AP 5d. Bijlage rapport-beleidsverkenning-aanvullende-maatregelen-emissies-particuliere-houtstook

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

79

Ook de stookcoaches worden in deze maatregel ingezet door de betreffende gemeente. Dat zou mogelijk in samenwerking met toestelverkopers of schoorsteenvegers kunnen worden opgezet. De maatregel grijpt in op de brandstof van de stoker. De stoker wordt geholpen in het wijzigen van zijn gedrag. Hij is echter niet verplicht tot gedragswijziging.

16.3

Effectanalyse

In onderzoek van TFZ Straubing123 is aangetoond dat het stoken van te nat hout een factor 3-10 keer hogere uitstoot kan veroorzaken vergeleken met een optimaal vochtgehalte. Volgens CBS-onderzoek124 zou in een kwart van de gevallen te nat hout worden gestookt. Dit komt overeen met een extra uitstoot van ruim 1.600 ton fijnstof per jaar. Het stookgedrag speelt dus een grote rol bij de emissie van fijnstof. Effect op emissies Bij de maatregel 'Landelijke communicatiecampagne ter bewustwording ' wordt uitgegaan van een reductie van 3% verkeerd gestookt hout, zoals nat hout, wat betekent dat er 50 ton PM2,5 minder wordt geëmitteerd. We gaan er van uit dat de aanvullende maatregelen naast een campagne, zoals het verstrekken van een vochtmeter en het inzetten van stookcoaches een verdere reductie kan opleveren van 1%. Gezamenlijk wordt daarmee een uitstoot van 64 ton PM2,5 voorkomen. Benadrukt wordt dat het effect van communicatiecampagnes hoogst onzeker is. Effect op hinder Slecht stookgedrag kan leiden tot veel hinder in de omgeving. Deze maatregel richt zich specifiek op een onderdeel van dat slechte stookgedrag, waardoor verwacht mag worden dat de hinder afneemt. De ervaren hinder kan hierdoor meer afnemen, dan procentueel verwacht op basis van enkel de emissiereductie.

16.4

Kosten

De kosten voor deze maatregel vallen uiteen in de voorlichting, de gratis vochtmeters en de inzet van stookcoaches. Voor de vochtmeters is aangenomen dat de helft van de eigenaren met een open haard of kachel hier gebruik van maakt, verspreid over drie jaar. Tabel 16.1: Jaarlijkse kosten ‘stoken van goed gekloofd en gedroogd hout’ Type kosten Ordegrootte (x € 1.000) Voorlichting

200

Gratis vochtmeters

2.500

Stookcoaches

2.000

TOTAAL

4.700

Voor eigenaren van een kachel of haard betekent dit dat zij worden gestimuleerd om te zorgen voor een houtvoorraad, die goed gedroogd kan worden. Dat kan extra kosten opleveren. TNO125 schat deze extra kosten in op € 65 miljoen in 2030. Reden hiervoor is de aanname dat elke eigenaar van een houtstooktoestel een stuk tuinoppervlak zou moeten reserveren voor een geschikte opslagruimte en de benodigde apparatuur. Daarbij is onbekend hoeveel opslagruimte daadwerkelijk nodig is. Deze kosten zijn geen verplichting, het betreft immers een vrijblijvende maatregel.

123

TFZ Straubing, Nutzereinflusse, 2014. Segers, R. (2013): Houtverbruik Huishoudens WoON onderzoek 2012, CBS Webartikel, 20-12-2013 125 A.J. Plomp, A.J.H. Visschedijk, R. Dröge, Berekening kachelopties 2019-2020, p. 31-33. 124

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

80

16.5

Randvoorwaarden en onzekerheden

Randvoorwaarde voor deze maatregel is het meekrijgen van de verschillende partijen om de gratis vochtmeter te verstrekken. Mogelijk kan het Rijk daarin ondersteunen, door gesprekken te organiseren met de betreffende brancheverenigingen. De grootste onzekerheid is de mate waarin gedragsverandering wordt bewerkstelligd. Het betreft een blijvende gedragsverandering. Daarbij komt dat bijvoorbeeld een langere droogperiode een grotere houtopslag behoeft, terwijl niet iedereen daar de ruimte voor heeft. Dat betekent dat er ook een langetermijninvestering nodig is in voorlichting, zodat bekend is wat de schadelijke effecten zijn van het niet stoken van goed gedroogd en gekloofd hout.

