D12 02 Bijlage bij Memo - MvT modernisering en uitbreiding strafbaarstelling mensenhandel.pdf

Om tot een bewezenverklaring van criminele uitbuiting te komen geldt, net als bij arbeidsuitbuiting, dat getoetst kan worden met behulp van de criteria uit het Chinese horeca-arrest van de Hoge Raad. Acht kan worden geslagen op de aard van het begane feit, de periode waarin dit feit of meer feiten moesten worden gepleegd, de beperkingen die deze situatie meebracht voor

27 28

HR 19 maart 2019, ECLI:NL:HR:2019:383. Zie ook UNODC, Issue Paper. The Concept of ‘Exploitation’ in the Trafficking in Persons Protocol (2015). 14

het slachtoffer en het daarmee behaalde economisch voordeel. Bij deze weging is het van belang dat in het kader van de aard van het te plegen feit en de beperkingen voor het slachtoffer telkens acht wordt geslagen op het feit dat slachtoffers met het plegen van een strafbaar feit vervolging en bestraffing riskeren; dit brengt hen in een extra kwetsbare positie, die het lastig maakt om zich aan de situatie te onttrekken of hulp te zoeken. Bij de beoordeling van de vraag of van uitbuiting sprake is geweest, kan de frequentie waarmee de een de ander tot het plegen van strafbare feiten dwong een rol spelen. Tegelijkertijd kan afhankelijk van de andere omstandigheden van het geval ook in de situatie waarin slecht eenmalig een strafbaar feit is gepleegd, sprake zijn van een bewezenverklaring. Een vereiste dat de criminele uitbuiting stelselmatig plaatsvond, kan aan het wettelijk kader noch aan de jurisprudentie worden ontleend.29 2.3 Introductie strafbaarstelling ernstige benadeling Het misdrijf ernstige benadeling Aan kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt moet adequate strafrechtelijke bescherming worden geboden tegen ernstige benadeling door arbeidsgerelateerde misstanden, zoals (een combinatie van) substantiële onderbetaling, onveilige arbeidsomstandigheden of ondermaatse huisvesting.

Bij die kwetsbare groepen moet in het bijzonder worden gedacht aan arbeidsmigranten die laag- of ongeschoold werk verrichten.30 Met ‘arbeidsmigranten’ wordt gedoeld op personen afkomstig uit een ander land die in Nederland verblijven om hier te werken. 31 Opgemerkt zij dat het hierbij ook kan gaan om zogenoemde EU-arbeidsmigranten die in het bezit zijn en blijven van hun paspoort. Daarnaast worden onder meer als kwetsbaar aangemerkt personen met een verstandelijke beperking dan wel ernstige psychosociale of verslavingsproblemen. Ook kan het gaan om vluchtelingen die in het kader van hun verblijfstatus werkzaamheden verrichten en wegens taalachterstand en oververtegenwoordiging in tijdelijk werk aan de onderkant van de arbeidsmarkt een kwetsbare positie kunnen innemen.32 Voor een adequate bescherming van kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt en een krachtige bestrijding van excessieve verdienmodellen ten koste van die groepen, is nodig dat de strafwet voorziet in strafbaarstellingen die voldoende mogelijkheden bieden om arbeidsgerelateerde misstanden gericht en effectief aan te pakken. Doordat de feitenrechter over het algemeen hoge eisen stelt aan het bewijs van arbeidsuitbuiting, vallen enkel de meest excessieve arbeidsmisstanden onder het bereik van het huidige artikel 273f Sr.

In de praktijk bestaat de wens om ook strafrechtelijk te kunnen optreden tegen ernstige misstanden in de arbeidssfeer, waarvan kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt het slachtoffer zijn, die de huidige bewijsdrempel voor arbeidsuitbuiting (net) niet halen.33 Ook los van de huidige invulling van arbeidsuitbuiting geldt dat het strafrecht nu niet voorziet in een aanverwante strafbepaling met een lagere bewijsdrempel. Dat brengt mee dat in concrete gevallen waarin de strafrechter de verdachte moet vrijspreken van arbeidsuitbuiting, niet een minder zwaar equivalent voorhanden is waarop kan worden teruggevallen (zie verderop in deze paragraaf). Tegen de achtergrond van het voorgaande introduceert dit wetsvoorstel de strafbaarstelling van ernstige benadeling: degene die door misbruik van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht of door misbruik van een kwetsbare positie een persoon onder zodanige voorwaarden of zodanige omstandigheden arbeid doet verrichten dat die persoon daardoor ernstig wordt

29

HR 21 april 2020, ECLI:NL:HR:2020:672. Meerjarenplan Nederlandse Arbeidsinspectie 2023-2026, p. 11. 31 Zo ook het door het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten opgestelde rapport ‘Geen tweederangsburgers. Aanbevelingen om misstanden bij arbeidsmigranten in Nederland tegen te gaan’ van 30 oktober 2020. 32 Zie ILO, Operational indicators of trafficking in human beings (2009) en de toelichting op het voorgestelde artikel 273f, derde lid. 33 Zie de rapportages over arbeidsuitbuiting van de Nederlandse Arbeidsinspectie (Kamerstukken II 2020/21, 29544, nr. 1080, bijlage nr. 2021D43508); Algemene Rekenkamer, Daders vrijuit, slachtoffers niet geholpen. Knelpunten aanpak arbeidsuitbuiting (2021) en Conny Rijken & Eefje de Volder, Arbeidsuitbuiting onder de loep. Een analyse van de uitleg van arbeidsuitbuiting in Nederland (Tilburg University en Impact: Center against Human Trafficking and Sexual Violence in Conflict), 2022. 30

15

benadeeld, wordt als schuldig aan ernstige benadeling gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren of geldboete van de vijfde categorie (artikel 273fa). Onder ‘arbeid doet verrichten’ wordt mede begrepen het door uitleners, zoals een uitzendbureau, ter beschikking stellen van een persoon aan een ander voor het verrichten van arbeid (zie nader de toelichting op artikel 273fa). Het beschermingsbereik van deze strafbepaling strekt zich specifiek uit tot kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt. Het strafrechtelijk verwijt dat de dader wordt gemaakt, knoopt daarbij aan: de strafwaardigheid is erin gelegen dat iemand die kwetsbare positie van een ander op grove wijze misbruikt, door die ander in het kader van een arbeidsrelatie ernstig te benadelen. Het delictsbestanddelenpaar “door misbruik van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht of door misbruik van een kwetsbare positie” beoogt het specifieke beschermingsbereik en misbruikkarakter tot uitdrukking te brengen. Deze delictsomschrijving biedt ruime mogelijkheden om in verschillende typen arbeidssituaties strafrechtelijk tegen de ernstige benadeling van een persoon op te treden. Toegespitst op kwetsbare arbeidsmigranten kan allereerst worden gedacht aan ernstige benadeling door de tewerksteller. Dat wil zeggen: de persoon of het bedrijf voor wie de arbeidswerkzaamheden feitelijk worden verricht.

Dit gevalstype kan zich bijvoorbeeld voordoen in de situatie dat een arbeidsmigrant, zonder tussenkomst van een uitzendbureau, direct in dienst is bij de tewerksteller en – kort gezegd – de tot stand gekomen ‘packagedeal’ van werk, huisvesting, zorgverzekering en vervoer in zijn totaliteit zodanig is dat sprake is van ernstige benadeling van de betrokken arbeidsmigrant.34 Een tweede gevalstype heeft betrekking op ernstige benadeling door uitleners, waaronder uitzendbureaus, payrollbedrijven en buitenlandse werkgevers die buitenlandse werknemers tijdelijk detacheren bij bijvoorbeeld een Nederlands bedrijf. Buiten twijfel staat dat degene die een ander feitelijk arbeid laat verrichten ten volle aanspreekbaar is in het kader van artikel 273fa en dat die verantwoordelijkheid zich tevens uitstrekt tot dergelijke uitleners. Ook in die arbeidsverhoudingen kan sprake zijn van ernstige benadeling, bijvoorbeeld op grond van de inhoud van het afgesproken voorwaardenpakket, de feitelijke omstandigheden waaronder de betrokken arbeidsmigrant(en) door een uitlener worden gehuisvest. De vraag wanneer de voorwaarden of omstandigheden waaronder iemand een ander arbeid doet verrichten in hun totaliteit zodanig nadelig zijn dat diegene daardoor “ernstig wordt benadeeld” laat zich niet in algemene zin beantwoorden, maar vergt een beoordeling van de concrete omstandigheden van het geval.

