AP 5d. Bijlage rapport-beleidsverkenning-aanvullende-maatregelen-emissies-particuliere-houtstook

Toegezegd in Uitvoeringsagenda SLA.

Operationalisering per maatregelpakket

Per maatregelpakket is op hoofdlijnen in beeld gebracht wat nodig is om deze te implementeren. Deze paragraaf licht de wijze van operationaliseren toe.

3.3.1

Aanpassing besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl)

In het huidige Bouwbesluit zullen geen aanpassingen meer worden gedaan, gezien de voorziene inwerkingtreding van het Bbl per 1 oktober 2022. Een aanpassing zal zich daarmee richten op het Bbl. De belangrijkste actor in deze maatregel is het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De systematiek van het Bbl is zodanig, dat deze zich richt op de woning zelf en niet op omwonenden. Binnen de bouwregelgeving voor houtstook is de verdunningsfactor een belangrijk element dat van invloed is op de emissies. Deze is vastgelegd in de NEN-norm 2757. Daarnaast is de (locatie van de) uitmondingsopening van belang om hinder voor omwonenden te voorkomen. Ook de uitmondingsopening 24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

13

valt onder het Bbl. Daarom is ervoor gekozen om ook dit onderdeel te onderzoeken, al past dit strikt genomen niet in de systematiek van het Bbl.

3.3.2

Certificering van installateurs en schoorsteenvegers

Deze maatregel kan op twee manieren worden ingevoerd, door een vrijwillige certificering en een wettelijke verplichte certificering. Voor installateurs bestaat er reeds de DE-erkenning als vorm van vrijwillige certificering. Voor schoorsteenvegers is er nog geen dergelijke erkenning en zou een vrijwillige certificering wel effect kunnen hebben. Voor vrijwillige certificering zijn de branches zelf de belangrijkste actoren. Een wettelijke certificering (gereglementeerd beroep) zorgt ervoor dat enkel gebruik gemaakt kan worden van wettelijk gecertificeerde schoorsteenvegers en installateurs. Hiervan kan een groter effect verwacht worden. Voor gereglementeerde beroepen gelden de vereisten in het actieplan gereglementeerde beroepen en in het kabinetsstandpunt voor accreditatie en conformiteitsbeoordeling waarvoor het ministerie van EZK verantwoordelijk is. Er is naar beiden typen invulling van de maatregel gekeken.

3.3.3

Houtstookverbod hoogblootgestelde gebieden

Er zijn geen vaste criteria voor hoogblootgestelde gebieden. Daarom is ervoor gekozen twee scenario’s uit te werken, om daarmee invulling te geven aan het criterium “hoogblootgesteld”. Deze zijn gebaseerd op de gezondheidsindicator30 die het RIVM heeft ontwikkeld voor het SLA en uitgedrukt kan worden in: - het aantal verloren levensjaren (YLL), waarbij het effect op de gezondheid van luchtverontreiniging wordt uitgedrukt voor de populatie van de gebieden, en; - het gemiddelde levensduurverlies (LXL), waarbij het effect op de gezondheid van luchtverontreiniging wordt uitgedrukt per individu. Deze zijn beide vertaald in een selectiecriterium voor gebieden. In het eerste scenario geldt het verbod voor 10% van de gemeenten31 waarin het gemiddelde levensduurverlies als gevolg van de luchtverontreiniging het hoogst is. In het tweede scenario geldt het verbod voor 10% van de gemeenten waarin het aantal verloren levensjaren het hoogst is. Door te kiezen voor 10% van de gemeenten wordt de maatregel toegepast op de meest hoogblootgestelde gebieden, bij gebrek aan een vast criterium om “hoogblootgesteld” te definiëren. Bij deze selectiecriteria wordt dus niet alleen gekeken naar de mate van blootstelling, maar wordt ook rekening gehouden met het aantal blootgestelde inwoners. De maatregel wordt ingevoerd door de gemeenten, middels het Omgevingsplan.

3.3.4

Geen nieuwe toestellen in hoogstedelijke gebieden

Er is gekozen voor hoogstedelijke gebieden, omdat hier relatief veel mensen wonen en een maatregel daarom effect heeft op veel omwonenden. Voor de effectanalyse is aangenomen dat de maatregel gaat gelden in de top-10 procent van de gemeenten met de hoogste bevolkingsdichtheid volgens de CBSdefinities. Het selectiecriterium voor stedelijke gebieden dat is gebruikt voor de effectanalyse, is het aantal inwoners dat volgens het CBS in ‘Zeer sterk stedelijk’ en ‘sterk stedelijk’ gebied woont’32. Nieuwe toestellen worden verboden in het gebied, analoog aan milieuzones. Bestaande toestellen kunnen worden gebruikt, mits de bewoner een ontheffing heeft aangevraagd. De ontheffingsaanvraag loopt via de gemeente. Op overgangsmomenten, zoals de verkoop van het huis, vervalt de ontheffing. Dit geldt voor alle typen toestellen. Overwogen kan worden om de eigenaar hiervoor een financiële compensatie toe te kennen. De gemeenten zijn de belangrijkste actoren in deze maatregel.

30

Zie: Effecten van het Schone Lucht Akkoord op gezondheid in Nederland | RIVM. De selectie van de gemeenten is gebaseerd op RIVM, GCN-kaarten versie 2021, zichtjaar 2020. Er is gekozen voor de 10% gemeenten om zo de meest hoogblootgestelde gebieden te kunnen selecteren. 32 https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/70072ned/table?searchKeywords=stedelijkheid Zie: https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/70072ned/table?searchKeywords=stedelijkheid 31

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

14

3.3.5

Beperkingen in de gebruiksduur van open haarden

Er is specifiek voor open haarden gekozen om meerdere redenen. Open haarden kennen de hoogste uitstoot van de toestellen in particuliere binnenstook. In tegenstelling tot kachels komen er geen verbeterde versies op de markt, daarom richt de maatregel zich op beperking van de gebruiksduur. Maatregelen ter beperking van de gebruiksduur van open haarden worden ook genomen in Duitsland. De maatregel is ook genoemd in het PBL-rapport. In de uitwerking wordt het voorstel van PBL gevolgd, waarin wordt aangenomen dat een beperking wordt ingevoerd op het aantal dagen waarop mag worden gestookt en het aantal uren dat per stookdag mag worden gestookt. Uit het CBS WOoN-onderzoek blijkt dat een open haard, van de open haarden die worden gebruikt, gemiddeld 39 dagen per jaar wordt gestookt 33. Een stookverbod voor meer dan 8 dagen per maand heeft daarmee alleen gevolgen voor de open haarden die bovengemiddeld veel worden gestookt. Het aantal uur is gekozen in aansluiting bij PBL. Beide waarden sluiten bovendien aan bij de uitwerking van de beperking aan de gebruiksduur van open haarden in Duitsland, waarbij het begrip ‘Nur gelegentlich’ wordt geïnterpreteerd als 8 dagen per maand, 5 uur per dag. Het ministerie van IenW, als wetgever, en de gemeenten als handhaver zijn de belangrijkste actoren in deze maatregel.

3.3.6

Stookverbod bij een stookalert

Deze maatregel richt zich op een aanpassing in het gedrag van de stoker, namelijk het niet stoken bij ongunstige (weers)omstandigheden. Er zijn twee instrumenten die advies geven wanneer het vuur beter uit kan blijven: de Stookwijzer en het stookalert. De Stookwijzer kent als voordeel dat deze een hoog precisieniveau heeft, op postcodegebied en per uur wijzigt. Nadeel daarvan is dat deze uurlijkse wijziging het slecht handhaafbaar maakt. Het stookalert op provincieniveau daarentegen is tijdig bekend en geldt voor een aantal aaneengesloten uren. Daarom is gekozen om een stookverbod bij een stookalert op te leggen. In dat geval geldt voor de gehele provincie, waarvoor een stookalert is afgegeven, een algeheel stookverbod op de uren waarvoor het stookalert geldt. De belangrijkste actoren zijn het ministerie van IenW, dat het stookverbod bij stookalert wettelijk vastlegt, en de gemeenten als handhaver van de maatregel.

