AP 5d. Bijlage rapport-beleidsverkenning-aanvullende-maatregelen-emissies-particuliere-houtstook

RAPPORT Beleidsverkenning aanvullende maatregelen om de emissies van particuliere houtstook te beperken

Klant:

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Referentie: BI1814-MI-RP-220224-1219 Status:

Definitief

Datum:

24 februari 2022

Open

HASKONINGDHV NEDERLAND B.V.

Laan 1914 no.35 3818 EX Amersfoort Mobility & Infrastructure Trade register number: 56515154 +31 88 348 20 00 T +31 33 463 36 52 F info@rhdhv.com E royalhaskoningdhv.com W

Titel document: Beleidsverkenning aanvullende maatregelen om de emissies van particuliere

houtstook te beperken Sub titel: Referentie: BI1814-MI-RP-220224-1219 Status: Definitief Datum: 24 februari 2022 Projectnaam: Verkenning aanvullende maatregelen houtstook Projectnummer: BI1814 Datum: 25 februari 2022

Classificatie Open

Behoudens andersluidende afspraken met de Opdrachtgever, mag niets uit dit document worden verveelvoudigd of openbaar gemaakt of worden gebruikt voor een ander doel dan waarvoor het document is vervaardigd. HaskoningDHV Nederland B.V. aanvaardt geen enkele verantwoordelijkheid of aansprakelijkheid voor dit document, anders dan jegens de Opdrachtgever. Let op: dit document bevat mogelijk persoonsgegevens van medewerkers van HaskoningDHV Nederland B.V.. Voordat publicatie plaatsvindt (of anderszins openbaarmaking), dient dit document te worden geanonimiseerd of dient toestemming te worden verkregen om dit document met persoonsgegevens te publiceren. Dit hoeft niet als wet- of regelgeving anonimiseren niet toestaat. 24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

i

Open

Inhoud Deel A - Hoofdrapport: De selectie en beoordeling van maatregelen 1 1.

Introductie

2

1.1

Aanleiding en doel

2

1.2

Scope

2

1.3

Opzet verkenning

3

1.4

Leeswijzer

4

2.

Huidige situatie

5

2.1

Oorzaken van uitstoot en hinder

5

2.2

Huidig beleid

6

2.3

Handhaving

8

2.4

Krachtenveldanalyse

8

3.

Selectie maatregelen

10

3.1

Groslijst mogelijke maatregelen

10

3.2

Selectie

11

3.3

Operationalisering per maatregelpakket

13

3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.3.5 3.3.6 3.3.7 3.3.8 3.3.9 3.3.10 3.3.11 3.3.12 3.3.13

Aanpassing besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) Certificering van installateurs en schoorsteenvegers Houtstookverbod hoogblootgestelde gebieden Geen nieuwe toestellen in hoogstedelijke gebieden Beperkingen in de gebruiksduur van open haarden Stookverbod bij een stookalert Versnelde uitfasering van oudere toestellen Landelijk volledig verbod op houtstook Financiële stimulering voor nageschakelde filters Landelijke communicatiecampagne Stimulering van stoken van droog en onbehandeld hout Effectievere handhaving Volledig Duitse systeem

13 14 14 14 15 15 15 16 16 16 17 17 17

4.

Beoordeling

19

4.1

Omgang met houtstook als primaire verwarmingsbron en pelletkachels

19

4.2

Beoordelingsmethode

19

4.3

Kosten van maatregelen

22

4.4

Randvoorwaarden en onzekerheden

23

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

ii

Open

5.

Overzicht uitkomsten

24

5.1

Voorwaarden en aanbevelingen bij implementatie

27

5.2

Samenhang

29

Deel B - Uitgebreide beoordeling per maatregel

31

6.

Aanpassing Besluit bouwwerken leefomgeving

32

6.1

Toelichting

32

6.2

Implementatie

33

6.3

Effectanalyse

34

6.4

Kosten

34

6.5

Randvoorwaarden en onzekerheden

35

7.

Certificering van installateurs en schoorsteenvegers

36

7.1

Toelichting

36

7.2

Implementatie

37

7.3

Effectanalyse

40

7.4

Kosten

41

7.5

Randvoorwaarden en onzekerheden

42

8.

Houtstookverbod hoogblootgestelde gebieden

43

8.1

Toelichting

43

8.2

Implementatie

44

8.3

Effectanalyse

46

8.4

Kosten

46

8.5

Randvoorwaarden en onzekerheden

47

9.

Geen nieuwe toestellen in hoogstedelijke gebieden

48

9.1

Toelichting

48

9.2

Implementatie

48

9.3

Effectanalyse

51

9.4

Kosten

52

9.5

Randvoorwaarden en onzekerheden

52

10.

Beperkingen in de gebruiksduur van open haarden

54

10.1

Toelichting

54

10.2

Implementatie

54

10.3

Effectanalyse

56

10.4

Kosten

57

10.5

Randvoorwaarden en onzekerheden

57

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

iii

Open

11.

Een stookverbod bij een stookalert

58

11.1

Toelichting

58

11.2

Implementatie

58

11.3

Effectanalyse

60

11.4

Kosten

60

11.5

Randvoorwaarden en onzekerheden

60

12.

Versnelde uitfasering van oudere toestellen

61

12.1

Toelichting

61

12.2

Implementatie

61

12.3

Effectanalyse

64

12.4

Kosten

64

12.5

Randvoorwaarden en onzekerheden

65

13.

Landelijk volledig verbod op houtstook

66

13.1

Toelichting

66

13.2

Implementatie

66

13.3

Effectanalyse

68

13.4

Kosten

68

13.5

Randvoorwaarden en onzekerheden

68

14.

Stimulering van filters

69

14.1

Toelichting

69

14.2

Implementatie

70

14.3

Effectanalyse

72

14.4

Kosten

72

14.5

Randvoorwaarden en onzekerheden

73

15.

Landelijke communicatiecampagne ter bewustwording

74

15.1

Toelichting

74

15.2

Implementatie

74

15.3

Effectanalyse

75

15.4

Kosten

76

15.5

Randvoorwaarden en onzekerheden

76

16.

Stimuleren van stoken van goed gekloofd en gedroogd hout

77

16.1

Toelichting

77

16.2

Implementatie

78

16.3

Effectanalyse

80

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

iv

Open

16.4

Kosten

80

16.5

Randvoorwaarden en onzekerheden

81

17.

Effectievere handhaving bij gemeenten

82

17.1

Toelichting

82

17.2

Implementatie

83

17.3

Effectanalyse

84

17.4

Kosten

85

17.5

Randvoorwaarden en onzekerheden

85

18.

Invoering van het Duitse systeem conform 1. BImSchV

86

18.1

Toelichting

86

18.2

Implementatie

90

18.3

Effectanalyse

94

18.4

Kosten

96

18.5

Randvoorwaarden en onzekerheden

98

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

v

Open

Tabellen Tabel 3.1: Selectie maatregelen

12

Tabel 4.1: Uitsplitsing van de aantallen toestellen, brandstofverbruik en fijnstofemissie (PM2,5 inclusief secundair fijnstof) naar type houtkachels en open haarden in 2020 volgens het TNOkachelmodel. 20 Tabel 4.2: Referentiescenario voor de ontwikkeling van de fijnstofemissie (PM2,5 inclusief secundair fijnstof) van verschillende typen toestellen, excl. pelletkachels.

