AP 5d. Bijlage rapport-beleidsverkenning-aanvullende-maatregelen-emissies-particuliere-houtstook

6.4

Kosten

De belangrijkste invoeringskosten zijn gerelateerd aan de voorlichting aan bouwers en handhavers en de handhavingskosten. De benodigde handhaving is beperkt. Het betreft een extra controle-item bij nieuwbouw, daarnaast de afhandeling van klachten bij een nieuwe uitmondingsopening bij bestaande bouw. De kosten voor deze maatregel worden geschat op Tabel 6.1: Eenmalige kosten ‘Aanpassing Besluit bouwwerken leefomgeving’ in jaar van invoering Type kosten Ordegrootte (x € 1.000) Voorlichting

150

Totaal

150

Daarna bedragen de kosten jaarlijks de handhavingskosten. Aangenomen is dat dit enkele uren per week per gemeente betreft. De kosten zijn in de praktijk met name afhankelijk van de kosten voor handhaving van de aanpassing bij de bestaande bouw, daardoor kunnen zij lager uitvallen. Naar verwachting treedt per 1 oktober 2022 de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) in werking. Dan kunnen de kosten nog wijzigen, doordat de controle dan wordt uitgevoerd door een onafhankelijke kwaliteitsborger, in plaats van door de gemeente. Tabel 6.2: Jaarlijkse kosten ‘Aanpassing Besluit bouwwerken leefomgeving’ Type kosten Ordegrootte (x € 1.000) Handhaving

1.000

TOTAAL

1.000

Voor consumenten betekent dit dat zij, indien zij besluiten een kachel te plaatsen in een nieuwbouwhuis of in een bestaande woning, in een aantal gevallen te maken krijgen met kosten voor langere rookgasafvoerkanalen. Op het geheel van de kosten van een nieuwbouwhuis zijn deze kosten beperkt (enkele honderden euro’s). 24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

34

6.5

Randvoorwaarden en onzekerheden

Benodigd is een wijziging in het Bbl. Voor het Bbl betekent dit een beperkte aanpassing in de systematiek, omdat nu gekozen is het Bbl te beperken tot de eigen woning en niet te richten op omwonenden. Het is echter wel mogelijk om in het Bbl de keuze te maken om bij de eisen aan de rookgasafvoer ook rekening te houden met direct omwonenden. De invulling in het Bbl van hoe er rekening gehouden wordt met omwonenden is eveneens van belang. Denk aan de gekozen straal tot waar er gesproken wordt over omwonenden en de omgang met later te realiseren nieuwere woningen in de directe omgeving. Dat laatste kan opgelost worden door aan te tonen welke situatie er was bij aanleg van de rookgasafvoer, bijvoorbeeld door (lucht)foto’s. Die situatie is dan maatgevend voor latere nieuwe situaties in de directe omgeving.

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

35

7.

Certificering van installateurs en schoorsteenvegers

Categorie

Wet- en regelgeving

Toegepast in het buitenland

In 16 Europese landen is schoorsteenveger een gereglementeerd beroep 59 In 11 landen is installateur een gereglementeerd beroep60.

Toepasbaar op buitenstook

Niet direct. Het kan wel zo zijn dat kennis die wordt overgedragen door schoorsteenvegers over binnenstook ook enig gunstig effect zal hebben op het stookgedrag bij buitenstook.

Implementatie

Minimaal 5 jaar. Bij wettelijke certificering dient tevens te worden aangetoond dat een groot maatschappelijk belang in het geding is.

Actoren

Vrijwillige certificering: sector zelf Wettelijke certificering: EZK voor wetgeving, IenW rol in ontwikkelen. Keuringsverplichting: IenW rol in ontwikkelen wetgeving, BZK voor wijziging Bbl en Bal.

Effect

93,5 ton PM2,5 (3%) Vrijwillige certificering geen overheidskosten, kosten voor de schoorsteenvegerssector geschat op € 575.000. Wettelijke certificering geschat € 0,2 miljoen overheidskosten Keuringsverplichting geschat op € 9,8 miljoen overheidskosten

Kosten

7.1

Toelichting

Deze maatregel is gericht op het opzetten en promoten van een systeem van vrijwillige certificering van zowel verkopers/installateurs van nieuwe toestellen, als schoorsteenvegers die in de gebruiksfase van het toestel via klantcontact een positieve invloed kunnen hebben op de verschillende kwaliteitsfactoren (toestel, installatie, brandstof, stookgedrag). Hiermee wordt het contactmoment met de stoker beter benut. Als alternatief voor de vrijwillige certificering kan certificering wettelijk verplicht worden gesteld, er is dan feitelijk sprake van regulering van de markt. Schoorsteenveger en installateur wordt dan een gereglementeerd beroep. Op dat moment wordt de effectiviteit van de maatregel vergroot, omdat de certificeringseisen dan gelden voor alle schoorsteenvegers en installateurs van houtkachels. Het is echter niet aannemelijk dat een wettelijke verplichting haalbaar is, omdat het daarvoor nodig is dat er een aantoonbaar veiligheids- of gezondheidsrisico is voor consumenten indien installateurs of schoorsteenvegers niet gecertificeerd zijn. Op dit moment is dit niet aangetoond, omdat cijfers ontbreken over de gevolgen van foutieve installatie of foutief schoorsteenvegen. Daarbij dient het te gaan om een zwaarwegend risico, direct terug te voeren op de foutieve installatie of het foutief schoorsteenvegen.

Installateurs In de fase van de aankoop en installatie van een nieuw toestel kan de dealer/installateur een belangrijke rol spelen in het voorkomen van een aantal fouten in de keuze van het toestel of het ontwerp van de installatie. Zo moet de capaciteit van een toestel passen bij de te verwarmen ruimte. De neiging om de luchttoevoer van een toestel met een te groot vermogen te verlagen om het vermogen te beperken, leidt tot slechte verbranding en onnodige uitstoot. Verder is ook de wijze van de luchttoevoer bepalend. Bij een moderne woning met balansventilatie is er onvoldoende verbrandingslucht in de ruimte beschikbaar en moet een toevoer van buiten worden aangelegd. Een goede dealer/installateur zal ook controleren of de uitmondingsopening conform Bouwbesluit (toekomst: Bbl), of de schoorsteentrek overeenkomt met de ontwerpcondities van het toestel, zodat het toestel zelf optimaal brandt, etc. 59 60

Zie: Generic name of profession - Chimney sweep (europa.eu), geraadpleegd 14 december 2021. Zie: Generic name of profession - Stovemaker/Stove fitter (europa.eu), geraadpleegd 25 januari 2022.

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

36

Sinds 2012 bestaat op basis van de Europese RES-richtlijn61 een vrijwillige regeling inzake een vakopleiding voor installateurs. Dit is de Duurzame Energie (DE-)kwalificatie. Deze wordt jaarlijks door de overheid geaccrediteerd. Er zijn circa 80 DE-vakbedrijven en circa 300 opgeleide installateurs. Door het inschakelen van een DE-vakbedrijf weet een stoker dat bij de aanschaf en plaatsing van een nieuw toestel zal worden gelet op de verschillende kwaliteitskenmerken en zal de uiteindelijke uitstoot van emissies zo laag mogelijk worden en het rendement van de kachel zo hoog mogelijk. Schoorsteenvegers Er zijn circa 230 schoorsteenveeg-bedrijven actief in de Nederlandse markt. Nadat een toestel eenmaal is geplaatst en in gebruik gesteld vindt het meest natuurlijke contactmoment met stokers plaats op het moment van de jaarlijkse reiniging van rookgaskanalen. Verschillende schoorsteenvegers in Nederland gebruiken dat moment ook nu al om stokers te wijzen op mogelijkheden om de verbrandingskwaliteit te verbeteren en de uitstoot te verlagen door kleine of grotere aanpassingen in de installatie door te voeren, de technische staat van het toestel en het rookgaskanaal te controleren, de kwaliteit van het gebruikte hout te controleren en/of tips te geven hoe de kachel dient te worden gestookt.

