AP 5d. Bijlage rapport-beleidsverkenning-aanvullende-maatregelen-emissies-particuliere-houtstook
Tekst van het document
8%
41
41
0%
waarvan meer dan 2 dagen per week
13%
148
61
59%
Totaal open haard
100%
26
15
44%
Effect op emissies Uit de analyse volgt dat het aantal stookdagen voor gebruikers van een open haard die deze meer dan 20 dagen per jaar gebruiken, zakt van 109 naar 54 dagen per jaar. Ten opzichte van het gebruik van alle open haarden betekent dit een daling van 44% wanneer alle stokers zich eraan zouden houden. De totale fijnstofemissie van open haarden in 2030 is geprognosticeerd op 836 ton PM2,5 (zie tabel 4.2). 44% reductie bij open haarden komt daarmee overeen met een potentieel van 368 ton PM2,5. Omdat deze maatregel zeer moeilijk is te handhaven wordt aangenomen dat in de praktijk maar 50% van deze reductie wordt bereikt, ofwel 184 ton PM2,5 in 2030. Dat is 6% van de totale emissies.
85
M. van Middelkoop en R. Segers, Houtverbruik huishoudens WoON-onderzoek 2018.
24 februari 2022
BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK
BI1814-MI-RP-220224-1219
56
Effect op hinder De reductie van de fijnstofemissie zal een vergelijkbaar effect hebben op de gemiddelde bijdrage aan de fijnstofconcentratie in Nederland en de gezondheidsklachten die daarmee voorkomen worden, als het berekende effect op de emissies. Omdat een enkele open haard tijdens gebruik een relatief grote bijdrage kan leveren aan de lokale luchtkwaliteit, zal de maatregel vooral op lokaal niveau een grote impact kunnen hebben voor wat betreft ervaren hinder.
10.4
Kosten
De grootste kostenpost van deze maatregel is de implementatie van het register. De handhavingskosten zijn afhankelijk van de wijze waarop de maatregel uiteindelijk wordt ingevoerd. Uitgaande van invoering van een register en logboek-app, wordt handhaving vereenvoudigd. De aanname is dat de beperking in de stookduur in elke gemeente wordt ingevoerd. Ingeval er geen register en logboek wordt ingevoerd, zijn de handhavingskosten beperkt, want effectief is handhaving dan niet mogelijk. Tabel 10.1: Eenmalige kosten ‘Beperkingen in de gebruiksduur aan open haarden’ Type kosten Ordegrootte (x € 1.000) Register (eenmalig) Logboek
2.500 500
Voorlichting
200
TOTAAL
3.200
Tabel 10.2: Jaarlijkse kosten ‘Beperkingen in de gebruiksduur aan open haarden’ Type kosten Ordegrootte (x € 1.000) Voorlichting
200
Bijhouden register & logboek
200
Handhaving
850
TOTAAL
1.250
TNO schat de jaarlijkse kosten voor de stoker in op € 6,8 miljoen in 2030 86. Reden hiervoor is de derving in het genot van het bezit van de open haard, daarom berekent TNO vervroegde afschrijvingskosten. Tegenover die jaarlijkse kosten staan besparingen aan de inkoop van brandhout van € 2,2 miljoen.
10.5
Randvoorwaarden en onzekerheden
De maatregel kent twee belangrijke randvoorwaarden: realisatie van een landelijk stookregister en een door de gebruiker bij te houden logboek. Voor de aanmelding van open haarden in het stookregister kunnen schoorsteenvegers mogelijk een ondersteunende taak verrichten door de eigenaar van de open haard aanwijzingen te geven bij de aanmelding. Het bijhouden van een logboek valt echter geheel toe aan de eigenaar van de open haard. Dit is een fraudegevoelig systeem. Andere vormen van bijhouden van houtstook zullen echter arbeidsintensief zijn, indien dit door de handhaver dient te gebeuren. Dit is een kwetsbaarheid in het systeem.
86
A.J. Plomp, A.J.H. Visschedijk, R. Dröge, Berekening kachelopties 2019-2020, 2020, rapport TNO-2020-N001, februari 2020, p. 16-17.
24 februari 2022
BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK
BI1814-MI-RP-220224-1219
57
11.
Een stookverbod bij een stookalert
Categorie
Verbod
Toegepast in het buitenland
In een aantal staten in de VS gelden beperkingen op hout stoken bij ongunstige weersomstandigheden.87
Toepasbaar voor buitenstook
Ja
Implementatie
Implementatietermijn van 2 jaar. Op basis van landelijke wetgeving.
Actoren
Het Rijk is verantwoordelijk voor de wetgeving. Gemeenten en Omgevingsdiensten handhaven.
Effect
60 ton PM2,5 emissiereductie (2,1%). Naar verwachting groter effect op hinder, omdat het stoken onder slechte omstandigheden beperkt.
Kosten
Invoeringskosten € 0,1 miljoen; jaarlijkse kosten € 0,5 miljoen.
11.1
Toelichting
Het stookalert is ontwikkeld door KNMI en RIVM in opdracht van het ministerie van IenW. Een stookalert wordt afgegeven indien er in meer dan 50% van het oppervlak van de betreffende provincie sprake is van ongunstige meteorologische condities voor de verspreiding van houtrook of als er sprake is van smog door fijnstof (wintersmog). Deze condities komen gemiddeld niet meer dan 10 keer per jaar voor, waardoor het stookalert zijn attentiewaarde behoudt. Een stookalert wordt afgegeven om mensen ervan bewust te maken dat de omstandigheden dusdanig zijn dat er redelijkerwijs verwacht kan worden dat mensen hinder ervaren. Afgifte van het stookalert is nu een dringend advies, geen verbod. In deze maatregel wordt een stookalert opgevolgd door een stookverbod in de betreffende regio. In de effectanalyse van de maatregel wordt uitgegaan van de huidige werkwijze van het stookalert. Er is voor gekozen dat de criteria van het stookalert zodanig streng zijn, dat er bij afgifte van het stookalert voldoende zekerheid is dat stoken op een dergelijke dag te veel hinder veroorzaakt. In de kostenbepaling is voor de volledigheid aangegeven wat bovenstaande opties in ordegrootte zouden kosten. Daarnaast zijn er een aantal opties voor doorontwikkeling van deze maatregel, waardoor de effectiviteit van de maatregel verhoogd wordt. Deze opties zijn niet meegenomen: 1.
Een aanscherping van de huidige criteria van de bepaling van afgifte van het stookalert. Hiervoor is nader onderzoek nodig. 2. Een doorontwikkeling van het stookalert, en/of Stookwijzer, naar een dienst met push-berichten. 3. SMS-berichtgeving bij afgifte van een stookalert in de betreffende provincie(s). 4. Doorontwikkeling van het stookalert naar een fijnmaziger systeem, in plaats van het huidige provinciale niveau.
11.2
Implementatie
Voor de implementatie van deze maatregel wordt uitgegaan van landelijke wetgeving. Het is ook mogelijk om een dergelijke koppeling op lokaal niveau in te voeren. Beiden zijn juridisch haalbaar. In geval van wetgeving op gemeentelijk niveau zal deze gepaard gaan met hogere totale communicatiekosten, omdat elke gemeente de eigen communicatie uitvoert. 87
Zie: Ordinances and Regulations for Wood-Burning Appliances | US EPA, voor een overzicht. Geraadpleegd 14 december 2021.
24 februari 2022
BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK
BI1814-MI-RP-220224-1219
58
Voor de implementatie is voorlichting over het stookverbod benodigd. Dat dient gericht te zijn op bewustwording van de maatregel en te wijzen op het bestaan van het stookalert. Hierover is extra voorlichtingsmateriaal beschikbaar88. Voor een aanpassing van het stookalert naar een dienst met pushberichten is tijd benodigd. Deze is echter niet strikt noodzakelijk voor de implementatie, maar werkt ondersteunend. Op het moment dat een stookalert wordt afgegeven, zal hierop gehandhaafd dienen te worden binnen de betreffende provincie. Op die momenten zal extra handhavingscapaciteit benodigd zijn. De momenten van niet stoken zijn afgebakend. Wel wordt opgemerkt dat gemeenten een werkproces dienen in te richten voor een stookalert dat hooguit enkele keren per jaar voorkomt. Eventueel kan het Rijk ondersteuning bieden door in de toolkit voor gemeenten (Routewijzer houtstook en overlast) een handreiking op te nemen hoe het werkproces in te richten. Er wordt uitgegaan van een invoeringstermijn van 2 jaar: voor het maken van de benodigde wetgeving en om de maatregel breed te communiceren. Onderstaande figuur 11-1 geeft het krachtenveld rondom houtstook weer. De oranje gekleurde actoren in het krachtenveld spelen een rol bij deze aanpassing:
Figuur 11-1 Krachtenveld stookverbod bij een stookalert.