Globaal geformuleerd wordt iemand ernstig benadeeld wanneer in het concrete geval het samenstel van voorwaarden en omstandigheden waaronder iemand arbeid verricht in disproportionele verhouding staat met het samenstel van geldende voorwaarden en omstandigheden waaronder die arbeid naar Nederlandse maatstaven in de desbetreffende arbeidssector wordt verricht. Wat betreft de aard van het nadeel kan in de eerste plaats worden gedacht aan financieel nadeel voor de tewerkgestelde, zoals vormen van substantiële onderbetaling. Strafrechtelijke aansprakelijkheid wegens ernstige benadeling vereist steeds misbruik van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht of misbruik van een kwetsbare positie waarin een persoon zich bevindt. In de tweede plaats kan het gaan om andersoortig nadeel dat in verband staat met de arbeidssituatie. Daarbij kan worden gedacht aan slechte arbeidsvoorwaarden, bijvoorbeeld ten aanzien van de arbeidsduur- en tijden en vakantiedagen, of ondermaatse huisvesting die door de tewerksteller of uitlener ter beschikking is gesteld. Ook vrijheidsbeperkingen die aan de tewerkgestelde zijn opgelegd, kunnen hieronder vallen. Te denken valt aan het innemen van diens reisdocumenten. Financieel en ander nadeel kunnen zich ook in combinatie met elkaar voordoen.

Het belangrijkste onderscheid met arbeidsuitbuiting is dat de benadeling niet zodanig hoeft te zijn dat sprake is van ‘uitbuiting’. Voor ernstige benadeling volstaat een vorm van grove benadeling, welk nadeel ook uitsluitend kan bestaan uit substantieel financieel nadeel. Daarmee ontstaan ruimere mogelijkheden om strafrechtelijk op te treden tegen de genoemde ernstige arbeidsgerelateerde misstanden.

Vgl. Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten opgesteld rapport ‘Geen tweederangsburgers. Aanbevelingen om misstanden bij arbeidsmigranten in Nederland tegen te gaan’ van 30 oktober 2020. 34

16

De volgende casus biedt een voorbeeld van een geval waarin de hiervoor bedoelde ernstige benadeling van een persoon in beeld komt.35 Een in Nederland (legaal verblijvende) Roemeense arbeidskracht werkt in een komkommerkas, een familiebedrijf. Hij is door de eigenaar van het bedrijf geworven, spreekt geen Engels of Nederlands en is financieel afhankelijk van zijn werkgever. De arbeidskracht maakt lange werkdagen van gemiddeld 10 uur per dag. Hij heeft zijn paspoort in eigen bezit. De arbeidskracht kent zijn rechten en plichten in Nederland niet, heeft geen rusttijden, vakantiedagen en mag zich niet ziekmelden. Hij verdient € 1.500 bruto per maand. Een ander voorbeeld van een geval waarin ernstige benadeling van een persoon in beeld komt.36 Een in Nederland gevestigd uitzendbureau werft in Polen arbeidsmigranten om in Nederland werkzaamheden te verrichten voor een rozenteler. De geworven uitzendkrachten wonen in woonhuizen die eigendom zijn van het uitzendbureau. Er zijn onvoldoende sanitaire voorzieningen voor het aantal uitzendkrachten dat per woning gehuisvest wordt. Een aantal van de uitzendkrachten slaapt op matrassen op de grond en er is weinig privacy. De vaste medewerkers van de rozenteler werken vijf dagen per week, acht uur per dag. De uitzendkrachten werken zes dagen per week, tien uur per dag.

Hiervoor krijgen de uitzendkrachten het wettelijk minimumloon voor 40 uur per week uitbetaald door het uitzendbureau. Uitbetaling gaat via de bank en de uitzendkrachten beschikken zelf over hun bankpasje. De vakantiebijslag en vakantiedagen worden gebaseerd op deze 40 uur. Bij klagen of ziekte volgt er ontslag en verliest de arbeidsmigrant zijn of haar woonplek. De strafbepaling van artikel 273fa strekt er dus toe aan kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt adequate en voldoende specifieke strafrechtelijke bescherming te bieden tegen ernstige arbeid gerelateerde misstanden, waarbij misbruik is gemaakt van de kwetsbare en afhankelijke positie waarin zij verkeren. Naar verwachting zal het delict ernstige benadeling bij seksuele dienstverlening niet snel in beeld komen, omdat gedwongen seksuele dienstverlening – waarvan al sprake kan zijn bij misbruik van hetzij uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht hetzij een kwetsbare positie – met het oog op financieel gewin, seksuele uitbuiting oplevert (zie paragraaf 2.2, onder ‘Seksuele uitbuiting’). Het delict ernstige benadeling moet worden gepositioneerd tussen enerzijds het strafrechtelijk te handhaven delict mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting (artikel 273f, eerste en tweede lid) en anderzijds de bestuursrechtelijk te handhaven arbeidswetten.

Het nauwe verband met arbeidsuitbuiting brengt mee dat een initieel opsporingsonderzoek naar arbeidsuitbuiting gaandeweg kan overgaan in een opsporingsonderzoek naar ernstige benadeling dan wel dat gedurende het opsporingsonderzoek naar ernstige benadeling toch blijkt dat de situatie dusdanig ernstig is geweest dat vervolging op grond van arbeidsuitbuiting opportuun is. Desgewenst kunnen via een primair/subsidiair-tenlastelegging beide feiten ter berechting aan de rechter worden voorgelegd. Ernstige benadeling kan daarmee een zekere vangnetfunctie vervullen in die situaties waarin arbeidsuitbuiting niet kan worden bewezen. Daarmee vormt deze strafbaarstelling een extra sport op de strafrechtelijke ladder op basis waarvan personen die grof verdienen door misbruik te maken van andermans kwetsbare en afhankelijke positie, gericht en krachtig kunnen worden aangepakt. De groepen op de arbeidsmarkt die in het bijzonder vatbaar zijn voor arbeidsuitbuiting en komen te vallen onder het beschermingsbereik van ernstige benadeling, worden op grond van de huidige strafbaarstellingen onvoldoende beschermd.