3.3.7

Versnelde uitfasering van oudere toestellen

Deze maatregel is in Duitsland ingevoerd, in Vlaanderen is deze uitvoerig onderzocht. Deze maatregel geldt niet voor open haarden. De maatregel kan op verschillende manieren worden opgepakt: op basis van leeftijd van het toestel, type toestel of uitstoot. In Duitsland kiest men voor de uitstoot, in Vlaanderen komt uit het onderzoek een keuze voor leeftijd van het toestel34. In de operationalisering van deze maatregel is gekozen voor type toestel. Dat valt eenvoudiger aan te tonen dan de leeftijd en er zijn uitstootgegevens beschikbaar per type toestel, waarbij het bij invoering dan aan de eigenaar zou zijn om aan te tonen dat zijn/haar toestel minder uitstoot. Bovendien zijn tot 1 januari 2022 nog toestellen verkocht die niet voldoen aan de Ecodesign-eisen, waarmee leeftijd een criterium is dat minder betrouwbaar is dan type toestel. Er is gekozen te starten met versnelde uitfasering van de conventioneel rendement (CR) en verhoogd rendement (VR)-toestellen, omdat dit de toestellen zijn met de hoogste uitstoot 35. Er is voor gekozen om de uitfasering van deze toestellen in 2029 afgerond te hebben. Dit met het oog op een overgangstermijn na invoering van de regeling, waarbij er voldoende tijd moet zijn om een alternatief

33

M. van Middelkoop, R. Segers, Houtverbruik huishoudens WOoN-onderzoek 2018, oktober 2019, p. 18. N. Veldeman, W. Gruyters, F. Deutsch, K. De Brouwere, K. Couderé, A. Gommers, L. Wittebolle (2020), Onderzoek naar de haalbaarheid en potentieel van de uitfasering van oude, vervuilende houtkachels en open haarden, uitgevoerd in opdracht van het Vlaams Planbureau voor Omgeving, p. 113 en 119. 35 Zie bijvoorbeeld: A. Visschedijk en R. Dröge, Aanpassing TNO houtkachelmodel aan de WoON 2018 houtverbranding enquêteresultaten en prognoses van emissies van huishoudelijke houtkachels tot 2030, november 2020, p. 10. 34

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

15

aan te schaffen. Bovendien sluit dit goed aan bij de zichttermijn van het Schone Lucht Akkoord, dat zich richt op 2030. De maatregel is vormgegeven aan de hand van een overgangstermijn voor het uitfaseren van de CR- en VR-toestellen. Hiervoor is een register van toestellen benodigd. Daarnaast is een variant met een subsidie voor uitfasering onderzocht. De maatregel wordt ingevoerd aan de hand van wetgeving door het ministerie van IenW, samen met het ministerie van BZK.

3.3.8

Landelijk volledig verbod op houtstook

Deze maatregel is eenvoudig geoperationaliseerd als het niet meer mogen stoken in Nederland. Houtstook is dan in geheel Nederland bij wet verboden. Uitgegaan is van wetgeving door het ministerie van IenW. Dit is een extreme maatregel die in de interviews is genoemd, naast minder vergaande maatregelen.

3.3.9

Financiële stimulering voor nageschakelde filters

Deze maatregel komt voort uit het IBO luchtkwaliteit. In de gemeente Nijmegen is recent een subsidieregeling geopend voor filters36. Er is in dit rapport gekozen om de subsidie te richten op elektrostatische filters, die toepasbaar zijn op toestellen vanaf een conventioneel rendementskachel tot een Ecodesign-toestel, niet op open haarden. De reden hiervoor is dat deze het meest effectief zijn in het reduceren van de emissies.37 Katalysatoren, die bij open haarden kunnen worden toegepast, zijn in de praktijk weinig effectief. Er is voor gekozen, om conform de huidige overheidspraktijk, niet het volledige filter te vergoeden. De vergoeding is daarom gezet op de helft van de kosten voor het filter. De kosten hiervan liggen tussen de € 1500 en € 2300, excl. installatie38. Gemiddeld zal er circa € 1000 subsidie worden uitgekeerd. Er is uitgegaan van een jaarlijks budget van € 10 miljoen, waarmee jaarlijks 10.000 toestellen kunnen worden voorzien van een filter. Er is gekozen voor een looptijd van vijf jaar. Subsidies worden na vijf jaar geëvalueerd39. Er is uitgegaan van een landelijke subsidie, in te stellen door het ministerie van IenW, uit te voeren door RVO.

3.3.10 Landelijke communicatiecampagne Een landelijke communicatiecampagne kan ingezet worden ter bewustwording van de effecten van houtstook en/of gericht worden op stoken met minder uitstoot. Dit is niet exact ingevuld. Er is uitgegaan van een landelijke campagne, met TV- en radiospots en een social media campagne. Er kan ook uitgegaan worden van een campagne op gemeentelijk niveau. Een aantal gemeenten is hier reeds mee bezig40. Reden om voor een landelijke campagne te kiezen, is dat dit een breder (nationaal) bereik heeft en daarmee aanvullend is op de huidige lokale campagnes en de maatregel in de interviews en de maatschappelijke adviesgroep expliciet benoemd is als een landelijk te voeren campagne. Dit betekent dat het een campagne is vanuit het Rijk.

36 Utrecht: Product - Minder uitstoot van houtstook, subsidie aanvragen - Online loket (utrecht.nl)

Nijmegen: Subsidie verminderen overlast houtkachel - Subsidies - Diensten - Gemeente Nijmegen 37 Survey on the present state of particle precipitation devices for residential biomass combustion with a nominal capacity up to 50 kW, IEA bioenergy task 32 report, Graz University of Technology, BIOS bioenergysysteme, 2011 38 Buro Blauw, (Kosten)effectiviteit en toepasbaarheid maatregelen particuliere houtstook, p. 20. 39 Raamwerk voor uitvoering van subsidies, Handleiding per 2020, p. 29. 40 Zie bijvoorbeeld de campagnes van de gemeente Utrecht en de gemeente Rotterdam: Houtstook | Gemeente Utrecht Wat loop je nou te stoken?! | Rotterdam.nl 24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

16

3.3.11 Stimulering van stoken van droog en onbehandeld hout In het rapport van PBL staat bij deze maatregel met name voorlichting benoemd. Hier is invulling aan gegeven door middel van een campagne over het stoken van droog en onbehandeld hout. Er is niet geëxpliciteerd of dat op landelijk of gemeentelijk niveau is, maar in de kostenberekening is uitgegaan van het budget voor een landelijke campagne. Om deze maatregel extra invulling te geven, is daarnaast gekozen voor het ter beschikking stellen van een gratis vochtmeter. De kosten hiervan zijn beperkt (€ 15) en het geeft stokers een tool in handen om zelf te kunnen bepalen of het hout droog genoeg is. Om het bereik van de vochtmeter te vergroten, is de mogelijkheid opgenomen om deze gratis af te halen bij de gemeente. Daarnaast wordt de vochtmeter ter beschikking gesteld op overgangsmomenten, zoals het kopen van een huis, omdat dit een moment is waarop een nieuwe gewoonte, zoals het gebruik van de vochtmeter, eenvoudig gestart kan worden. Gemeenten zijn in deze maatregel de belangrijkste actoren en dragen in deze vormgeving de kosten. Deze actie zou overigens ook kunnen worden uitgevoerd door de Rijksoverheid.