Het ministerie van IenW is verantwoordelijk voor de benodigde wetgeving. Gemeenten en soms Omgevingsdiensten zijn verantwoordelijk voor de handhaving. De stoker dient zijn gedrag aan te passen. Dat is beperkt: het stookalert wordt tot nog toe slechts enkele dagen per jaar afgegeven.
88
Voorlichtingsmateriaal houtstook 2021/2022 - Informatiepunt Leefomgeving (iplo.nl)
24 februari 2022
BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK
BI1814-MI-RP-220224-1219
59
Het stookalert hoeft de huidige criteria niet te wijzigen. Voor gehinderden levert de maatregel een beperkt profijt op, op de dagen dat het stookalert wordt afgeroepen zullen zij profiteren. Daarbij geldt wel dat er rekening wordt gehouden met de weersomstandigheden, op de dagen met de meest ongunstige weersomstandigheden geldt het stookverbod, wat de hinder van houtstook vermindert.
11.3
Effectanalyse
Effect op hinder Een stookalert wordt over het algemeen niet meer dan 10 keer per jaar afgegeven. Voor het bepalen van de emissiereductie als gevolg van een stookverbod bij een stookalert is de aanname gedaan dat er in de praktijk gemiddeld 5 keer per jaar een stookalert wordt afgegeven gedurende het stookseizoen. Dat leidt mogelijk tot een overschatting van de effecten: het stookalert is tot nog toe nog niet vijf maal per jaar per provincie afgegeven. In de praktijk kan het dus zijn dat het effect lager ligt. Uitgaande van een stookseizoen van 6 maanden komt het erop neer dat 2,7% van de tijd een stookalert van kracht is. Het verbod zal niet door iedereen worden nageleefd. Voor het bepalen van de emissiereductie is het uitgangspunt gehanteerd dat het verbod op dagen met stookalert leidt tot een reductie van 75 % van de emissies. Uitgaande van 2,7% van het jaar komt dat neer op een reductie van 2,1% van de fijnstofemissie door houtstook. De fijnstofemissie neemt dan in 2030 af met 60 ton PM2,5 per jaar. Effect op hinder De reductie van de fijnstofemissie zal een vergelijkbaar effect hebben op de gemiddelde bijdrage aan de fijnstofconcentratie in Nederland. Echter, omdat het verbod optreedt onder slechte omstandigheden heeft deze maatregel naar verwachting een grotere impact op de gezondheid en hinder dan op de fijnstofemissie van kachels en open haarden.
11.4
Kosten
De voornaamste kosten zijn voorlichting en handhaving. Deze zijn jaarlijks. Tabel 11.1: Jaarlijkse kosten ‘Stookverbod bij een stookalert’ Type kosten
Ordegrootte (x € 1.000)
Voorlichting
200
Handhaving
300
TOTAAL
500
11.5
Randvoorwaarden en onzekerheden
Een belangrijke randvoorwaarde is het goed inbouwen van het stookverbod bij het stookalert in de werkprocessen van de handhavers, omdat het een situatie is die zo beperkt voorkomt. Een hulpmiddel kan zijn om vanuit het Rijk, VNG en/of Omgevingsdienst NL een standaard aan te bieden aan de hand waarvan het werkproces kan worden ingericht. Een verder hulpmiddel voor implementatie kan zijn om het stookalert zodanig in te richten, dat deze pushberichten kan afgeven. Dat kan ervoor zorgen dat stokers zich beter op de hoogte kunnen stellen van het stookalert.
24 februari 2022
BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK
BI1814-MI-RP-220224-1219
60
12.
Versnelde uitfasering van oudere toestellen
Categorie
Verbod
Toegepast in het buitenland
In Duitsland en Lombardije. In Vlaanderen onderzocht89.
Toepasbaar op buitenstook
Ja.
Implementatie
4 jaar; 1,5 jaar voor het opzetten van de regelgeving, 2,5 jaar voor de uitvoering
Actoren
Rijk voor ontwikkelen stookregister, benodigde wet- danwel regelgeving en voorlichting. Gemeenten en Omgevingsdiensten voor handhaving.
Effect
558 ton PM2,5 (19%)
Kosten
In jaar van invoering geschat op € 22,7 miljoen, jaarlijkse kosten geschat op € 20,2 miljoen. Exclusief financiële compensatie betreft het € 2,7 miljoen in jaar van invoering, € 0,2 miljoen aan jaarlijkse kosten. In 2029 (jaar van afronding uitfasering) € 8,5 miljoen handhavingskosten.
12.1
Toelichting
Door een beter fundamenteel begrip van het verbrandingsproces en de toepassing van moderne constructiematerialen zijn fabrikanten van houtgestookte kachels en inzethaarden in de afgelopen decennia steeds beter in staat gebleken om de uitstoot van hun toestellen te beperken. Dit blijkt o.a. uit de verschillende kwaliteiten toestellen (conventioneel, verbeterd, DIN+, Ecodesign) die TNO hanteert in de modelberekeningen om de jaarlijkse uitstoot in te schatten90. Om de landelijke uitstoot te beperken kan daarom worden overwogen om op termijn een verbod op te leggen op het gebruik van bepaalde verouderde typen toestellen. In deze maatregel wordt aangenomen dat de conventioneel rendement (CR) en verbeterd rendement (VR)-toestellen in 2029 niet meer mogen worden gebruikt. Omdat in de praktijk niet altijd duidelijk is wat de uitstoot van een toestel is, kan worden overwogen om bij onduidelijkheid de uitfasering te baseren op leeftijd van het toestel. De maatregel geldt enkel voor toestellen, niet voor open haarden, waarvoor bij afsluiting een wijziging in de bouwconstructie ontstaat. In Duitsland wordt een vergelijkbaar schema voor uitfasering gehanteerd onder de 1. BImSchV, waarbij toestellen met een uitstoot volgens de typekeuring boven een bepaalde waarde niet meer zijn toegestaan na een vooraf aangekondigde datum.
Ook in Lombardije gelden er beperkingen: toestellen met minder dan 2 sterren mogen sinds 2018 niet meer gebruikt worden. 91 Om effectief toe te zien op de uitfasering van verouderde toestellen is een goede registratie van toestellen essentieel. In Duitsland verzorgen schoorsteenvegers de registratie van de toestellen in een database, waarbij de opname tegelijkertijd gebeurt met de verplichte periodieke controle.
12.2
Implementatie
Om toezicht te kunnen houden op een systeem van verplichte uitfasering van oude toestellen uit de markt, is het noodzakelijk dat een aantal aanpalende maatregelen wordt genomen: 89
N. Veldeman, W. Gruyters, F. Deutsch, K. De Brouwere, K. Couderé, A. Gommers, L. Wittebolle (2020), Onderzoek naar de haalbaarheid en potentieel van de uitfasering van oude, vervuilende houtkachels en open haarden, uitgevoerd in opdracht van het Vlaams Planbureau voor Omgeving, p. 113 en p. 119. 90 Plomp, Visschedijk, Dröge, 2020, Berekening kachel-opties 2019-2020. 91 N. Veldeman, W. Gruyters, F. Deutsch, K. De Brouwere, K. Couderé, A. Gommers, L. Wittebolle (2020), Onderzoek naar de haalbaarheid en potentieel van de uitfasering van oude, vervuilende houtkachels en open haarden, uitgevoerd in opdracht van het Vlaams Planbureau voor Omgeving. p. 12. 24 februari 2022
BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK
BI1814-MI-RP-220224-1219
61
a.