Schoorsteenvegers kunnen dan ook een kerntaak vervullen in de advisering van stokers, met goed advies op maat, hetgeen substantieel verder gaat dan algemene informatieverstrekking. Dit gebeurt nu echter nog op persoonlijke titel en hiervoor is nog geen afgesproken gedragscode of handelwijze in de branche. Onderzoek toont aan dat een beter stookgedrag kan leiden tot substantiële verbeteringen in de verbrandingskwaliteit en verlaging van de uitstoot 62. Daarnaast kan controle op de juiste werking en gebruik van de installatie (inclusief luchtdichtheid van pakkingen etc.) leiden tot aanvullende emissiereductie. Momenteel gebeurt het geven van voorlichting niet structureel en het opvolgen van aanbevelingen van schoorsteenvegers heeft (in tegenstelling tot de Duitse situatie) geen verplichtend karakter. Het wordt daarom aanbevolen dat de schoorsteenvegersbranche wordt gestimuleerd een vrijwillig certificeringssysteem te ontwikkelen.

7.2

Implementatie

Installateurs en schoorsteenvegers kunnen een strategische rol spelen in het realiseren en handhaven van hoogwaardige installaties. Beide bedrijfssectoren dienen daarvoor op de hoogte te zijn van alle relevante wettelijke technische eisen die worden gesteld aan toestellen en installaties en kennis te hebben van de wijze waarop installaties optimaal kunnen worden geplaatst en gebruikt. Bij de inrichting van een certificeringssysteem (of andere vorm van erkenning) moet de keuze worden gemaakt tussen een vrijwillig systeem of een verplicht systeem. Bij een wettelijk verplicht systeem is er sprake van marktregulering. Voor gereglementeerde beroepen geldt een “nee, tenzij”-beleid. Dit omdat het een belemmering is van het vrij verkeer van diensten. Voor gereglementeerde beroepen geldt dat er sprake moet zijn van grote maatschappelijke belangen, zoals volksgezondheid en veiligheid.63 Zo mogen werkzaamheden aan gasverbrandingsinstallaties (zoals CV-ketels) vanaf 1 januari 2023 alleen nog worden uitgevoerd door daarvoor gecertificeerde bedrijven, i.v.m. het risico op koolmonoxidevergiftiging. 64 Een ander voorbeeld is het BIG-register bij artsen. Ook een publieke taak, zoals handhaving, hetgeen in Duitsland een taak is van de schoorsteenveger, zou een reden kunnen zijn voor reglementering.

61

Richtlijn (EU) 2018/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (herschikking). 62 Denk bijvoorbeeld aan de effecten van stoken van te nat hout. Zie: Nutzer- und Brennstoffeinflüsse auf Feinstaubemissionen aus Kleinfeuerungsanlagen, TFZ Bericht 36, 2014. 63 Toelichting ministerie van EZK. Zie ook de Nota van Toelichting, Algemene Wet Erkenning EU-beroepskwalificaties. 64 Kamerbrief Voortgang aanbevelingen op het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid over koolmonoxide, 19 december 2016. 24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

37

De hieronder beschreven te nemen maatregelen om het middel van regulering in te richten zijn in bovengenoemde voorbeelden proportioneel ten opzichte van het maatschappelijke belang. Vrijwillige certificering is een lichtere maatregel, de standaarden worden in dat geval ontwikkeld door de sector zelf. Vrijwillige certificering Het beroep van schoorsteenveger is momenteel een vrij beroep: iedereen kan schoorsteenveger worden. De Algemene Schoorsteenvegers Patroons Bond (ASPB) biedt eveneens opleidingen aan haar leden aan. Via de ROC's worden schoorsteenvegers opgeleid tot Gezel. Na een aantal jaar kan de schoorsteenveger Meester worden. Om het systeem van opleidingen en certificeringen verder te ontwikkelen, waarbij ook goede voorlichting wordt gegeven en de brandstof, het toestel en de installatie adequaat worden gecontroleerd, zijn nog wel stappen nodig. Voor installateurs van kachels en haarden bestaat reeds het vrijwillige DE-certificeringssysteem. Bij vrijwillige certificering is het van groot belang dat de meerwaarde van een gecertificeerde installateur of schoorsteenveger helder is voor de consument. Dan ontstaat er vraag. De vraag naar gecertificeerde schoorsteenvegers in de eerste jaren kan ook op andere wijzen worden gestimuleerd.

Denk bijvoorbeeld aan verzekeringsmaatschappijen, die voor een brandverzekering dan een veegbewijs van een gecertificeerde schoorsteenveger zouden kunnen eisen. Momenteel loopt een pilot van Univé met schoorsteenvegers, waarbij niet alleen het rookkanaal wordt geveegd, maar ook de brandveiligheid wordt beoordeeld door de schoorsteenveger65. Gereglementeerd beroep In het geval er toch wordt gekozen voor wettelijke regulering is er sprake van een complex en tijdsintensief proces, dat wordt gevoerd onder nauwe regie van de overheid. Er moet regelgeving worden opgesteld met eisen waaraan certificatieschema’s, certificerende instellingen, installateurs en schoorsteenvegers moeten voldoen. Wanneer de hiervoor benodigde wettelijke procedures zijn doorlopen en het stelsel in werking is getreden van het stelsel moeten door marktpartijen (schemabeheerders) certificatieschema's worden opgesteld. Die schema's moeten worden beoordeeld door de Raad voor Accreditatie (RvA) en door de minister van Economische Zaken. Wanneer de schema's voldoen aan de betreffende accreditatienorm voor certificering en aan de wettelijk gestelde eisen, dan kunnen deze schema's door de minister worden aangewezen. Vervolgens kunnen certificerende instellingen zich melden om de aangewezen schema's te gaan uitvoeren en zich daarvoor bij de RvA laten accrediteren.

Na accreditatie kunnen deze certificerende instellingen door de minister worden aangewezen. Wanneer certificerende instellingen door de minister zijn aangewezen, dan pas kunnen ze beginnen met het certificeren van bedrijven (bedrijven moeten dan ook aan de alle daarvoor gestelde eisen voldoen, onder andere t.a.v. vakbekwaamheid). En wanneer een bedrijf gecertificeerd is, kan die als dusdanig worden geregistreerd en kan die de betreffende werkzaamheden uitvoeren. Tussen het moment dat een stelsel in werking treedt en dat een bedrijf gecertificeerd kan zijn zit al snel 2 jaar. Wanneer het stelsel dan volledig in werking is, zal de werking daarvan moeten worden gemonitord en geëvalueerd. Bij regulering kan worden besloten om na het verstrijken van een einddatum (bijvoorbeeld 1 januari 2030) alleen gecertificeerde installateurs en schoorsteenvegers toe te laten. Het tijdstip waarop gecertificeerde installateurs en schoorsteenvegers werkzaam zijn kan eerder zijn, het hangt vooral af van de snelheid waarmee opleidingen en certificering door de branches zelf kan worden ingericht en uitgevoerd (bij de installateurs bestaat dit reeds). Het traject van opleiding en certificering van schoorsteenvegers kost verder ook geld. Om directe kostenverhoging voor de stoker te voorkomen kan worden overwogen om de hogere aanloopkosten te subsidiëren of het opleidingstraject zelf te financieren.

Vooralsnog laten we dit echter buiten beschouwing; 65

Zie: Schoorsteenvegen: al vanaf € 4,95 per maand | Univé (unive.nl).