3.3.12 Effectievere handhaving Hiertoe wordt reeds de toolkit (stappenplan voor houtrookoverlast, inmiddels Routewijzer Houtstook en Overlast) voor gemeenten geactualiseerd. Dit is een bestaande maatregel uit de Uitvoeringsagenda. Een extra maatregel is het (door)ontwikkelen van een meetmethode voor de beoordeling van overlastsituaties door houtstook. Er loopt momenteel een onderzoek dat handvatten zou kunnen bieden voor een dergelijke meetmethode, waarbij onderzocht wordt of het mogelijk is om houtrook betrouwbaar en eenvoudig te meten41. Tevens richt deze maatregel zich op de handhavingscapaciteit. Deze is in tweeën gesplitst. Enerzijds gaat deze maatregel er van uit dat gemiddeld twee handhavers per gemeente jaarlijks een opleiding volgen om beter te kunnen handhaven op houtstook en anderzijds wordt er structureel extra capaciteit beschikbaar gemaakt, van gemiddeld één handhaver per gemeente, die zich richt op houtstook. Daarmee wordt het knelpunt gebrek aan capaciteit dan aangepakt. In de praktijk zal dit genuanceerder liggen, dan één handhaver per gemeente, aangezien handhavingscapaciteit ongelijk verdeeld is over Nederland, gemeenten aangeven te weinig middelen te hebben om alle taken waarvoor zij het bevoegd gezag zijn te kunnen uitvoeren en omdat handhavers op gemeentelijk niveau verschillende prioriteiten zullen hebben.

Ook zou gekozen kunnen worden om de handhaving te mandateren aan Omgevingsdiensten, zoals dat nu al in sommige gemeenten het geval is. Het is daarmee een grove operationalisering van de extra handhavingscapaciteit, om een indicatie van de kosten te geven. De belangrijkste actor is de gemeente als handhaver. Ondersteunend daaraan is de Rijksoverheid een belangrijke actor.

3.3.13 Volledig Duitse systeem Dit systeem is geoperationaliseerd als een directe doorvertaling van het volledige Duitse systeem 42. Van de bovenstaande lijst betreft dit de volgende maatregelen: • Aanpassing bouwregelgeving • Beperkingen in de gebruiksduur van open haarden • Certificering van installateurs en schoorsteenvegers • Stimulering van stoken van droog en onbehandeld hout • Effectievere handhaving

41

Zie: Samenwerking Houtrookonderzoek | RIVM. De belangrijkste wetgeving betreft de Erste Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (1. BlmSchV), zie: 1. BImSchV - Erste Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes *) (gesetze-im-internet.de).

42

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

17

Daarnaast is er in het Duitse systeem sprake van een verplicht landelijk register van toestellen en is de handhavende taak neergelegd bij schoorsteenvegers. In de Nederlandse vertaling wordt vooralsnog aangenomen dat de bestaande handhavingscapaciteit wordt versterkt. Voor invoering van het Duitse systeem is een breed spectrum van actoren nodig, zoals het Rijk, de gemeenten, maar ook de schoorsteenvegers- en installatiebranche.

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

18

4.

Beoordeling

In dit hoofdstuk wordt de beoordelingsmethode toegelicht die is gehanteerd voor het bepalen van de verwachte effecten van de geselecteerde maatregelen op de fijnstofemissie, evenals de verwachte kosten van de verschillende maatregelen. Vervolgens wordt er een overzicht gegeven van de verwachte effecten, kosten en uitvoerbaarheid van de onderzochte maatregelen en worden de uitkomsten kort besproken.

4.1

Omgang met houtstook als primaire verwarmingsbron en pelletkachels

Er bestaat een grote diversiteit in typen toestellen en de gebruiksintensiteit van particuliere houtstook. Terwijl de meeste gebruikers hun toestel alleen gebruiken als sfeerelement, zijn er ook gebruikers die hun toestel als primaire verwarmingsbron gebruiken. Het precieze aantal huishoudens in Nederland dat houtstook als primaire verwarmingsbron heeft, is echter niet bekend. Het maakt onderdeel uit van de 3% van alle woningen waarvan niet bekend is hoe deze worden verwarmd 43 . Houtstook als belangrijke (aanvullende) verwarmingsbron lijkt relatief veel (16%) voor te komen bij Bewoonde Andere Ruimten (woonschepen, caravans, woonwagens, zomerhuizen, en dergelijke) 44 . In de effectanalyse is de groep huishoudens met houtstook als primaire verwarmingsbron, gezien de beperkte grootte van minder dan 3%, niet separaat meegenomen. In de uitwerking van de maatregelen dient hier echter wel rekening mee gehouden te worden, zodat deze huishoudens in staat blijven hun woning te verwarmen. In Nederland waren volgens het TNO-kachelmodel in 2020 56.800 pelletkachels in gebruik45. Daarvan zijn circa 30.000 kachels enkele jaren geleden aangeschaft met de toen geldende ISDE-subsidie46. De bezitters van deze apparaten werden enkele jaren geleden door de Rijksoverheid gestimuleerd om een pelletkachel aan te schaffen, mogelijk in combinatie met het aardgasvrij maken van de woning.

Per 1 januari 2020 is deze subsidie afgeschaft. In onze effectanalyse is bij deze maatregelen geen uitzondering gemaakt voor deze groep.

4.2

Beoordelingsmethode

Van alle maatregelen is onderzocht in welke mate kan worden verwacht dat deze bijdragen aan een reductie van fijnstofemissie, wat de geschatte kosten zijn en wat nodig is voor de uitvoering. In deze verkenning wordt gekeken naar de effecten in 2030. De effectbeoordeling per maatregel wordt uitvoerig besproken in deel B van dit rapport (hoofdstuk 6 t/m 17). 4.1.1 Fijnstofemissie In tabel 4.1Error! Reference source not found. is een overzicht gegeven van het aantal toestellen en de f ijnstofemissie van de verschillende typen houtkachels en open haarden per 2020. Hieruit vallen een aantal zaken op: • Het verschil in emissiefactor tussen oudere (conventionele) en nieuwere (Ecodesign-)toestellen is al snel een factor 5. • Circa de helft van de uitstoot wordt veroorzaakt door vrijstaande kachels. • Circa 30% van de uitstoot wordt veroorzaakt door open haarden. Dit terwijl deze relatief weinig worden gebruikt (30,8% van open haardgebruikers stookt 20 dagen of meer per jaar, de rest

43

CBS Statline, woningen en hoofdverwarmingsinstallaties, 2021 M. van Middelkoop en R. Segers, Houtverbruik huishoudens WoON-onderzoek 2018, 10 oktober 2019, p. 9. 45 Op verzoek van de onderzoekers door TNO aangereikte uitkomsten uit het kachelmodel voor het jaar 2020, met een uitsplitsing naar type kachel. De totale uitstoot komt overeen met de cijfers uit de Emissieregistratie voor 2020.Visschedijk, TNO, 2021 46 Middelkoop en Segers, Houtverbruik huishoudens WoON-onderzoek 2018, p. 16. 44

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

19

minder47) en de warmteopbrengst vanwege het lage rendement (gemiddeld 10%) maar zeer beperkt is, t.o.v. andere toestellen. Tabel 4.1: Uitsplitsing van de aantallen toestellen, brandstofverbruik en fijnstofemissie (PM2,5 inclusief secundair fijnstof) naar type houtkachels en open haarden in 2020 volgens het TNO-kachelmodel. Soort

Type

Aantal

289.300

156

3,2

141

PM2,5emissiefacto r (g/kg) 8,7

Conventioneel Verbeterd DIN+ Ecodesign

56.700 25.600 94.200 8.000

319 572 615 712

2,7 1,7 1,5 1,5

47 25 85 8

6,9 3,0 1,8 1,3

325 (8,2%) 74 (1,9%) 149 (3,8%) 11 (0,3%)

Alle typen Conventioneel Verbeterd

184.500 50.000 127.200

522 702 771

1,7 3,0 2,0

165 103 191

3,4 6,9 3,0

559 (14,2%) 708 (18,0%) 576 (14,6%)

DIN+ Ecodesign Alle typen

272.900 4.600 454.700

871 1.013 826

1,9 1,9 2,0

437 8,5 740

1,8 1,3 2,8

769 (19,5%) 11 (0,3%) 2064 (52,3%)

Pellet kachel (< 15 kW) Totaal/gemiddeld

56.800 985.300

973 581

1,8 2,0

97 1.143

1,0 3,5

101 (2,6%) 3.944 (100.0%)

Open haard Inzethaard

Vrijstaand e kachel

Gem aantal stookuren (uur/jaar)

Brandstofgebruik (kg/uur)

Houtverbruik (kton/jaar)

PM2,5-emissie totaal (ton/jaar) 1220 (30,9%)

NB: In de CBS-jaarrapportage en de Emissieregistratie zijn alleen de geaggregeerde waarden vermeld 48.