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

81

17.

Effectievere handhaving bij gemeenten

Categorie

Handhaving

Toegepast in buitenland

Elk land heeft een eigen wijze van handhaving.

Toepasbaar op buitenstook

Ja.

Implementatie

Op korte termijn mogelijk. Vergroten kennis bij handhavers. Onderzoek naar meet- en beoordelingsmethode wordt geschat op 1-2 jaar. Het vergroten van de handhavingscapaciteit zal eveneens enkele jaren in beslag nemen.

Actoren

Gemeenten verzorgen handhaving. Rijk ondersteunt.

Effect

Beperkt. Maatregel heeft vooral effect op hinder.

Kosten

Geschat op eenmalig € 0,95 miljoen. Jaarlijkse kosten geschat op € 20,5 miljoen (extra handhavingscapaciteit).

17.1

Toelichting

De beperkte handhavingsmogelijkheden bij gemeenten komen vaak naar voren als knelpunt in de interviews. In de uitwerking van deze maatregel nemen wij aan dat er geen andere aanvullende maatregelen worden getroffen. Wij gaan uit van de situatie zoals deze nu is, oftewel de huidige wet- en regelgeving. Uit de interviews komen de volgende obstakels voor handhaving naar voren: 1. Capaciteitsgebrek om te handhaven: er zijn te weinig handhavers beschikbaar om te kunnen handhaven op ervaren hinder. Vaak hebben handhavers verschillende prioriteiten, waarvan houtstook één van de vele is. 2. Gebrek aan kennis bij handhavers: als er hinder ervaren wordt, is onbekend hoe hiermee omgegaan kan worden en wat gedaan kan worden om de hinder aan te pakken. Het onderwerp is relatief nieuw en er is een gebrek aan objectieve normen en definities. 3. Bron van de hinder is moeilijk vast te stellen. Denk aan een situatie met meerdere huishoudens die hout stoken in één straat of wijk, waardoor vaak moeilijk valt aan te tonen welk toestel de hinder veroorzaakt. 4. Benodigde onderbouwing; vrees dat handhaving geen stand zal houden bij de rechter wegens onvoldoende onderbouwing en gebrek aan een bewezen beoordelingsmethode van hinder. 5. Als handhavers een installatie in de woning willen controleren, dient de eigenaar toestemming te verlenen om de handhaver toe te laten tot de woning.

Die toestemming wordt niet altijd gegeven. Een overtreding kan ook buiten de woning worden beoordeeld. Het verzamelen van bewijslast is dan wel moeilijker. Bovendien is dan vaak onbekend hoe dit bewezen kan worden (zie punt 2). 6. Het stellen van extra regels is in strijd met het streven naar deregulering en verminderen administratieve lastendruk. Dit laatste is een politieke keuze van de gemeente. Bij punt 4 is het volgende van belang om op te merken. Er zijn nu geen algemene aanvaarde inzichten bij welke blootstelling en/of concentraties gezondheidsschade optreedt; kortom er is geen objectief kader op dit moment om aan te toetsen. Dat bemoeilijkt de onderbouwing bij de rechter. Mogelijk dat andere objectieve kaders – andere kaders dan gezondheidsklachten - ontwikkeld kunnen worden om effectief op te treden. Deze maatregel is gericht op het verlichten van knelpunt 1-4. 6 is een politieke keuze, over 5 verschillen de meningen hoe groot dit knelpunt in de praktijk is. 24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