20

Tabel 4.3: Beoordelingsmethode en gebruikte bronnen effectanalyse emissies maatregelen

21

Tabel 5.1: Overzicht effecten, kosten en uitvoerbaarheid maatregelen

25

Tabel 6.1: Eenmalige kosten ‘Aanpassing Besluit bouwwerken leefomgeving’ in jaar van invoering

34

Tabel 6.2: Jaarlijkse kosten ‘Aanpassing Besluit bouwwerken leefomgeving’

34

Tabel 7.1: Jaarlijkse kosten ‘Vrijwillige certificering van installateurs en schoorsteenvegers’

41

Tabel 7.2: Jaarlijkse kosten ‘Wettelijke certificering van installateurs en schoorsteenvegers’

41

Tabel 8.1: Jaarlijkse kosten ‘Houtstookverbod hoogblootgestelde gebieden, scenario LXL

46

Tabel 10.1: Eenmalige kosten ‘Beperkingen in de gebruiksduur aan open haarden’

57

Tabel 10.2: Jaarlijkse kosten ‘Beperkingen in de gebruiksduur aan open haarden’

57

Tabel 12.1: Eenmalige kosten ‘Versnelde uitfasering van oudere toestellen’ in jaar van invoering 65 Tabel 12.2: Jaarlijkse kosten ‘Versnelde uitfasering van oudere toestellen’

65

Tabel 13.1: Kosten ‘Landelijk volledig verbod op houtstook

68

Tabel 14.1: Jaarlijkse kosten ‘Stimulering van filters

72

Tabel 15.1: Jaarlijkse kosten ‘Landelijke communicatiecampagne

76

Tabel 16.1: Jaarlijkse kosten ‘stoken van goed gekloofd en gedroogd hout’

80

Tabel 17.1: Eenmalige kosten ‘Effectievere handhaving bij gemeenten’

85

Tabel 17.2: Jaarlijkse kosten ‘Effectievere handhaving bij gemeenten’

85

Tabel 18.1: Schema uitgebruikname oudere toestellen

88

Tabel 18.2: Eisen aan nieuw geplaatste toestellen onder de huidige 1.BImSchV in Duitsland. 88 Tabel 18.3: Voorstel uitwerking uitfasering oude toestellen

91

Tabel 18.4: Effectbepaling van invoering van het Duitse systeem

95

Tabel 18.5: Eenmalige kosten ‘Duitse systeem’

97

Tabel 18.6: Jaarlijkse kosten ‘Duitse systeem’

97

Figuren Figuur 2-1 Huidige stakeholders en krachtenveld

9

Figuur 5-1 Overzicht van maatregelen die wel of niet gecombineerd kunnen worden

29

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

vi

Open

Figuur 6-1 Overzicht krachtenveld bij invoering aanpassing bouwregelgeving.

33

Figuur 7-1 Krachtenveld maatregel certificering installateurs en schoorsteenvegers.

39

Figuur 8-1 Krachtenveld stookverbod in hoogblootgestelde gebieden.

45

Figuur 10-1 Krachtenveld beperking gebruiksduur open haarden.

55

Figuur 11-1 Krachtenveld stookverbod bij een stookalert.

59

Figuur 12-1 Krachtenveld maatregel uitfasering oudere toestellen.

63

Figuur 13-1 Krachtenveld maatregel volledig verbod

67

Figuur 14-1 Krachtenveld Stimulering van filters.

71

Figuur 15-1 Krachtenveld maatregel landelijke communicatiecampagne

75

Figuur 16-1 Invloed van de stukgrootte van stukhout op de fijnstofuitstoot.

77

Figuur 16-2 Invloed van het vochtgehalte van stukhout op de fijnstofuitstoot.

78

Figuur 16-3 Krachtenveld maatregel stimuleren goed stoken

79

Figuur 17-1 Krachtenveld maatregel effectievere handhaving

84

Figuur 18-1 Krachtenveld maatregel Duitse systeem

94

Figuur 18-2 Vergelijking van de gemiddelde PM2,5 uitstoot van particuliere houtstook in Duitsland en Nederland

96

Bijlagen Bijlage 1: Groslijst Bijlage 2: Samenstelling begeleidingscommissie en adviesgroepen Bijlage 3: Lijst geïnterviewden Bijlage 4: Bronnenlijst

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

vii

Managementsamenvatting Achtergrond In dit rapport is een beleidsverkenning uitgevoerd naar de mogelijkheden en effecten van aanvullende maatregelen op het Schone Lucht Akkoord om de emissies van particuliere houtstook te beperken. Het beperken van de uitstoot van PM2,5 beperkt tevens de hinder en gezondheidsklachten die hierdoor worden veroorzaakt. Maatregelen richten zich op binnenstook. Voor buitenstook is getoetst of de maatregel hierop toepasbaar is. Het kachelmodel van TNO dient als basis Alle officiële statistieken over particuliere houtstook en de daarmee gepaard gaande uitstoot volgen uit het zgn. ‘kachelmodel’ van TNO, waarin inzichten uit periodieke onderzoeken van CBS worden gecombineerd met overige wetenschappelijke informatie en verkoopstatistieken van toestellen en brandhout tot een coherent beeld. In dit model wordt onderscheid gemaakt tussen open haarden en vrijstaande kachels en inzethaarden van verschillende kwaliteiten (van conventioneel tot Ecodesign). Ook zijn sinds kort pelletkachels opgenomen in de statistieken. Volgens het door TNO gepubliceerde referentiescenario daalt hierdoor de PM2,5 uitstoot van 3944 ton in 2020 naar 2981 ton in 20301. Aanvullende maatregelen zouden deze daling moeten versterken. In onderstaande tabel S1 is een uitsplitsing te zien van de aantallen toestellen, brandstofverbruik en fijnstofemissie in 2020.

Tabel S1: Uitsplitsing van de aantallen toestellen, brandstofverbruik en fijnstofemissie naar type van houtkachels en open haarden in 2020 volgens het TNO-kachelmodel2 Soort

Type

Open haard

289.300

156

3,2

141

8,7

PM2,5emissie totaal (ton/jaar) 1.220

Inzethaard

56.700 25.600 94.200 8.000 184.500 50.000 127.200 272.900 4.600 454.700 56.800 985.300

319 572 615 712 522 702 771 871 1.013 826 973 581

2,7 1,7 1,5 1,5 1,7 3,0 2,0 1,9 1,9 2,0 1,8 2,0

47 25 85 8 165 103 191 437 8,5 740 97 1.143

6,9 3,0 1,8 1,3 3,4 6,9 3,0 1,8 1,3 2,8 1,0 3,5

325 74 149 11 559 708 576 769 11 2.064 101 3.944

Conventioneel Verbeterd DIN+ Ecodesign Alle typen Vrijstaande Conventioneel kachel Verbeterd DIN+ Ecodesign Alle typen Pellet kachel (< 15 kW) Totaal/gemiddeld

Aantal

Gem. aantal stookuren (uur/jaar)

Brandstofgebruik (kg/uur)

Houtverbruik (kton/jaar)

PM2,5emissiefactor (g/kg)

Over de veroorzaakte uitstoot door buitenstook in vuurkorven, terrashaarden etc. bestaan helaas nog geen nauwkeurige statistieken. Omdat er wel indicaties zijn dat deze relatief veel hinder veroorzaken, wordt aanbevolen dit onderwerp in volgende inventarisaties over houtstook door het CBS mee te laten nemen. Voor de in deze verkenning genoemde maatregelen geldt evenwel dat ze (deels) ook betrekking kunnen hebben op houtstook buitenshuis. Verschillende maatregelenpakketten zijn onderzocht De onderzochte maatregelen kunnen worden onderverdeeld in wet- en regelgeving, verboden, financiële prikkels, verbeterde handhaving en communicatie/voorlichting en zijn in tabel S2 weergegeven. Er is voor

1

A.J. Plomp, A.J.H. Visschedijk, R. Dröge, Berekening kachelopties 2019-2020, 2020, rapport TNO-2020-N001. Op verzoek van de onderzoekers door TNO aangereikte uitkomsten uit het kachelmodel voor het jaar 2020, met een uitsplitsing naar type kachel. De totale uitstoot komt overeen met de cijfers uit de Emissieregistratie voor 2020. 2

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

viii

gekozen om samenhangende pakketten te ontwikkelen, om een zo compleet mogelijk beeld te geven van wat introductie van een maatregel inhoudt. Tabel S2: Overzicht van in dit onderzoek beschouwde maatregelpakketten Maatregel

Categorie

Aanpassing Besluit bouwwerken leefomgeving • Betreft consideratie van positie van de uitmondingsopening en verdunningsfactor ten opzichte van nabijgelegen gebouwen in Bbl • Handhaving op naleving

Wet- en regelgeving

Certificering van installateurs en schoorsteenvegers • Vooralsnog met een vrijwillig karakter, mogelijk verplichtend • Opleiding en certificeringstraject voor schoorsteenvegers op orde na → 5 jaar • Bevorderen vraag naar gecertificeerde installateurs en schoorsteenvegers • Mogelijke keuringsverplichting door geaccrediteerde bedrijven-

Wet- en regelgeving.