Registratieplicht
Een harde voorwaarde voor een systeem van uitfasering is dat er verplichte registratie plaatsvindt van een aantal specifieke kenmerken van de gebruikte toestellen. Alleen dan is het mogelijk om toezicht te houden op de uitfasering van toestellen welke niet voldoen aan het vast te stellen schema. Een registratiesysteem voor houtgestookte toestellen dient landelijk te worden opgezet en omvat kenmerken zoals; Merk Type Productiejaar Datum van plaatsing Laatste datum van inspectie (zie hieronder bij schoorsteenvegers) Een registratieplicht invoeren vereist de inrichting en onderhoud van een hiertoe geschikt administratief systeem binnen een daartoe bestemd overheidsorgaan, communicatie vanuit dit overheidsorgaan met individuele stokers op regelmatige basis, promotie van dit systeem en verankering van dit systeem in een juridische basis. Een dergelijk register bestaat voor toestellen van 20 kW en meer, het SCIOS-register, juridisch verankerd in paragraaf 6.5.3 van het Bbl. Overwogen kan worden om dit systeem aanvankelijk vrijwillig te maken, waarbij geregistreerde stokers bepaalde privileges krijgen (bijvoorbeeld subsidie op een nageschakeld filter of onderhoudsabonnement bij een gecertificeerde schoorsteenveger), totdat een einddatum is bereikt waarop registratie verplicht is.
Voor de vraag hoe lang of bepaalde typen toestellen in gebruik kunnen worden gehouden kan de pragmatische insteek worden gekozen om aan te haken bij de reeds bestaande toesteldatabase van het Duitse HKI92, waaruit duidelijk wordt aan welke keuringseisen een toestel voldoet. Een dergelijke registratieplicht ondervangt tevens het risico van doorverhandeling op de tweedehands markt van oudere toestellen. Zonder registratieplicht kunnen oudere toestellen worden verhandeld, waarbij dan uitgegaan wordt van een lage pakkans. Het register dient tevens toegankelijk te zijn voor handhavers, teneinde hun taak uit te kunnen oefenen. b. Aanpassen wetgeving De aanname is dat het verbod op bepaalde typen toestellen landelijk wordt ingevoerd, dus met een separate wet of besluit, of door aanpassing van bestaande besluiten. Om mensen te kunnen laten wennen aan de wetgeving en de gelegenheid te geven een alternatief te vinden, wordt een overgangstermijn van vier jaar gehanteerd. Een dergelijke termijn is ook onder het Duitse systeem gehanteerd en zou afdoende gelegenheid moeten geven om de maatregel bekend te maken en over te stappen op een nieuwer toestel. c.
Voorlichting Om de invoering van de nieuwe wet goed te laten landen, dienen de eigenaren met tijdige communicatie via voldoende verschillende communicatiemiddelen op de hoogte te zijn gebracht van de noodzaak tot registratie en de eindtermijnen waarop bepaalde toestellen in bedrijf mogen zijn. Naast een brede maatschappelijke voorlichtingscampagne, hetgeen vooral nodig zal zijn in het aanlooptraject, kan ook direct met de stoker worden gecommuniceerd nadat deze zijn toestel heeft geregistreerd, waarbij deze tijdig bericht krijgt van de uitfasering van zijn type toestel. d. Handhaving De maatregel legt op vastgestelde piekmomenten beslag op de handhavingscapaciteit. Op die momenten dat typen toestellen uit gebruik dienen te zijn genomen, zullen handhavers moeten controleren wat de 92
Zie: https://cert.hki-online.de/geraete.
24 februari 2022
BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK
BI1814-MI-RP-220224-1219
62
stand van zaken is binnen hun gemeente, welke toestellen geregistreerd staan en of deze vervangen zijn. Een accuraat register is hiervoor een must. Zo niet, dan is handhaving niet mogelijk en slechts afhankelijk van toevallige meldingen. e. Financiële compensatie Overwogen kan worden om een regeling, die uitfasering van oude toestellen beoogt, gepaard te laten gaan met gedeeltelijke financiële compensatie van de kosten van verwijdering van het rookgaskanaal, de vervanging door een nieuw toestel of de plaatsing van een nageschakeld filter. Voor de compensatie wordt uitgegaan van een jaarlijks vast beschikbaar bedrag. Hiervoor gaan we uit van € 20 miljoen, waarmee jaarlijks 40.000 toestellen een compensatie kunnen krijgen ten behoeve van een nieuwer toestel of 10.000 huishoudens hun rookgaskanaal kunnen afsluiten. Voorwaarde hiervoor is wel dat het oude toestel wordt ingeleverd, zodat zeker is dat dit niet de tweedehands markt betreedt. Een alternatieve optie is de invoering van een slooppremie, waarbij oude toestellen ingeleverd worden tegen een beperkt bedrag. De maatregel kent een geschatte implementatietermijn van vier jaar. 1,5 jaar voor het opzetten van de regelgeving, 2,5 jaar voor de uitvoering (het inrichten van het register, opzetten van eventuele financiële compensatie en de benodigde communicatie).
Onderstaande figuur 12-1 geeft het krachtenveld rondom houtstook weer. De oranje gekleurde actoren in het krachtenveld spelen een rol bij deze aanpassing:
Figuur 12-1 Krachtenveld maatregel uitfasering oudere toestellen.
Het ministerie van IenW is verantwoordelijk voor de invoering van de betreffende wetgeving, samen met BZK. Tevens zal het ministerie verantwoordelijk zijn voor de opzet van het register. Gemeenten en soms 24 februari 2022
BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK
BI1814-MI-RP-220224-1219
63
Omgevingsdiensten handhaven. RVO heeft een rol als subsidieverstrekker in het geval van financiële compensatie. De maatregel grijpt in op het toestel van de stoker. In 2019 waren er zo’n 270.000 conventionele en verbeterd-rendementtoestellen in gebruik93. Een deel hiervan wordt via natuurlijk verloop al vervangen. Mogelijk leidt de maatregel ook tot een lager aantal toestellen. Voor toestelverkopers is de maatregel gunstig: ervan uitgaande dat het toestel wordt vervangen door een ander toestel, zullen zij meer toestellen verkopen dan anders het geval was geweest tot 2030. Ook voor installateurs, die het nieuwe toestel installeren is de maatregel gunstig onder dezelfde aanname, zij zullen meer installaties plaatsen dan anders het geval was geweest tot 2030.
12.3
Effectanalyse
Effect op emissies Er zijn verschillende scenario's denkbaar voor de uitfasering van oude toestellen. TNO heeft in 2020 becijferd94 dat het uitfaseren van alle conventionele en verbeterd rendement toestellen in de periode tot 2029 en vervanging van deze toestellen door toestellen welke voldoen aan Ecodesign, een besparing van 744 ton PM2,5 (incl. condensables) kan opleveren. Dit is lager dan de uitstoot welke deze toestellen momenteel veroorzaken (ca 1900 ton), omdat een substantieel deel van deze toestellen ook zonder de maatregel via natuurlijk verloop al zou zijn verdwenen uit de markt. Dit betreft een theoretisch maximum, waarbij is aangenomen dat iedereen zich aan de verplichte uitfasering zou houden. Aangenomen wordt dat in de praktijk slechts 75% van de eigenaren van en CR of VR toestel deze in werkelijkheid zal vervangen, waardoor het potentieel beperkt wordt tot 558 ton PM2,5. Effect op hinder De reductie van de fijnstofemissie zal een vergelijkbaar effect hebben op de gemiddelde bijdrage aan de fijnstofconcentratie in Nederland en de gezondheidsklachten die daarmee voorkomen worden. Omdat het betrekking heeft op toestellen die een relatief grote bijdrage leveren aan de fijnstofemissie, zal het op lokaal niveau een grote impact kunnen hebben.
Naar verwachting zal de invloed van deze maatregel op de hoogblootgestelden en daarmee sterk gehinderde huishoudens hierdoor groter zijn dan de invloed die op basis van de totale emissie en gemiddelde blootstelling verwacht zou worden.
12.4
Kosten
De belangrijkste kosten voor deze maatregel betreffen de kosten van het beoogde register. De kosten voor de wetgeving en aanpassing van de handhavingsbevoegdheid zijn relatief beperkt. Er liggen echter wel hogere handhavingskosten, met name om te controleren of de oudere kachels conform schema worden uitgefaseerd. Merk op dat de handhavingskosten in het jaar 2029 vallen, wanneer er gecontroleerd wordt of de betreffende toestellen uitgefaseerd zijn. Dat betekent een piek in de gevraagde handhavingscapaciteit. Mogelijk kan dit opgelost worden door de handhaving te spreiden over enkele jaren. Optioneel is er de mogelijkheid om financiële compensatie te bieden. Dat leidt tot de volgende verwachte kosten.