82

17.2

Implementatie

De volgende zaken komen naar voren in de implementatie van deze maatregel: Doorontwikkeling meetmethode voor vaststellen hinder: dit is een doorontwikkeling van de bestaande maatregel in het SLA, waarin de ontwikkeling van de meetmethode nader wordt onderzocht. Verder onderzoek voor het ontwikkelen van de meetmethodiek kan helpen in de handhaving. Ook kan de basis die door het STAB is gelegd voor handhaving op basis van geurhinder, worden doorontwikkeld126. Ook hier is nog nader onderzoek nodig. Doorontwikkeling Routewijzer Houtstook en Overlast: er is nog onvoldoende kennis bij handhavers. In de Uitvoeringsagenda is reeds afgesproken de Routewijzer te actualiseren 127. Verder kan ook gedacht worden aan de huidige ontwikkeling van een handhavingsprotocol. Tevens wordt de Routewijzer (nogmaals) actief onder de aandacht gebracht bij de doelgroep. Beschikbaar stellen extra middelen voor opleiden van handhavers bij gemeenten: het Rijk stelt middelen beschikbaar voor het opleiden van handhavers bij gemeenten, zodat het gebrek aan kennis wordt verbeterd en handhavers, i.c.m. de meetmethode, tot een verbeterde onderbouwing kunnen komen. Aanvullend kunnen er ook extra middelen beschikbaar gesteld worden voor extra handhavers. Aangenomen is dat het één handhaver per gemeente betreft.

In de praktijk ligt dit genuanceerder: handhavers hebben verschillende taken, aantallen handhavers zijn ongelijk over gemeenten verdeeld, de Omgevingsdiensten spelen een rol. De aanname is gedaan om een grove indicatie te geven van de kosten en dient als zodanig te worden beschouwd Deze maatregel kan op korte termijn, binnen een jaar, worden geïmplementeerd. Figuur 17-1 op de volgende bladzijde geeft het krachtenveld rondom houtstook weer. De oranje gekleurde actoren in het krachtenveld spelen een rol bij deze aanpassing:

126

E. Feringa et al. STAB Kennisdocument 2019: Gezondheids- en hindereffecten door houtkachels van particulieren, september 2019. In dit document richt het STAB zich op het formuleren van een objectiveerbare norm voor het beperken van hinder en het ontwikkelen van een handhavingskader. 127 Uitvoeringsagenda Schone Lucht Akkoord 2021-2023, p. 47. Hier is reeds mee gestart: Routewijzer houtstook en overlast Schone lucht akkoord. 24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

83

Figuur 17-1 Krachtenveld maatregel effectievere handhaving

Hoofdactor zijn gemeenten en soms Omgevingsdiensten. Zij zijn verantwoordelijk voor de handhaving. In deze maatregel worden zij door een aantal partijen gesteund. De doorontwikkeling van de meetmethode is een vervolg op het huidige onderzoek door TNO, RIVM, GGD en IRAS, gericht op het ontwikkelen van een methode voor vaststellen van hinder. Deze zelfde partijen kunnen een rol spelen in de doorontwikkeling van de methodiek die het STAB heeft voorgesteld. De doorontwikkeling van de Routewijzer Houtstook en Overlast ligt bij IenW. Deze brengt de toolkit onder de aandacht van de gemeenten. Er is een groot aantal partijen betrokken bij de Routewijzer: RIVM, GGD, provincies, gemeenten en RWS. Het Rijk is eveneens in de lead voor het beschikbaar stellen van extra middelen voor opleiding en voor handhavers. Daarmee worden de gemeenten ondersteund.

17.3

Effectanalyse

Effect op emissies Effectievere handhaving heeft wel effect op de emissies van houtstook, omdat mensen kunnen worden aangesproken op hun stookgedrag en in geval van een overtreding kan het stoken worden voorkomen. Echter, het effect op de totale emissie van houtstook zal in de huidige situatie beperkt zijn. Effect op hinder Wel kan er met deze maatregel gericht hinder door houtstook worden aangepakt. Daarnaast zal deze maatregel ook van belang zijn in geval van het intreden van andere maatregelen, zoals de verboden en andere beperkingen voor stokers. Bij effectievere handhaving zal het aantal overtreders en de emissies van fijnstof die deze veroorzaken veel lager zijn waardoor het effect van deze maatregel op emissies van houtstook sterk afhankelijk is van de opgelegde beperkingen.