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

38

aangenomen wordt dat de kosten van het systeem worden doorberekend in de tarieven aan de consument. Alternatief: keuringsverplichting In plaats van het wettelijk certificeren van installateurs, is het ook mogelijk aan te sluiten bij bestaande eisen voor de installatie. Installaties met een nominaal thermisch ingangsvermogen van 20-100 kW dienen eens in de vier jaar te worden gekeurd en installaties met een vermogen groter dan 100 kW eens in de twee jaar. Dit vanuit het oogpunt van beperking van emissies in de lucht, het veilig functioneren van de stookinstallatie en het zuinig gebruik van energie. Keuring vindt plaats op de volgende punten: a. de afstelling van de verbranding; b. het systeem voor de toevoer van brandstof en verbrandingslucht; c. de afvoer van verbrandingsgassen. Het gaat dan om inspectie door een SCIOS-gecertificeerd bedrijf. In dat geval dienen de eigenaren van een kachel of open haard deze verplicht tweejaarlijks of vierjaarlijks te laten inspecteren én vindt hierop controle plaats. Hiertoe is het noodzakelijk om een goed functionerend register te hebben. Het SCIOS houdt een register bij van alle stookinstallaties, waarin informatie is opgenomen over de eigenschappen van de installatie, het moment van de laatste keuring, uitgevoerde emissiemetingen, etc. Hier kan dan bij worden aangesloten.

Implementatietermijn en krachtenveld Vrijwillige certificering is sneller implementeerbaar dan wettelijk verplichte certificering. Voor installateurs bestaat al een vrijwillig systeem, voor schoorsteenvegers nog niet. Dat opbouwen zal enkele jaren in beslag nemen. Wetgeving zal eveneens enkele jaren kosten. Daarmee wordt gerekend op een implementatietermijn van ten minste vijf jaar. Onderstaande figuur 7-1 geeft het krachtenveld rondom houtstook weer. De oranje gekleurde actoren in het krachtenveld spelen een rol bij deze aanpassing:

Figuur 7-1 Krachtenveld maatregel certificering installateurs en schoorsteenvegers. 24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

39

Vrijwillige certificering heeft vooral impact op de schoorsteenvegersbranche, die hiervoor een aantal stappen dient te ondernemen. In de installatiebranche is een erkenningssysteem al aanwezig. Voor de stoker betekent dit hogere kosten, ervan uitgaande dat de certificeringskosten worden doorvertaald in de tarieven. Verder is de verwachting dat de schoorsteenveger de stoker aanspreekt op gedrag en de brandstof. Mogelijk leidt het ook tot verbeteringen in de installatie en het toestel, wanneer de schoorsteenveger de pakkingen en de keramische platen controleert. De maatregel grijpt daarmee in op alle factoren van een goede verbrandingskwaliteit. Er is hier geen actie van overheidswege, anders dan mogelijk het in gesprek gaan met de branches over vrijwillige certificering. In het geval dat er sprake is van een gereglementeerd beroep, is het ministerie van EZK aan zet. Deze zal de benodigde wetgeving dienen te maken om installateurs en schoorsteenvegers op te nemen in de lijst van gereglementeerde beroepen. Dat heeft impact op de schoorsteenvegers en installateurs, die hun werkwijze dienen aan te passen, aan de eisen van het beroep moeten voldoen en te maken kunnen krijgen met extra administratieve lasten.

Voor de stoker betekent het hogere kosten, aangezien de verwachting is dat de hogere kosten die de schoorsteenveger en installateur maken, zich (ten minste deels) doorvertalen in de tarieven. Tevens zal de maatregel gehandhaafd dienen te worden. Gaat het om de keuring van de installatie, dan zullen het Bal en het Bbl aangepast moeten worden. Dan is het ministerie van BZK betrokken. Naar verwachting kost een dergelijke wijziging 1-1,5 jaar. Op zijn vroegst treedt dit dan per 1-1-2024 in werking. Hiervoor kan gekeken worden naar mogelijkheden in het huidige accreditatiestelsel voor particuliere houtstook en hoe de DE-erkenning hier eventueel bij aan kan sluiten. Ook dit kan enkele jaren in beslag nemen. In al deze gevallen speelt ook het ministerie van IenW een rol. Voor vrijwillige certificering betreft dit het in gesprek gaan met de sector. Voor een gereglementeerd beroep zal IenW actie dienen te ondernemen om het gerechtvaardigd belang te onderbouwen en zorgen voor de betrokkenheid van de relevante partijen, evenals bij de introductie van een keuringsverplichting. IenW heeft in die gevallen de lead.

7.3

Effectanalyse

Effect op emissies Een goed kennisniveau van installateurs kan leiden tot een correcte installatie van nieuwe kachels met als gevolg betere verbranding en lagere uitstoot van fijnstof dan bij verkeerde installatie. In hoeverre dit voorkomt in de praktijk is onbekend. Uitgaande van een emissiereductie van 10% op 15.000 nieuwe Ecodesign-toestellen per jaar levert het een emissiereductie op van circa 2,7 ton PM2,5 per jaar wat, wanneer wordt uitgegaan van een doorlooptijd van 5 jaar, in 2030 neerkomt op een emissiebesparing van 13,5 ton PM2,5. Een goed kennisniveau van schoorsteenvegers en daarbij horende voorlichting aan klanten en uitvoering van werkzaamheden bij een jaarlijks bezoek kan ervoor zorgen dat afdichtingen en keramische beplating van toestellen in betere staat blijven en dat er beter wordt gestookt. In eerder onderzoek 66 is berekend dat het stoken van nat hout een extra emissie veroorzaakt van ruim 1.600 ton fijnstof per jaar in 2030. Daarnaast kan ook het stoken van hout met verkeerde stukgrootte of verkeerd aansteken leiden tot een te hoge uitstoot. Het stookgedrag speelt dus een grote rol bij de emissie van fijnstof. Een persoonlijke benadering van schoorsteenvegers levert naar verwachting een hoger effect op dan een landelijke communicatiecampagne ter bewustwording (zie hoofdstuk 14), waarbij is uitgegaan van een reductie van 3% verkeerd gestookt hout.

Voor het cumulatieve effect van een versterkte rol van de schoorsteenvegers is de aanname gedaan dat het een reductie kan opleveren van 5% verkeerd gestookt hout, zoals nat hout, wat zou betekenen dat er 80 ton PM2,5 minder wordt geëmitteerd. 66

Berekening kachel-opties 2019-2020 (N2020-001), TNO, 27 februari 2020.

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

40

Effect op hinder Omdat de maatregel o.a. invloed heeft op het verbeteren van slecht stookgedrag, heeft de maatregel ook een gunstige invloed op het terugdringen van lokale hinder.

7.4

Kosten

Het ligt voor de hand om het traject van opleiding en vrijwillige certificering te organiseren vanuit de betreffende branches. De kosten van deze maatregel liggen in dat geval niet bij de overheid, maar bij de private sector en kunnen worden terugverdiend in de te berekenen tarieven aan de klanten. Bij de installateurs is er al een DE-erkenningsregeling in gebruik. Voor de schoorsteenvegers ligt dit ingewikkelder: er is immers nog geen formeel privaat certificeringsstelsel, los van de meester-gezelstructuur bij de ASPB. Daarom zullen hier nog aanloopkosten zijn. Bij vrijwillige certificering zien de jaarlijkse kosten er daarmee als volgt uit: Tabel 7.1: Jaarlijkse kosten ‘Vrijwillige certificering van installateurs en schoorsteenvegers’ Type kosten Ordegrootte (x € 1.000) Opleidingen schoorsteenvegers

125

Certificering schoorsteenvegers

450

TOTAAL

575

Let wel, het betreft hier de kosten voor de sector zelf, niet voor de overheid. Vrijwillige certificering is een sectorinitiatief. Bij wettelijke certificering is toezicht, door een landelijke inspectiedienst noodzakelijk. Naast de kosten voor vrijwillige certificering, zullen dan ook kosten voor toezicht en handhaving moeten worden gerekend. Dan gaat het erom dat gecontroleerd wordt of actieve installateurs en schoorsteenvegers inderdaad gecertificeerd zijn. Een vervolgvariant is de invoering van een keuringsverplichting, conform Activiteitenbesluit, voor stookinstallaties in huishoudens. Dan moeten de eigenaren van de stookinstallatie ook jaarlijks hun stookinstallatie laten inspecteren door een geaccrediteerd bedrijf. Hierop wordt dan gecontroleerd. Tabel 7.2: Jaarlijkse kosten ‘Wettelijke certificering van installateurs en schoorsteenvegers’ Type kosten Ordegrootte (x € 1.000) Voorlichting

100

Handhaving

100

TOTAAL

200

Tabel 7.3: Eenmalige en jaarlijkse kosten ‘Keuringsverplichting’ Type kosten Ordegrootte (x € 1.000) Stookregister

2.500

Voorlichting

200

Controle & handhaving

7.125

TOTAAL

9.825

In deze variant zijn de overheidskosten beduidend hoger dan in de andere varianten. De kosten voor vrijwillige en wettelijke certificering worden mogelijk doorberekend aan de stoker via de tarieven. Bij wettelijke certificering is de kans groter dat deze kosten die de installateur en de schoorsteenveger 24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

41

maken, in zijn geheel worden doorberekend aan de klant. In het geval van de keuringsverplichting komen de kosten voor keuring eveneens terecht bij de stoker. Er ontstaan hiermee extra lasten voor de stoker.