In gevallen waarin de rechter de verdachte vrijspreekt van arbeidsuitbuiting – nu als vorm van mensenhandel strafbaar gesteld in artikel 273f, eerste lid, onder 4, Sr – omdat de daarvoor geldende bewijsdrempel (net) niet is gehaald, voorziet het strafrecht niet in een aanverwante strafbepaling met een lagere bewijsdrempel op grond waarvan de verdachte, indien ten laste gelegd, wel kan worden veroordeeld. In dergelijke situaties moet nu 35

Het voorbeeld is geïnspireerd op, maar niet gelijk aan, een casus die is opgenomen in de Handreiking Arbeidsuitbuiting CCV (2021), p. 16-18. 36 Het voorbeeld is geïnspireerd op, maar niet gelijk aan, een casus die is opgenomen in de Handreiking Arbeidsuitbuiting CCV (2021), p. 16-18. 17

worden teruggevallen op andersoortige delicten en/of bestuursrechtelijke handhaving van arbeidswetten. Verhouding met bestaande delicten waarop nu wordt teruggevallen Wat betreft de genoemde andersoortige delicten valt bijvoorbeeld te denken aan deelneming aan een criminele organisatie (artikel 140 Sr), valsheid in geschrift (artikel 225 Sr) en oplichting (artikel 326 Sr). Deze misdrijven hebben gemeen dat zij wezenlijk andere gedragingen strafbaar stellen en daarmee niet alle gedragingen bestrijken waarin in de arbeidssfeer – kort gezegd – door misbruik van de kwetsbare positie waarin een ander verkeert, die ander ernstig wordt benadeeld. Voor deelneming aan een criminele organisatie geldt dat betrokkenheid van meerdere personen binnen een organisatieverband is vereist. Daarbij knoopt het strafrechtelijk verwijt niet aan bij het daadwerkelijk begaan van misdrijven, maar bij het oogmerk dat de organisatie heeft tot het plegen van misdrijven. Dit misdrijf beschermt primair de openbare orde. Het delict valsheid in geschrift is alleen van toepassing bij aanwezigheid van een of meer valselijk opgemaakte of vervalste geschriften. Dit delict beschermt vooral het openbaar vertrouwen dat burgers in het maatschappelijk verkeer moeten kunnen stellen in de juistheid van bepaalde geschriften.

Oplichting is een bedrogsdelict dat strekt tot bescherming van het vermogen en het vertrouwen in het handelsverkeer. De reikwijdte van oplichting wordt beperkt door onder andere het vereiste dat een van de in de wet omschreven oplichtingsmiddelen is aangewend. Bij de gedragingen waarop het beoogde delict ernstige benadeling betrekking heeft, is niet altijd sprake van bedrog in de hiervoor bedoelde zin. Kenmerkend is dat in de arbeidssfeer op grove wijze misbruik wordt gemaakt van de kwetsbare of afhankelijke positie waarin een ander zich bevindt. Dit specifieke verwijt wordt evenmin tot uitdrukking gebracht in het generiek omschreven delict dwang (artikel 284 Sr). Bij slachtoffers die arbeidsmigrant zijn, kunnen ook de misdrijven mensensmokkel (artikel 197a Sr) en de tewerkstelling van een illegale vreemdeling in beeld komen (artikel 197b Sr). Deze delicten strekken evenwel tot strafbaarstelling van gedragingen die verband houden met illegaal verblijf in Nederland en het daarop betrokken overheidsbeleid. Verhouding met bestuursrechtelijk instrumentarium Er bestaan verschillende bestuursrechtelijke instrumenten met behulp waarvan misstanden op de arbeidsmarkt kunnen worden aangepakt. Allereerst via bestuursrechtelijk toezicht en bestuursrechtelijke handhaving van arbeidswetten.

Zo bevat de Arbeidstijdenwet (hierna: Atw) normen die zien op onder meer de arbeids- en rusttijden en een verbod op kinderarbeid. In de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: Arbowet) zijn normen gesteld die zien op de arbeidsomstandigheden. In de Wet arbeid vreemdelingen (Hierna: Wav) zijn bepalingen opgenomen met betrekking tot het laten werken van – kort gezegd – mensen met een nietNederlandse nationaliteit, waaronder het verbod op werken zonder tewerkstellingsvergunning. De Wet minimumloon en vakantiebijslag (hierna: WML) geeft wettelijke aanspraken op onder andere een vastgesteld minimumloon en vakantiebijslag. Ten slotte regelt de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Hierna: Waadi) op dit moment onder meer dat een werkgever die arbeidskrachten tegen vergoeding ter beschikking stelt, als uitlener geregistreerd moet staan in het handelsregister van de Kamer van Koophandel. Tegen overtredingen van hiervoor genoemde arbeidswetten kan door de overheid hoofdzakelijk bestuursrechtelijk worden opgetreden. Alleen in uitzonderlijke gevallen wordt een overtreding van arbeidsnormen aangemerkt als een strafbaar feit, op basis waarvan een strafrechtelijke vervolging kan worden ingesteld.

Gedacht kan worden aan arbeidsuitbuiting en het overtreden van het verbod van kinderarbeid37, indien het desbetreffende kind bij het verrichten van arbeid een ongeval overkomt dat ernstig lichamelijk of geestelijk letsel of de dood ten gevolge heeft. Verder kan worden gedacht aan het negeren van een preventieve stillegging die op grond van de WML, AW, ATW en de Wav is opgelegd. Caribisch Nederland Het Caribisch deel van Nederland (de zogenoemde ‘BES-eilanden’) heeft een eigen Wetboek van Strafrecht BES (hierna: Sr BES) en kent eigen arbeidswetten. De hiervoor opgesomde

37

Artikel 11:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet. 18

strafrechtelijke instrumenten kennen in de meeste gevallen een equivalent in de BES-wetgeving. Wat betreft de andersoortige strafrechtelijke delicten waarop teruggevallen kan worden valt bijvoorbeeld te denken aan deelneming aan een criminele organisatie (artikel 146a Sr BES) valsheid in geschrift (artikel 267 Sr BES). Daarnaast is er een aantal arbeidswetten die voornamelijk strafrechtelijk gehandhaafd worden. Gedacht kan worden aan artikel 20 van de Wet arbeid vreemdelingen BES, waarin het tewerkstellen van een werknemer zonder geldige tewerkstellingsvergunning, als een overtreding wordt aangemerkt. In de zin van de Wet minimumlonen BES wordt als misdrijf beschouwd het opzettelijk minder uitbetalen van loon. Wat betreft andere BES-arbeidswetten die in dit kader relevant zijn, kan worden gedacht aan de Arbeidsveiligheidswet BES, Vakantiewet 1949 BES en de Arbeidswet 2000 BES. Certificeringsstelsel Het wetsvoorstel verplichte certificering voor het ter beschikking stellen van arbeidskrachten introduceert een verplicht certificeringsstelsel voor uitzendbureaus en beoogt daarmee te voorzien in een ander bestuursrechtelijk instrument om misstanden op de arbeidsmarkt te voorkomen. Uitleners, waaronder uitzendbureaus, dienen voor het verkrijgen en behouden van een certificering aan zekere eisen te voldoen.

Die eisen gaan onder andere over de juiste beloning, de afdracht van premies en de kwaliteit van huisvesting. De Nederlandse Arbeidsinspectie is aangewezen als publieke toezichthouder van de certificeringsplicht bij zowel inleners als uitleners. De Nederlandse Arbeidsinspectie wordt onder meer bevoegd om sancties op te leggen als uitleners onterecht geen certificaat hebben en als inleners werken met uitleners die geen certificaat hebben. Overtredingen kunnen leiden tot een last onder dwangsom, boete, waarschuwing of bevel preventieve stillegging, of eventueel het opstellen van een proces-verbaal op grond van een economisch delict. Met het wetsvoorstel verplichte certificering voor het ter beschikking stellen van arbeidskrachten, wordt de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur toepassing verklaard op het certificeren van uitleners. Toepassing van deze wet biedt de Certificerende Instelling de mogelijkheid om een certificaat te weigeren of in te trekken als het risico groot is dat dit voor criminele doeleinden zal worden misbruikt. Naast de hiervoor genoemde certificeringsplicht, die ‘aan de voorkant’ malafide praktijken poogt te verhinderen, zijn er ook voor de aanpak van recidive van misstanden bij het ter beschikking stellen van arbeidskrachten verschillende instrumenten beschikbaar.