In deze verkenning van maatregelen wordt gekeken naar de mogelijke effecten in 2030, op basis van de verwachte ontwikkeling van de uitstoot van verschillende typen toestellen. Daarbij wordt aangesloten bij het referentiescenario naar 2030 volgens de rapportage de notitie ‘Berekening kachelopties 2019-2020, TNO, 202049’. Dit referentiescenario voor de ontwikkeling naar 2030 is in onderstaande tabel samengevat. Tabel 4.2: Referentiescenario voor de ontwikkeling van de fijnstofemissie (PM2,5 inclusief secundair fijnstof) van verschillende typen toestellen, excl. pelletkachels. Type Open haard Conventioneel Verbeterd DIN+ ECODESIGN Totaal

PM2,5 (in ton/jr) 2020

PM2,5 (in ton/jr) 2025

PM2,5 (in ton/jr) 2030

1.221 1.033 650

1.005 786 442

836 620 317

919

802

651

122 3.944

340 3.375

558 2.981

In het referentiescenario wordt al aangenomen dat er een autonome trend gaande is waarbij open haarden steeds minder worden gebruikt, terwijl ook oudere toestellen langzamerhand verdwijnen en nieuwere toestellen worden geplaatst. Alle beoordeelde maatregelen hebben in mindere of meerdere mate een effect hierop. De beoordelingsmethode van het effect op de uitstoot van PM2,5 is per maatregel kort omschreven in tabel 4.3.

47

M. van Middelkoop en R. Segers, Houtverbruik huishoudens WoONonderzoek 2018, CBS, 10 oktober 2019.

48

[schriftelijke toelichting door Visschedijk, TNO, 2021.

49

A.J. Plomp, A.J.H. Visschedijk, R. Dröge, Berekening kachelopties 2019-2020, 2020, rapport TNO-2020-N001

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

20

Tabel 4.3: Beoordelingsmethode en gebruikte bronnen effectanalyse emissies maatregelen Maatregel

Beoordelingsmethode

Aanpassing Besluit bouwwerken leefomgeving

Afgezien van de mogelijke drempel die wordt opgeworpen voor de aanleg in sommige situaties heeft deze maatregel geen direct effect op de emissies van de houtkachels en haarden. Het heeft door een aanpassing van de bronkenmerken zoals uitstoothoogte, wel een gunstig effect op de lokale concentraties. Bij deze maatregel is gekeken naar het effect van voorlichting voor goed stookgedrag door schoorsteenvegers. In lijn met vergelijkbare persoonlijke één-op-één campagnes50 is de aanname gedaan dat dit een hoger effect heeft dan een landelijke campagne, aangenomen is dat er hierdoor 5% minder nat hout wordt gestookt. Daarnaast is ook het effect van geïnstalleerde nieuwe toestellen door gecertificeerde installateurs in beeld gebracht op basis van de aanname dat dit een emissiereductie van 10% oplevert. Het effect is in beeld gebracht door de uitstoot van gemeenten die onder de definitie van hoogblootgestelde gebieden vallen, te vergelijken met de landelijke uitstoot. Hierbij is aangenomen dat niet alle uitstoot (maar 75%) in de desbetreffende gemeenten wordt voorkomen omdat niet iedereen de maatregel zal naleven.

Certificering installateurs en schoorsteenvegers

Houtstookverbod hoogblootgestelde gebieden

Geen nieuwe toestellen hoogstedelijke gebieden

Aangenomen dat de maatregel gaat gelden in de top-10 procent van de gemeenten met de hoogste bevolkingsdichtheid volgens de CBS-definities51. Het effect van de maatregel is gebaseerd op de verkoopstatistieken van koopwoningen. Daarnaast is gekeken naar het percentage nieuwbouwwoningen52. Er is een nalevingspercentage van 75% aangenomen.

Beperkingen gebruiksduur open haarden

Stookverbod bij stookalert

Op basis van het WoON-onderzoek van CBS uit 2019 naar de gebruiksduur van verschillende toestellen, is in beeld gebracht wat de invloed is van deze beperkende maatregel op het gemiddeld aantal stookdagen van open haarden. Op basis hiervan is het effect op de emissies van open haarden bepaald waarbij niet de volledige afname van het aantal stookdagen is meegenomen (maar 50%), omdat niet iedereen de maatregel zal naleven. Voor het bepalen van de emissiereductie is de aanname gedaan dat er in de praktijk gemiddeld 5 keer per jaar een stookalert wordt afgegeven gedurende het stookseizoen (6 maanden), wat betekent dat er op 2,7% van de tijd een stookalert (en daarmee een stookverbod) van kracht is. Daarmee is een hogere aanname gedaan dan nu praktijk is, uitgaande van een verscherping van het stookalert. Omdat niet iedereen de maatregel zal naleven is bij het bepalen van het effect op de emissies niet de volledige afname meegenomen (maar 75%).

Versnelde uitfasering oudere toestellen

Het effect van deze maatregel is overgenomen uit een eerdere prognose door TNO53 met het houtkachelmodel, waarbij is aangenomen dat verouderde toestellen met Conventioneel Rendement en Verbeterd Rendement (VR) worden vervangen door Ecodesign-toestellen. Aangenomen wordt dat in de praktijk slechts 75% van de eigenaren van een CR of VR toestel deze in werkelijkheid zal vervangen.

Landelijk verbod houtstook

Op basis van het verbod is het effect op de totale emissies van open haarden en kachels bepaald, waarbij is aangenomen dat slechts 75% de maatregel zal naleven.

Stimulering van filters

Er wordt uitgegaan van een afvangstrendement in de praktijk van 30% voor conventionele kachels en 50% voor moderne kachels, op basis van praktijkonderzoek waarbij het negatieve effect van beperkt uitgevoerd onderhoud onder praktijkomstandigheden is meegenomen in de prestaties54. Voor de verdeling van de gesubsidieerde filters over de verschillende typen kachels (uitgangspunt is dat open haarden worden uitgesloten voor subsidie) is aangenomen dat deze overeenkomt met de Nederlandse samenstelling van de aanwezige kachels.

Landelijke communicatiecampagne

De effecten van een campagne zijn vooraf moeilijk in te schatten. Omdat stoken als gezellig wordt ervaren, het deels gewoontegedrag is en omdat deze maatregel als enkelvoudige maatregel wordt beoordeeld (dus zonder ondersteunende maatregelen), gaan we uit van een beperkt effect van 3% wat overeenkomt met de gemiddelde effectiviteit bij campagnes gericht op het beëindigen van ongewenst gedrag. Indien het gaat om een campagne gericht op het stoppen met stoken dan heeft het betrekking op de totale emissie van houtstook. Indien de campagne

50

R.J. Renes en B. van de Putte, Gedragsverandering via campagnes, mei 2011. CBS Statline, Regionale kerncijfers Nederland. 52 Bron: https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/82900NED/table?fromstatweb en https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/83913NED/table 53 A.J. Plomp, A.J.H. Visschedijk, R. Dröge, Berekening kachelopties 2019-2020, 2020, rapport TNO-2020-N001. 54 Rapport Buro Blauw, (Kosten)effectiviteit en toepasbaarheid maatregelen particuliere houtstook, april 2021. 51

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

21

Maatregel

Beoordelingsmethode

Campagne voor stoken droog hout Effectievere handhaving

Volledige Duitse systeem

gericht is op goed stookgedrag dan heeft het betrekking op de extra emissie van slecht gestookt hout. Naast een campagne wordt hier ingezet op het verstrekken van een vochtmeter en voorlichtingsmateriaal bij de aankoop van toestellen, brandstof of schoorsteenvegersdiensten en het inzetten van stookcoaches. Het effect van effectievere handhaving op de totale emissie van houtstook is in de huidige situatie zeer beperkt. Deze maateregel is wel van belang bij het intreden van andere maatregelen, zoals de verboden en andere beperkingen voor stokers. Bij effectievere handhaving zal het aantal overtreders en de emissies van fijnstof die deze veroorzaken veel lager zijn waardoor het effect van deze maatregel op emissies van houtstook sterk afhankelijk is van de opgelegde beperkingen. Het effect is in beeld gebracht op twee manieren. De eerste wijze is door de gemiddelde PM2,5 emissiefactor van de houtkachels en haarden in Duitsland te vergelijken met de gemiddelde PM2,5 emissiefactor in Nederland. Omdat er in Duitsland geen informatie is over het aandeel condensables levert dit waarschijnlijk een onderschatting op van de Duitse emissies. Op basis van deze verhouding is de totale Nederlandse emissie geschaald om het effect van deze maatregel in beeld te brengen.