93 94
Getallen via Biomassa - Hernieuwbare energie in Nederland 2019 | CBS. Maatregel 3 in de notitie van Plomp, Visschedijk, Dröge, 2020, Berekening kachel-opties 2019-2020.
24 februari 2022
BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK
BI1814-MI-RP-220224-1219
64
Tabel 12.1: Eenmalige kosten ‘Versnelde uitfasering van oudere toestellen’ in jaar van invoering Type kosten Ordegrootte (x € 1.000) Register
2.500
Voorlichting
200
Optioneel: Financiële compensatie
20.000
TOTAAL
22.700
Tabel 12.2: Jaarlijkse kosten ‘Versnelde uitfasering van oudere toestellen’ Kostenpost Ordegrootte (x € 1.000) Register
100
Voorlichting
100
Optioneel: Financiële compensatie
20.000
TOTAAL Kosten in 2029 Handhaving
20.200 8.550
Voor de eigenaar van de kachel treedt er waardeverlies op. Deze schrijft zijn kachel versneld af en investeert eventueel vervroegd in vervanging. Hoe sneller de maatregel wordt geïntroduceerd, hoe hoger dit waardeverlies. In later jaren is de kans groter dat de eigenaar reeds heeft geïnvesteerd in een vervangende kachel. TNO schat deze kosten op € 17 miljoen per jaar in 2030, bij invoering van de maatregel in 2029.95
12.5
Randvoorwaarden en onzekerheden
De belangrijkste onzekerheid is de correctheid van het register. Als het register niet up-to-date is, is niet duidelijk in hoeverre de doelen van de beleidsmaatregel behaald worden. Bovendien kan dit handhavingscapaciteit op de verkeerde plekken inzetten (iemand die wel degelijk zijn toestel buiten gebruik heeft genomen) of juist niet op de plekken waar het nodig is, vanwege een verkeerde registratie. Afdoende handhavingscapaciteit in het jaar dat de uitfasering afgerond dient te zijn, is eveneens een randvoorwaarde. Dat kan opgelost worden door de handhaving te spreiden over enkele jaren, zodat de piek verkleind wordt. Een eventuele financiële compensatie kan geïnterpreteerd worden als een stimulans voor de aankoop van nieuwe toestellen en daarmee als de boodschap dat houtstook toegestaan is en blijft. Dat kan opgelost worden doordat de financiële compensatie ook ruimte biedt voor een elektrisch alternatief of het afsluiten van het rookgaskanaal. Een andere optie is geen financiële compensatie en enkel een voldoende lange overgangstermijn. Tot slot is correcte installatie van een nieuw toestel van belang voor een optimale werking van deze maatregel. Bij de vormgeving van een compensatiemaatregel kan dit meegenomen worden. Indien er niet gecompenseerd wordt, is hoe een nieuw toestel geïnstalleerd wordt een onzekerheid.
95
A.J. Plomp, A.H.J. Visschedijk en R. Dröge, Berekening kachel-opties 2019-2020, p. 20.
24 februari 2022
BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK
BI1814-MI-RP-220224-1219
65
13.
Landelijk volledig verbod op houtstook
Categorie
Verbod
Toegepast in het buitenland
Nee
Toepasbaar op buitenstook
Ja
Implementatie
5 tot 10 jaar. Naast de benodigde landelijke wetgeving, zal er een voldoende lange termijn in acht genomen moeten worden om mensen in staat te stellen een alternatief aan te schaffen.
Actoren
Rijk voor landelijke wetgeving, communicatiecampagne. Gemeenten en Omgevingsdiensten voor handhaving.
Effect
2.240 ton PM2,5 emissiereductie (75%)
Kosten
Geschat op € 1 miljoen in het jaar van invoering; jaarlijkse kosten geschat op € 55,5 miljoen, waarvan € 50 miljoen financiële compensatie.
13.1
Toelichting
De meest vergaande maatregel om de hinder en gezondheidsklachten als gevolg van houtstook te verminderen is een volledig verbod op houtstook. Deze maatregel richt zich in deze verkenning op binnenstook, maar is ook toepasbaar voor buitenstook. De maatregel houdt in dat kachels en open haarden in het geheel niet meer mogen worden gebruikt.
13.2
Implementatie
a. Aanpassen wetgeving Een verbod op houtstook kan in gemeentelijke Omgevingsplannen worden opgenomen of in landelijke wetgeving. In de verkenning van deze maatregel wordt uitgegaan van landelijke wetgeving, zodat de maatregel in heel Nederland op dezelfde wijze wordt geïmplementeerd. Deze wet verbiedt dan het gebruik van houtkachels en open haarden. Daarbij wordt een overgangstermijn aangenomen, waarbij die huishoudens die houtstook als primaire verwarming hebben, in staat worden gesteld om over te gaan op een andere bron van verwarming. Hierbij wordt uitgegaan van een termijn van vier jaar. Het introduceren van een dergelijk verbod roept de vraag op of dit voldoet aan de algemene rechtsbeginselen. Dat betreft met name het evenredigheidsbeginsel: zijn de nadelige gevolgen van de voorgenomen maatregel proportioneel met de doelen van de regeling? Enerzijds kan beredeneerd worden dat houtstook vooral voor sfeerverwarming gebruikt wordt, terwijl andere mensen er ernstige hinder van ondervinden. Anderzijds zijn er ook beperktere maatregelen mogelijk, die dit probleem aanpakken. b. Communicatiecampagne Ter ondersteuning van de maatregel is een brede maatschappelijke communicatiecampagne noodzakelijk. Deze is bedoeld om bewustwording te creëren van de schadelijke effecten van houtstook en om bekendheid met de maatregel te vergroten.
Indien er financiële compensatie wordt ingevoerd, bijvoorbeeld voor degenen met houtstook als primaire verwarmingsbron, is het van belang dat deze ook bekend is bij de doelgroep. Daarom is het nuttig om ook de stokers separaat te benaderen. c. Handhaving Daarnaast zal de maatregel gehandhaafd moeten worden. Ingeschat wordt dat de eerste jaren met name veel handhavingscapaciteit noodzakelijk is. Verzet tegen de maatregel zal dit bemoeilijken. 24 februari 2022
BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK
BI1814-MI-RP-220224-1219
66
d. Financiële compensatie Overwogen kan worden om de kachel eigenaren financieel te compenseren voor bijvoorbeeld het verwijderen of uit bedrijf nemen van houtgestookte toestellen en open haarden en eventuele compensatie voor het plaatsen van elektrische toestellen indien het om hoofdverwarming gaat. Twee typen financiële compensatie kunnen overwogen worden. Enerzijds een financiële compensatie voor huishoudens die houtstook als primaire bron van verwarming hebben. Anderzijds een brede financiële compensatie, waarmee overgestapt kan worden op een alternatief voor de houtkachel. Implementatie van deze maatregel zal 5 tot 10 jaar in beslag nemen. Naast de benodigde landelijke wetgeving, zal er een voldoende lange termijn in acht genomen moeten worden om mensen in staat te stellen een alternatief aan te schaffen. Onderstaande figuur 13-1 geeft het krachtenveld rondom houtstook weer. De oranje gekleurde actoren in het krachtenveld spelen een rol bij deze aanpassing:
Figuur 13-1 Krachtenveld maatregel volledig verbod
Het ministerie van IenW verzorgt de benodigde wetgeving. Gemeenten en soms Omgevingsdiensten zijn verantwoordelijk voor de handhaving van het verbod. De maatregel heeft impact op alle stokers. Zij zullen hun gedrag moeten wijzigen naar niet meer stoken. De maatregel heeft tevens invloed op de toestelverkopers van houtkachels, installateurs van houtkachels, houtleveranciers en schoorsteenvegers. Zij verliezen hun volledige omzet. Voor leveranciers en installateurs van bijvoorbeeld elektrische sfeerverwarmingstoestellen kan de maatregel juist gunstig uitpakken.