Een van de problemen waarom malafide ondernemingen blijven voortbestaan, is het gemak waarmee uitleners hun onderneming kunnen liquideren om vervolgens een nieuwe onderneming te starten. Naast certificering is het beboeten van feitelijk leidinggevenden van uitleenondernemingen een van de maatregelen die bijdraagt aan de aanpak van misstanden bij het uitlenen van arbeidskrachten. Naast het beboeten van een rechtspersoon kan ook de persoon die feitelijk leiding heeft gegeven aan de verboden gedraging worden beboet. De hiervoor opgesomde bestuursrechtelijke instrumenten, die in samenhang ertoe strekken misstanden op de arbeidsmarkt te voorkomen en op te heffen, hebben gemeen dat ook bij constatering van zeer ernstige misstanden het opleggen van een vrijheidsstraf niet mogelijk is. Bij zeer ernstige arbeidsgerelateerde misstanden met zwaarwegende inbreuken op de burgerlijke vrijheden, zoals het recht op persoonlijke vrijheid, is toepassing van het strafrecht aangewezen, mede vanwege de normerende en afschrikwekkende werking die daarvan uitgaat en de mogelijkheid van het opleggen van straffen en maatregelen uit het Wetboek van Strafrecht door de rechter. De aard en ernst van de overtreding rechtvaardigen toepassing van het strafrecht. In dat licht voorziet de strafbaarstelling van ernstige benadeling, waarmee specifiek bescherming wordt

19

geboden tegen grof misbruik van de kwetsbare positie van een ander om die ander ernstig te benadelen, een effectief sluitstuk van de toezicht- en handhavingsketen.38 2.4 Aanpassingswetgeving en overige wetswijzigingen De nieuwe wetgeving noodzaakt tot aanpassing van verschillende wetten in formele zin, zoals het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering. Voor alle strafbare gedragingen die het huidige artikel 273f Sr bevat gelden dezelfde regelingen, bijvoorbeeld als het gaat om de vervolgingsverjaring en de mogelijkheden tot het opleggen van straffen en maatregelen. Dit wetsvoorstel strekt ertoe dat in de wet nadrukkelijker onderscheid wordt gemaakt tussen strafbare gedragingen die kwalificeren als mensenhandel enerzijds en strafbare gedragingen die voordeeltrekking opleveren anderzijds. In verband daarmee krijgt voordeeltrekking een eigen juridische kwalificatie en een bijpassend strafmaximum (artikel 273fb). Daarbij wordt met ernstige benadeling een nieuwe strafbepaling geïntroduceerd (artikel 273fa). Tegen de achtergrond van het voorgaande voorziet dit wetsvoorstel erin dat de herschikking en introductie van een nieuwe strafbaarstelling worden geordend in de geldende regelingen. Bij die ordening wordt ook het in artikel 273g Sr omschreven feit betrokken, dat bij de Wet strafbaarstelling misbruik prostituees die slachtoffer zijn van mensenhandel (Stb.

2021, 467) is ingevoerd, vanwege de inhoudelijke en systematische samenhang met mensenhandel en uitbuiting. Bij het onderbrengen van de delicten ernstige benadeling en voordeeltrekking alsmede het delict van artikel 273g Sr in de bestaande wettelijke regelingen wordt de huidige wetssystematiek zoveel mogelijk gevolgd. Dit betekent dat in beginsel de ernst van het delict – die tot uitdrukking komt in het wettelijk strafmaximum – en de aard daarvan bepalend zijn voor het in aanmerking komen voor een specifieke regeling. Dat brengt mee dat verschillende bijzondere regelingen die op grond van het huidige artikel 273f Sr gelden, onverkort van toepassing blijven in het geval mensen- en kinderhandel (artikel 273f, eerste en tweede lid), zoals het niet-verjaren van deze misdrijven (artikel 70, tweede lid, onder 1, Sr), de mogelijkheid voor de rechter bij veroordeling wegens mensen- of kinderhandel een zelfstandige gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel op te leggen (artikel 38z Sr) en de aanspraak die slachtoffers van deze misdrijven kunnen maken op het uitoefenen van spreekrecht (artikel 51e Sv). Waar de voorgestelde wetgeving noodzaakt tot een (technische) aanpassing van andere wettelijke bepalingen, voorziet dit wetsvoorstel daarin.

Dit wetsvoorstel strekt niet alleen tot modernisering van de Nederlandse wetgeving inzake strafbare gedragingen rondom mensenhandel, maar moderniseert ook de daarop betrekking hebbende wetgeving in het Wetboek van Strafrecht BES. Daarmee wordt het uitgangspunt van het kabinetsbeleid gevolgd dat alle Nederlanders gelijkwaardig worden beschermd.39 Hieruit volgt onder meer dat de burgers in Caribisch Nederland hetzelfde niveau van strafrechtelijke bescherming wordt geboden als de burgers in het Europese deel van Nederland. Daarnaast vraagt het Trafficking in Persons Report, dat jaarlijks wordt samengesteld door de Verenigde Staten van Amerika, specifiek aandacht voor de mensenhandel situatie op de BES. 40 Daarom wordt in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba zoveel mogelijk aangesloten bij de materiële strafwetgeving van Nederland. Tegen die achtergrond wijzigt dit wetsvoorstel ook de strafbepalingen ten aanzien van strafbare gedragingen rondom mensenhandel die in artikel 286f van het Wetboek van Strafrecht BES zijn opgenomen en wordt ook in dat wetboek een strafbaarstelling van ernstige benadeling geïntroduceerd. De modernisering van de strafbaarstelling van mensenhandel vergt geen wijziging van het Wetboek van Strafvordering BES. 3. Verhouding tot hoger recht 38

Vgl. het Ongevraagd advies Afdeling advisering van de Raad van State inzake sanctiestelsels (Stcrt. 2015, 30280) en de Brief van de Minister voor Rechtsbescherming en de Minister van Justitie en Veiligheid van 18 april 2019, Kamerstukken II 2018/2019, 29279, nr. 503. 39 Kamerstukken II 2019-20, 35300 IV, 11. 40 Netherlands - United States Department of State. 20

3.1 Verhouding tot het relevante grond- en mensenrechtenkader en daaruit voortvloeiende positieve verplichtingen Mensenhandel en uitbuiting vormen ernstige aantastingen van het recht op de onaantastbaarheid van de lichamelijke en geestelijke integriteit en de persoonlijke vrijheid. De bescherming van deze fundamentele rechten wordt zowel op nationaal niveau – in de Grondwet – als op internationaal niveau – in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: EU-Handvest) en het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) – geborgd. Dit wetsvoorstel strekt primair tot wijziging van het huidige artikel 273f Sr en daarmee tot aanpassing van het materieel strafrecht. Tegen die achtergrond zijn de volgende aspecten van het grond- en mensenrechtenkader van belang. De Grondwet waarborgt het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, het recht op onaantastbaarheid van het lichaam (respectievelijk de artikelen 10, eerste lid, en 11). In artikel 15, eerste lid, van de Grondwet is opgenomen dat, buiten de gevallen bij of krachtens de wet bepaald, niemand zijn vrijheid mag worden ontnomen. Het EVRM bevat het verbod op slavernij, dienstbaarheid, dwangarbeid en verplichte arbeid (artikel 4). Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) heeft in het arrest Rantsev t.

Cyprus en Rusland expliciet erkend dat mensenhandel onder de werkingssfeer van artikel 4 van het EVRM valt. 41 Daarbij heeft het EHRM het oog op de omschrijving van mensenhandel die is neergelegd in artikel 3 van het VN-Protocol inzake de preventie, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel42 en in artikel 4 van het Verdrag van de Raad van Europa inzake bestrijding van mensenhandel43. Bij die begripsafbakening wordt rechtstreeks aangesloten in het huidige artikel 273f, eerste lid, onder 1 en 2, Sr, dat inhoudelijk ongewijzigd is overgenomen in het voorgestelde artikel 273f, eerste lid, onder a en b (zie nader in paragraaf 3.2 van deze toelichting). De specifieke verboden die onder het bereik van artikel 4 van het EVRM vallen zijn eveneens opgenomen in artikel 5 van het EU-Handvest, zij het dat laatstgenoemde bepaling tevens een expliciet verbod op mensenhandel kent. De gelding van het EU-Handvest is voor de EU-lidstaten beperkt tot gevallen waarin zij het recht van de Unie tot uitvoering brengen (artikel 51 van het EUHandvest). Uit het genoemde arrest Rantsev t.