Een tweede wijze is door de afzonderlijke effecten van de verschillende deelmaatregelen in het Duitse systeem te kwantificeren en te sommeren. Beide effectanalyses komen uit op dezelfde ordegrootte.

4.1.2 Blootstelling en (geur)hinder Bij deze verkenning ligt de primaire focus op de effecten van de maatregelen op de fijnstofemissies van houtstook. Maatregelen om de uitstoot te verminderen kunnen ook hinder verminderen. Onder hinder scharen we gezondheidsklachten en (geur)hinder. Soms kan een maatregel een grotere impact op hinder hebben, dan verwacht zou worden op basis van de verwachte emissiereductie. Als dat het geval is, is dat benoemd bij de betreffende maatregel. De exacte effecten van de maatregelen op de blootstelling en hinder in Nederland zijn niet in beeld te brengen op basis van de huidige beschikbare onderzoeken en gegevens. Hierover is onvoldoende informatie beschikbaar. De effecten op blootstelling en hinder worden in dit onderzoek daarom ook niet in beeld gebracht. De blootstelling aan fijnstof is echter van meer factoren afhankelijk dan alleen de emissie van houtstook. De mate van blootstelling is bijvoorbeeld afhankelijk van het gebied waar de effecten optreden. Als de effecten optreden in gebieden met een hoge bevolkingsdichtheid zal het effect op de totale blootstelling groter zijn dan in het buitengebied. Daarbij speelt ook mee dat een afname van blootstelling in gebieden waar sprake is van een slechte luchtkwaliteit, meer impact zal hebben dan in gebieden waar de fijnstofconcentratie laag is.

Daarnaast is de mate van blootstelling zeer locatie-afhankelijk. Bij een deel van de woningen in Nederland is de concentratiebijdrage aan fijnstof als gevolg van houtstook vele malen hoger dan de gemiddelde concentratiebijdrage in Nederland. De inwoners van deze woningen ondervinden daardoor ook veel eerder hinder dan de gemiddelde Nederlander.

4.3

Kosten van maatregelen

Voor alle maatregelen zijn de implementatie- en uitvoeringskosten voor de overheid in beeld gebracht. Daarbij is zoveel mogelijk gebruik gemaakt van ervaringen bij vergelijkbare maatregelen elders: - Aan de hand van de campagnekosten op Rijksniveau en van de kosten van de pilots is een inschatting gemaakt van voorlichtings- en campagnekosten. - De kosten voor handhaving zijn ingeschat op basis van de verwachte benodigde extra handhavingscapaciteit en het gemiddelde salaris van een handhaver (zie ook het Handboek

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

22

Overheidstarieven55). Er is een inschatting gemaakt van het aantal toestellen per 100.000 inwoners, het gemiddeld aantal overtredingen en het aantal klachten dat dat oplevert, waarop gehandhaafd wordt. - De eenmalige kosten, zoals de ontwikkeling van een register, een app en een logboek, zijn ingeschat aan de hand van andere vergelijkbare introducties. - Voor de financiële stimulering is veelal een vast bedrag genomen, waarbij is teruggerekend hoeveel toestellen het betreft. Daarbij is uitgegaan van een vergoeding van € 500 als subsidie voor een nieuw toestel, een vergoeding van € 2000 voor het afsluiten van een rookgaskanaal en een subsidie van 50% van de kosten voor een filter (typische kosten hiervoor bedragen € 1000-2000). - Voor de uitvoeringskosten van een subsidie op landelijk niveau is uitgegaan van het Raamwerk voor Uitvoering van Subsidies (RUS)-model56. Dit Rijksbrede raamwerk wordt gebruikt voor uniformering en standaardisering van subsidies. - Voor de ontwikkeling van wetgeving is geen extra capaciteit berekend. Dit wordt beschouwd als onderdeel van de reguliere werkzaamheden. Er is een onderscheid gemaakt tussen eenmalige en jaarlijkse kosten. Een deel van de kosten, bijvoorbeeld een financiële vergoeding, is optioneel. Waar dit het geval is, staat dat aangegeven.

Bepaalde maatregelen hebben gevolgen voor de financiële positie van stokers, bijvoorbeeld omdat hun toestel vervroegd wordt afgeschreven. Datzelfde geldt voor de haarden- en kachelbranche, de installatiebranche en de schoorsteenvegers, waarvoor sommige maatregelen financiële gevolgen hebben. Andersom kunnen deze maatregelen elders baten opleveren, bijvoorbeeld voor de verkopers van een elektrisch alternatief. Dergelijke kosten zijn niet gekwantificeerd, maar wel omschreven bij de betreffende maatregel. Zo wordt verkend waar de maatschappelijke kosten liggen. In de notitie van Plomp et al.57 is informatie te vinden over geschatte maatschappelijke kosten voor enkele maatregelen. Deze informatie is weergegeven bij de betreffende maatregel. Tegelijkertijd zijn de maatschappelijke baten nog niet goed te kwantificeren, omdat de gezondheidswinst door vermeden emissies van houtrook nog niet goed te kwantificeren is. Een volledige maatschappelijke kosten-batenanalyse valt daarom nog niet te maken in deze fase van de verkenning. In een volgende fase van beleidsvorming kan dieper worden gekeken naar de specifieke maatschappelijke kosten en baten van maatregelen.

4.4

Randvoorwaarden en onzekerheden

Bij elke maatregel is tot slot aangegeven wat de randvoorwaarden zijn om de maatregel te laten slagen, met andere woorden, wat zijn succesfactoren en hoe kunnen deze beïnvloed worden? Tevens is toegevoegd welke onzekerheden de maatregel kent in de uitkomst.

55

Handboek Overheidstarieven, Ministerie van BZK, 2020 Raamwerk voor Uitvoering van Subsidies, zie https://wettenpocket.overheid.nl/portal/00ca9fcb-2786-4cc9-902b518362fe1873/document/raamwerk-uitvoering-subsidies-2013.pdf 57 A.J. Plomp,, A.H.J. Visschedijk en G. Dröge, Berekening kachel-opties 2019-2020. 56

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

23

5.

Overzicht uitkomsten

In tabel 5.1 is een overzicht van de effectbeoordeling per maatregel opgenomen. In deel B van dit rapport (hoofdstuk 5 t/m 17) wordt de effectbeoordeling per maatregel uitvoerig besproken.

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

24

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

d) De gemiddelde jaarlijkse ko sten uitgaande van een perio de van 5 jaar, waarbij de eenmalige ko sten vo o r 20% zijn meegerekend. Indien twee getallen zijn weergegeven, betreft het exclusief en inclusief co mpensatie

c) Het verkeerd sto ken van ho ut, co nventio nele kachels en veel gebruikte o pen haarden zo rgen in de directe o mgeving vo o r een ho ge blo o tstelling en relatief veel hinder.

b) De emissiereductie is in beeld gebracht vo o r het jaar 2030. Vo o r maatregelen waarvan het effect jaarlijks o plo o pt is uitgegaan van een lo o ptijd van 5 jaar.

a) De gepresenteerde effecten zijn indicatief; zo wel de bro ngegevens als de verwachte effecten kennen een ho ge mate van o nzekerheid.

