit moeten regels over een activiteit die de fysieke leefomgeving wijzigt worden opgenomen in het omgevingsplan. Ook artikel 5.165b, van het Bkl bevat de opdracht om de regels in het omgevingsplan op te nemen, met inachtneming van paragraaf 11.3 van het Bal (houtkap waarvoor gedeputeerde staten bevoegd gezag zijn in plaats van het college). Hieruit volgt dat er voor gemeenten dus ook geen keuze tussen het omgevingsplan of de APV mogelijk is. Als regels over deze materie in verordeningen zouden blijven staan, dan zouden die bepalingen te zijner tijd onverbindend worden verklaard of van rechtswege vervallen op grond van artikel 122 van de Gemeentewet. Om die reden zijn in de geïntegreerde versie van de staalkaarten voor het omgevingsplan van de VNG ook bepalingen over het kappen van bomen opgenomen. Een aspect behoeft daarentegen aandacht.

Dit aspect betreft de bevoegdheid van de burgemeester om in spoedeisende gevallen toestemming te verlenen om een boom te kappen (noodkap). In artikel 4:11, vierde lid, van de model-APV staat dat het verbod om zonder omgevingsvergunning een boom te kappen niet van toepassing is als de burgemeester toestemming voor het kappen van een boom verleent. De burgemeester kan de toestemming op grond van de APV geven in verband met: (1) een spoedeisend belang voor de openbare orde of (2) een direct gevaar voor personen of goederen. Dit hoofdstuk gaat in op de vraag of er aanleiding is deze bevoegdheid te handhaven en zo ja, hoe dit vorm kan krijgen. 7.1

Handhaven bevoegdheid burgemeester: inhoud bepaling omgevingsplan In de geïntegreerde versie van de staalkaarten, die nog niet zijn aangepast aan de omzetting van de APV, zijn voor het kappen van bomen twee bepalingen opgenomen. De strekking van beide bepalingen is nagenoeg hetzelfde. Er is alleen een specifieke bepaling opgenomen die op beschermde bomen en houtopstanden ziet. Hieronder wordt ingegaan op de bepaling die meer in het algemeen betrekking heeft op het kappen van bomen. Voor de bepaling die op beschermde bomen en houtopstanden ziet geldt echter hetzelfde. In de geïntegreerde versie van de staalkaarten is over het kappen van bomen de volgende bepaling opgenomen: Artikel 5.223 Aanwijzing vergunningplichtige gevallen 1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een boom te kappen. 2. Het verbod geldt niet voor: a. bomen met een stamomtrek van minder dan [x] cm; b. bomen die niet zichtbaar zijn vanaf openbaar toegankelijk gebied [of: bomen in het achtererfgebied, waarvan de stam buiten de zone van [x] m vanaf de perceelgrens staat]; en c. bomen die moeten worden gekapt op grond van de Plantgezondheidswet of vanwege een op grond van artikel 172, tweede lid, van de Gemeentewet of artikel 4, tweede lid, van de Wet veiligheidsregio’s gegeven bevel; Voor dit hoofdstuk is onderdeel c van het tweede lid van bovengenoemd artikel 5.223 van belang.

Dit onderdeel bevat een grondslag om zonder omgevingsvergunning een boom te kappen

70

vanwege een aanschrijving op grond van de APV. Uitgangspunt in de geïntegreerde staalkaarten lijkt dan ook te zijn dat er nog behoefte is aan de bevoegdheid van de burgemeester. 7.2