Houtstookverbod hoogblootgestelde gebieden • Betreft verbod in top 10% van gemeenten met hoogste verlies aan levensduur als gevolg van luchtvervuiling • Aanpassen regelgeving/ bestemmingsplannen (te verwerken in Omgevingsplan) • Dient gepaard te gaan met voorlichtingscampagne • Evt. financiële compensatie van stokers die moeten stoppen

Verbod

Geen nieuwe toestellen hoogstedelijke gebieden • Verbod op plaatsing van nieuwe toestellen • Verbod op gebruik van reeds aanwezige toestellen door nieuwe bewoners • Ontheffing voor gebruik bestaande toestellen door bestaande bewoners • Bij overgangsmoment (verhuizing) vervalt ontheffing, waardoor verplichte uitfasering • Alleen in hoogstedelijk gebied • Opnemen in Omgevingsplan

Verbod

Beperkingen in de gebruiksduur van open haarden tot 8 dagen per maand, 5 uur per dag • Opname in Omgevingsplan • Voorlichtingscampagne • Verplichting tot registratie van open haarden en gebruik van een logboek • Handhaving

Verbod

Een stookverbod bij een stookalert • Landelijke wetgeving • Voorlichtingscampagne • Aanpassen werkwijze stookalert • Evt. koppeling met Stookwijzer • Doorontwikkeling stookalert en/of Stookwijzer naar één tool • Handhaving

Verbod

Versnelde uitfasering van oudere toestellen met een te hoge uitstoot • Landelijke registratieplicht en classificatie van alle toestellen • Landelijk verbod op gebruik van toestellen ouder dan voorgeschreven leeftijd • Aanpassen wet- of regelgeving • Aanpassen handhavingsprotocollen • Voorlichtingscampagne • Financiële compensatie (optioneel)

Verbod

Landelijk volledig verbod op houtstook • Aanpassing wetgeving • Communicatiecampagne • Financiële compensatie (optioneel)

Verbod

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

ix

Financiële stimulering van nageschakelde filters • Subsidie voor filters • Vergoeding tot 50% • Aangenomen budget € 10 miljoen • Onderhoudsplicht

Financiële prikkel

Landelijke communicatiecampagne ter bewustwording (als individuele maatregel) • Bewustwording bij maatschappij • Handvatten voor stoken

Communicatie & voorlichting

Stimulering stoken van droog en onbehandeld hout • Brede en doelgerichte voorlichting, stooktrainingen en stookcoaches • Gratis vochtmeter bij gemeente en op overgangsmomenten (zoals aankoop huis).

Communicatie & voorlichting.

Effectievere handhaving bij gemeenten • Doorontwikkeling meet- en beoordelingsmethode voor vaststellen emissies en hinder • Beschikbaar stellen extra middelen voor aanstellen en opleiden van handhavers bij gemeenten

Handhaving

Volledige Duitse systeem conform 1. BImSchV • Aanpassing bouwregelgeving (uitmonding rookgasafvoer) • Uitfasering oudere toestellen • Beperking stoken open haarden • Handhavende rol schoorsteenveger • Schoorsteenveger gereglementeerd beroep • Financiële stimulering filters

Overig

Resultaten: de effecten, kosten en uitvoerbaarheid van de maatregelen De verwachte effecten, kosten en uitvoerbaarheid van de maatregelen worden hieronder samengevat. Daarbij valt te zien dat er geen ‘laaghangend fruit’ is voor wat betreft maatregelen die zowel kunnen leiden tot een hoge emissiereductie als op korte termijn (binnen 1-2 jaar) en tegen lage kosten in te voeren zijn. Totaalverbod heeft hoogste potentieel tot emissiereductie De grootste afname van de fijnstofemissie wordt gehaald met een totaalverbod op houtstook. Aangenomen wordt dat 75% van de eindgebruikers zich eraan zal houden, waardoor ook een reductie van 75% plaatsvindt. Ook op kosteneffectiviteit voor de overheid per gereduceerde ton PM2,5 scoort deze maatregel het best. De juridische, politieke en maatschappelijke haalbaarheid van deze maatregel staat echter ter discussie en het implementeren zal vanwege de grondige voorbereiding zeker 5-10 jaar in beslag nemen. Versnelde uitfasering oudere toestellen is effectief Twee andere maatregelen die er qua effect op de fijnstofemissie uitspringen zijn de versnelde uitfasering van oudere toestellen, en het Duitse systeem, waar dit ook onderdeel van uitmaakt. De reden hiervan is dat er nog veel oudere toestellen in gebruik zijn, die een aanzienlijk hogere uitstoot hebben dan moderne toestellen.

De kosten voor de Rijksoverheid zijn relatief laag per gereduceerde ton PM2,5 indien er geen financiële compensatie aan te pas komt. Deze maatregel is daarnaast minder complex om uit te voeren dan een totaalverbod. Wel vereist het de inrichting van een toestelregister en effectieve handhaving. Het draagvlak bij stokers kan worden vergroot door financiële compensatie, maar daarmee wordt de maatregel minder kosteneffectief. Duitse systeem: effectief maar complex Het Duitse systeem (conform 1. BImSchV), waarin uitfasering ook is opgenomen, betreft een pakket aan verschillende maatregelen die in deze verkenning grotendeels ook afzonderlijk zijn onderzocht. Het reductiepotentieel op de uitstoot is daarom relatief groot (27%) en bevat naast het effect van uitfasering van oude toestellen ook maatregelen tot beperking van de gebruiksduur van open haarden en de stimulering van beter gestookte installaties door goed opgeleide installateurs en schoorsteenvegers. De 24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

x

invoering van het gehele Duitse systeem is daardoor zeer complex en zal geruime tijd vergen voordat het gehele systeem (bij voldoende draagvlak daarvoor) in Nederland geïmplementeerd kan zijn. Overige onderzochte maatregelen De verwachte effecten van de overige maatregelen op de fijnstofemissie zijn beperkter. De emissiereductie ligt tussen de 5 en 10% bij: • een beperking van de gebruiksduur van open haarden tot maximaal 8 dagen per maand, 5 uur per dag; • een houtstookverbod in hoogblootgestelde gebieden (op basis van verloren levensjaren); • een landelijke voorlichtingscampagne waarbij er naast het ontmoedigen van het stoken ook op wordt gewezen hoe je minder vervuilend kan stoken. Deze drie maatregelen hebben een hoge kosteneffectiviteit per ton vermeden PM2,5 uitstoot. Een landelijke voorlichtingscampagne is daarnaast goed uitvoerbaar. Een beperking van het gebruik van open haarden is complex in uitvoerbaarheid, omdat deze maatregel in de praktijk veel vraagt van de stoker en moeilijk te handhaven is. Het totaalverbod van houtstook in hoogblootgestelde gebieden op basis van verloren levensjaren, is beter uitvoerbaar, omdat deze beter handhaafbaar is.

Wat wel pleit voor deze maatregel is dat in deze hoogblootgestelde, stedelijke gebieden, ook veel mensen wonen die worden blootgesteld (op basis van de gehanteerde selectiecriteria circa 40% van de totale Nederlandse bevolking) terwijl de maatregel relatief weinig stokers treft, omdat er in stedelijke gebieden minder wordt gestookt dan op het platteland. Maatregelen met lage reductie, maar redelijk tot goed uitvoerbaar De overige maatregelen zorgen voor een emissiereductie van minder dan 5%. Van deze maatregelen hebben de geen nieuwe toestellen van houtkachels in hoogstedelijk gebied, een houtstookverbod bij een stookalert (die overigens een groter effect heeft op de blootstelling, omdat piekconcentraties afnemen), de certificering van schoorsteenvegers en installateurs en een landelijke voorlichtingscampagne voor het ontmoedigen van houtstook in het algemeen, een goede kosteneffectiviteit en zijn redelijk tot goed uitvoerbaar. De campagne voor het stoken van droog hout kent voor de verwachte emissiereductie die het oplevert relatief hoge kosten ten opzichte van de andere maatregelen. Dat geldt eveneens voor de subsidieregeling voor filters. Deze maatregel is overigens wel snel uitvoerbaar.