Tabel 5.1: Overzicht effecten, kosten en uitvoerbaarheid maatregelen

O pm e rk ing e f f e c t e n

BI1814-MI-RP-220224-1219

● Handhaving ● Co mbinatie

25

Campagne kan vo o r bewustwo rding zo rgen waardo o r hinder juist to eneemt

Gericht o p aanpak hinder

6)

7)

1) A fname van blo o tstelling do o r wijziging bro nkenmerken -- Zeer co mplex - Nee ± Gedeeltelijk 2) Gericht o p gebieden met slechte luchtkwaliteit ± + A fdo ende 3) Gro te impact o p blo o tstelling do o r gro o t aantal inwo ners in deze gebieden 4) Effecten treden o p bij o ngunstige o mstandigheden + 5) M inder impact o p hinder dan fijnsto femissie do o r beperkt effect geuremissie ++ Zeer eenvo udig

● Wet- en regelgeving ● Verbo d ● Financiële prikkel mmunicatie & ● Co vo o rlichting

B uit e ns t o o k

Uit v o e rba a rhe id

C a t e go rie

Totaalverbod heeft hoogste potentieel tot emissiereductie De grootste afname van de fijnstofemissie wordt uiteraard gehaald met een totaalverbod op houtstook. Ook op kosteneffectiviteit (overheidskosten vergeleken met emissiereductie) scoort deze maatregel het best, waarbij opgemerkt wordt dat een dergelijk verbod grote impact heeft op de toestelverkopers, installateurs en schoorsteenvegers. De juridische, politieke en maatschappelijke haalbaarheid van deze maatregel staat echter ter discussie en het implementeren zal 5-10 jaar in beslag nemen. Versnelde uitfasering oudere toestellen is effectief Twee andere maatregelen die er qua effect op de fijnstofemissie uitspringen zijn de versnelde uitfasering van oudere toestellen, en het Duitse systeem, waar dit ook onderdeel van uitmaakt. De reden hiervan is dat er nog veel oudere toestellen in gebruik zijn, welke een aanzienlijk hogere uitstoot hebben dan moderne toestellen. De kosten voor de overheid zijn relatief laag indien er geen financiële compensatie aan te pas komt. Deze maatregel is daarnaast minder complex om uit te voeren. Belangrijke randvoorwaarde voor het slagen van deze maatregel is de invoering van een register voor particuliere houtstooktoestellen.

Het Duitse systeem, waarin uitfasering ook is opgenomen, betreft een pakket aan verschillende maatregelen welke in deze verkenning grotendeels ook afzonderlijk zijn onderzocht. Het reductiepotentieel op de uitstoot is daarom groter dan alleen het effect van uitfasering van oude toestellen, maar de invoering van het gehele Duitse systeem is zeer complex en er zullen daarom jaren overheen gaan voordat het gehele systeem (bij voldoende draagvlak daarvoor) in Nederland geïmplementeerd kan zijn. Maatregelen met een emissiereductie van 5 tot 10 % De verwachte effecten van de overige maatregelen op de fijnstofemissie zijn meer beperkt. De emissiereductie ligt tussen de 5 en 10 % bij: - een beperking van de gebruiksduur van open haarden; - een houtstookverbod in hoogblootgestelde gebieden (op basis van verloren levensjaren); - een landelijke communicatiecampagne waarbij er naast het ontmoedigen van het stoken ook wordt gewezen op hoe je minder vervuilend kan stoken. Deze drie maatregelen hebben een hoge kosteneffectiviteit per kg vermeden PM2,5 uitstoot. Een landelijke communicatiecampagne is daarnaast goed uitvoerbaar. Een beperking van het gebruik van open haarden is zeer complex in uitvoerbaarheid, omdat deze maatregel in de praktijk zeer moeilijk te handhaven is. Het verbod van houtstook in hoogblootgestelde gebieden op basis van verloren levensjaren, is beter uitvoerbaar.

Wat wel pleit voor deze maatregel is dat in deze hoogblootgestelde, stedelijke gebieden, zeer veel blootgestelde mensen wonen (op basis van de gehanteerde selectiecriteria circa 40% van de totale Nederlandse bevolking) en relatief weinig stokers treft, omdat er in stedelijke gebieden minder wordt gestookt. Maatregelen met een emissiereductie van minder dan 5% De overige maatregelen zorgen voor een emissiereductie van minder dan 5%. Van deze maatregelen hebben een houtstookverbod bij een stookalert, de certificering van schoorsteenvegers en installateurs en een landelijke voorlichtingscampagne voor het ontmoedigen van het stoken van hout, een goede kosteneffectiviteit en zijn redelijk tot goed uitvoerbaar. De campagne voor het stoken van droog hout kent voor het effect dat het oplevert relatief hoge kosten. Dat geldt helemaal voor de subsidieregeling voor filters. Deze maatregel is op korte termijn uitvoerbaar, maar kent relatief hoge kosten gezien de beperkte emissiereductie die het oplevert. De maatregel die gericht is op geen nieuwe toestellen in hoogstedelijk gebied, levert op landelijk niveau een beperkte emissiereductie op, van 1,5%. In het gebied dat het betreft, is de emissiereductie echter

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

26

27%. De maatregel heeft een relatief grote invloed op hinder. Registratie van toestellen is in dit systeem wat eenvoudiger, omdat gewerkt kan worden met een ontheffingssysteem. Maatregelen zonder significant effect op emissiereductie, maar wel op beperken van hinder Er zijn twee maatregelen onderzocht die geen significant effect hebben op emissiereductie, maar die wel kunnen bijdragen aan het beperken van hinder. Dit zijn de aanpassing van bouwregelgeving en het versterken van handhavingscapaciteit. De aanpassing van de bouwregelgeving is erop gericht dat uitmondingsopeningen worden gepositioneerd zodat de blootstelling wordt beperkt door een voldoende hoge verdunningsfactor. Dit leidt echter niet noodzakelijkerwijs ook tot een lagere uitstoot en de maatregel is daarom ook niet meegenomen in het overzicht van de kosteneffectiviteit. Deze maatregel heeft wel impact op de concentratiebijdrage in de directe omgeving van en daarmee de blootstelling aan fijnstof in de omgeving. Ook bij de maatregel ‘effectievere handhaving’ wordt geen significant effect op de emissie van fijnstof weergegeven. Effectievere handhaving heeft wel effect op de hinder door houtstook, omdat mensen die hinder veroorzaken kunnen worden aangesproken op hun stookgedrag. In verhouding tot de totale landelijke emissie van houtstook is het effect beperkt.

Wel kan er met deze maatregel gericht hinder door houtstook worden aangepakt. Daarnaast zal deze maatregel ook van belang zijn in geval van het intreden van andere maatregelen zoals de verboden en andere beperkingen voor stokers. Bij effectievere handhaving zal het aantal overtreders verminderen.

5.1

Voorwaarden en aanbevelingen bij implementatie

Bij verschillende maatregelen zijn ondersteunende maatregelen nodig. Dit betreft het aanleggen van een stookregister, de voorlichting over stoken en effectievere handhaving. Een up-to-date stookregister heeft een monitorende functie en vereenvoudigt handhaving bij meerdere maatregelen. Er is reeds een functionerend systeem voor grotere stookinstallaties, met het SCIOSregister. Mogelijk kan worden aangesloten bij deze systematiek, waardoor kosten bespaard zouden kunnen worden. Eén van de mogelijkheden hiertoe is het instellen van een keuringsverplichting. Een stookregister biedt ondersteuning bij de maatregel uitfasering van oudere toestellen, de beperking van de gebruiksduur van open haarden, de maatregel gericht op uitfasering in stedelijk gebied via het milieuzonemodel en het Duitse systeem. Een dergelijk register, mits up-to-date, biedt tevens meer inzicht in de samenstelling van het Nederlandse kachelpark. Om een dergelijk stookregister succesvol te introduceren wordt dit idealiter middels een verplichtend, wettelijk kader ingevoerd. Zonder een wettelijke verplichting bestaat er een grote afhankelijkheid van de bereidheid van de eigenaar van het toestel om deze op te nemen in het register. Het is daardoor aannemelijk dat reeds geïnstalleerde toestellen en toestellen welke via de tweedehandsmarkt worden gekocht maar slechts ten dele worden geregistreerd.