Handhaven bevoegdheid burgemeester: andere wettelijke bepalingen Dat er een behoefte is om de bevoegdheid van de burgemeester te handhaven lijkt ook uit de wet en de praktijk voort te vloeien. Zo heeft de burgemeester op grond van artikel 4, eerste lid, van de Wet veiligheidsregio’s (hierna: Wvr) bij brand en ongevallen het gezag over de brandweer als de brandweer een taak heeft. De burgemeester kan de brandweer dan op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wvr de bevelen geven die met het oog op het voorkomen, beperken en bestrijden van gevaar nodig zijn. De brandweer heeft bijvoorbeeld een taak als een boom tijdens een storm op een doorgaande weg of een gebouw dreigt te vallen of al gevallen is. Het bevel van de burgemeester op grond van artikel 4, tweede lid, van de Wvr kan dus ook het kappen van het boom of het weghalen van een omgevallen boom (houtopstand) inhouden. Het omgevingsplan moet in die gevallen ruimte bieden om dit te doen zonder dat daar een omgevingsvergunning voor nodig is. In het verlengde daarvan geldt dat niet alleen de brandweer, maar ook bijvoorbeeld de gemeentelijke bomenbeheerders in spoedeisende gevallen worden ingeschakeld om bomen te kappen of omgevallen bomen weg te halen. Daarbij geldt eveneens dat dit voor het voorkomen, beperken of bestrijden van gevaar nodig is.

Tot slot geldt ook voor de eigenaren of rechthebbenden van bomen dat zij in spoedeisende gevallen moeten kunnen optreden als er gevaar dreigt. Het omgevingsplan moet in die gevallen dus eveneens ruimte bieden om zonder omgevingsvergunning een boom te kappen. Het ligt in die gevallen bovendien voor de hand dat de burgemeester daarin een rol heeft. Dit vanwege het verband met de bepaling uit de Wvr, maar vooral vanwege de meer algemene verantwoordelijkheid van de burgemeester voor het handhaven van de openbare orde.

7.3

Vorm bevoegdheid burgemeester: lichte bevelsbevoegdheid Als er inderdaad een behoefte is om de bestaande bevoegdheid van de burgemeester te handhaven, om in spoedeisende gevallen toestemming te verlenen om zonder omgevingsvergunning een boom te kappen, dan is de volgende vraag hoe deze bevoegdheid van de burgemeester vorm kan krijgen. Daarbij is van belang dat in de bomenverordeningen en het bomenbeleid van verschillende gemeenten voor noodkap verwezen wordt naar artikel 172 van de Gemeentewet. In dat verband kan worden gedacht aan de lichte bevelsbevoegdheid van de burgemeester uit artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. De lichte bevelsbevoegdheid van de burgemeester is echter alleen aan de orde als er sprake is van een plotseling, opkomend of zich concreet voordoend gevaar voor de openbare orde of een situatie dat er van een concrete en actuele dreiging sprake is. Dit veronderstelt dat deze bevoegdheid alleen in uitzonderlijke gevallen voor noodkap kan worden gebruikt. Te denken valt aan het kappen van een boom die op een ziekenhuis dreigt te vallen of het verwijderen van een omgevallen boom op een weg die onderdeel uitmaakt van het hoofdnet en dus voor ernstige verkeershinder zorgt.

Verder blijkt uit de jurisprudentie over de inbeslagname en het laten inslapen van honden dat de lichte bevelsbevoegdheid niet is bedoeld om besluiten te nemen met onomkeerbare gevolgen en dat het een onvoldoende specifieke grondslag is voor een vergaande inbreuk op eigendomsrechten.43 Hieruit kan worden afgeleid dat artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet geen grondslag kan vormen voor de bevoegdheid van de burgemeester om in spoedeisende gevallen toestemming te verlenen om zonder omgevingsvergunning een boom te kappen.