Maatregelen die bijdragen aan beperking van hinder Er zijn twee maatregelen onderzocht zonder significant effect op emissiereductie, maar die wel kunnen bijdragen aan het beperken van hinder in specifieke gevallen. Dit zijn de aanpassing van bouwregelgeving en het versterken van handhavingscapaciteit. De aanpassing van de bouwregelgeving is erop gericht dat uitmondingsopeningen anders worden gepositioneerd, zodat de blootstelling aan de omgeving wordt beperkt door een voldoende hoge verdunningsfactor. Dit leidt echter niet noodzakelijkerwijs ook tot een lagere uitstoot en de maatregel is daarom ook niet meegenomen in het overzicht van de kosteneffectiviteit. Deze maatregel heeft wel impact op de concentratiebijdrage in de directe omgeving van de woning en daarmee de blootstelling aan fijnstof in de omgeving. Ook bij de maatregel ‘effectievere handhaving’ wordt geen significant effect op de emissie van fijnstof weergegeven. Wel heeft het effect op de ervaren hinder, omdat deze gericht wordt aangepakt. Daarnaast zal deze maatregel ook van belang zijn in geval van het intreden van andere maatregelen, zoals bij stookverboden en andere beperkingen voor stokers. Bij effectievere handhaving zal het aantal overtreders veel lager zijn.

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

xi

Randvoorwaarden: register, voorlichting, handhaving en gegevens Voor de meeste onderzochte maatregelen geldt dat deze elkaar versterken en dezelfde randvoorwaarden stellen aan succesvolle invoering. Voor de uitvoering van veel van bovenstaande maatregelen is het belangrijk dat er sprake is van registratie van toestellen, betere communicatie/voorlichting en meer effectieve handhavingscapaciteit. Bij 5 van de 13 onderzochte beleidsmaatregelen is het van belang dat er een stookregister wordt ingesteld en onderhouden, waarin alle toestellen worden geregistreerd. Daardoor ontstaat de mogelijkheid om controlerend en handhavend op te treden bij maatregelen die toestelspecifiek zijn. Vrijwel alle maatregelen dienen gepaard te gaan met tijdige en volledige specifieke voorlichting, daarnaast kan een algemene voorlichtingscampagne over (de kwaliteitsfactoren van) houtstook beleidsondersteunend werken. Ook is effectieve handhaving van belang om de naleving van de maatregelen te borgen. Tot slot wordt opgemerkt dat nog veel onbekend is over particuliere houtstook. Zo ontbreken gegevens over buitenstook en is er beperkt onderzoek naar het stookgedrag en draagvlak voor houtstook en voor maatregelen om de emissies van particuliere houtstook te verlagen. Hetzelfde geldt voor gegevens over juiste en onjuiste installatie van toestellen.

Bij het uitwerken van beleidsmaatregelen wordt aanbevolen om deze kennislacune te vullen.

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

xii

Deel A - Hoofdrapport: De selectie en beoordeling van maatregelen

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

1

1.

Introductie

1.1

Aanleiding en doel

In het Schone Lucht Akkoord (SLA) van januari 2020 is een streven naar minimaal 50% gezondheidswinst in 2030 ten opzichte van 2016 op basis van binnenlandse bronnen afgesproken. Particuliere houtstook binnenshuis is één van die bronnen. In de Uitvoeringsagenda van het SLA is langs drie sporen een set aan maatregelen uitgewerkt: 1) Voorlichting en informatie; 2) Regelgeving uitstoot; en 3) Handhaving houtrook. Eén van de maatregelen betreft “het uitvoeren van een onderzoek naar de mogelijkheid en effecten van aanvullende maatregelen om overlast door onjuist stoken tegen te gaan. Zo'n aanvullende maatregel is bijvoorbeeld de invoering van het Duitse systeem3”. In dit rapport is de verkenning uitgevoerd naar de mogelijkheid en effecten van aanvullende maatregelen om hinder en uitstoot door particuliere houtstook tegen te gaan. Een extra aanleiding voor deze verkenning vormden de nieuwe emissiecijfers 4 van het RIVM, die op 15 februari 2021 bekend zijn gemaakt. Daarbij is condenseerbaar fijnstof toegevoegd aan de reeds aanwezige fijnstofuitstoot door sfeerverwarming in de Emissieregistratie. Condenseerbaar fijnstof bestaat uit deeltjes die zich in de lucht vormen door afkoeling van verbrandingsgassen direct na het verlaten van houtrook uit de schoorsteen. Daarmee volgt Nederland de Europese tendens om condenseerbaar fijnstof mee te nemen in schattingen van de fijnstofemissies .

Door deze toevoeging neemt het aandeel van houtstook in de emissies van fijnstof (PM2,5) toe van ongeveer 10% naar ongeveer 23%. De relatieve bijdrage van houtstook aan de achtergrondconcentratie is overigens beperkt, circa 4%. 5 Dat komt omdat de achtergrondconcentratie voor de helft wordt bepaald door emissies in het buitenland en voor een significant deel door secundair fijnstof (fijnstof dat in de atmosfeer wordt gevormd door chemische processen). In de Emissieregistratie zijn alleen de emissiebronnen van primair fijnstof opgenomen, ofwel fijnstof dat direct door mens of natuur in de lucht wordt gebracht. Het doel van deze verkenning is om aanvullende maatregelen om de emissies van particuliere houtstook te beperken in kaart te brengen. In de verkenning wordt een beeld geschetst van de ingeschatte effecten en de bijbehorende kosten van verschillende aanvullende maatregelen die de emissies en hinder van particuliere houtstook beperken. Met deze verkenning van mogelijke maatregelen ontstaat een beeld van de beleidsopties.

1.2

Scope

De verkenning betreft het vinden van kansrijke beleidsmaatregelen voor het reduceren van de emissies van particuliere houtstook, binnens- en buitenshuis. De verkenning kwantificeert de maatregelen voor binnenstook en bekijkt ook of de maatregelen toepasbaar zijn op buitenstook. Dit onderzoek richt zich op maatregelen, die aanvullend zijn op wat reeds gedefinieerd is in de Uitvoeringsagenda. De maatregelen die zijn afgesproken in het Schone Lucht Akkoord en uitgewerkt in de Uitvoeringsagenda, zijn: 1. Voorlichting en informatie a. Ontwikkelen en beschikbaar stellen van voorlichtingsmateriaal b. Voorlichting meenemen bij energietransitie en aardgasvrije wijken c. Stookalert

3

Uitvoeringsagenda Schone Lucht Akkoord 2021-2023, maart 2021, p. 46. Zie: Definitieve emissiecijfers over 2019 bekend | RIVM en http://www.emissieregistratie.nl/erpubliek/erpub/condensable.aspx. 5 Zie: Condenseerbaar fijnstof uit houtkachels (emissieregistratie.nl). 4

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

2

2. Regelgeving uitstoot a. Afschaffing ISDE-subsidie pelletkachels b. Ecodesign-richtlijn eerder invoeren c. Ecodesign-richtlijn verder aanscherpen d. Onderzoek naar aanvullende maatregelen 3. Handhaving houtrook a. Actualisatie toolkit stappenplan overlast (inmiddels Routewijzer houtstook en overlast) b. Meetmethode en gezondheidsimpact c. Doorsturen klachten vanuit Stookwijzer naar gemeenten 4. Pilots houtrook a. Houtstookvrije/arme wijken

1.3

Opzet verkenning

In deskresearch en een serie interviews is een groslijst aan aanvullende maatregelen opgesteld. Daarin is gefocust op maatregelen die emissies beperken of daar direct ondersteunend aan zijn. De groslijst is bijgevoegd als bijlage 1. Vervolgens zijn hieruit 13 groepen maatregelen geselecteerd aan de hand van de volgende selectiecriteria: 1. Een aantal maatregelen is eerder toegezegd of onderzocht in het IBO Luchtkwaliteit 6 of door PBL7 en staat daarom op de lijst om te onderzoeken. Het betreft de maatregel houtstookverbod in hoogblootgestelde gebieden, beperking in de gebruiksduur van open haarden, financiële stimulering van filters, versnelde uitfasering van oudere toestellen, stimuleren van stoken van droog en onbehandeld hout, en het Duitse systeem. 2. Maatregelen dienen juridisch haalbaar te zijn. Dat leidt tot een harde go/no-go. 3. De maatregelen vallen uiteen in diverse categorieën, te weten verboden, wet- en regelgeving, communicatie en voorlichting, financiële prikkels, handhaving en anders. Streven is om een brede vertegenwoordiging vanuit de categorieën te hebben. Dat wil zeggen uit elke categorie minimaal 1-2 maatregelen. 4. Beoogd wordt om gevoel te krijgen bij de effectiviteit van maatregelen met verschillende werkingsmechanismen. De geselecteerde maatregelen grijpen in op verschillende kwaliteitsfactoren (toestel, installatie, brandstofkwaliteit, gebruiker).