Andere maatregelen die kunnen helpen zijn: - De schoorsteenveger de mogelijkheid te geven het toestel aan te melden in het stookregister. - De registratie van nieuw verkochte toestellen is eenvoudiger door te voeren door deze taak (analoog aan kentekenregistratie bij personenauto's door autoverkopers) te beleggen bij de haarden- en kachelverkopers. - Een andere mogelijkheid is om registratie in het stookregister aantrekkelijk te maken. Bijvoorbeeld als randvoorwaarde bij financiële stimulering of door het verstrekken van een cadeau (bijvoorbeeld een houtvochtmeter) na registratie.

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

27

Aandachtspunten Zowel bij verplichte als vrijwillige registratie is controle op juiste registratie niet eenvoudig. Immers, een handhaver kan niet zomaar een huis betreden en kan geen overtreding constateren van buiten het huis. Voorts is het de vraag of de eigenaar van het toestel het toestel correct registreert, omdat bij hem/haar onbekend is welk type toestel het betreft. Een schoorsteenveger kan hierbij behulpzaam zijn. Door duidelijke stappen bij registratie, met foto's, kan de eigenaar eveneens geholpen worden. Tot slot is duidelijk dat een dergelijk stookregister dient te voldoen aan de regels van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG). Communicatie en voorlichting Bij veel mensen zijn de schadelijke gevolgen van houtstook nog onbekend. Voorlichting gericht op vergroting van de algemene bewustwording van de effecten van houtstook en met een toelichting op de te nemen beleidsmaatregelen is bij de meeste maatregelen van waarde. Dergelijke voorlichting versterkt de boodschap van de maatregel en biedt handelingsperspectief. Door de combinatie met andere maatregelen wordt het effect van de voorlichtingsboodschap versterkt. Er zijn dan immersook beleidsmaatregelen genomen die de effecten van houtstook aanpakken, in plaats van enkel een voorlichtingscampagne die bewustwording bevordert. Voorlichting kan op landelijk of op lokaal niveau ingezet worden.

Er kan ook gekozen worden, als beschreven in de maatregelen, voor een grote communicatiecampagne, die niet gepaard gaat met andere maatregelen. Effectievere handhaving Om wet- en regelgeving en stookverboden effectief te laten zijn, is effectieve handhaving van belang. Dan wordt de kans dat de maatregel wordt nageleefd vergroot. Nu worden nog veel knelpunten ervaren in de handhaving. Verbeteringen in handhavingsmogelijkheden werken daarmee ondersteunend aan de te nemen maatregelen. Daarbij kan in eerste instantie vooral gedacht worden aan opleidingen voor handhavers en doorontwikkeling van (meet)methodieken in de beoordelingsmethode om houtstook en hinder aan te tonen. Sommige maatregelen maken de handhaving eenvoudiger: waar deze nu nog gestoeld is op het aantonen van hinder, hoeft dat bij bijvoorbeeld een verbod op houtstook niet meer. Dan dient immers enkel aangetoond te worden dat er sprake is van houtstook. Houtstook kent piekmomenten: denk bijvoorbeeld aan het weekend en de dagen rondom kerst, wanneer de open haard of kachel vaker wordt aangestoken dan op een willekeurige dag door de week. In de effectanalyse is het aantal benodigde fte aan handhaving berekend. In de praktijk zullen op bepaalde momenten veel handhavers nodig zijn en op bepaalde momenten niet.

In de implementatie is het daarom van belang na te denken hoe de handhavers op deze momenten ondersteund kunnen worden, bijvoorbeeld vanuit Omgevingsdiensten. Verdere gegevensverzameling Er zijn een aantal onbekende variabelen, die van belang zijn in het toekomstig beleid gericht op beperking van de emissies van particuliere houtstook. Allereerst is er weinig bekend over buitenstook. Onbekend is hoeveel en welke toestellen het betreft, wat het stookgedrag is en wat de daarmee samenhangende uitstoot. In deze verkenning is daarom gekozen om slechts aan te geven of de maatregel toepasbaar is op buitenstook. Er zijn meer gegevens nodig om tot een inschatting te kunnen komen van de effecten van een maatregel op buitenstook en op de uitstook. Tevens is er nog weinig bekend over gedrag en attitude van de stoker en de maatschappij. Er zijn weliswaar enkele onderzoeken uitgevoerd, maar voor een beter inzicht in het draagvlak zijn meer (actuele) gegevens nodig. Datzelfde geldt voor het stookgedrag.

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

28

Ook over de gevolgen van onjuiste installatie is nog weinig bekend. Het is onduidelijk in hoeverre hierdoor een zwaarwegend belang ontstaat om over te gaan op wettelijke certificering van installateurs (invoering van een gereglementeerd beroep voor installateurs). Teneinde dit belang te kunnen beoordelen, is meer onderzoek nodig.

5.2

Samenhang

Los van deze ondersteunende maatregelen, kan een stap verder gekeken worden naar de samenhang van de pakketten onderling. In een aantal gevallen sluiten maatregelen elkaar uit. Een algeheel stookverbod bijvoorbeeld sluit diverse maatregelen uit, zoals de stimulering van filters, het stimuleren van stoken met goed gedroogd hout of een beperking in gebruiksduur van open haarden. Ook in het geval van een verbod in de hoogblootgestelde gebieden, worden maatregelen die gericht zijn op ander stookgedrag in deze specifieke gebieden overbodig. De andere maatregelen vallen goed met elkaar te combineren. In onderstaande tabel valt te zien welke maatregelen met elkaar gecombineerd kunnen worden en welke maatregelen elkaar uitsluiten.

Legenda Combinatie is mogelijk Lokaal verbod, in die gebieden geen combinatie mogelijk, wel elders Combinatie niet mogelijk Onderdeel

Maatregel maakt onderdeel uit van het Duitse systeem

Figuur 5-1 Overzicht van maatregelen die wel of niet gecombineerd kunnen worden.

Stimuleren stoken met minder uitstoot Een aantal maatregelen valt samen in de categorie stimuleren van stoken met minder uitstoot: certificering van installateurs en schoorsteenvegers, stimuleren van stoken met goed gedroogd hout, stimulering van filters. Het niet stoken bij slechte weersomstandigheden (stookverbod bij stookalert) en de aanpassing van de bouwregelgeving kan hier ook bij aansluiten. Hier zou een combinatie tussen maatregelen gemaakt kunnen worden. Geen nieuwe toestellen in hoogstedelijk gebied als startpunt De maatregel “geen nieuwe toestellen in hoogstedelijk gebied”, waarbij natuurlijke overgangsmomenten het moment van uitfasering bepalen, kan gecombineerd worden met op termijn een hardere uitfasering van toestellen, met een deadline in de tijd. Dan geldt er al een periode een regime van uitfasering, 24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

29

waardoor de stap naar volledige uitfasering van bepaalde typen toestellen kleiner wordt. Een andere optie is een combinatie met op termijn een algeheel verbod op houtstook in binnenstedelijk gebied. Ook hiervoor geldt dat de maatregel van uitfasering via het milieuzone-model de drempel naar een algeheel verbod kan verkleinen. Combinaties met maatregelen die zich richten op het stoken met minder uitstoot, zoals hierboven genoemd, zijn eveneens mogelijk, maar liggen minder voor de hand, indien het einddoel is om toestellen uit te faseren. Invoering van het Duitse systeem via deelmaatregelen Een aantal individuele maatregelen samen kan de basis vormen voor invoering van het Duitse systeem: de aanpassing in bouwregelgeving door betere positionering van uitmondingsopeningen, gedeeltelijke beperking van de gebruiksduur van open haarden, uitfasering van oudere toestellen, certificering van schoorsteenvegers en voorlichting. Een fundamentele stap die in het Duitse systeem gemaakt is, is de rol van de schoorsteenveger als handhaver. Schoorsteenveger is in Duitsland een gereglementeerd beroep. Dat is een wezenlijk verschil met de rol van de schoorsteenveger in Nederland.