7.5

Randvoorwaarden en onzekerheden

De belangrijkste onzekerheid bij een vrijwillig certificeringssysteem is de vraag in hoeverre dit voor schoorsteenvegers van de grond komt. Tot op heden is er immers alleen een vrijwillig certificeringsysteem voor installateurs en niet voor schoorsteenvegers. Daarover kunnen onderlinge afspraken gemaakt worden tussen IenW en de ASPB, om te bezien of het mogelijk is een vrijwillig certificeringssysteem op te zetten voor schoorsteenvegers. Voor opname als gereglementeerd beroep geldt het “nee, tenzij”-beleid. Aangetoond dient te worden dat het gaat om een groot maatschappelijk belang. Dat kan bijvoorbeeld met een beroep op veiligheid en gezondheid. De vraag is echter of dit nu dusdanig mis gaat dat dit een ingrijpen in de markt rechtvaardigt. Daar zijn nu geen gevallen van bekend. Nader onderzoek naar de gevolgen van foutieve installatie of foutief schoorsteenvegen kan hier verheldering bieden, niet alleen voor de emissies, maar ook bijvoorbeeld bij schoorsteenbranden. Schoorsteenveger en installateur is in andere landen wel een gereglementeerd beroep. Mogelijk biedt dat ook voor Nederland argumenten voor opname van installateurs van houtkachels en schoorsteenvegers op de lijst met gereglementeerde beroepen. Opgemerkt wordt dat het ook mogelijk is om enkel te kiezen voor de variant met een keuringsverplichting voor de installatie.

Omdat de stoker dan dient te kiezen voor een geaccrediteerd bedrijf zal dit vanzelf aantrekkelijk worden. Zonder keuring is de stoker immers in overtreding.

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

42

8.

Houtstookverbod hoogblootgestelde gebieden

Categorie

Verbod

Toegepast in het buitenland

Krakau (Polen) kent een stookverbod67 Santiago (Chili) kent eveneens een stookverbod.68

Toepasbaar voor buitenstook

Ja

Implementatie

Circa 4 jaar; opstellen Omgevingsplan en voorlichtingscampagne

Actoren

Betreffende gemeenten voor de aanpassing van het Omgevingsplan, voorlichting en handhaving.

Effect

100 ton PM2,5 (3,3%) bij een verbod in gemeenten waarin de gemiddelde levensduurverkorting het hoogst is. 224 ton PM2,5 (7,5%) bij een verbod in gemeenten waarin het aantal verloren levensjaren het hoogst is.

Kosten

Invoeringskosten geschat op € 1.400.000 (€ 4.000.000 met financiële compensatie); jaarlijkse kosten op € 1.800.000 (€ 6.000.000 met financiële compensatie)

8.1

Toelichting

In het Schone Lucht Akkoord (SLA) wordt, naast de generieke aanpak, een aanpak uitgewerkt voor hoogblootgestelde gebieden. Voor houtstook wordt daarom gekeken wat een houtstookverbod in hoogblootgestelde gebieden kan opleveren. Er zijn verschillende scenario’s denkbaar voor een verbod op houtstook in hoogblootgestelde gebieden. Zo kan er voor deze gebieden een algeheel verbod worden ingesteld of kan er in deze gebieden een tijdelijk stookverbod worden opgelegd bij slechte omstandigheden aan de hand van een stookalert (zie hoofdstuk 10). Omdat de koppeling van een verbod met het stookalert reeds elders wordt onderzocht, richt de effectbepaling van deze maatregel zich op een algeheel stookverbod in hoogblootgestelde gebieden. Daarbij wordt uitgegaan van een overgangstermijn van vier jaar, zodat inwoners van deze gebieden tijd hebben om te wennen aan het idee en kunnen voorzien in alternatieven. Er zijn geen vaste criteria voor hoogblootgestelde gebieden. Voor deze maatregel worden twee scenario’s onderzocht waarbij de selectie van de gebieden wordt gebaseerd op de gezondheidsindicatoren die het RIVM heeft ontwikkeld voor het SLA69 en worden uitgedrukt in; de gemiddelde levensduurverkorting (LXL) waarbij het effect op de gezondheid van luchtverontreiniging wordt uitgedrukt per individu.

Per individu wordt weergegeven hoeveel maanden we gemiddeld korter leven, en; het aantal verloren levensjaren (YLL) waarbij het effect op de gezondheid van luchtverontreiniging wordt uitgedrukt voor de gehele populatie van mensen in deze gebieden. Dit betreft het totaal aantal verloren levensjaren dat door vroegtijdige sterfte verloren gaat. Deze zijn beiden vertaald in een selectiecriterium voor hoogblootgestelde gebieden. In het eerste scenario geldt het verbod voor 35 gemeenten (10% van het totaal aantal gemeenten in Nederland) waarin de gemiddelde levensduurverkorting als gevolg van de luchtverontreiniging het hoogst is. In het tweede scenario geldt het verbod voor 35 gemeenten (10% van het totaal aantal gemeenten in Nederland) waarin het totaal aantal verloren levensjaren het hoogst is.

67

Zie: To Cut Air Pollution, Krakow Targets Coal and Wood – Bloomberg, geraadpleegd 14 december 2021. Zie: Santiago Respira – MMA, geraadpleegd 14 december 2021. 69 Zie: Effecten van het Schone Lucht Akkoord op gezondheid in Nederland | RIVM 68

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

43

8.2

Implementatie

Voor de implementatie van dit stookverbod zijn de volgende maatregelen nodig. a. Aanpassing Omgevingsplan In het Omgevingsplan kunnen gemeenten opnemen dat een stookverbod geldt in specifieke wijken of in de gehele gemeente70. Zij kunnen hier ook regels opnemen over de omgang met uitzonderingen, zoals een ontheffing, meldingsplicht of vergunningsplicht. Punt van aandacht in een dergelijke aanpassing van het Omgevingsplan is de onderbouwing. Immers, bij een verbod in de gehele gemeente kan het zijn dat ook in die wijken en gebieden die niet hoogblootgesteld zijn, een stookverbod geldt. De betreffende gemeente zal een afweging moeten maken hoe zij hiermee omgaat. Tevens zal de gemeente een afweging moeten maken over hoe zij omgaat met woningen die houtstook als primaire verwarming hebben. Denk aan de keuze tussen het verlenen van een ontheffing, een informatieplicht of een vergunningsplicht. In de Omgevingsvisie kunnen gemeenten daarnaast beleid voor houtstook opnemen en daarin een programma van maatregelen vastleggen. Dit fungeert als (versterkend) juridisch haakje voor opname in het Omgevingsplan. b. Voorlichting De gemeente dient zijn inwoners op de hoogte te stellen van de wijziging van het Omgevingsplan, zodat inwoners tijdig hun gedrag aan kunnen passen71.