Zo grijpen maatregelen voor de bouwregelgeving en certificering van installateurs in op de installatie, de uitfasering van oude toestellen op het toestel, een communicatiecampagne op het gedrag van de stoker en het stimuleren van stoken met droog en onbehandeld hout op de brandstof. 5. Er is een voorkeur voor maatregelen die zichzelf in het buitenland bewezen hebben. 6. Er is een voorkeur voor veel genoemde maatregelen in de interviews 8. Maatregelen dienen er in de eerste plaats op gericht te zijn om de uitstoot uit binnenstook te reduceren. Aanvullend is een beoordeling toegevoegd of deze maatregelen toepasbaar zijn op buitenstook. De geselecteerde maatregelen zijn vervolgens nader uitgewerkt en beoordeeld. Uitgewerkt is wat nodig is voor de implementatie van de maatregelen en welke actoren het betreft. Er is een indicatieve beoordeling gedaan op de emissiereductie en de kosten zijn ingeschat. Tot slot is er aandacht voor de succesfactoren bij implementatie van de maatregel. In het traject zijn twee adviesgroepen betrokken. Adviesgroep 1 betrof partners van het Schone Lucht Akkoord (gemeente Maastricht, gemeente Utrecht en GGD Utrecht). Adviesgroep 2 bestond uit TNO, Stichting Houtrookvrij, Longfonds en de Nederlandse Haarden- en Kachelbranche. Beide groepen zijn

6

Interdepartementaal Beleidsonderzoek Luchtkwaliteit, mei 2019. Smeets, W. et al. Kosten en effecten van opties voor nationaal luchtbeleid, Den Haag, PBL, 2019. 8 In bijlage 2 is een overzicht van geïnterviewde partijen te vinden. 7

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

3

gedurende het traject in verschillende stadia om advies gevraagd. De uitkomsten van de verkenning reflecteren echter niet noodzakelijkerwijs hun mening of voorkeuren.

1.4

Leeswijzer

Het rapport valt uiteen in twee delen. In deel A, het hoofdrapport, wordt een overzicht geboden van de uitkomsten van de verkenning. Deel B bevat een uitwerking per maatregel en dient daarmee als verdieping op het hoofdrapport. In deel A wordt in hoofdstuk 2 allereerst een toelichting gegeven op het huidig beleid en op de oorzaken van de uitstoot van de particuliere houtstook. Dit hoofdstuk biedt tevens een overzicht van het huidige krachtenveld. Daarna wordt de selectie van maatregelen verder toegelicht in hoofdstuk 3. Hoofdstuk 4 gaat in op de beoordeling van de maatregelen, de aanpak en de beperkingen. In hoofdstuk 5 wordt een overzicht van de uitkomsten van deze verkenning gepresenteerd. In deel B zijn de maatregelen per stuk uitgewerkt. Dat start met een samenvattende tabel, gevolgd door een toelichting op de maatregelen. Vervolgens wordt ingegaan op de implementatie van de maatregelen. Per maatregel wordt daartoe weergegeven welke actoren nodig zijn voor uitvoering van de maatregel. Daarna wordt een indicatie gegeven van de effecten van de maatregelen en van de kosten. Tot slot gaan we in op de succesfactoren per maatregel: wat is nodig om de betreffende maatregel te laten slagen. In de bijlagen zijn de groslijst van maatregelen, de samenstelling van de begeleidingscommissie en adviesgroepen, lijst met geïnterviewde organisaties en bronnenlijst terug te vinden.

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

4

2.

Huidige situatie

2.1

Oorzaken van uitstoot en hinder

Het begrip ‘particuliere houtstook’ omvat veel verschillende toepassingen, variërend van vuurkorven, vuurschalen en terrashaarden die buiten worden gebruikt tot open haarden en verschillende typen ouderwetse en moderne inzethaarden en vrijstaande haarden die binnen worden gestookt. Tussen deze verschillende verbrandingstoepassingen verschilt de hoeveelheid en samenstelling van het vrijkomende rookgas sterk en daarmee ook de hoeveelheid vrijkomend fijnstof en het risico op hinder (zoals gezondheidsklachten en geurhinder). Er zijn vier pijlers, die de verbrandingskwaliteit bepalen: 1. Het toestel 2. De installatie 3. De brandstof 4. Het stookgedrag Ad 1. Het toestel. Bij een optimaal technisch ontwerp van de vuurhaard wordt het vuur thermisch geïsoleerd, wordt de juiste hoeveelheid verbrandingslucht op de juiste plek toegevoerd en is er voldoende verblijftijd om het verbrandingsproces volledig af te ronden. Dan is de productie van roet en teren laag. Daarnaast is bij optimale verbranding ook de vorming van organische gassen laag, waardoor geurhinder beperkt blijft9. Daarom werken producenten van houtkachels al langere tijd aan het verbeteren van hun toestellen en stellen verschillende EU-landen al decennialang steeds scherpere producteisen aan kachels die mogen worden verkocht. Ad 2. De installatie.

De wijze waarop een toestel is geïnstalleerd is van groot belang voor de uitstoot en de mate waarin hinder kan worden ervaren. Zo kan een te lange schoorsteen resulteren in een te grote trek, waardoor het toestel niet brandt volgens ontwerpcondities. Een maatregel als een trekbegrenzer kan in dergelijke gevallen helpen. Ook is de positie van een uitmondingsopening ten opzichte van omliggende ventilatieopeningen of ramen bepalend voor het risico op hinder. Door een goed technisch ontwerp en goed periodiek onderhoud kan de hinder worden beperkt. Ad 3. De brandstof. Voor een goede verbranding dient het gebruikte hout voldoende droog (met een vochtgehalte van minder dan 20%) en van de juiste stukgrootte te zijn. Vooral de mate waarin het hout gekloofd is, is daarbij van belang en deze verschilt per type toestel. Te klein gekloofde stukken hout leiden tot een te snelle verbranding, terwijl te grote stukken hout juist voor een te grote afkoeling van de vuurhaard zorgt. In beide gevallen neemt de uitstoot toe. Goed gedroogd hout heeft een vochtigheidsgehalte van minder dan 20% 10. Voor deze omstandigheden zijn vrijwel alle houtkachels ontworpen. Stoken van hout wat nog niet goed droog is, leidt tot een slechte verbranding.

Onderzoek van TFZ Straubing laat zien dat het stoken van nat hout met een vochtgehalte van bijvoorbeeld 30% kan resulteren in een veelvoud van de fijnstofuitstoot ten opzichte van optimaal gedroogd hout met een vochtgehalte van 10-15%11. Door de te lage vlamtemperatuur neemt ook de uitstoot van gasvormige organische componenten fors toe, wat lokaal voor (geur)hinder kan zorgen. Ad 4. Het stookgedrag. Naast de eigenschappen van het hout dat de stoker gebruikt, kan gedacht worden aan de wijze van aansteken van de kachel of open haard of het tempo waarin de brandstof wordt toegevoegd aan de kachel. Het is van belang dat de stoker weet hoe onnodige uitstoot en hinder kan 9

The Handbook of Biomass Combustion and Cofiring, S. van Loo, J. Koppejan, Earthscan, 2007 J. Koppejan en F. de Bree, Kennisdocument houtstook in Nederland, september 2018. 11 Nutzer- und Brennstoffeinflüsse auf Feinstaubemissionen aus Kleinfeuerungsanlagen, TFZ Bericht 36, 2014. 10

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

5

worden voorkomen en over de kennis beschikt om het stookgedrag aan te passen en om zelf de andere verbrandingskwaliteitsfactoren te beïnvloeden. Daarnaast zijn in deze verkenning ook beleidsmaatregelen meegenomen waardoor minder gestookt wordt. Door het aantal kachels dat wordt gebruikt te verminderen, door de stookduur of stookfrequentie te verminderen of door bij bepaalde weersomstandigheden niet te stoken. Deze factoren hebben allen ook impact op de emissies.