24 februari 2022
BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK
BI1814-MI-RP-220224-1219
67
13.3
Effectanalyse
Effect op emissies Omdat een volledig verbod op houtstook moeilijk is te handhaven wordt de aanname gedaan dat niet iedereen de maatregel zal naleven en 75% van de totale emissies wordt voorkomen. Het totaalverbod leidt daarmee tot een reductie van circa 2.240 ton PM2,5 in 2030. Effect op hinder De reductie van de fijnstofemissie zal een vergelijkbaar effect hebben op de gemiddelde bijdrage aan de fijnstofconcentratie in Nederland en de gezondheidsklachten die daarmee voorkomen worden.
13.4
Kosten
De kosten van een dergelijk verbod worden bepaald door de voorlichtingskosten in de vorm van een campagne, de handhaving en de financiële compensatie. Voor de kostenberekening is bij dat laatste uitgegaan van een vast budget van € 50 miljoen, waarmee circa 100.000 huishoudens jaarlijks gecompenseerd kunnen worden gedurende vier jaar. Hiervoor komen we uit op de volgende kosten. Tabel 13.1: Kosten ‘Landelijk volledig verbod op houtstook Type kosten
Ordegrootte (x € 1.000)
Voorlichting
1.000
Handhaving
4.560
Financiële compensatie
50.000
TOTAAL
55.560
Daarnaast zijn er de kosten voor de stokers. Zij krijgen te maken met een desinvestering in hun toestel en houtvoorraad. Ook leveranciers van toestellen, installateurs, houtleveranciers en schoorsteenvegers ondervinden de gevolgen van het verbod: zij verliezen hun werkzaamheden op dit vlak. Dat betekent dat de maatschappelijke kosten voor deze sectoren heel hoog zijn.
13.5
Randvoorwaarden en onzekerheden
De belangrijkste randvoorwaarde voor deze maatregel is de juridische onderbouwing. Het is de vraag of de maatregel voldoet aan algemene rechtsbeginselen, zoals het evenredigheidsprincipe. De tweede randvoorwaarde is het beschikken over voldoende handhavingscapaciteit. Om een algeheel verbod te handhaven, dient voldoende capaciteit ingezet te worden, om in de gaten te houden of er daadwerkelijk niet gestookt wordt. Dat kan opgelost worden door extra budget voor handhaving in te zetten, daarnaast moeten de handhavers dan ook beschikbaar zijn in de avonduren. Het is onzeker hoe op de maatregel gereageerd gaat worden. Dat zal afhankelijk zijn van o.a. de wijze van voorlichting, de implementatietermijn, de norm rondom houtstook, de mogelijkheid om toch te blijven stoken zonder dat erop gehandhaafd wordt en de sanctie die staat op houtstook. Te verwachten mag worden dat de maatregel veel weerstand oproept bij stokers en bij de betreffende beroepsgroepen. Dat alles kan ertoe leiden dat in de praktijk toch gestookt blijft worden. Een compensatiemaatregel kan daarin verzachting aanbrengen.
24 februari 2022
BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK
BI1814-MI-RP-220224-1219
68
14.
Stimulering van filters
Categorie
Financiële prikkel
Toegepast in het buitenland
Ja, in Aken96
Toepasbaar op buitenstook
Mogelijk. Gelet op eigen bijdrage en lage kosten buitenkachels, wordt de kans dat er aanvragen komen voor buitenstook laag ingeschat.
Implementatie
1-1,5 jaar, met name de inrichting van de subsidie en de communicatie hierover.
Actoren
Rijk is verantwoordelijk voor budget en uitvoering subsidie.
Effect
47 ton PM2,5 emissiereductie (1,6%)
Kosten
Geschat op jaarlijks € 10,4 miljoen.
14.1
Toelichting
Om de landelijke uitstoot van bestaande kachels te beperken kan worden overwogen om middels een subsidieregeling de aankoop van elektrostatische filters en katalysatoren te stimuleren. Daarbij is het belangrijk dat in de inrichting van de regeling er rekening mee wordt gehouden dat de effectiviteit van deze nageschakelde filtertechnieken afhangt van verschillende factoren, zoals het type installatie, de wijze van stoken, onderhoud van het filter zelf (een filter dient schoongehouden te worden) en de bedrijfstoestand op een bepaald moment. Onderzoeken door VITO, VMM en ECN geven goede overzichten van de mogelijkheden tot emissiereductie in het algemeen, en die van filters in het bijzonder 97, 98. Een katalysator reduceert de uitstoot van onverbrande koolwaterstoffen door naverbranding in of net na de kachel, mits deze wordt bedreven bij de optimale bedrijfstemperatuur van ca 350-550C. Volgens fabrikanten zou een katalysator welke net na het toestel in het rookgaskanaal wordt geplaatst tot 65% van de fijnstofemissie kunnen reduceren99. Deze wordt bij moderne, efficiënte toestellen vaak niet gehaald waardoor de werking van een katalysator bij deze toestellen beperkt is100. Omdat er vooral veel onverbrande koolwaterstoffen vrijkomen tijdens het opstarten van een koud toestel is het effect van een katalysator in de praktijk vaak beperkt.
Hetzelfde geldt voor een efficiënt toestel waarbij de rookgastemperatuur lager is dan bij een oud toestel. Een elektrostatisch filter (Electrostatic Precipitator, ESP) kan stofdeeltjes uit houtrook afvangen door deze eerst te ioniseren en dan in een elektrostatisch veld neer te laten slaan op een elektrode voordat de rook de schoorsteen verlaat. Dit is daarom vooral effectief indien het fijnstof bestaat uit ioniseerbare zouten zoals dit voorkomt bij een optimale verbranding. Een elektrostatisch filter is dan ook niet geschikt voor open haarden waarbij fijnstof vooral bestaat uit teren die niet of nauwelijks worden afgevangen. 101
96
Van 7 dec 2010 - 31 dec 2011 ondersteunde het subsidieprogramme “AltbauPlus” in Aken vervanging van oude kachels en elektrostatische filters, zie http://www.rundumwarm.de/Downloads/Infolinks/FBStVO_foerderrichtlinie_2011-01-26.pdf. 97 ECN (2017). Mogelijkheden voor emissiereductie bij houtkachels. ECN-N—17-006. 98 Tytgat, T., Walpot, G., Cools, J., Lenaerts, S. (2018). Literature review of emissions of modern wood combustion devices and emissions reducing technologies, under real – life conditions. 99 zie https://www.houtrookfilter.nl/waarom-een-houtrookfilter/ 100 Survey on the present state of particle precipitation devices for residential biomass combustion with a nominal capacity up to 50 kW, IEA bioenergy task 32 report, Graz University of Technology, BIOS bioenergysysteme, 2011 101 Survey on the present state of particle precipitation devices for residential biomass combustion with a nominal capacity up to 50 kW, IEA bioenergy task 32 report, Graz University of Technology, BIOS bioenergysysteme, 2011 24 februari 2022
BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK
BI1814-MI-RP-220224-1219
69
Volgens onderzoek van Graz University of Technology en BIOS Bioenergiesysteme GmbH 102 aan verschillende ESP's kan het vangstrendement onder labomstandigheden uiteenlopen tussen 50-85%. De werking van een elektrostatisch filter is laag wanneer het fijnstof bestaat uit roet en teren, zoals deze ontstaan bij slechtere verbranding tijdens de opstart van een toestel of bij oudere toestellen. In de praktijk zijn er vaak minder gunstige omstandigheden dan in het lab. Zo worden toestellen zeker niet altijd optimaal gestookt en is het de vraag of ESP's altijd goed worden geleegd en onderhouden door de gebruiker. Buro Blauw gaat daarom uit van een afvangstrendement in de praktijk van 30 % voor conventionele kachels en 50% voor moderne kachels, op basis van praktijkonderzoek door VITO in België103104. Overigens verschillen de typen ESP's in hun wijze van opvang en verwijdering van het afgevangen stof (reinigen van eens per week tot enkele keren per jaar). Het is van belang dat er een metalen rookgaskanaal is geplaatst. Soms wordt er ook over geluidsoverlast geklaagd. Voorgesteld wordt een subsidieregeling te beperken tot elektrostatische filters (en katalysatoren hiervoor uit te sluiten), zodat het filter zelf (ondanks wisselende reductieprestaties) niet ook nog een nadelige invloed veroorzaakt op de goede werking van de kachel of haard wanneer deze niet goed wordt onderhouden.