Teneinde de bekendheid met en het draagvlak voor de maatregel te verhogen, wordt aangenomen dat de betreffende gemeenten een brede voorlichtingscampagne voeren, gericht op bewustwording van de schadelijke effecten van houtstook in hoogblootgesteld gebied en op bekendheid met de voorgenomen maatregel en de alternatieven. Bij de invoering van de maatregel kan een stookregister een ondersteunend hulpmiddel zijn om stokers direct te kunnen informeren over de maatregel. c. Handhaving Met de invoering van de maatregel in het Omgevingsplan dient eveneens de opsporingsbevoegdheid van de betreffende handhavers te worden uitgebreid. Een knelpunt in de handhaving is het aantonen dat er daadwerkelijk sprake is van houtstook. Zo kan met een infraroodcamera wel worden aangetoond dat er rookgassen vrijkomen, maar kan vaak niet worden vastgesteld of deze afkomstig zijn van een gasgestookt of houtgestookt toestel (bijvoorbeeld omdat het donker is of omdat er door een goed brandend toestel geen geur wordt waargenomen). Vervolgens is een handhaver afhankelijk van de bereidwilligheid van een stoker om toegang te verschaffen tot de woning zodat het gebruik van een houtkachel definitief kan worden vastgesteld. Indien er uitzonderingen worden belegd, zoals voor huishoudens met houtstook als primaire verwarming, kan voor een effectieve handhaving een stookregister een nuttig hulpmiddel zijn.

Dat is echter afhankelijk van de inrichting van de uitzondering per gemeente. Bij de uitwerking van de maatregel is dit verder niet meegenomen.

70 71

Aanpak houtrookoverlast en de Omgevingswet - Schone lucht akkoord. Participatie in de Omgevingswet - Informatiepunt Leefomgeving (iplo.nl)

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

44

d. Financiële compensatie Overwogen kan worden om bestaande kacheleigenaren in het gebied financieel te compenseren indien toestellen definitief uit bedrijf moeten worden gesteld. Een dergelijke compensatie kan een vergoeding zijn voor het afdichten van het rookkanaal, waarbij het toestel dient te worden ingeleverd, zodat het niet doorverkocht kan worden. Door het afdichten van het rookkanaal en het inleveren van het toestel wordt zeker gesteld dat woningen daadwerkelijk niet meer stoken en het toestel niet elders wordt gebruikt. Echter, het is een relatief dure maatregel. De maatregel werkt niet verzachtend voor stokers – zij mogen immers niet meer stoken – en de maatregel kan door anderen gepercipieerd worden als beloning voor eerder slecht gedrag. Het wordt daarom meer haalbaar geacht om een overgangstermijn in te stellen, waarin inwoners gewend kunnen raken aan het idee en kunnen voorzien in eigen alternatieven. Uitgegaan wordt van een implementatietermijn van vier jaar. Onderstaande figuur 8-1 geeft het krachtenveld rondom houtstook weer. De oranje gekleurde actoren in het krachtenveld spelen een rol bij deze aanpassing:

Figuur 8-1 Krachtenveld stookverbod in hoogblootgestelde gebieden.

De belangrijkste actor in deze maatregel is de gemeente: deze stelt het Omgevingsplan op. Daarnaast zijn gemeenten (soms Omgevingsdiensten) verantwoordelijk voor toezicht en voorlichting. Er kan gekozen worden voor financiële compensatie. De betreffende gemeente zal dit vormgeven. De maatregel raakt aan het gedrag van de stoker. In de praktijk zijn er ook partijen die geraakt worden door een dergelijk stookverbod: toestelverkopers, installateurs, schoorsteenvegers en houtleveranciers verliezen allen omzet. De omwonenden profiteren daarentegen van de maatregel door de verbeterde luchtkwaliteit. 24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

45

8.3

Effectanalyse

Effect op emissies Voor de maatregel zijn de 35 gemeenten geselecteerd met de hoogste gemiddelde levensduurverkorting (LXL) en de 35 gemeenten met het hoogste aantal verloren levensjaren (YLL) 72. In de geselecteerde gemeenten waar de LXL het hoogst is, bedraagt de PM2,5-emissie door sfeerverwarming 4% van de totale emissies binnen alle gemeenten in Nederland. In de geselecteerde gemeenten waar de YLL het hoogst is, bedraagt dit 10% 73. Dit is de potentiële emissiereductie. Aangenomen is dat niet iedereen de maatregel zal naleven en dat 75% van de potentiële reductie wordt gerealiseerd. Daarmee leidt een verbod tot een reductie van 100 ton PM2,5 (3,3%) van de fijnstofemissie door houtstook in de gemeenten met de hoogste LXL. Bij een verbod in de gemeenten met de hoogste YLL leidt dit tot een reductie van 224 ton PM2,5 (7,5% van het totaal). Effect op hinder Het betreft gebieden met een hoge achtergrondconcentratie. Belangrijk is de bron van de achtergrondconcentratie. Indien deze veelal wordt veroorzaakt door een andere bron (bijvoorbeeld verkeer), is het effect op hinder lager dan verwacht zou worden op basis van de emissiereductie. Anderzijds, als het een dichtbevolkt gebied betreft, dan heeft de maatregel mogelijk meer effect op bijvoorbeeld geurhinder, omdat er meer mensen in de nabijheid van de stoker wonen en daarmee hinder zouden kunnen ervaren.

8.4

Kosten

De kosten van de maatregel bestaan uit voorlichtingskosten, handhaving en eventueel een financiële compensatie. Omdat het hier over een algeheel stookverbod gaat, is aangenomen dat financiële compensatie zich richt op het onbruikbaar maken van het rookkanaal en het verwijderen van het toestel. Daarbij zijn aannames gedaan over het aantal mensen dat gebruik maakt van een dergelijke slooppremie. Dat leidt tot de volgende jaarlijkse kosten voor het scenario LXL: Tabel 8.1: Jaarlijkse kosten ‘Houtstookverbod hoogblootgestelde gebieden, scenario LXL

Type kosten Voorlichtingscampagne (jaarlijks) Handhaving (jaarlijks) Financiële compensatie (optioneel) TOTAAL

Ordegrootte (x € 1.000) 800 600 2600 4.000

Tabel 8.2: Jaarlijkse kosten ‘Houtstookverbod hoogblootgestelde gebieden, scenario YLL

Type kosten Voorlichtingscampagne (jaarlijks) Handhaving (jaarlijks) Financiële compensatie (optioneel) TOTAAL 72 73

Ordegrootte (x € 1.000) 800 1000 4200 6.000

RIVM, GCN concentratiekaarten, versie 2021, zichtjaar 2020. Bron: Emissieregistratie, jaar 2019 - http://www.emissieregistratie.nl/erpubliek/erpub/selectie/criteria.aspx.

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

46

8.5

Randvoorwaarden en onzekerheden

Voor het slagen van de maatregel is het belangrijk dat de keuze voor het betreffende gebied goed onderbouwd is, zodat deze juridisch haalbaar is. Voor de handhaving kan een stookregister fungeren als ondersteunend hulpmiddel, zodat het mogelijk is aan te tonen dat zich een toestel in het huis bevindt. Een onzekerheid is de naleving in de praktijk van een dergelijk verbod. Een voorlichtingscampagne kan ondersteunend zijn in het creëren van draagvlak voor de maatregel en het wijzigen van de normen op dit vlak.

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

47

9.

Geen nieuwe toestellen in hoogstedelijke gebieden

Categorie

Verbod

Toegepast in het buitenland

Nee

Toepasbaar voor buitenstook

Het principe van ontheffing is toepasbaar op buitenstook.

Implementatie

Circa 4 jaar; opstellen omgevingsplan en voorlichtingscampagne

Actoren

Gemeenten voor de aanpassing van het Omgevingsplan, voorlichting, handhaving en eventueel financiële compensatie. Het Rijk kan ondersteunen met het opzetten van een stookregister.