2.2

Huidig beleid

2.1.1 Beleid voor toestellen Op Europeesrechtelijk vlak is de belangrijkste wetgeving voor houtstook de Ecodesignverordening12. Bijlage II van deze verordening stelt eisen aan het ecologisch ontwerp van ruimteverwarming. De verordening stelt eisen aan het rendement, veiligheidsaspecten en de uitstoot (emissies) van nieuwe kachels. Voor oudere kachels gelden geen eisen aan de fijnstofemissie. Deze verordening geldt per 1 januari 2022 voor alle nieuw verkochte toestellen in alle EU-lidstaten. Lidstaten mogen geen aanvullende producteisen opleggen aan de verkoop van nieuwe toestellen. 2.1.2 Beleid voor de installatie De Europese Renewable Energy Sources-richtlijn13 bepaalt dat elk land een vakopleiding moet kennen voor de installatie van hernieuwbare energieproducten. In bijlage IV van de Richtlijn is deze uitgewerkt. In Nederland is de Nederlandse Haarden- en Kachelbranche (NHK) verantwoordelijk voor de opleidingen die bij deze regeling horen. Stichting EVIS voert de DE-erkenningsregeling uit. In het Bouwbesluit staan o.a. eisen voor de locatie van de uitmondingsopening ten opzichte van ventilatievoorzieningen van de eigen woning en de verdunningsfactor van de houtrook. Met de komst van de nieuwe Omgevingswet wordt het Bouwbesluit vervangen door het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Het Bbl richt zich op bouwtechnische eisen.

De belangrijkste passages betreffen voor de bestaande bouw artikel 3.28 (stookplaats) en artikel 3.29 (rookgasafvoer) en paragraaf 3.3.4 (afvoer van rookgas en toevoer van verbrandingslucht). Voor nieuwbouw geldt dit voor paragraaf 3.4.8 (afvoer van rookgas en toevoer van verbrandingslucht). Om hinder te beperken kunnen gemeenten als voorwaarde voor het gebruik van kachels en haarden in het Omgevingsplan extra regels stellen, bijvoorbeeld aan de hoogte van de rookgasafvoer14. Naar verwachting treedt per 1 oktober 2022 de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) in werking, die de positie van bouwconsumenten versterkt 15. De aannemer moet aantonen dat aan de regelgeving is voldaan. De toetser verplaatst zich van de gemeente naar de kwaliteitsborger 16. In het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) staan de keuringsverplichtingen. Installaties met een nominaal thermisch ingangsvermogen van 20-100 kW dienen eens in de vier jaar te worden gekeurd. Installaties van meer dan 100 kW dienen eens in de twee jaar te worden gekeurd. Een stookinstallatie in een woning hoeft niet gekeurd te worden als het een niet-gemeenschappelijk stooktoestel betreft met een

12

Verordening (EU) 2015/1185 van de Commissie van 24 april 2015 tot uitvoering van Richtlijn 2009/125/EG van het Europees Parlement en de Raad wat eisen inzake ecologisch ontwerp betreft voor toestellen voor lokale ruimteverwarming die vaste brandstoffen gebruiken 13 Richtlijn (EU) 2018/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (herschikking). 14 Zie: Technische bouwregels voor houtkachels - Informatiepunt Leefomgeving (iplo.nl) 15 Zie: Meer toezicht in de bouw via de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) | Bouwregelgeving | Rijksoverheid.nl 16 Zie: Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) - Informatiepunt Leefomgeving (iplo.nl) 24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

6

nominaal thermisch ingangsvermogen van maximaal 100 kW is (artikel 6.38 in het Bbl) 17. Installaties in woningen zitten daar ruim onder18. 2.1.3 Beleid gericht op hinder Artikel 7.22 van het huidige Bouwbesluit meldt dat het verboden is om handelingen te verrichten waardoor a) voor de omgeving op hinderlijke of schadelijke wijze rook, roet, stof of walm wordt verspreid; (…) c) voor de omgeving op hinderlijke of schadelijke wijze stank, stof of vocht wordt verspreid. In het nieuwe Bbl is dit artikel niet meer opgenomen. Het wordt overgeheveld naar het Omgevingsplan, waardoor het voor gemeenten mogelijk is hiervoor regels te stellen in het Omgevingsplan. In de Wet Milieubeheer staat dat het verboden is om afvalstoffen te stoken. Gemeenten kunnen hiervoor een ontheffing verlenen, als het niet om gevaarlijke afvalstoffen gaat, zoals snoeiafval. Tevens stelt bijlage 2 van de Wet Milieubeheer grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens, o.a. aan de jaargemiddelde concentraties fijnstof. In de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) kunnen regels worden gesteld aan buitenstook. Nu staan daar reeds regels in gericht op het verbod afvalstoffen te verbranden en het voorkomen van gevaar, overlast of hinder voor de omgeving. Maar er kan ook gedacht worden aan introductie van een verbod op stoken bij windstil weer.

Het oogmerk is dan om de gezondheid van omwonenden te beschermen. Dit zal op termijn overgaan naar het Omgevingsplan. Gemeenten dienen in 2029 een Omgevingsplan te hebben. In het Omgevingsplan is ruimte om regels op te nemen over het gebruik van houtkachels en open haarden. Daarnaast kan een gemeente regels opnemen in de Omgevingsvisie, een Programma in de zin van de Omgevingswet maken en lokale Omgevingswaarden vaststellen 19. Ook het Burgerlijk Wetboek (artikel 5:37) stelt regels over hinder: De eigenaar van een erf mag niet in een mate of op een wijze die volgens artikel 162 van Boek 6 onrechtmatig is, aan eigenaars van andere erven hinder toebrengen zoals door het verspreiden van rumoer, trillingen, stank, rook of gassen, door het onthouden van licht of lucht of door het ontnemen van steun. Op 1 juli 2017 is de Wet aanpak woonoverlast in werking getreden. Deze wet wijzigt artikel 151d van de Gemeentewet en is bedoeld voor ernstige en herhaaldelijke overlast. Gemeenten kunnen op basis van deze wet een verordening opstellen met maatregelen om de overlast aan te pakken 20. Burgemeesters kunnen dan een last onder bestuursdwang opleggen, mits de ernstige en herhaaldelijke overlast niet redelijkerwijs op een andere geschikte wijze kan worden tegengegaan.

2.1.4 Beleid gericht op voorlichting Er zijn twee instrumenten voor stokers, gericht op de bewustwording rondom (weers)omstandigheden, met een advies om niet te stoken indien de (weers)omstandigheden zodanig zijn dat ervan mag worden uitgegaan dat mensen meer hinder ervaren. Het stookalert is een samenwerking tussen het KNMI en RIVM in opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW). Het stookalert wordt afgegeven door het RIVM en geeft per provincie advies op basis van weersverwachtingen en de luchtkwaliteit 21. Bij ongunstige weersomstandigheden, zoals weinig wind en een dunne onderste luchtlaag blijft de rook langer hangen. Naast ongunstige 17

Zie: Keuringsverplichtingen voor kleine en middelgrote stookinstallaties op standaard brandstoffen - Informatiepunt Leefomgeving (iplo.nl). 18 J. Koppejan en F. de Bree, Kennisdocument houtstook, p. 131. Op basis hiervan valt te zien dat het gemiddeld vermogen ruim onder de 100 kW ligt. 19 Zie: Regels voor houtstook vanuit woningen - Informatiepunt Leefomgeving (iplo.nl). 20 Zie: wetten.nl - Regeling - Gemeentewet - BWBR0005416 (overheid.nl). 21 Zie: Stookalert | RIVM 24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

7

weersomstandigheden voor de verspreiding van houtrook wordt een stookalert ook afgegeven bij wintersmog (smog door fijnstof) of een combinatie van beide. Iedereen die is aangemeld voor het stookalert ontvangt rond 12.00 uur een bericht via email ingeval er een stookalert is. De omstandigheden waarop een stookalert wordt afgegeven komen in de praktijk hooguit enkele keren per jaar voor. De Stookwijzer is in 2017 opgericht door de gemeente Nijmegen, het ministerie van IenW en Energieonderzoek Centrum Nederland (inmiddels TNO)22. De Stookwijzer geeft per postcode en per uur aan of er gestookt kan worden en hanteert daarvoor een kleurencode-indeling, variërend van code blauw (stoken kan) tot code rood (niet stoken) 23. De Stookwijzer is gebaseerd op de lokale en actuele situatie en geeft mede daarom vaker een code rood af dan er een stookalert wordt afgegeven die per provincie en op verwachtingen gebaseerd is. Als er een stookalert is afgegeven, is dit ook zichtbaar in de Stookwijzer. In de Stookwijzer is tevens een mogelijkheid opgenomen om hinder te melden.