Daarbij zouden open haarden moeten worden uitgesloten van de regeling, omdat het filter hiervoor niet effectief is. Voorbeelden van de stimuleringsregelingen voor elektrostatische filters zijn: Aken (50% van de kosten van het filter tot een maximum van € 500, mits deze op een erkende apparatenlijst van ESP's voorkomt)105; Gemeente Nijmegen. In Nijmegen geldt een vergoeding van 100% van de gemaakte kosten, met een maximum tot € 1.000 per gebouw. De regeling geldt zowel voor filters als katalysatoren, maar niet voor DIN-plus of Ecodesign-kachels.
14.2
Implementatie
De implementatie van deze maatregel bestaat uit het opzetten van een voorlichtingscampagne en het inrichten van een subsidieregeling. a. Voorlichting Met een voorlichtingscampagne in het aanlooptraject kunnen stokers op de hoogte worden gebracht van de scope en inrichting van de subsidieregeling. Door voorlichting over de hinder en gezondheidslast die houtstook kan veroorzaken, kunnen eigenaren worden gemotiveerd om mee te doen aan deze regeling en overgaan tot een aanschaf van een filter, ook als daar eigen kosten bij komen. In het geval van de gemeente Nijmegen wordt de subsidieregeling gekoppeld aan een verplichte stooktraining en een bezoek door een aangewezen installateur die controleert of de lokale omstandigheden voldoende goed zijn voor toepassing van een katalysator of elektrostatisch filter. b. Inrichting subsidieregeling Voor de stimulering van het plaatsen van een nageschakeld filter moet een subsidieregeling worden opgezet voor elektrostatische filters. Bij typische investeringskosten van € 2000-3000 inclusief installatiekosten wordt verwacht wordt dat tenminste 50% hiervan moet worden gesubsidieerd. Bij
Survey on the present state of particle precipitation devices for residential biomass combustion with a nominal capacity up to 50 kW, IEA bioenergy task 32 report, Graz University of Technology, BIOS bioenergysysteme, 2011
102
103
D. Huybrechts, best beschikbare technieken (BBT) voor huishoudelijke houtverwarming, VITO, mei 2020 Rapport Buro Blauw, (Kosten)effectiviteit en toepasbaarheid maatregelen particuliere houtstook, april 2021. 105 Van 7 dec 2010 - 31 dec 2011 ondersteunde het subsidieprogramme “AltbauPlus” in Aken vervanging van oude kachels en elektrostatische filters, zie http://www.rundumwarm.de/Downloads/Infolinks/FBStVO_foerderrichtlinie_2011-01-26.pdf. 104
24 februari 2022
BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK
BI1814-MI-RP-220224-1219
70
beschikbaarstelling van een budget van € 10 miljoen, met een subsidie van € 1000 per toestel kunnen 10.000 filters worden geplaatst. Er kan uiteraard gekozen worden voor een andere verdeling, bijvoorbeeld een hoger vergoedingspercentage. Dat maakt de regeling aantrekkelijker. Daar staat tegenover dat de kosteneffectiviteit lager is. Aanname is dat alle typen elektrostatische filters in aanmerking komen voor de subsidie, mits geïnstalleerd door een erkende installateur. Dit dient aangetoond te worden middels de factuur. Voor een optimale werking van de maatregel is een jaarlijkse controle door de installateur noodzakelijk. Deze valt buiten scope van de subsidieregeling. Een beleidskeuze dient te worden gemaakt over of de jaarlijkse controle door de installateur aangetoond dient te worden. Dat is immers na ontvangst van de subsidie en betekent extra administratieve lasten voor de uitvoeringsorganisatie en voor de gesubsidieerde. Anderzijds is controle noodzakelijk om te weten dat het filter nog werkt. Zonder controle is de maatregel minder effectief. Mogelijk kan dit opgelost worden door het aantonen van een onderhoudscontract. De maatregel is goed uitvoerbaar en kan op korte termijn ingevoerd worden. Gedacht kan worden aan één tot anderhalf jaar implementatietermijn. Onderstaande figuur 14-1 geeft het krachtenveld rondom houtstook weer.
De oranje gekleurde actoren in het krachtenveld spelen een rol bij deze aanpassing:
Figuur 14-1 Krachtenveld Stimulering van filters.
Voor de implementatie is gekeken naar een landelijke regeling. Daarmee kan de maximale emissiereductie beter in beeld worden gebracht. RVO kan ingeschakeld worden om de subsidieregeling uit te voeren. Tevens is de rol van de installateur belangrijk. Deze dient te zorgen dat het filter correct is geïnstalleerd. Voor de stoker betekent dit een wijziging in de installatie. 24 februari 2022
BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK
BI1814-MI-RP-220224-1219
71
14.3
Effectanalyse
Voor de effectbepaling is de aanname gedaan dat er een jaarlijks subsidiebudget van € 10 miljoen zal worden ingezet, met een subsidie van € 1.000 per toestel, zodat er jaarlijks 10.000 filters worden geplaatst. Daarbij is de aanname dat het subsidiebudget jaarlijks uitgeput zal raken. Dit dient echter nader te worden onderzocht. Omdat er eigen kosten aan zitten, het regelen van de subsidie en installatie tijd kost en er niet direct persoonlijk voordelen aan zitten zal er campagne moeten worden gevoerd en andere vormen van stimulatie worden gebruikt om de subsidieregeling tot een succes te maken. Het afvangstrendement van elektrostatisch filters valt bij metingen in de praktijk lager uit dan bij metingen in het laboratorium106. Voor het bepalen van de emissiereductie wordt aangesloten op een afvangstrendement van fijnstof wat is gehanteerd in eerder onderzoek 107 van 30% voor conventionele kachels en 50% voor moderne kachels. Effect op emissies Aangezien elektrostatische filters niet goed werken bij open haarden wordt ervan uitgegaan dat deze niet in de subsidieregeling worden opgenomen. Voor de overige typen kachels wordt aangenomen dat deze over de gemiddelde samenstelling van de kachels en haarden in 2030 worden geplaatst. Hiervan uitgaande levert dat gemiddeld een reductie op van 1,1 kg fijnstof per geplaatst filter per jaar.
Bij het plaatsen van 10.000 filters per jaar voor een periode van 5 jaar neemt de totale fijnstof emissie van kachels en open haarden in 2030 beperkt af met 47 ton PM2,5 per jaar (1,6%). Effect op hinder De reductie van de fijnstofemissie zal een vergelijkbaar effect hebben op de gemiddelde bijdrage aan de fijnstofconcentratie in Nederland en de gezondheidsklachten die daarmee voorkomen worden. Ondanks de beperkte afname van de totale fijnstofemissie kunnen de filters op lokaal niveau er wel voor zorgen dat er een grote verbetering (30-50%) optreedt van de blootstelling aan fijnstof als gevolg van houtstook. Het effect op de hinder als gevolg van geur zal echter minder groot zijn omdat de filters maar een beperkt effect hebben op de geuremissie. Mogelijk zorgt het plaatsen van filters ook voor een toename van de hoeveelheid gestookt hout, doordat de stoker het gevoel heeft minder hinder te veroorzaken.
14.4
Kosten
Aanname is een jaarlijks budget van € 10 miljoen. Subsidies hebben een horizon van maximaal vijf jaar en worden om de vijf jaar geëvalueerd. Daarom gaan we uit van een doorlooptijd van vijf jaar. Andere kosten zijn de kosten voor uitvoering van de regeling en de voorlichting over de regeling. Daarmee komen we op de volgende jaarlijkse bedragen: Tabel 14.1: Jaarlijkse kosten ‘Stimulering van filters Type kosten Ordegrootte (x € 1.000) Subsidie
10.000
Uitvoeringskosten
250
Voorlichting
150
TOTAAL
10.400
106
Het afvangstrendement valt bij metingen in de praktijk veel lager uit dan bij metingen in het laboratorium. Best beschikbare technieken (BBT) voor huishoudelijke houtverwarming, VITO, mei 2020 107 Buro Blauw, (Kosten)effectiviteit en toepasbaarheid maatregelen particuliere houtstook, april 2021 24 februari 2022
BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK
BI1814-MI-RP-220224-1219
72
Er liggen tevens kosten bij de gesubsidieerde. Deze betaalt gemiddeld € 1.000 (50%) voor het filter. In totaal is dat eveneens € 10 miljoen. Tevens heeft de gesubsidieerde te maken met de onderhoudskosten. Daarnaast zullen de elektriciteitskosten van de gesubsidieerde typisch met enkele euro’s per jaar stijgen voor de benodigde extra elektriciteit voor het filter.