Effect

40 ton PM2,5 (1,5%)

Kosten

Invoeringskosten geschat op € 1.500.000; jaarlijkse kosten op € 1.000.000

9.1

Toelichting

Deze maatregel introduceert in hoogstedelijke gebieden een verbod op alle nieuwe houtstook. In deze gebieden geldt een verbod op houtstook, waarbij bestaande stokers met bestaande toestellen een ontheffing kunnen aanvragen voor het gebruik van hun toestel. Indien een huishouden geen ontheffing heeft, mag er niet worden gestookt. Daarbij geldt dat als een huis van eigenaar wisselt, dit een overgangsmoment is. Op dat moment dient het toestel te worden verwijderd. De nieuwe eigenaar van een koopwoning is verantwoordelijk voor het opleveren van het huis in de nieuwe staat. Voor particuliere en sociale huur eindigt de ontheffing zodra het huurcontract van de zittende huurder wordt opgezegd. Voor de effectanalyse is aangenomen dat de maatregel gaat gelden in de top-10% van de gemeenten met de hoogste bevolkingsdichtheid volgens de CBS-definities. Het selectiecriterium voor stedelijke gebieden dat is gebruikt voor de effectanalyse, is het aantal inwoners dat volgens het CBS in ‘Zeer sterk stedelijk’ en ‘sterk stedelijk’ gebied woont’74.

9.2

Implementatie

Voor de implementatie van dit stookverbod met overgangsregeling zijn de volgende maatregelen nodig. a. Aanpassing Omgevingsplan In het Omgevingsplan (of, indien nog niet aanwezig omdat het Omgevingsplan pas in 2029 hoeft te zijn vastgesteld, het tijdelijk Omgevingsplan) kunnen gemeenten opnemen dat een stookverbod geldt in de wijken die behoren tot stedelijk gebied. Tevens kunnen gemeenten regels vaststellen rondom het ontheffingsbeleid voor woningeigenaren waar reeds een stookinstallatie aanwezig is en over de tijdelijkheid van de ontheffing, tot het overgangsmoment dat de woning van eigenaar wisselt.. In de Omgevingsvisie kunnen gemeenten daarnaast beleid voor houtstook opnemen en daarin een programma van maatregelen vastleggen. Dit fungeert als (versterkend) juridisch haakje voor opname in het Omgevingsplan. b. Stookregister Om deze maatregel vorm te geven, is een actueel register noodzakelijk. In dit register worden de ontheffingen bijgehouden. Dit register wordt gevuld door de eigenaren van de toestellen. Zij dienen immers vanaf een bepaalde datum over een ontheffing te beschikken om te mogen stoken. Indien een

74

CBS Statline, Regionale kerncijfers Nederland.

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

48

toestel niet geregistreerd staat en deze toch gebruikt wordt, riskeert men een boete. Daarbij geldt in deze maatregel dat het exacte toestel niet geregistreerd hoeft te worden: het gaat erom te weten of er een toestel aanwezig is wat men nog wil gebruiken. Het register kan gekoppeld worden aan de gemeentelijke basisadministratie. Bij een mutatie van bewoner, kan er dan automatisch een controle worden uitgevoerd in het register of hier sprake is van een ontheffing die ingetrokken dient te worden, op basis waarvan een brief naar de nieuwe bewoner gestuurd kan worden. Voor de operationalisatie van de maatregel wordt uitgegaan van 35 gemeenten. Het betreft de 10% met de hoogste bevolkingsdichtheid. Zij kunnen gezamenlijk het register opzetten. Een andere optie is dat het Rijk deze ontwikkelt en faciliteert, zodat gemeenten er gebruik van kunnen maken. Zo kan de maatregel uniform worden gemaakt en toekomstbestendig worden ingericht, ingeval op termijn de maatregel verder uitgebreid wordt. c. Voorlichting Voorlichting dient twee doelen: het vergroten van de bekendheid van de maatregel bij de betreffende inwoners van de gemeente, zodat zij tijdig een ontheffing aan kunnen vragen, en het creëren van bewustwording van de gevolgen van de emissies van houtstook. In de aanloop naar de inwerkingtreding van de maatregel zal daarom een voorlichtingscampagne ondersteuning kunnen bieden.

Daarom wordt aangenomen dat de betreffende gemeenten een brede voorlichtingscampagne voeren, gericht op bewustwording van de schadelijke effecten van houtstook in hoogblootgesteld gebied en op bekendheid met de voorgenomen maatregel en de alternatieven. De gemeente dient zijn inwoners voldoende op de hoogte te stellen van de wijziging van het Omgevingsplan. Niet alleen vanuit het participatietraject dat voortvloeit uit de Omgevingswet, maar ook na aanname van de wijziging. Daarnaast moeten ook de particuliere verhuurders, woningbouwcoöperaties, aannemers van nieuwbouwprojecten en de makelaardijsector op de hoogte worden gebracht van de gevolgen van deze wijziging. In de invoering van de maatregel kan het stookregister een ondersteunend hulpmiddel zijn om nieuwe huiseigenaren direct te kunnen informeren over de maatregel. In dit stuk informatie dient ook opgenomen te zijn hoe aangetoond wordt dat het toestel verwijderd is en bij welke partijen dit geregeld kan worden. d. Handhaving Handhaving zal op twee manieren plaatsvinden (naast reeds bestaande handhaving op overlast): 1. Bij waarnemen van houtstook of klachten over houtstook controle of het betreffende adres in bezit is van een ontheffing. 2.

Vanaf een vooraf kenbaar gemaakte periode na wijziging van woningeigenaar kan een controle plaatsvinden op het betreffende adres om te bezien of het toestel daadwerkelijk is verwijderd. Belangrijk in de handhaving is het daadwerkelijk aantonen van houtstook. Zo kan met een infraroodcamera wel worden aangetoond dat er rookgassen vrijkomen, maar kan vaak niet worden vastgesteld of deze afkomstig zijn van een gasgestookt of houtgestookt toestel (bijvoorbeeld omdat het donker is of omdat er door een goed brandend toestel geen geur wordt waargenomen). Vervolgens is een handhaver afhankelijk van de bereidwilligheid van een stoker om toegang te verschaffen tot de woning zodat het gebruik van een houtkachel definitief kan worden vastgesteld. e. Financiële compensatie Overwogen kan worden om nieuwe bewoners van woningen met een kachel of open haard in het gebied (gedeeltelijk) financieel te compenseren indien toestellen definitief uit bedrijf moeten worden gesteld 75. Een dergelijke compensatie betekent dat een vergoeding wordt gegeven voor het afdichten van het 75

De gemeente Utrecht kent reeds een dergelijke compensatie. Zie: Product - Minder uitstoot van houtstook, subsidie aanvragen Online loket (utrecht.nl). 24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

49

rookkanaal, waarbij het toestel dient te worden ingeleverd. Door compensatie wordt zeker gesteld dat woningen daadwerkelijk geen houtkachel meer stoken. Als alternatief kan overwogen worden om een overgangstermijn in te stellen, waarin woningzoekenden gewend kunnen raken aan het idee dat er aan de koop aanvullende kosten zijn verbonden of dat de verkoper verantwoordelijk is voor het verwijderen van de installatie, analoog aan het energielabel. Dan is de financiële compensatie niet nodig. Verwacht wordt dat de implementatietermijn circa vier jaar bedraagt. Onderstaande figuur 9-1 geeft het krachtenveld rondom houtstook weer. De oranje gekleurde actoren in het krachtenveld spelen een rol bij deze aanpassing:

Figuur 9-1 Krachtenveld geen nieuwe toestellen in hoogstedelijke gebieden.