7.4

Vorm bevoegdheid burgemeester: APV en artikel 172, tweede lid, van de Gemeentewet Een andere optie is artikel 172, tweede lid, van de Gemeentewet. Op grond van die bepaling is de burgemeester bevoegd om overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde, te beletten of te beëindigen. Deze bepaling zou daarmee een grondslag voor

43 ABRvS, 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1266, Rb Gelderland, 6 februari 2020, ECLI:NL:RBGEL:2020:714, Rb Den Haag, 22 november 2019, ECLI:NL:RBDHA:2019:13283 en Rb Gelderland, 20 februari 2018, ECLI:NL:RBGEL:2018:763.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

71

noodkap kunnen bieden. Daarvoor is dan echter wel vereist dat er is voorzien in een wettelijk voorschrift op grond waarvan het verboden is om met een boom gevaar voor personen of goederen te veroorzaken. Dat wettelijke voorschrift zou ook een bepaling in de APV kunnen zijn. Het voordeel van het gebruiken van artikel 172, tweede lid, van de Gemeentewet is bovendien dat er geen risico is dat de bepaling te zijner tijd onverbindend wordt verklaard of van rechtswege vervalt op grond van artikel 122 van de Gemeentewet. In artikel 2.1 van het Omgevingsbesluit is namelijk expliciet bepaald dat in het omgevingsplan geen regels mogen worden opgenomen als bedoeld in artikel 172, tweede lid, van de Gemeentewet. Als er een behoefte is om de noodkapbevoegdheid in stand te houden, dan is dus het advies artikel 172, tweede lid, van de Gemeentewet als grondslag voor de bevoegdheid van de burgemeester te gebruiken en de APV in het vereiste wettelijke voorschrift te laten voorzien.44 Dat wettelijke voorschrift in de APV moet dan een plaats krijgen in hoofdstuk 2, afdeling 8 en als volgt luiden: Artikel 2:XX Gevaar door houtopstand Het is verboden om een houtopstand in een zodanige staat te hebben dat daardoor direct gevaar voor goederen of personen ontstaat.

Overigens is nog van belang dat uit de jurisprudentie blijkt dat de bevoegdheid voor noodkap soms ook wordt gebruikt voor die gevallen waarin er geen onmiddellijk ingrijpen nodig is, maar wel op korte termijn. Het gaat dan bijvoorbeeld om situaties waarin er een grote kans is op stambreuk of windworp of als er bepaalde zwammen op de boom leven die tot de conclusie leiden dat de boom ernstig is aangetast en dat omvallen dreigt. In die gevallen kan er ook voor worden gekozen een omgevingsvergunning op grond van artikel 16.79 van Omgevingswet versneld in werking te laten treden. Op grond van artikel 16.79, tweede lid, kan dit na vier weken zijn, maar artikel 16.79, vijfde lid, van de Omgevingswet biedt ook een grondslag dit nog verder te versnellen.

44 Deze overweging en de bovenstaande argumenten ervoor, kunnen onderdeel gemaakt worden van de toelichting bij het wijzigingsvoorstel dat aan de gemeenteraad wordt voorgelegd.

72

8 Advies en transponeringsoverzicht Op grond van de voorgaande hoofdstukken wordt geadviseerd de volgende wijzigingen door te voeren in de (model-)APV. 8.1

Moet vervallen uit APV De volgende bepalingen moeten vervallen en daarvoor zullen voorbeeldregels bij het omgevingsplan worden opgesteld, die aansluiten op de bestaande geïntegreerde staalkaarten: Artikelnummer

Onderbouwing of verwijzing naar noodzaak in paragraaf

Artikel 1:1 Definitie ‘-bevoegd gezag’

In de APV wordt deze term niet meer gebruikt.

Artikel 1:2, derde lid, artikel 1:4, derde lid, 1:5, tweede lid, 1:6, In de APV zijn geen omgevingsvergunningen meer tweede lid opgenomen.

8.2

Artikel 2:11 Omgevingsvergunning voor het aanleggen, beschadigen en veranderen van een weg

3.1.1

Artikel 2:12 Maken of veranderen van een uitweg

3.1.1

Artikel 2:46 Rijden over bermen en dergelijke

3.1.3

Artikelen 4:2 en 4:3 Aanwijzing collectieve festiviteiten

6.4.7 (voor geluidsnormen)

Artikelen 4:10 en 4:11 Houtopstanden

3.1.1 en Hoofdstuk 7