2.3

Handhaving

Handhaving komt in zeker 75% van de interviews die zijn gehouden in het kader van dit project naar voren als een knelpunt voor de aanpak van emissies en door houtstook, vooral omdat de ervaren hinder moeilijk te onderbouwen is. Daarom is in de Uitvoeringsagenda van het SLA als maatregel opgenomen om de reeds bestaande toolkit (stappenplan voor houtstookoverlast, inmiddels Routewijzer houtstook en overlast) voor gemeenten te actualiseren. Uit de interviews komen de volgende obstakels voor handhaving naar voren: 1. Capaciteitsgebrek om te handhaven: er zijn te weinig handhavers beschikbaar om te kunnen handhaven op ervaren hinder. Vaak hebben handhavers verschillende prioriteiten, waarvan houtstook één van de vele is. 2. Gebrek aan kennis bij handhavers: als er hinder ervaren wordt, is onbekend hoe hiermee omgegaan kan worden en wat gedaan kan worden om de hinder aan te pakken. Het onderwerp is relatief nieuw en er is een gebrek aan objectieve normen en definities. 3. Bron van de hinder is moeilijk vast te stellen. Denk aan een situatie met meerdere huishoudens die hout stoken in één straat of wijk, waardoor vaak moeilijk valt aan te tonen welk toestel de hinder veroorzaakt. 4. Benodigde onderbouwing; vrees dat handhaving geen stand zal houden bij de rechter wegens onvoldoende onderbouwing en gebrek aan een bewezen beoordelingsmethode van hinder. 5.

Als handhavers een installatie in de woning willen controleren, dient de eigenaar toestemming te verlenen om de handhaver toe te laten tot de woning. Die toestemming wordt niet altijd gegeven. Een overtreding kan ook buiten de woning worden beoordeeld. Het verzamelen van bewijslast is dan wel moeilijker. Bovendien is dan vaak onbekend hoe dit bewezen kan worden (zie punt 2). 6. Het stellen van extra regels is in strijd met het streven naar deregulering en verminderen administratieve lastendruk. Dit laatste is een politieke keuze van de gemeente.

2.4

Krachtenveldanalyse

Naast de hierboven beschreven invloed vanuit overheden kunnen ook installateurs, kachelverkopers, schoorsteenvegers en houtverkopers invloed hebben op de stoker. Zo bieden verschillende toestelverkopers24 na verkoop van het toestel een vrijwillige training aan, en kunnen schoorsteenvegers ook nu al bij een periodieke schoonmaakbeurt tips geven hoe een toestel beter kan worden gestookt. Ook andere partijen spelen een rol: kennisinstellingen vanuit hun adviesrol voor de overheid en 22

Zie: Stookwijzer - Vuurtje stoken? Check de Stookwijzer app voor advies. Zie Stookwijzer - Vuurtje stoken? Check de Stookwijzer app voor advies voor informatie over de werkwijze van de Stookwijzer. 24 Op de website Stookavonden - BeterStoken.nl staat een overzicht van stooktrainingen. Het betreft in de winter van 2021/2022 7 toestelverkopers die een training aanbieden. 23

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

8

maatschappelijke organisaties vanuit hun rol als belangenbehartiger. Omwonenden die gehinderd worden door particuliere houtstook kunnen dit eveneens kenbaar maken aan de stoker. Een overzicht van het huidige krachtenveld is weergegeven in figuur 2-1. Per maatregel kan zo inzichtelijk worden gemaakt welke actoren betrokken zijn bij de uitvoering.

Figuur 2-1 Huidige stakeholders en krachtenveld

24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

9

3.

Selectie maatregelen

3.1

Groslijst mogelijke maatregelen

Dit onderzoek is begonnen met interviews met verschillende maatschappelijke stakeholders en brancheverenigingen, overheden en kennisinstellingen. Daarbij zijn verschillende suggesties voor mogelijke maatregelen gedaan. Aangevuld met maatregelen die ook in het buitenland al zijn genomen of gesuggereerd, is een groslijst van maatregelen samengesteld. Deze is te vinden in bijlage 1. De suggesties voor maatregelen kunnen worden onderverdeeld in verschillende categorieën, die hieronder kort worden toegelicht. 3.1.1 Stookverboden Dit betreft alle maatregelen waarbij een gedeeltelijke of volledige beperking wordt opgelegd aan particuliere houtstook, al dan niet afhankelijk van het type toestel, de weersomstandigheden, de specifieke locatie waar de stoker zich bevindt of het type gebruiker. In de pilot in de gemeente Helmond, deelnemer van het Schone Lucht Akkoord, wordt onderzocht welke mogelijkheden er zijn om, als onderdeel van het streven naar een gezonde wijk, beperkingen op te leggen aan het gebruik van houtkachels 25. 3.1.2 Wet- en regelgeving Dit is alle Europese, landelijke of lokale wet- en regelgeving waarmee invloed kan worden uitgeoefend op particuliere houtstook. Het betreft zowel het ontwerp van de regelgeving, als de handhaving ervan.

Er zijn mogelijkheden om de bestaande wet- en regelgeving uit te breiden met maatregelen, waarbij direct of indirect meer grip wordt verkregen op de kwaliteit van de geplaatste toestellen en installaties of de stoker of brandstof, zodat de uitstoot en/of hinder worden beperkt. Te denken valt aan wettelijke maatregelen zoals: • een registratieplicht voor alle bestaande en nieuwe toestellen; • een verplichte periodieke keuring van alle toestellen; • aanpassing van het Bbl wat betreft de rookgasafvoer en de verdunningsfactor, waarbij rekening wordt gehouden met omliggende gebouwen. 3.1.3 Communicatie en voorlichting In deze categorie vallen, zowel communicatie- en voorlichtingscampagnes gericht op bewustwording van de schadelijke effecten van de emissies van houtstook, als communicatie- en voorlichtingscampagnes gericht op beter stookgedrag. Ook de doorontwikkeling van het stookalert en/of de Stookwijzer valt onder deze categorie. Een campagne kan zelfstandig worden ingezet. Voor optimale effectiviteit dient een campagne te worden gecombineerd met meerdere interventies26. Omgekeerd kan een campagne ook ondersteunend zijn aan andere maatregelen, bijvoorbeeld omdat de campagne de bekendheid van de maatregelen vergroot of de redenen voor de maatregel belicht. Zo kan de campagne het draagvlak voor en de naleving van de maatregel vergroten.

Tevens dienen maatregelen tijdig en voldoende breed te worden gecommuniceerd, zodat aangenomen kan worden dat deze algemeen bekend zijn en erop gehandhaafd kan worden.

25

Zie: https://www.schoneluchtakkoord.nl/actueel/nieuws-schone-lucht-akkoord/houtstook/helmond-bekijkt-mogelijkhedenhoutstookarm/ 26 R.J. Renes, B. van der Putte, Gedragsverandering via campagnes, mei 2011, p. 7-8. 24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

10

3.1.4 Financiële prikkels Financiële prikkels, zoals (tijdelijke) subsidies of slooppremies, kunnen in sommige gevallen instrumenteel zijn om consumentengedrag versneld in de gewenste richting te sturen. Zo bestaat er in Duitsland een landelijke subsidieregeling voor elektrostatische filters bij houtgestookte ketels. Daarbij moet wel worden opgelet dat een prikkel daadwerkelijk leidt tot verbetering. Denk bijvoorbeeld aan een situatie waarin mensen meer gaan stoken als zij een filter hebben of slechtere kwaliteit hout gaan stoken. In dat geval ontstaat er geen verbetering. Een ander type financiële prikkel betreft de belasting, bijvoorbeeld een heffing, accijns- of BTW-verhoging. Deze prikkel is gericht op ontmoediging. 3.1.5 Handhaving Enkele maatregelen op de groslijst zijn gericht op het versterken van de handhaving van maatregelen. Dat kan in combinatie met andere maatregelen. Zo maakt een verbod op houtstook op bepaalde dagen handhaving op die dagen eenvoudiger, omdat een overtreding simpeler kan worden aangetoond. Verbetering van de handhaving kan ook als zelfstandige maatregel worden gezien, zonder extra wet- en regelgeving, bijvoorbeeld door de eerdergenoemde knelpunten aan te pakken.