De gemeente is de belangrijkste actor in dit krachtenveld. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de benodigde wijziging in hun Omgevingsplan om deze maatregel mogelijk te maken. De gemeente verleent ontheffingen en maakt eventueel extra afspraken met woningcorporaties. De gemeenten (en soms Omgevingsdiensten) zijn verantwoordelijk voor de handhaving. De Rijksoverheid kan ondersteunen, bijvoorbeeld bij de ontwikkeling van het register. Toestelverkopers en installateurs hebben geen formele rol. Maar zij kunnen aan de hand van een adres van een klant wel zien of deze zich al dan niet in een verbodsgebied bevindt en aan de hand daarvan de klant voorlichten over de maatregel. Voor toestelverkopers, installateurs, schoorsteenvegers en houtleveranciers pakt de maatregel negatief uit. Op termijn derven zij omzet, naarmate de maatregel langer duurt. De maatregel heeft geen direct effect op hun omzet, maar wel op de langere termijn, vanaf de inwerkingtreding van de maatregel. De maatregel grijpt in op het toestel. Dat wordt immers verwijderd. Voor de stoker heeft de maatregel geen direct effect op het stookgedrag, pas bij verhuizing wordt het toestel immers relevant. Wel dient de 24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

50

stoker een ontheffing aan te vragen en afhankelijk van de vormgeving van de verantwoordelijkheid voor verwijdering, bij verkoop het toestel te verwijderen. De nieuwe eigenaar zal de vereiste verwijdering van het toestel meenemen in de afweging van de te bieden koopprijs voor de nieuwe woning. De nieuwe eigenaar is vooraf op de hoogte van de maatregel en kan dit meewegen in het aankoopbesluit. Voor omwonenden heeft de maatregel effect op het moment dat stokers verhuizen en het stoken stopt. Het aantal toestellen vermindert en daarmee de uitstoot van fijnstof. Omdat het stedelijk gebied betreft, met veel omwonenden, neemt de hinder van houtstook tevens relatief meer af dan wanneer het een gebied zou betreffen met weinig omwonenden.

9.3

Effectanalyse

In de emissieregistratie zijn de primaire emissies van fijnstof door sfeerverwarming 76 opgenomen voor alle gemeenten. Hieruit blijkt dat de PM2,5-emissie in de geselecteerde ‘stedelijke’ gemeenten 5% bedraagt van de totale uitstoot binnen alle gemeenten in Nederland. Het effect van de maatregel is gebaseerd op de verkoopstatistieken van koopwoningen. De doorstroom van huurwoningen zal anders zijn, maar het aandeel kachels en open haarden in huurwoningen is beperkt (circa 3%)77. Voor het aandeel verkochte koopwoningen in stedelijke gebieden is gekeken naar de gegevens van de gemeenten Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht. In deze gemeenten werd in de afgelopen 10 jaar, gemiddeld 6,6% per jaar van de bestaande koopwoningen verkocht78,79. Dit gemiddelde is gehanteerd voor de effectbepaling. Voor de effectanalyse wordt gekeken naar het peiljaar 2030, waarbij de maatregel vanaf 2025 in werking treedt. Dat betekent dat in 2030 ongeveer 29% van de bestaande woningen is gewisseld van eigenaar80. Het aantal nieuwbouwwoningen in de vier grote gemeenten in de afgelopen 10 jaar 81 bedraagt 21% van het totaal aantal koopwoningen in de vier grote gemeenten. Aangenomen is dat hetzelfde percentage geldt in de toekomst en voor de woningvoorraad. In nieuwbouwwoningen mag in deze maatregel vanaf 2025 geen kachel meer geplaatst worden voor gebruik.

Effect op emissies Aangenomen wordt dat niet iedereen de maatregel zal naleven, waardoor slechts 75% van de potentiële emissiebesparing wordt bereikt. Op basis van bovenstaande gegevens neemt de emissie van sfeerverwarming in de geselecteerde ‘stedelijke’ gemeenten af met 27%82 in 2030. Dat betekent in 2030 een absolute reductie van circa 40 ton PM2,5, ofwel 1,5% van de landelijke fijnstofemissie door houtstook. Het gaat om een relatief lage reductie van de totale fijnstofemissie door houtstook, mede doordat er in stedelijke gebieden minder wordt gestookt dan in het buitengebied 83. Effect op hinder De maatregel heeft echter wel een relatief grote invloed op de blootstelling aan fijnstof, omdat circa 30% van de Nederlandse bevolking in de geselecteerde gemeenten woont. Het effect van deze maatregel zal daarnaast sterk blijven toenemen na 2030.

76

Bron: emissieregistratie, jaar 2019 - http://www.emissieregistratie.nl/erpubliek/erpub/selectie/criteria.aspx M. van Middelkoop en R. Segers, Houtverbruik huishoudens WoON-onderzoek 2018, p. 14. Bron: https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/82900NED/table?fromstatweb 79 Bron: https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/83913NED/table 80 Hierbij is de aanname gedaan dat 6,6 procent van de woningen die in de voorliggende jaren gedurende de inwerkingtreding van de maatregel niet gewisseld is van eigenaar, wordt verkocht. 81 Zie: https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/81955NED/table?fromstatweb 82 (90% bestaande woningen x 29% reductie) + (10% nieuwe woningen)) x 75 % naleving 83 M. van Middelkoop, R. Segers, Houtverbruik huishoudens WoONonderzoek 2018. 77 78

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

51

9.4

Kosten

De kosten van de maatregel bestaan uit de kosten voor het register, voorlichtingskosten en handhaving en eventueel een financiële compensatie. Omdat het hier over een algeheel stookverbod gaat voor iedereen die geen ontheffing heeft, is aangenomen dat financiële compensatie zich richt op het onbruikbaar maken van het rookkanaal en het verwijderen van het toestel. Daarbij zijn aannames gedaan over het aantal mensen dat gebruik maakt van een dergelijke slooppremie. Dat leidt tot de volgende eenmalige kosten: Tabel 9-1 Eenmalige kosten bij invoering ‘uitfasering stedelijke gebieden’ Type kosten Ordegrootte (x € 1.000) Kosten inrichting register 1.500 TOTAAL 1.500 Tabel 9-2: Jaarlijkse kosten ‘uitfasering stedelijke gebieden’ Type kosten Ordegrootte (x € 1.000) Jaarlijkse kosten register 50 Voorlichtingscampagne (jaarlijks) 800 Handhaving (jaarlijks) 1.000 Financiële compensatie (optioneel) 4.200 TOTAAL 6.050

9.5

Randvoorwaarden en onzekerheden

Handhaving Een up-to-date en volledig register is een randvoorwaarde voor effectieve handhaving. In dit systeem ligt de verantwoordelijkheid bij de stoker. Dat betekent dat er een prikkel ligt bij de stoker om te zorgen dat deze geregistreerd staat, anders kan er niet gestookt worden, op straffe van een boete. Dat betekent dat ook de pakkans afdoende hoog moet zijn: zeker in het begin is er handhavingscapaciteit nodig, zodat stokers weten dat ze gezien worden. Dat geldt ook in het geval van een gedoogperiode, ook dan is het belangrijk dat stokers weten dat ze gezien worden. Gemeenten zullen dus een piek in handhavingscapaciteit moeten organiseren. Voor het register kan bekeken worden of het nuttig is om aan te sluiten bij het energielabel. Deze is immers ook verplicht bij verkoop. De informatie zal dan wel toegankelijk moeten zijn voor handhavers. AVG Een ander punt is de borging van de AVG in het register. Het register functioneert optimaal bij een automatische koppeling aan de GBA. Maar het register dient niet meer gegevens op te halen dan strikt noodzakelijk. Dat kan worden opgelost door een tweetrapsraket in te richten, waarbij het systeem in eerste instantie enkel checkt of de gewijzigde bewoner in de GBA een ontheffing heeft of niet. Juridische onderbouwing Een goede juridische onderbouwing van de maatregel is een andere randvoorwaarde.

Dat geldt voor de onderbouwing in het Omgevingsplan (denk aan het aantonen van nut en noodzaak). Formeel geldt er geen beperking in de verkoop van toestellen. Het toestel mag echter niet gebruikt worden zonder ontheffing, waardoor de kans dat een toestel gekocht wordt in een dergelijk gebied aanzienlijk verkleind wordt.