De vraag is of het nodig is om in Nederland een dergelijke stap te maken, of dat volstaan kan worden met het introduceren van elementen uit het Duitse systeem, waarbij ten dele concessies worden gedaan aan de effectiviteit van de maatregel door de sterkere rol van de schoorsteenveger achterwege te laten. Voordeel van invoering van het volledige Duitse systeem is dat er dan eenvoudiger een handhavingsrol wordt opgepakt door een opgeleide expert, die daarmee aan gezag kan winnen in de voorlichting aan de stoker. Nadeel is dat het Duitse systeem betekent dat de schoorsteenveegsector fundamenteel verandert: naar een gereglementeerd beroep, met een andere functie, mogelijk met een andere regioverdeling. De vraag is bovendien in hoeverre die veranderde rol van de schoorsteenveger geaccepteerd wordt.

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

30

Deel B - Uitgebreide beoordeling per maatregel

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

31

6.

Aanpassing Besluit bouwwerken leefomgeving

Categorie

Wet- en regelgeving

Toegepast in buitenland

Duitsland. Oostenrijk en Zwitserland stellen tevens eisen aan de hoogte van de rookgasafvoer.58

Toepasbaar op buitenstook

Wel voor inbouwkachels onder overkappingen die vallen onder het Bbl, maar niet voor losstaande kachels, vuurkorven, vuurschalen, vuurtonnen en andere open en/of verplaatsbare afsteekplaatsen

Implementatie

1-1,5 jaar, op basis van voorstel ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Actoren

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties regelgeving. Gemeenten en Omgevingsdiensten handhaving. Aanpassing werkwijze bouwers en installateurs.

Effect

Geen uitstootreductie. Wel effect op achtergrondconcentratie in de directe omgeving, waardoor hinder beperkt wordt.

Kosten

Invoeringskosten geschat op € 150.000; jaarlijkse kosten op € 1.000.000

6.1

Toelichting

Het huidige Bouwbesluit wordt het Besluit Bouwwerken Leefomgeving (Bbl). Het Bbl valt onder de Omgevingswet (Ow). De Ow treedt per 1 oktober 2022 in werking en daarmee ook het Bbl. Het Bbl geeft technische bouwregels voor houtkachels. Het betreft eisen voor de afvoer van rookgas en de toevoer van verbrandingslucht (paragraaf 4.3.8). Er wordt een verschil gemaakt tussen bestaande bouw en nieuwbouw. Bij nieuwbouw zijn de eisen strenger, bij bestaande bouw relatief beperkt. Bij de bestaande bouw gelden verworven rechten, waardoor strengere eisen moeilijker implementeerbaar zijn. Het is echter wel mogelijk eisen te stellen aan een uitbreiding bij de bestaande gebouwen, zoals een dakopbouw of aanbouw. Voor de aanpassing van het Bbl zijn twee opties nader bekeken. Voor beiden geldt dat het aanpassingen betreft voor nieuwbouw en waar aan de orde voor uitbreiding van bestaande gebouwen. 1. Aanpassing van eisen over de positie van de uitmondingsopening ten opzichte van omliggende gebouwen (bijvoorbeeld minimale hoogte en afstand tot ventilatieopeningen). Dit is in lijn met de vereisten in het Duitse systeem. Er zijn twee belangrijke kanttekeningen bij deze aanpassing: a. Hij is niet in lijn met de systematiek van het Bbl, die zich immers focust op het gebouw zelf en niet op de omgeving; b.

Lang niet altijd is van tevoren bekend wat het ontwerp van de omliggende gebouwen zal worden, bijvoorbeeld bij kavelbouw. Daar kan niet volledig op geanticipeerd worden bij de bouw van de woning. 2. Een aanpassing van de verdunningsfactor, welke aangeeft welke fractie van de uitstoot wordt ervaren bij de betreffende ventilatieopening conform de NEN-norm 2757. Momenteel wordt alleen de verdunningsfactor ten opzichte van ventilatieopeningen in de eigen woning bepaald. Er is een aanpassing in het Bbl nodig om ook de verdunningsfactor ten opzichte van nabijgelegen gebouwen te gebruiken als eis. Met de aanpassing van de verdunningsfactor wordt geen reductie in uitstoot bereikt, wel een reductie in mogelijke hinder. Ook hierbij is niet altijd van tevoren bekend wat het ontwerp van de omliggende gebouwen zal worden.

58

Paul Van den Bossche et al, Technisch onderzoek Vlaamse regelgeving houtstook, maart 2021.

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

32

6.2

Implementatie

Voor de implementatie zijn de volgende punten van belang: 1. Wijziging van het Bbl: de juridische aanpassing van de wettekst. Een dergelijke wijziging van de tekst neemt vanaf de start tot inwerkingtreding 1 à 1,5 jaar in beslag. Een aanpassing van de NEN-norm neemt eveneens 1 à 1,5 jaar in beslag. Indien hiertoe wordt besloten gaat de maatregel dan op zijn vroegst per 1-1-2024 in werking. De betrokken actor is het ministerie van Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties, als verantwoordelijk ministerie voor de bouwregelgeving. Het ministerie van BZK zal een wijziging van het Bbl op dienen te stellen. 2. Bouwbedrijven en installateurs dienen zich op de hoogte te stellen van de aangepaste eisen. 3. Datzelfde geldt voor de handhavers. Zij dienen eveneens op de hoogte te zijn van eisen en de betekenis daarvan. Dat betekent een vorm van bijscholing op dit vlak. Handhavers kunnen vanuit de gemeente acteren, of indien hiertoe gemandateerd vanuit de Omgevingsdienst. Onderstaande figuur 6-1 geeft het krachtenveld rondom houtstook weer. De oranje gekleurde actoren in het krachtenveld spelen een rol bij deze aanpassing:

Figuur 6-1 Overzicht krachtenveld bij invoering aanpassing bouwregelgeving.

In de nieuwbouw zal er al gecontroleerd worden op de eisen conform de bouwvergunning. Daarbij is het wel nodig dat duidelijk is wat het ontwerp van de omliggende gebouwen zal worden. Indien er op het moment van bouwen(nog) geen omliggende gebouwen gepland zijn of het ontwerp van de omliggende gebouwen nog niet bekend is, vervalt deze mogelijkheid. Conform het Besluit Omgevingsrecht (Bor) is een uitbreiding van een bouwwerk, zoals een schoorsteen die meer dan 50 centimeter uitsteekt niet vergunningsvrij. Echter, een handhaver dient dan wel een 24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

33

nieuwe rookgasafvoer op te merken. Daarna zal de handhaver moeten aantonen dat het een rookgasafvoer onder de nieuwe regels betreft, oftewel er dient duidelijk te zijn op welk moment de afvoer geïnstalleerd is. Dit is mogelijk middels beschikbare documentatie of door het gebruik van luchtfoto’s.

6.3

Effectanalyse

Effect op emissies De genoemde aanpassingen van het Besluit Bouwwerken Leefomgeving (Bbl) zijn slechts van beperkte invloed op de emissies van kachels en open haarden in nieuwe woningen. Mogelijk zorgen ze er wel voor dat er in sommige gevallen minder snel wordt gekozen voor een kachel in een nieuwe woning. In dat geval worden nieuwe emissies voorkomen. Het kan ook zijn dat door verhoging van de uitmondingsopening de schoorsteentrek wordt verhoogd, en daarmee de verbrandingskwaliteit in sommige gevallen wordt verbeterd. Op de totale uitstoot worden de effecten als gevolg van de aanpassing in het Bbl verwaarloosbaar klein verondersteld. Effect op hinder De aanpassing van eisen aan de positie van de uitmondingsopening ten opzichte van omliggende gebouwen kan op lokaal niveau wel een grote invloed hebben op de concentratiebijdrage in de directe omgeving. Hierdoor ondervinden omwonenden minder hinder en worden ze blootgesteld aan lagere concentraties fijnstof.