Cyprus en Rusland van het EHRM volgt dat staten een positieve verplichting hebben op grond van artikel 4 van het EVRM om – naast het nemen van operationele maatregelen die zijn gericht op preventie en bescherming van (potentiële) slachtoffers van mensenhandel – door middel van strafrechtelijke maatregelen te voorzien in een wettelijk stelsel waarin mensenhandel strafbaar is gesteld en op basis waarvan een effectieve opsporing, vervolging en bestraffing van mensenhandel mogelijk is, en deze maatregelen toe te passen in de praktijk. Het doen van aangifte of het indienen van een klacht mag geen voorwaarde zijn voor opsporing en vervolging van mensenhandel.44 Dit geheel aan verplichtingen strekt ertoe dat de staten daadwerkelijk effectief bescherming bieden tegen mensenhandel. De positieve verplichting om slachtoffers te beschermen gaat niet zover dat het een algemeen verbod inhoudt op de strafrechtelijke vervolging van slachtoffers van mensenhandel.45

41

EHRM 7 januari 2010, ECLI:CE:ECHR:2010:0107JUD002596504 (Rantsev t. Cyprus en Rusland), rov. 282. Zo ook EHRM 30 maart 2017, ECLI:CE:ECHR:2017:0330JUD002188415 (Chowdury e.a. t. Griekenland), rov. 67. 42 Trb. 2001, 68. 43 Trb. 2006, 99. 44 EHRM 7 januari 2010, ECLI:CE:ECHR:2010:0107JUD002596504 (Rantsev t. Cyprus en Rusland), rov. 285289. Zo ook EHRM 30 maart 2017, ECLI:CE:ECHR:2017:0330JUD002188415, rov. 105 e.v. (Chowdury e.a. t. Griekenland) en EHRM 25 juni 2020, ECLI:CE:ECHR:2020:0625JUD006056114 (S.M. t. Kroatië), rov. 303 e.v. 45 EHRM 16 februari 2021, ECLI:CE:ECHR:2021:0216JUD007758712 (V.C.L. and A.N. t. Verenigd Koninkrijk), rov. 157 e.v. 21

Het in artikel 16 van de Grondwet, artikel 7 van het EVRM, en artikel 1 Sr verankerde legaliteitsbeginsel brengt mee dat uitsluitend de wet bepaalt welke gedragingen strafbaar zijn. Volgens de rechtspraak van het EHRM moet de wetgeving voldoende toegankelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn. Om tot succesvolle strafvervolging over te kunnen gaan, dienen delictsomschrijvingen voldoende bepaald te zijn. In lijn met het legaliteitsbeginsel beoogt het onderhavige wetsvoorstel het geheel van gedragingen dat op grond van het huidige artikel 273f Sr strafbaar is gesteld, op toegankelijke, nauwkeurige en voldoende bepaalde wijze strafbaar te stellen. Onderdeel daarvan is dat – anders dan nu het geval is – alle voorwaarden voor strafbaarheid in de desbetreffende wettelijke delictsomschrijvingen worden neergelegd. Dit draagt verder bij aan de kenbaarheid van de verschillende strafbaarstellingen. Daarmee is voor burgers beter voorzienbaar welk gedrag strafbaar is, welke juridische kwalificatie daarop van toepassing is en welk strafmaximum geldt. Het wetsvoorstel voldoet daarmee aan de eisen die voortvloeien uit het in verschillende hogere regelingen verwoorde legaliteitsbeginsel.

Dit voorstel raakt niet aan de op mensenhandel betrokken positieve verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4 van het EVRM, waaronder begrepen de verplichting om te voorzien in strafbaarstelling van mensenhandel. Die positieve verplichtingen hebben immers alleen betrekking op mensenhandel als bedoeld in het huidige artikel 273f, eerste lid, onder 1 en 2, Sr. Die strafbaarstelling is overgeheveld naar het voorgestelde artikel 273f, eerste en tweede lid. Dit betekent onder andere dat de uitgangspunten in de Aanwijzing mensenhandel van het openbaar ministerie (Stcrt. 2022, 5901) waarin de genoemde positieve verplichtingen mede uitdrukking vinden – zoals de vertrekpunten dat signalen van mensenhandel in alle gevallen worden opgepakt en mensenhandel ambtshalve, dus zonder aangifte, kan worden opgespoord en vervolgd – onverkort blijven gelden voor de gevallen waarin daartoe een internationale verplichting bestaat. 3.2 Verhouding tot overige relevante internationale verplichtingen Behalve aan de specifieke verplichting tot strafbaarstelling van gedwongen arbeid op grond van artikel 25 van het Verdrag betreffende de gedwongen of verplichte arbeid, 1930 (Verdrag Nr. 29 aangenomen door de Internationale Arbeidsconferentie), is Nederland gebonden aan verschillende internationale rechtsinstrumenten die specifiek in het leven zijn geroepen om bescherming te bieden tegen mensenhandel.

Die instrumenten zijn onder andere tot stand gekomen op het niveau van de Verenigde Naties, de Raad van Europa en de Europese Unie. Gelet op het feit dat het wetsvoorstel primair strekt tot aanpassing van het materieel strafrecht, richt de weergave hieronder zich in het bijzonder op daarvoor relevante internationale verplichtingen. Protocol inzake de preventie, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel Een eerste internationaal rechtsinstrument betreft het eerder genoemde Protocol inzake de preventie, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel (hierna: Palermo Protocol) dat in 2000 in het verband van de Verenigde Naties tot stand is gekomen. Het Palermo Protocol is op 26 augustus 2005 voor Nederland in werking getreden en heeft medegelding in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Het behoort bij het Verdrag tegen transnationale georganiseerde criminaliteit46.

Artikel 3, aanhef en onder a, van het Palermo Protocol definieert ‘mensenhandel’ als “het werven, vervoeren, overbrengen van en het bieden van onderdak aan of het opnemen van personen, door dreiging met of gebruik van geweld of andere vormen van dwang, ontvoering, bedrog, misleiding, machtsmisbruik of misbruik van een kwetsbare positie of het verstrekken of in ontvangst nemen van betalingen of voordelen teneinde de instemming van een persoon te verkrijgen die zeggenschap heeft over een andere persoon, ten behoeve van uitbuiting”. In de slotzin van diezelfde bepaling wordt ten aanzien van ‘uitbuiting’ bepaald: “Uitbuiting omvat mede: ten minste de uitbuiting van prostitutie van anderen of andere vormen van seksuele uitbuiting, gedwongen

46

Trb. 2001, 68. 22

arbeid of diensten, slavernij of praktijken die vergelijkbaar zijn met slavernij, onderworpenheid of de verwijdering van organen”. Op grond van artikel 3, aanhef en onder a, is dus sprake van mensenhandel bij het verrichten van een handeling (werven etc.), die gepaard gaat met een middel (dwang etc.), met het oog op uitbuiting. Voor mensenhandel is niet vereist dat de verhandelde persoon daadwerkelijk wordt uitgebuit. Irrelevant is of een slachtoffer van mensenhandel feitelijk heeft ingestemd met de beoogde uitbuiting (artikel 3, aanhef en onder b). Ingevolge artikel 3, aanhef en onder c, is sprake van kinderhandel wanneer de hiervoor genoemde handelingen worden gepleegd ten aanzien van een kind, ook al gaan deze handelingen niet gepaard met de inzet van een van de genoemde middelen (dwang etc.). Iedere persoon jonger dan achttien jaren wordt beschouwd als een kind (artikel 3, aanhef en onder d, Palermo Protocol). De staten zijn verplicht om mensenhandel, waaronder begrepen kinderhandel, in de hiervoor bedoelde zin strafbaar te stellen (artikel 5, eerste lid). Diezelfde verplichting geldt ten aanzien van de poging tot het plegen van die feiten, het als medeplichtige deelnemen aan die feiten of het organiseren van of aan andere personen opdracht geven tot het plegen van mensenhandel (artikel 5, tweede lid).