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

52

Een beslispunt is de te hanteren overgangstermijn en of er onderscheid gemaakt dient te worden tussen koopsector en huursector. Ook kan nagedacht worden over uitfasering op langere termijn. Denk aan de omgang met eigenaren die 20 jaar of langer in een woning blijven wonen: geldt daarvoor continu een ontheffing of is er een einddatum voor uitfaseren, waarna de ontheffing niet meer geldt en er sprake is van een algeheel stookverbod. Een factor die het draagvlak onder stokers kan vergroten is het gegeven dat de huidige stoker zijn gedrag niet hoeft aan te passen.

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

53

10.

Beperkingen in de gebruiksduur van open haarden

Categorie

Verbod

Toegepast in het buitenland

Duitsland.

Toepasbaar voor buitenstook

Ja. Echter, in de praktijk zal het niet vaak voorkomen dat iemand niet voldoet aan de hier gestelde beperkingen in dag en tijd.

Implementatie

Vier jaar. Wijziging Omgevingsplannen, invoering register en voorlichting.

Actoren

Gemeenten voor de wijziging van het Omgevingsplan. Het Rijk kan ondersteunen bij het opzetten van een register.

Effect

184 ton PM2,5 emissiereductie (6,2%)

Kosten

Invoeringskosten geschat op € 3,2 miljoen; jaarlijkse kosten geschat op € 1,25 miljoen.

10.1

Toelichting

Deze maatregel brengt een beperking aan in de gebruiksduur van open haarden tot maximaal 8 dagen per maand, 5 uur per dag. Deze maatregel komt voort uit het besef dat open haarden in verhouding tot (moderne) houtkachels relatief veel fijnstof uitstoten, waarbij dezelfde beperking inmiddels wordt opgelegd in Duitsland als onderdeel van de 1.BImSchV (zie ook 2.1).

10.2

Implementatie

Een beperking aan de gebruiksduur van open haarden kan via gemeentelijke Omgevingsplannen worden ingevoerd. Alternatief is dat dit door middel van landelijke wetgeving wordt opgelegd. In de implementatie nemen wij aan dat het Omgevingsplan wordt ingezet. De tekst hiervan moet aanwijzingen geven hoe in de praktijk kan worden gemonitord of een open haard al dan niet in bedrijf is. Het ligt voor de hand om daarbij de verantwoordelijkheid voor de registratie bij de stoker te leggen, via handmatige registratie in een logboek of eventueel automatische registratie via een hiervoor te ontwikkelen apparaat of dienst. Het bijhouden van een dergelijk logboek levert echter een administratieve last op voor de stoker, die hier geen profijt van heeft. Het is eenvoudig om deze logboekregistratie te omzeilen. Oplegging van een beperking aan de gebruiksduur van open haarden moet gepaard gaan met voldoende en duidelijke voorlichting. Daarbij moet aandacht worden besteed aan de scope van het stookverbod en de wijze waarop zou moeten worden geregistreerd of een open haard al dan niet wordt gebruikt. Omdat niet iedere stoker zich bewust is van het verschil tussen open haarden, inzethaarden en vrijstaande kachels, kan niet worden verwacht dat het voor iedere stoker meteen duidelijk is of de beperking al dan niet van toepassing is.

Ook dit punt moet daarom prominent worden benadrukt in deze voorlichting. Voor de handhaving op beperkte inzet van open haarden moet worden uitgegaan van de controle van het logboek. Bij toepassing van een digitaal logboek (via een app) kan de invoer eventueel direct worden ingezien door een handhaver. Om deze reden lijkt deze maatregel vooral haalbaar wanneer deze kan meeliften met een registratieplicht84, waarbij in een stookregister wordt vastgelegd welke type toestel in welk huishouden in bezit is. Ook dan zal het logboek up-to-date moeten zijn voor een goede handhaving.

84

Een dergelijke registratieplicht, inclusief logboek, geldt reeds voor grotere stooktoestellen vanaf 20 kW, conform Bbl paragraaf 6.5.3.

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

54

Zonder stookregister en logboek, wordt verwacht dat de maatregel maar een zeer beperkt effect zal hebben omdat kan worden aangenomen dat alleen bij klachten wordt opgetreden en de correctheid van het logboek moeilijk kan worden geverifieerd. Dat geldt zowel voor de beperking in aantal stookdagen als voor de beperking in aantal uur stooktijd per dag. Voor de implementatie van deze maatregel is uitgegaan van een implementatietermijn van vier jaar. Allereerst 1,5 jaar voor de benodigde wetgeving, vervolgens 2,5 jaar voor het inrichten van register en logboek en communicatie over de maatregel. Onderstaande figuur 10-1 geeft het krachtenveld rondom houtstook weer. De oranje gekleurde actoren in het krachtenveld spelen een rol bij deze aanpassing:

Figuur 10-1 Krachtenveld beperking gebruiksduur open haarden.

De gemeenten zijn de belangrijkste actoren. Zij zullen hun Omgevingsplannen aanpassen. Daarnaast vervullen gemeenten (en soms Omgevingsdiensten) een handhavende rol. Gemeenten verzorgen de voorlichting over deze maatregel. Omdat de maatregel tevens uitgaat van een stookregister en een logboek, is ook het ministerie van IenW een actor. Het Rijk zal deze ondersteunende maatregelen verzorgen, zo is aangenomen. Voor een verplicht stookregister is een wijziging in wet- en regelgeving nodig. De stoker zal zijn gedrag aan moeten passen. Dit betreft met name de veelstokers, in de praktijk zo’n 30% van de open haard-gebruikers, 20% van het totale aantal openhaardbezitters. Mogelijk wordt het voor hen dan interessanter een schone kachel aan te schaffen. Daarnaast zullen alle open haard gebruikers een logboek bij moeten gaan houden. Voor hen betreft het dus een extra administratieve last. Tot slot is ook de registratie van de open haard een eenmalige administratieve last.

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

55

De maatregel heeft tevens gevolgen voor houtleveranciers, omdat er minder hout wordt verstookt. Indien schoorsteenvegers het stookregister (helpen) vullen, zullen zij te maken krijgen met een extra administratieve last. Omwonenden profiteren van de maatregel. De maatregel grijpt in op de tijdsduur van het stoken, hetgeen de emissies vermindert, en op het aantal dagen dat zij gehinderd worden door houtstook.

10.3

Effectanalyse

In het CBS WoON-onderzoek uit 2018 is onderzoek verricht naar de stookfrequentie door huishoudens. 85. Op basis van de gegevens uit dit onderzoek valt af te leiden dat 30,8% van de openhaardgebruikers 20 dagen per jaar of meer stookt en het gemiddelde aantal stookdagen in deze groep is 109 dagen per jaar. Er is echter niet bekend hoeveel dagen per maand gebruikers van een open haard stoken. Er zijn wel data per week bekend (niet uitgesplitst naar type toestel). Daarom is aangenomen dat 8 dagen per maand gelijk staat aan 2 dagen per week. Hoewel een stoker er ook voor kan kiezen om 8 dagen achter elkaar te stoken en de rest van de maand niet, kan op deze wijze worden benaderd om hoeveel stokers het gaat. Het betreft echter nog steeds een benadering. Een indicatie van het effect van beperking van het aantal stookdagen met een open haard is afgeleid uit gegevens over de verdeling van het aantal stookdagen per seizoen, zoals beschreven in het genoemde WooN-onderzoek. Hierbij is aangenomen dat de gebruiksintensiteit voor verschillende typen toestellen mag worden teruggeschaald naar rato van het gemiddeld aantal stookuren voor open haarden. Fractie gebruikers van een open haard

Dagen per jaar

Aantal dagen nu

Na maatregel

Besparin g

0 dagen

33%

1 tot 5 dagen

24%

3

3

0%

5 tot 20 dagen

22%

13

13

0%

20 dagen of meer

21%

109

54

51%

waarvan max 2 dagen per week