3.1.6 Overig Tenslotte zijn er enkele maatregelen ingebracht, die niet in één van bovengenoemde categorieën thuishoren, zoals de introductie van het Duitse systeem27, dat elementen van verschillende categorieën maatregelen combineert.

3.2

Selectie

Om tot de selectie van maatregelen te komen, zijn de redeneerlijnen gehanteerd zoals beschreven in paragraaf 1.3: 1) eerdere toezegging of onderzocht in het IBO luchtkwaliteit 28 of door PBL29; 2) juridische haalbaarheid; 3) verschillende categorieën; 4) verschillende werkingsmechanismen; 5) voorkeur voor maatregelen die zichzelf in het buitenland bewezen hebben; en 6) voorkeur voor veel genoemde maatregelen in de interviews. Maatregelen dienen er in de eerste plaats op gericht te zijn om de uitstoot uit binnenstook te reduceren. In kwalitatieve zin is wel onderzocht of maatregelen eventueel kunnen bijdragen om de uitstoot uit buitenstook te beperken. Dit is weergegeven in onderstaande tabel. De maatregelen zijn veelal niet individueel te beoordelen. Zij bevinden zich in een context: voor een goede invoering van maatregelen is vaak een onderliggend of begeleidend pakket aan maatregelen nodig. Daarom kiezen wij ervoor om pakketten samen te stellen van coherente individuele maatregelen. Op basis van bovenstaande redeneerlijn is in gezamenlijkheid met de begeleidingscommissie en de beide adviescommissies uit de groslijst met individuele maatregelen, zoals in bijlage 2 genoemd, een lijst van maatregelpakketten gedestilleerd, die in tabel 3.1 is weergegeven.

27

Een uitgebreide beschrijving van het Duitse systeem is te vinden in hoofdstuk 18. De belangrijkste wetgeving betreft de Erste Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (1. BlmSchV), zie: 1. BImSchV - Erste Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes *) (gesetze-im-internet.de). 28 Interdepartementaal Beleidsonderzoek Luchtkwaliteit, mei 2019. 29 Smeets, W. et al., Kosten en effecten van opties voor nationaal luchtbeleid. 24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

BI1814-MI-RP-220224-1219

11

Tabel 3.1: Selectie maatregelen Maatregel

Categorie

Toepasbaar op buitenstook Nee

Reden tot opname in de shortlist Veel genoemd in interviews. Reeds toegepast in het buitenland.

Aanpassing Besluit bouwwerken leefomgeving • Betreft consideratie van positie van de uitmondingsopening en verdunningsfactor ten opzichte van nabijgelegen gebouwen in Bbl • Handhaving op naleving Certificering van installateurs en schoorsteenvegers • Vooralsnog met een vrijwillig karakter, mogelijk verplichtend • Opleiding en certificeringstraject voor schoorsteenvegers op orde na → 5 jaar • Bevorderen vraag naar gecertificeerde installateurs en schoorsteenvegers • Mogelijke keuringsverplichting door geaccrediteerde bedrijvenHoutstookverbod hoogblootgestelde gebieden • Betreft verbod in top 10% van gemeenten met hoogste verlies aan levensduur als gevolg van luchtvervuiling • Aanpassen regelgeving/ bestemmingsplannen (te verwerken in Omgevingsplan) • Dient gepaard te gaan met voorlichtingscampagne • Evt. financiële compensatie van stokers die moeten stoppen Geen nieuwe toestellen in hoogstedelijke gebieden • Verbod op plaatsing van nieuwe toestellen • Verbod op gebruik van reeds aanwezige toestellen door nieuwe bewoners • Ontheffing voor gebruik bestaande toestellen door bestaande bewoners • Bij overgangsmoment (verhuizing) vervalt ontheffing, waardoor verplichte uitfasering • Alleen in hoogstedelijk gebied • Opnemen in Omgevingsplan

Wet- en regelgeving

Wet- en regelgeving

Nee

Gericht op verbetering van de installatie en het gebruik van toestellen en daarmee anders dan maatregelen die zich richten op verboden of het toestel zelf.

Verbod

Ja

Benoemd in het IBO Luchtkwaliteit. Een verbod in bepaalde wijken keert eveneens terug in de interviews. .

Verbod

Ja.

Ander werkingsmechanisme in kaart brengen.

Beperkingen in de gebruiksduur van open haarden tot 8 dagen per maand, 5 uur per dag • Opname in Omgevingsplan • Voorlichtingscampagne • Verplichting tot registratie van open haarden en gebruik van een logboek • Handhaving

Verbod

Benoemd als maatregel in PBL-rapportage, tevens gebruikt in Duitsland. Per eenheid warmte of brandstof zijn open haarden de meest emitterende bron in de binnenstook.

Een stookverbod bij een stookalert • Landelijke wetgeving • Voorlichtingscampagne • Aanpassen werkwijze stookalert • Evt. koppeling met Stookwijzer • Doorontwikkeling stookalert en/of Stookwijzer naar één tool • Handhaving Versnelde uitfasering van oudere toestellen met een te hoge uitstoot • Landelijke registratieplicht en classificatie van alle toestellen • Landelijk verbod op gebruik van toestellen ouder dan voorgeschreven leeftijd • Aanpassen wet- of regelgeving • Aanpassen handhavingsprotocollen • Voorlichtingscampagne • Financiële compensatie (optioneel)

Verbod

Kan op typen buitenstook worden toegepast, maar in de praktijk wordt deze hoeveelheid houtstook niet gehaald met buitenstook. Ja

Verbod

Ja

In PBL-rapportage genoemd. Tevens een maatregel in Duitsland, onderzocht in Vlaanderen. Ook genoemd in interviews.

Verbod

Ja

Bedoeld om extreme variant in kaart te brengen (tegenover voorlichtingscampagne).

Landelijk volledig verbod op houtstook • Aanpassing wetgeving 24 februari 2022

BELEIDSVERKENNING AANVULLENDE MAATREGELEN EMISSIES PARTICULIERE HOUTSTOOK

Veel genoemd in interviews.

BI1814-MI-RP-220224-1219

12

• Communicatiecampagne • Financiële compensatie (optioneel) Financiële stimulering van nageschakelde filters • Subsidie voor filters • Vergoeding tot 50% • Aangenomen budget € 10 miljoen • Onderhoudsplicht Landelijke communicatiecampagne ter bewustwording (als individuele maatregel) • Bewustwording bij maatschappij • Handvatten voor stoken Stimulering stoken van droog en onbehandeld hout • Brede en doelgerichte voorlichting, stooktrainingen en stookcoaches • Gratis vochtmeter bij gemeente en op overgangsmomenten (zoals aankoop huis). Effectievere handhaving bij gemeenten • Doorontwikkeling meet- en beoordelingsmethode voor vaststellen emissies en hinder • Beschikbaar stellen extra middelen voor aanstellen en opleiden van handhavers bij gemeenten Volledige Duitse systeem conform 1. BImSchV • Aanpassing bouwregelgeving (uitmonding rookgasafvoer) • Uitfasering oudere toestellen • Beperking stoken open haarden • Handhavende rol schoorsteenveger • Schoorsteenveger gereglementeerd beroep • Financiële stimulering filters

3.3

Financiële prikkel

Ja, op bepaalde typen buitenkachels.

In IBO genoemd. Tevens beschikbaar in Duitsland.

Communicatie & voorlichting

Ja

In veel interviews genoemd.

Communicatie & voorlichting

Ja

Handhaving

Ja

In PBL-rapportage genoemd. Te hoog vochtgehalte van hout keert in veel interviews terug als zorg. Richt zich bovendien op kwaliteit hout en pakt daarmee een ander deel van het spectrum van stoken. Samenstelling van verschillende maatregelen die meermaals zijn aangedragen. Veel genoemd in interviews.

Overig

Meerdere onderdelen lijken toepasbaar voor geïnstalleerde buitenkachels maar veel minder voor vuurkorven, vuurschalen, vuurtonnen en andere verplaatsbare afsteekplaatsen. Het gebruik beperken (onderdeel 4) en eisen aan brandstof (onderdeel 5) kunnen worden aangewend om de emissies van alle vormen van buitenstook te verminderen.