14.5
Randvoorwaarden en onzekerheden
De grootste onzekerheid van de maatregel wordt veroorzaakt door de eigen bijdrage van de stoker van 50% in de kosten van het filter. Dat betekent dat een stoker dient te investeren in een maatregel waar deze geen of beperkt direct profijt van heeft. Daarom is het de vraag in hoeverre er in de praktijk gebruik gemaakt wordt van een dergelijke subsidie. Deze onzekerheid kan beperkt worden door een lagere eigen bijdrage, oftewel een hoger subsidiepercentage. Deze maatregel kent een afbreukrisico. Dat komt door de noodzaak om de filters goed te onderhouden. Dat betekent dat, tenzij een periodieke keuring verplicht wordt gesteld, de filters op termijn weinig effectief zijn. Dat, gecombineerd met mogelijke geluidshinder van de filters, leidt ertoe dat het sentiment rondom de stimuleringsmaatregel in negatieve zin kan omslaan.
24 februari 2022
BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK
BI1814-MI-RP-220224-1219
73
15.
Landelijke communicatiecampagne ter bewustwording
Categorie
Communicatie & voorlichting
Toegepast in het buitenland
Ja. Zo kent Vlaanderen de campagne “Stook slim". 108
Toepasbaar op buitenstook
Ja
Implementatie
Goed uitvoerbaar. Termijn minimaal een jaar.
Actoren
Rijk verantwoordelijk voor communicatiecampagne
Effect
90-140 ton PM 2,5 emissiereductie (3-4,7%)
Kosten
Geschat op jaarlijks € 1.000.000
15.1
Toelichting
Het betreft een landelijke campagne, die gericht is op bewustwording van de schadelijke effecten die houtstook kan hebben. Uit onderzoek van Motivaction in 2018 blijkt dat 47% van de Nederlanders zich bewust is van de schadelijke gezondheidseffecten van houtstook109. Enkele jaren daarvoor, in 2015, betrof dit 29%110. Het percentage is dus gegroeid. Tegelijkertijd is een groot deel van de Nederlanders zich niet bewust van de negatieve effecten van houtstook. Doel van de communicatiecampagne is bewustwording, draagvlak creëren voor aanpassingen in beleid in de toekomst, gedragsaanpassingen. De effectiviteit van campagnes op gedragsverandering is over het algemeen beperkt; een campagne draagt echter wel bij en kan een versterkend effect hebben op ander overheidsbeleid. Ook leiden campagnes tot meer kennisoverdracht111.
15.2
Implementatie
De implementatie is beperkt tot het opzetten en uitvoeren van de campagne. Er zijn geen andere ondersteunende maatregelen. De maatregel is goed uitvoerbaar. Implementatie neemt minimaal een jaar in beslag, gezien de benodigde afstemming op Rijksbreed niveau over de te voeren campagnes. Figuur 15-1 op de volgende pagina geeft het krachtenveld rondom houtstook weer. De oranje gekleurde actoren in het krachtenveld spelen een rol bij deze aanpassing:
108
Green Deal Huishoudelijke Houtverwarming, oktober 2018, p. 18. K. Oomen en A. Kamphuis, Houtstook in Nederland, Onderzoek naar maatschappelijke discussie over houtstook in Nederland, Motivaction in opdracht van de provincie Utrecht, september 2019. 110 Hout stoken: lust of last, Motivaction in opdracht van Milieu Centraal, juli 20152015. 111 R.J. Renes en B. van der Putte, Literatuurstudie gedragsverandering via campagnes, 2011. 109
24 februari 2022
BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK
BI1814-MI-RP-220224-1219
74
Figuur 15-1 Krachtenveld maatregel landelijke communicatiecampagne
Het ministerie van IenW initieert de campagne. Deze campagne verschaft algemene informatie en informatie die specifiek op stokers gericht is. De maatregel grijpt in op het gedrag van de stoker. Deze kan op basis van de campagne ervoor kiezen zijn gedrag te veranderen. Bijvoorbeeld door minder te stoken, zijn gedrag aan te passen aan het weer of de tijdsduur van het stoken te verkorten.
15.3
Effectanalyse
De effecten van een campagne zijn vooraf moeilijk in te schatten. De campagne moet stokers bereiken via een combinatie van een landelijke campagne op diverse media en communicatiemaatregelen op maat, zoals het verstrekken van voorlichtingsmateriaal bij de aankoop van toestellen, brandstof of schoorsteenvegersdiensten. Uit ervaring bij andere campagnes is bekend dat de effectiviteit van campagnes op gedragsverandering fors verschilt per type campagne. Bij nalevings- of handhavingscampagnes ligt het gemiddeld rond 17%, bij campagnes gericht op het beëindigen van ongewenst gedrag op maximaal 3%112. De effectiviteit van de campagne schatten wij eerder aan de lage kant van de range dan aan de hoge kant: stoken wordt als gezellig ervaren, is deels gewoontegedrag en omdat deze maatregel als enkelvoudige maatregel wordt beoordeeld (dus zonder ondersteunende maatregelen), neemt de effectiviteit verder af. In context met andere ondersteunende maatregelen, zoals elders beoordeeld, neemt de effectiviteit toe.
112
R.J. Renes en B. van den Putte, Literatuurstudie: gedragsverandering via campagnes, 2011. Zie tevens Bas van den Putte, Gedragsverandering via campagnes 2.0: Aanvullende inzichten uit de wetenschappelijke literatuur, 2015.
24 februari 2022
BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK
BI1814-MI-RP-220224-1219
75
Effect op emissies We nemen aan dat het maximale effect van de campagne op de vermindering van de hoeveelheid hout dat jaarlijks wordt gestookt, overeenkomt met de effectiviteit van campagnes gericht op het beëindigen van ongewenst gedrag. Namelijk een reductie van 3% hout dat wordt gestookt wat betekent dat er 90 ton PM2,5 minder wordt geëmitteerd in 2030. Deze getallen zijn echter hoogst onzeker, evenals de vraag hoe blijvend het effect is. Indien de campagne ook wordt gericht op het stookgedrag dan kan het naast een vermindering van de hoeveelheid hout dat wordt gestookt, ook een verbetering van het stookgedrag opleveren. Het stookgedrag speelt een grote rol bij de emissie van fijnstof. Uit eerder onderzoek door TFZ Straubing naar de effecten van het stoken van te nat hout 113 kan worden afgeleid dat dat het stoken van te nat hout een extra emissie veroorzaakt van ruim 1.600 ton fijnstof per jaar. Uitgaande van een reductie van 3% verkeerd gestookt hout, zoals nat hout, betekent dat een aanvullende reductie van 50 ton PM2,5 uitstoot per jaar. Effect op hinder De reductie van de fijnstofemissie, als gevolg van de afname van de hoeveelheid hout, zal een vergelijkbaar effect hebben op de gemiddelde bijdrage aan de fijnstofconcentratie in Nederland en de gezondheidsklachten die daarmee voorkomen worden.
Indien de campagne zich ook richt op het stookgedrag dan is de invloed van de maatregel op de hinder naar verwachting groter dan de invloed op de totale emissie, omdat slecht stookgedrag lokaal veel hinder en blootstelling kan veroorzaken.