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

84

17.4

Kosten

Deze maatregel kent eenmalige kosten en jaarlijkse kosten. De eenmalige kosten zitten vooral in het bieden van middelen om effectiever te kunnen handhaven, de jaarlijkse kosten vooral in de financiering van extra handhavingscapaciteit. Tabel 17.1: Eenmalige kosten ‘Effectievere handhaving bij gemeenten’ Type kosten

Ordegrootte (x € 1.000)

Doorontwikkeling meetmethode

200

Voorlichting Routewijzer

50

Opleiding handhavers

700

TOTAAL

950

Tabel 17.2: Jaarlijkse kosten ‘Effectievere handhaving bij gemeenten’ Type kosten

Ordegrootte (x € 1.000)

Extra handhaver per gemeente (jaarlijks)

20.500

TOTAAL

20.500

17.5

Randvoorwaarden en onzekerheden

Een randvoorwaarde is het ontwikkelen van een goede beoordelingsmethode. Als het eenvoudiger wordt om hinder aan te tonen, kan beter worden gehandhaafd. Door hier middelen voor beschikbaar te stellen, kan toegewerkt worden naar de ontwikkeling van de meet- en beoordelingsmethode om hinder aan te tonen. Daarbij kan opgemerkt worden dat de komst van Omgevingswet meer mogelijkheden zal bieden, zoals het stellen van aanvullende regels en objectieve (voor)waarden, waardoor de beoordeling vereenvoudigd wordt. Daarnaast is randvoorwaardelijk dat de betreffende handhavers ook daadwerkelijk de trainingen gaan volgen. Anders wordt er geen gebruik gemaakt van de laatste inzichten. Hierover kunnen afspraken gemaakt worden tussen ministerie en gemeenten, mocht blijken dat de inzet achterblijft.

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

85

18.

Invoering van het Duitse systeem conform 1. BImSchV

Categorie

Overig

Toegepast in het buitenland

In Duitsland

Toepasbaar op buitenstook

Meerdere onderdelen lijken toepasbaar voor geïnstalleerde buitenkachels maar veel minder voor vuurkorven, vuurschalen, vuurtonnen en andere verplaatsbare afsteekplaatsen. Het gebruik beperken (onderdeel 4) en eisen aan brandstof (onderdeel 5) kunnen worden aangewend om de emissies van alle vormen van buitenstook te verminderen.

Implementatie

10 jaar implementatietermijn. Wijzigingen in wet- en regelgeving, wijziging rol schoorsteenvegers, adequate voorlichting.

Actoren

Ministerie van IenW heeft rol in ontwikkeling stookregister, wetgeving uitfasering oudere toestellen. Ministerie van BZK verantwoordelijk voor aanpassing Bouwbesluit. Minister van EZK is verantwoordelijk voor gereglementeerde beroepen. Schoorsteenvegers voor controle houtopslag en wijze van stoken en handhaving.

Effect

800 ton PM,25 emissiereductie (20%)

Kosten

Geschat op € 4,7 miljoen in jaar van invoering, jaarlijkse kosten geschat op € 8,7 miljoen.

18.1

Toelichting

In Duitsland is sinds 22 maart 2010 specifieke wetgeving van kracht om de uitstoot van verwarmingstoestellen gestookt met hout, kolen, olie en gas te reguleren en eisen op te leggen aan de uitstoot. Dit is geregeld in de zgn. 1. Bundesimmissionsschutzverordnung (1. BImSchV) 128. De invoering van de 1.BImSchV was vooral ingezet om de uitstoot van hout- en kolengestookte toestellen te beperken en technische ontwikkelingen versneld in de markt te krijgen. De 1. BImSchV schrijft voor welke brandstoffen mogen worden gestookt, stelt eisen aan minimaal rendement en maximale uitstoot en geeft aanwijzingen voor toezicht door daartoe bevoegde schoorsteenvegers. Alhoewel de regeling tevens olie- en gasgestookte cv-ketels omvat (ook op grotere schaal), is ervoor gekozen om onderstaande beschrijving te beperken tot het onderwerp particuliere houtstook. Overigens valt particuliere buitenstook buiten deze specifieke regeling. Navraag leert dat buitenstook in Duitsland valt onder algemene regelgeving gericht op het tegengaan van hinder. 1. Algemene eisen en eisen aan de brandstof De gebruikte brandstoffen moeten in ieder geval voldoen aan voorgeschreven technische specificaties uit art. 3 van 1. BlmSchV. Voor houtkachels en kleinere en grotere biomassaketels betekent dit in principe: 1.