In paragraaf 3.1 is al toegelicht dat de omschrijving van mensenhandel in dit wetsvoorstel nauw blijft aansluiten bij de internationale definitie van mensenhandel als verwoord in het Palermo Protocol. Daarmee blijft Nederland voldoen aan de bestaande verplichting om mensenhandel strafbaar te stellen. Het onderhavige wetsvoorstel beoogt nauwer aan te sluiten bij de omlijning van het uitbuitingsbegrip in artikel 3, aanhef en onder a, van het Palermo Protocol – en in de inhoudelijke equivalenten daarvan in het Verdrag van de Raad van Europa inzake bestrijding van mensenhandel en Richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan (zie hierna) – door in het voorgestelde artikel 273f, vijfde lid, onder a, vast te leggen dat onder uitbuiting mede wordt verstaan uitbuiting van een persoon bij het verwijderen van organen. Dit brengt mee dat in de verschillende strafbaarstellingen waarin een uitbuitingsbestanddeel is opgenomen, dat bestanddeel zich mede uitstrekt tot die orgaanverwijdering. Dit wetsvoorstel brengt geen verandering in de bestaande strafbaarheid van de poging tot het plegen van misdrijven (artikel 45 Sr) en de deelneming aan strafbare feiten, waaronder begrepen uitlokking daarvan en medeplichtigheid daaraan (de artikelen 47 tot en met 49 Sr).

Verdrag van de Raad van Europa inzake bestrijding van mensenhandel Daarnaast volgen verplichtingen uit het ook al genoemde Verdrag van de Raad van Europa inzake bestrijding van mensenhandel (hierna: RvE-Verdrag tegen mensenhandel). Het RvE-Verdrag mensenhandel is in 2005 tot stand gekomen en op 1 augustus 2010 voor Nederland in werking getreden. Dit verdrag is veelomvattend en multidisciplinair van opzet. Wat betreft de verplichtingen op het terrein van materieel strafrecht is het RvE-Verdrag tegen mensenhandel ten aanzien van de definitie van mensen- en kinderhandel en de verplichting tot strafbaarstelling daarvan, gelijkluidend aan artikel 3, aanhef en onder a, van het Palermo Protocol (artikel 4 in verbinding met artikel 18). Ook de verplichtingen tot strafbaarstelling van de poging tot en deelneming aan deze feiten (artikel 21) kennen elk een equivalent in het Palermo Protocol.

Daarbovenop verplicht het RvE-Verdrag tegen mensenhandel staten ertoe te voorzien in doeltreffende, evenredige en afschrikkende straffen voor natuurlijke personen en wat mensenhandel betreft in vrijheidsstraffen die uitlevering mogelijk maken, in doeltreffende, evenredige en afschrikkende strafrechtelijke en niet strafrechtelijke sancties en maatregelen, waaronder geldboetes, voor rechtspersonen, in inbeslagneming van hulpmiddelen en opbrengsten, en in sluiting van inrichtingen die gebruikt zijn voor mensenhandel (artikel 23). Voor zover hier relevant bevat het RvE-Verdrag tegen mensenhandel tevens verplichtingen om erin te voorzien dat bepaalde omstandigheden als strafverzwarende omstandigheid kunnen worden betrokken bij de strafoplegging (artikel 24), dat bij het bepalen van de straf rekening kan worden gehouden met onherroepelijke veroordelingen uitgesproken in een andere verdragspartij (artikel 25) en dat de mogelijkheid bestaat om slachtoffers geen straf op te leggen voor hun betrokkenheid bij onrechtmatige handelingen indien zij hiertoe gedwongen werden (artikel 26).

23

Wat betreft de – ten opzichte van de verplichtingen die al voortvloeien uit het Palermo Protocol – aanvullende verplichtingen die voortvloeien uit het RvE-Verdrag tegen mensenhandel geldt dat de Nederlandse strafwetgeving blijft voorzien in het vereiste niveau van straffen. Datzelfde geldt voor de mogelijkheden om bedoelde strafverzwarende omstandigheden en eerdere onherroepelijke veroordelingen in strafverzwarende zin mee te wegen in de strafoplegging. Dit wetsvoorstel brengt in dit alles geen verandering. Ten aanzien van het beginsel van niet-bestraffing, dat ook het beginsel tot niet-vervolging kan omvatten, heeft in het kader van deze modernisering nog de vraag voorgelegen of dit beginsel in wetgeving moet worden opgenomen.

In dit kader is relevant dat uit internationaal en Europees recht blijkt dat dit beginsel niet zo moet worden gelezen dat staten telkens verplicht zijn om van vervolging op strafoplegging af te zien indien de betreffende persoon slachtoffer is van mensenhandel.47 Het beginsel, en de nadere uitwerking die daaraan is gegeven door het EHRM, gaat wel ervan uit dat op staten de verplichting rust om, kort gezegd, bij de eventuele vervolging of bestraffing van verdachten die ook slachtoffer zijn van mensenhandel, in het bijzonder met dit slachtofferschap rekening te houden.48 Op de officier van justitie die ondanks het slachtofferschap toch tot vervolging overgaat, rust de verplichting om zijn vervolgingsbeslissing ten aanzien van het slachtoffer van mensenhandel in het bijzonder te motiveren. 49 Gezien het Nederlandse strafrechtsstelsel – in het bijzonder de vrijheid die de officier van justitie op grond van het opportuniteitsbeginsel heeft bij het nemen van een vervolgingsbeslissing en de vrijheid die de rechter toekomt bij het bepalen van de op te leggen straf – ligt het niet voor de hand het beginsel van niet-bestraffing in de wet vast te leggen. Daarbij speelt ook een rol dat voor dit beginsel reeds aandacht is in de Aanwijzing mensenhandel en de Aanwijzing sepot en gebruik sepotgronden.

Dergelijke aanwijzingen hebben rechtskracht en binden het OM op grond van beginselen van een behoorlijke procesorde. Burgers kunnen daaraan dus rechten aan ontlenen en zich voor de rechter op deze aanwijzing beroepen. In de eerstgenoemde Aanwijzing staat dat het niet wenselijk is dat een slachtoffer van mensenhandel wordt aangemerkt als verdachte indien de strafbare gedraging waarvan het slachtoffer wordt verdacht gedurende een uitbuitingssituatie is gepleegd. Voorts staat in de Aanwijzing dat in de gevallen ‘[…] waarin het evident is dat slachtoffers gedwongen zijn tot het plegen van misdrijven kan worden gedacht aan bijvoorbeeld een sepot, het vorderen van schuldigverklaring zonder oplegging van straf (art. 9a Sr), of het toepassen van strafuitsluitingsgronden en/of strafvermindering’.50 De rechter beschikt via zijn algemene straftoemetingsvrijheid en de mogelijkheid tot het toepassen van het genoemde rechterlijk pardon (artikel 9a Sr) en de strafuitsluitingsgronden, over de instrumenten om in voorkomende gevallen bij een bewezenverklaring geen straf op te leggen. In de praktijk blijft het van groot belang dat oog is voor mogelijk slachtofferschap aan de kant van personen die in het strafrechtelijk systeem vooreerst als verdachte verschijnen.