15.4
Kosten
De kosten van de campagne worden geschat op jaarlijks € 1 miljoen. We gaan ervan uit dat de campagne vijf jaar loopt. Tabel 15.1: Jaarlijkse kosten ‘Landelijke communicatiecampagne Type kosten Campagne (jaarlijks) TOTAAL
15.5
Ordegrootte (x € 1.000) 1.000 1.000
Randvoorwaarden en onzekerheden
De belangrijkste onzekerheid is in hoeverre de stoker zijn gedrag zal aanpassen op basis van een campagne. Dit is lastig voorspelbaar. Er is veelal sprake van gewoontegedrag, hetgeen gewoonlijk minder beïnvloedbaar is door een campagne dan eenmalig gedrag 114. Daarnaast is een gedragswijziging onder meer afhankelijk van de culturele norm. Met andere woorden: als de omgeving stoken als gezellig ervaart (83% van de mensen115) is de neiging tot gedragsverandering kleiner 116. De invulling van de campagne zelf kent eveneens onzekerheden: richt deze zich op stoken met minder emissies, hetgeen sommige partijen beschouwen als legitimatie van het stoken, maar wel handelingsperspectief biedt aan de stoker of op minder stoken?
113
Nutzer- und Brennstoffeinflüsse auf Feinstaubemissionen aus Kleinfeuerungsanlagen. TFZ Bericht 36, 2014 R.J. Renes en B. van der Putte, Gedragsverandering via campagnes, mei 2011, p. 7. 115 K. Oomen en A. Kamphuis, Houtstook in Nederland\: onderzoek naar maatschappelijke discussie over houtstook in Nederland, p. 16 116 B. van den Putte et al, Gedragsverandering via campagnes 2.0, p. 63. 114
24 februari 2022
BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK
BI1814-MI-RP-220224-1219
76
16.
Stimuleren van stoken van goed gekloofd en gedroogd hout
Categorie
Communicatie en voorlichting
Toegepast in het buitenland
Ja, in Duitsland117
Toepasbaar op buitenstook
Ja
Implementatie
Minder dan een jaar. Inrichting voorlichting, verspreiding vochtmeters, opleiden stookcoaches.
Actoren
Gemeenten verzorgen voorlichting, verstrekken vochtmeters en zetten stookcoaches in. Eventueel zouden makelaars, toestelverkopers, schoorsteenvegers en installateurs ook vochtmeters aan kunnen bieden.
Effect
64 ton PM2,5 emissiereductie (2,1%)
Kosten
Geschat op jaarlijks € 4,7 miljoen
16.1
Toelichting
Een van de vier parameters welke de uitstoot bepalen (toestel, installatie, stoker en brandstof) is de kwaliteit van de brandstof. Voor een goede verbranding dient het gebruikte hout voldoende droog (1015%) te zijn en van de juiste stukgrootte te zijn. Voor wat betreft de stukgrootte is de mate waarin het hout gekloofd is van belang en deze verschilt per type toestel. Te klein gekloofde stukken hout leiden tot een te snelle verbranding, terwijl te grote stukken hout juist voor een te grote afkoeling van de vuurhaard zorgt. In beide gevallen neemt de uitstoot toe. Onderstaande praktijkmetingen laten zien dat in dit geval een stukgrootte van ca 7 x 7 centimeter optimaal is.
Figuur 16-1 Invloed van de stukgrootte van stukhout op de fijnstofuitstoot118.
117
Erste Verordnung zur Durchführung des Bundes- Immissionsschutzgesetzes *) (Verordnung über kleine und mittlere Feuerungsanlagen - 1. BImSchV), 26 jan 2010. 118 Nutzer- und Brennstoffeinflüsse auf Feinstaubemissionen aus Kleinfeuerungsanlagen, Claudia Schön, Hans Hartmann, TFZ Berichte 36, 2014 24 februari 2022
BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK
BI1814-MI-RP-220224-1219
77
Hout moet voldoende droog zijn om het goed te kunnen stoken. Vers hout heeft een vochtgehalte van circa 50% en is veel te nat om te kunnen stoken. Voor wat betreft het optimale vochtgehalte wordt geadviseerd om het daarom tenminste 2 jaar buiten onder een afdak te laten drogen of om goed gedroogd hout te kopen. De verdamping van vocht vanuit het hout bereikt dan een evenwicht met de opname van vocht uit de buitenlucht, tot een evenwicht van ca 15-20% wordt bereikt119. Voor deze omstandigheden zijn vrijwel alle houtkachels ontworpen. Eerder stoken van hout wat nog niet goed droog is, leidt tot een slechte verbranding. Onderzoek van TFZ Straubing laat zien dat het stoken van nat hout met een vochtgehalte van bijvoorbeeld 30% kan resulteren in een veelvoud van de fijnstofuitstoot ten opzichte van optimaal gedroogd hout met een vochtgehalte van 10-15 %120. Door de te lage vlamtemperatuur neemt ook de uitstoot van gasvormige organische componenten fors toe, wat lokaal voor (geur)hinder kan zorgen. In Duitsland wordt hierom in de 1.BImSchV121 als eis gesteld dat het vochtgehalte van het gestookte hout niet hoger mag zijn dan 20%. Dit kan worden gecontroleerd door de bevoegde schoorsteenveger. Samenvattend kan worden gesteld dat het gestookte hout niet meer dan 20% vocht mag bevatten, waarbij 10-15% gangbaar is na twee jaar drogen.
Figuur 16-2 Invloed van het vochtgehalte van stukhout op de fijnstofuitstoot.122
16.2
Implementatie
Door algemene en gerichte voorlichting kunnen stokers beter bewust worden gemaakt van de relevantie van het stoken van gedroogd hout en worden gestimuleerd om een adequate houtopslag te realiseren en gebruiken. Om de voorlichting gericht te maken, worden stookcoaches ingezet, die uitleg geven over de houtvoorraad en goed stoken. Een bezoek van de stookcoaches kan aangevraagd worden via de gemeente. Een gemeente kan ook een stookcoach aanbevelen indien over bepaalde stokers veel klachten binnenkomen.
119
Handbook of biomass combustion and cofiring, S. van Loo, J. Koppejan, Earthscan, 2008 Nutzer- und Brennstoffeinflüsse auf Feinstaubemissionen aus Kleinfeuerungsanlagen, TFZ Bericht 36, 2014. Erste Verordnung zur Durchführung des Bundes- Immissionsschutzgesetzes *) (Verordnung über kleine und mittlere Feuerungsanlagen - 1. BImSchV),, 26 jan 2010
120 121
122
TFZ Straubing, 2014.
24 februari 2022
BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK
BI1814-MI-RP-220224-1219
78
Om het stoken van goed gedroogd hout extra aantrekkelijk te maken en stokers inzicht te bieden in de droogte van hun houtvoorraad, kan een gratis vochtmeter worden aangeboden. Dat kan door verschillende partijen uitgevoerd worden. Denk aan gemeenten, als extra service bij het aanbieden van een stookcoach of door deze gratis af te laten halen op het gemeentehuis. Schoorsteenvegers en kachelaanbieders kunnen deze bijvoorbeeld aanbieden bij een bezoek of verkoop van een kachel. Een andere optie is verspreiding via bouwmarkten. Het is ook mogelijk om een vochtmeter aan te laten bieden op momenten die typisch zijn om een nieuwe gewoonte te starten, zoals bij de overdracht van een huis door de makelaar. Deze maatregel gaat een stap verder dan de algemene communicatiecampagne (hoofdstuk 15), vanwege het gerichte advies en het aanbod van de vochtmeter. Daar staat tegenover dat de maatregel gericht is op één aspect van het stoken. Gemeenten dienen een eigen werkproces in te richten voor de verstrekking van de vochtmeters en de stookcoaches dienen goed opgeleid te zijn. De maatregel wordt ingeschat als snel implementeerbaar, binnen een jaar. Onderstaande figuur 16-3 geeft het krachtenveld rondom houtstook weer. De oranje gekleurde actoren in het krachtenveld spelen een rol bij deze aanpassing:
Figuur 16-3 Krachtenveld maatregel stimuleren goed stoken
Verschillende partijen dienen een nieuw werkproces in te richten, ten gevolge van het verstrekken van de vochtmeters. Dat heeft gevolgen voor schoorsteenvegers, toestelverkopers en installateurs. Echter, soms is dit al het geval – zo worden bij stooktrainingen vaak gratis vochtmeters verstrekt. Ook makelaars dienen in dit voorstel hun werkwijze aan te passen, met het aanbieden van de vochtmeter. Gemeenten zullen eveneens de vochtmeter op dienen te nemen in hun werkproces. Dat vergt inspanning. Wellicht kan VNG daarbij ondersteunen. 24 februari 2022