Stukhout van natuurlijke samenstelling inclusief bast, in het bijzonder in de vorm van stukhout, houtsnippers, takhout en stamhout. 2. Overig hout van natuurlijke samenstelling zoals zaagsel, spanen, slijpsel en bast. 3. Geperst hout van natuurlijke oorsprong in de vorm van briketten (gedefinieerd volgens DIN 51731 editie Oktober 1996), of pellets (gedefinieerd volgens DIN 51731-HP 5“,August 2007), of briketten of pellets gelijkwaardig van kwaliteit.

128

Erste Verordnung zur Durchführung des Bundes- Immissionsschutzgesetzes *) (Verordnung über kleine und mittlere Feuerungsanlagen - 1. BImSchV), 26 jan 2010

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

86

4. Geschilderd, gelakt of gecoat hout of resten daarvan, voor zover deze geen houtconserveringsmiddelen bevatten en deze geen gehalogeneerde verbindingen of zware metalen bevatten. 5. Triplex, spaanplaat, vezelplaat of anderszins verlijmd hout of resten daarvan, mits door de behandeling geen houtconserveringsmiddelen zijn aangebracht en coatings geen gehalogeneerde organische verbindingen of zware metalen bevatten. 6. Stro en soortgelijke plantaardige stoffen, niet voor gebruik als voedingsmiddel bestemd graan, zoals granen en gebroken granen, volkorenplanten, graanpleister, graanschillen en graanstengels, en korrels gemaakt van voornoemde brandstoffen. 7. Overige biomassa, voor zover hiervan de technische eigenschappen zijn genormeerd en er jaarlijks wordt aangetoond dat de uitstoot van CO, NOx, dioxines, furanen en PAK's voldoet aan voorgeschreven emissienormen. In alle gevallen mogen alleen brandstoffen worden gebruikt die volgens de fabrikant van de toestellen geschikt zijn. Voor stukhoutkachels betekent dit in de praktijk dat alleen stukhout (1) en evt. briketten (2) door de fabrikant zijn toegestaan, pelletkachels moeten voldoen aan (3). De toegestane brandstoffen staan altijd vermeld in de handleiding van het toestel. Voor houtkachels is verder voorgeschreven dat het vochtgehalte nooit hoger mag zijn dan 25% op droge basis (art 3.3 1.BImSchV).

Dit komt overeen met 20% op natte basis. Pelletkachels mogen alleen worden gestookt met pellets waarin geen bindmiddel zit, of een natuurlijk bindmiddel zoals zetmeel, stearine, molasse of cellulosevezels. 2. Eisen aan het toestel Volgens art. 4 van de 1. BImSchV mogen alle stookinstallaties voor vaste brandstoffen (kachels en ketels) alleen worden gebruikt als ze in een goede technische staat verkeren. Ze mogen alleen worden gestookt op basis van de voorschriften van de fabrikant voor wat betreft brandstof, installatie en wijze van bedrijfsvoering. Toestellen geïnstalleerd vóór 22 maart 2010 Toestellen die zijn geplaatst vóór 22 maart 2010 mogen niet meer uitstoten dan 150 mg/m3 stof en 4000 mg/m3 CO, beide bij 13% O2. Dit dient te worden aangetoond door een oorspronkelijk meetrapport van de fabrikant óf een meting ter plaatse door de daartoe bevoegde en uitgeruste schoorsteenveger. Indien er geen oorspronkelijk meetrapport voorhanden is en dus niet duidelijk is wat de uitstoot is, is het in principe mogelijk om de bevoegd schoorsteenveger een meting ter plaatse te laten verrichten om aan te tonen dat er wordt voldaan. In sommige gevallen (bijvoorbeeld bij dure toestellen die net niet voldoen) wordt er dan voor gekozen om alsnog een filter te plaatsen, zodat in tweede instantie middels een controlemeting wordt aangetoond dat alsnog wordt voldaan.

In de praktijk blijkt dat de relatief hoge kosten van een meting en het risico op alsnog niet voldoen aan deze eisen maakt dat veel stokers van een ouder, praktisch afgeschreven toestel, er meestal voor kiezen hun toestel toch te vervangen. Deze uitgebruikname dient afhankelijk van de leeftijd uiterlijk te gebeuren volgens het onderstaande schema:

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

87