Mede in het licht van recente bevindingen uit een onderzoek van het Centrum voor Kinderhandel en Mensenhandel (CKM) en het recente arrest van het EHRM wordt in het kader van dit wetgevingstraject met het openbaar ministerie bezien of het beginsel van niet-bestraffing voldoende in het beleid en de uitvoeringspraktijk is verankerd. Richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan De Richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers daarvan, en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de Raad (hierna ook: Richtlijn 2011/36/EU) is bij Wet van 6 november 2013 in Nederland geïmplementeerd en met ingang van 15 november 2013 in werking getreden.51 De richtlijn is inhoudelijk sterk geïnspireerd op het RvE-Verdrag tegen mensenhandel, waarbij onder andere wordt aangesloten bij de daarin opgenomen definitie van mensenhandel, met als doel het beschermingsniveau binnen de Europese Unie in overeenstemming te brengen met de 47

EHRM 16 februari 2021, ECLI:CE:ECHR:2021:0216JUD007758712 (V.c.l./A.N. t. VK), r.o. 158. EHRM 16 februari 2021, ECLI:CE:ECHR:2021:0216JUD007758712 (V.c.l./A.N. t. VK), r.o. 161. 49 EHRM 16 februari 2021, ECLI:CE:ECHR:2021:0216JUD007758712 (V.c.l./A.N. t. VK), r.o. 161. 50 Aanwijzing mensenhandel, 2022A002, o. 3.2. 51 PbEU L 101, Stb. 444. 48

24

kernresultaten die in het kader van dat verdrag zijn bereikt. De kern van de richtlijn wordt gevormd door bepalingen van materieel strafrechtelijke aard: de definitie van mensenhandel (artikel 2), strafbare deelnemingsvormen (artikel 3), sancties en strafverzwarende omstandigheden (artikel 4), aansprakelijkheid van rechtspersonen (artikelen 5 en 6), niet-vervolging of nietbestraffing van slachtoffers van mensenhandel (artikel 8), verjaring (artikel 9, tweede lid) en rechtsmacht (artikel 10). Wat de materiële inhoud betreft is het van belang dat de richtlijn de omschrijving van uitbuiting uitbreidt tot uitbuiting van gedwongen bedelarij en van criminele activiteiten (artikel 2, derde lid). Voorts is in de richtlijn een strafverzwaringsgrond opgenomen voor mensenhandel gepleegd tegen een bijzonder kwetsbaar slachtoffer, waaronder volgens de richtlijn ten minste kinderen (iedere persoon beneden de leeftijd van achttien jaar) moeten worden verstaan. Voor bepaalde vormen van mensenhandel bepaalt de richtlijn een minimale maximumgevangenisstraf van tien jaar (artikel 4, tweede lid). Ten slotte gaat de richtlijn een stap verder wat betreft de verplichting tot vestiging van extraterritoriale rechtsmacht.

Waar in andere internationale rechtsinstrumenten de vestiging van rechtsmacht voor mensenhandel gepleegd buiten het eigen land door een onderdaan nog aan bepaalde voorwaarden kon worden verbonden, verplicht de richtlijn tot vestiging van ongeclausuleerde rechtsmacht over mensenhandel gepleegd door onderdanen (artikel 10). De verplichtingen die voortvloeien uit Richtlijn 2011/36/EU zijn met de genoemde Wet van 6 november 2013 geïmplementeerd in de Nederlands rechtsorde. Daarin brengt het onderhavige wetsvoorstel geen verandering. Internationaal Verdrag nopens de bestrijding van de handel in meerderjarige vrouwen In het VN Verdrag van 1949 tot bestrijding van de handel in mensen en de exploitatie van prostitutie zijn een drietal oude verdragen verwerkt, waaronder het Internationaal Verdrag van Genève van 1933 nopens de bestrijding van de handel in meerderjarige vrouwen. Nederland is geen partij bij het VN Verdrag van 1949, omdat dit verdrag ook verplicht tot strafbaarstelling van uitbating van meerderjarige personen die zich vrijwillig prostitueren. Nederland is wel partij bij het Internationaal Verdrag van Genève van 1933 en dit verdrag is nog steeds van kracht.

Artikel 1 van dit Verdrag luidt, voor zover hier van belang: “Gestraft wordt ieder, die ter voldoening van eens anders lusten, eene meerderjarige vrouw of meisje, zelfs met haar goed vinden, met het oog op het plegen van ontucht in een ander land heeft aangeworven, medegenomen, of ontvoerd, zelfs dan wanneer de verschillende handelingen, die de bestanddeelen van het strafbare feit uitmaken, in verschillende landen gepleegd zijn.” Ingevolge artikel 2 van dit verdrag verbinden de verdragsluitende partijen zich tot strafbaarstelling van deze feiten. Ter uitvoering van de genoemde verplichting tot strafbaarstelling is artikel 250a, eerste lid, onderdeel 2, Sr tot stand gekomen. Het huidige artikel 273f, eerste lid, onder 3, Sr is daarvan de rechtsopvolger. Daarin is strafbaar gesteld het aanwerven, medenemen of ontvoeren van een ander met het oogmerk die ander in een ander land ertoe te brengen zich beschikbaar te stellen tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling. Niet vereist is dat daartoe een beïnvloedingsmiddel, zoals dwang, is aangewend. Naar de letter van de wet is het aanwerven van een persoon voor prostitutie uit het buitenland (ook binnen de Europese Unie) dus strafbaar, ook al stemt de aangeworven persoon daarmee in.

In het kader van het wetsvoorstel dat mede strekte tot uitvoering van het Palermo Protocol is deze strafbaarstelling gekarakteriseerd als “op seksuele uitbuiting gerichte grensoverschrijdende mensenhandel” en gehandhaafd, vanwege de aanvullende waarde in de bestrijding van op seksuele uitbuiting gerichte mensenhandel; niet hoeft te worden bewezen dat een dwangmiddel is aangewend.52 Dat die strafbaarstelling naar de opvatting van de toenmalige wetgever ertoe strekt bij te dragen aan het voorkomen van seksuele misstanden, is in de geest van de op het plegen van ontucht betrokken verdragsverplichting. In het geldende recht heeft het huidige artikel 273f, eerste lid, onder 3, Sr evenwel niet of nauwelijks aanvullende waarde in de bestrijding van op seksuele uitbuiting gerichte mensenhandel, omdat op grond van jurisprudentie van de Hoge Raad steeds uit de bewijsvoering moet blijken dat de

52

Kamerstukken II 2003/04, 29291, 3, p. 9 en 18. 25

gedragingen zijn begaan onder omstandigheden waarbij uitbuiting kan worden verondersteld. Deze aanvullende uitbuitingseis maakt dat de strafbaarstelling naar de huidige uitleg daarvan vrijwel volledig overlapt met de strafbaarstelling van mensenhandel, zodat deze zonder af te doen aan de reikwijdte van de strafrechtelijke aansprakelijkheid kan komen te vervallen. Het enkele “medenemen” of “aanwerven” van een ander met het oogmerk die ander in een ander land ertoe te brengen zich beschikbaar te stellen tot seksuele dienstverlening – zonder dat de keuzevrijheid op enige wijze is beperkt – is bezwaarlijk als een strafwaardige gedraging aan te merken (zie nader paragraaf 2.1 van deze toelichting). Facultatief Protocol inzake de verkoop van kinderen, kinderprostitutie en kinderpornografie bij het Verdrag inzake de rechten van het kind Op 25 mei 2000 is tot stand gekomen het Facultatief Protocol inzake de verkoop van kinderen, prostitutie en pornografie bij het Verdrag inzake de rechten van het kind.53 Nederland heeft dit Protocol op 7 september 2000 ondertekend.

Dit Protocol verplicht tot strafbaarstelling van onder meer – kort gezegd – het aanbieden of afleveren van een kind met als doel de seksuele uitbuiting van het kind dan wel de overdracht met winstoogmerk van organen van het kind (artikel 3, eerste lid, onder a, sub i) en het aanbieden, verkrijgen of beschikbaar stellen van een kind voor prostitutie (artikel 3, eerste lid, onder b). De wetgeving inzake seksueel misbruik, prostitutie, mensenhandel, kinderpornografie en adoptie stelt strafbaar de handelingen die ingevolge dit protocol strafbaar moeten worden gesteld.54 In het bestek van het onderhavige wetsvoorstel is in relatie tot dat protocol in het bijzonder van belang dat in het huidige artikel 273f, eerste lid, onder 5, Sr strafbaar is gesteld het ertoe brengen van een minderjarige om zich beschikbaar te stellen tot het verrichten van seksuele handelingen met een derde tegen betaling en het beschikbaar stellen van zijn organen tegen betaling. Die strafbaarstelling wordt omvat door de verruimde strafbaarstelling van kinderhandel (zie hiervoor in paragraaf 2.1). 4. Uitvoeringsconsequenties en financiële gevolgen Uitvoeringsconsequenties Dit wetsvoorstel beoogt de regeling waarin mensenhandel is strafbaar gesteld toegankelijker te maken.

Daarnaast voorziet het, zoals hierboven toegelicht, in een verruiming van de strafrechtelijke aansprakelijkheid, met name ten aanzien van ernstige misstanden in arbeidssituaties. Het toegankelijker maken van het wetsartikel leidt voor de rechtspraktijk naar verwachting tot een eenvoudiger te begrijpen wetsartikel, dat makkelijker is toe te passen op situaties die ter beoordeling aan de strafrechtelijke autoriteiten worden voorgelegd, of het nu gaat om de opsporingsambtenaar die op basis daarvan opsporingsonderzoek doet, de officier van justitie die er zijn vervolgingsbeslissing op toespitst en op basis van het artikel beslist over de inzet van (verdergaande) opsporingsbevoegdheden of de rechter die het artikel toepast in de fase van berechting. Het niet-overhevelen van overbodige strafbaarstellingen en het scherpere onderscheid tussen de mensenhandelfase en de profijttrekkingsfase heeft mogelijk effect op de keuzes die in de opsporings- en vervolgingsfase worden gemaakt. Onder meer kan dat ertoe leiden dat opsporingsonderzoeken vanaf de start meer op het specifiek aan de verdachte geadresseerde strafrechtelijke verwijt zijn toegespitst. Het in cijfers uitdrukken van het effect van het toegankelijker maken van de strafbaarstelling van mensenhandel is lastig.

De veronderstelling is dat het oppakken van zaken daarmee in het algemeen efficiënter verloopt, wat voor tijdbesparing kan zorgen. Op dit moment wordt er echter niet vanuit gegaan dat het wetsvoorstel ten aanzien van de onderdelen die niet voorzien in een uitbreiding van de strafrechtelijke aansprakelijkheid

53 54

Trb. 2001, 63. Kamerstukken II 2003/04, 29291, nr. 3, p. 10-11. 26

daarmee ook onmiddellijk leidt tot het oppakken van meer zaken of, mogelijk, het inzetten van minder capaciteit bij het behoud van een gelijk aantal zaken. Dit geldt uiteraard niet voor die onderdelen van dit wetsvoorstel die voorzien in een verruiming van de strafrechtelijke aansprakelijkheid. Met betrekking tot de voorgestelde strafbaarstelling van ‘ernstige benadeling’ geldt dat het hier gaat om de introductie van een nieuw strafbaar feit, die de kring van (potentiële) verdachten en daders uitbreidt. Dit heeft gevolgen voor de gehele strafrechtelijke kolom, vanaf het opsporingswerk door, voornamelijk, de Nederlandse Arbeidsinspectie (NLA) tot het werk van het openbaar ministerie, de rechtspraak en, uiteindelijk, ook de diensten die betrokken zijn bij de tenuitvoerlegging, zoals in het geval het begaan van dit nieuwe strafbaar feit leidt tot de oplegging van een (onvoorwaardelijke) gevangenisstraf de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI). De uitbreiding van de strafrechtelijke aansprakelijkheid heeft ook gevolgen voor het (strafvorderlijk) beleid binnen de betrokken organisaties. Vooral ten aanzien van de voorgestelde strafbaarstelling van ernstige benadeling geldt, zoals reeds toegelicht, dat in de praktijk dikwijls de vraag kan rijzen of sprake is van een situatie van arbeidsuitbuiting of ernstige benadeling.

Het ligt voor de hand dat voornamelijk de NLA en het Functioneel Parket bij het openbaar ministerie, zeker in de tijd kort na de inwerkingtreding van deze wet, hun beleid en werkprocessen op de nieuwe situatie moeten aanpassen. Ten aanzien van het openbaar ministerie geldt dit bijvoorbeeld voor de aanwijzing en richtlijnen die op mensenhandel zien. Ook geldt, evenzeer voor de andere wijzigingen in dit wetsvoorstel, dat het personeel binnen de betrokken organisaties opgeleid zal moeten worden om met het nieuwe wetsartikel te kunnen werken. Financiële gevolgen De financiële consequenties van dit wetsvoorstel voor het Rijk worden nog in kaart gebracht door de uitvoerders (NLA, OM, ZM en DJI) middels U&H-toetsen. De verwachting is dat de financiële consequenties van de modernisering van artikel 273f Sr zijn gelegen in de beoogde verruiming van de strafrechtelijke aansprakelijkheid ten aanzien van arbeidsuitbuiting en de extra aantallen opsporingsonderzoeken, vervolgingen en behandelingen van zaken die dat met zich brengt. De betrokken organisaties zullen uitvoerings- en handhavingsconsequenties nader in kaart brengen door middel van uitvoerings- en handhavingstoetsen. Die consequenties zullen na de consultatiefase van dit wetsvoorstel nader worden geduid. Rechtspositie van burgers en slachtofferbescherming Het wetsvoorstel heeft ook gevolgen voor de rechtspositie van burgers.

Een toegankelijker artikel leidt in eerste instantie ertoe dat beter voorzienbaar wordt wanneer strafrechtelijke aansprakelijkheid geldt in gevallen van mensenhandel, ernstige benadeling en de profijttrekking daaruit. Dit komt de rechtszekerheid van burgers ten goede, zowel voor burgers in hun hoedanigheid van slachtoffer als in die van de verdachte. De uitbreiding van de strafrechtelijke aansprakelijkheid ten aanzien van misstanden in arbeidssituaties door de toevoeging van de strafbaarstelling van ernstige benadeling maakt dat de bescherming van slachtoffers wordt vergroot. In deze gevallen zal eerder sprake zijn van een situatie waarin een verdenking van strafbaar handelen rijst en heeft de overheid dus op een eerder moment een grondslag om strafrechtelijk tegen deze misstanden op te treden, door een opsporingsonderzoek te starten, vervolging in te stellen en een zaak ter beoordeling voor te leggen aan de rechter. Dit heeft ook gevolgen voor het aantal zaken waarin slachtoffers aanspraak kunnen maken op strafrechtelijke voorzieningen. Dat zaken eerder voor strafrechtelijke afdoening in aanmerking komen, maakt dat ook het aantal zaken waarin in het strafproces schade kan worden gevorderd – bijvoorbeeld als gevolg van substantiële onderbetaling – toeneemt; ook in gevallen van ernstige benadeling kan een slachtoffer straks schade vergoed krijgen.

De schadevergoedingsmaatregel maakt dat deze vordering ook door de staat kan worden overgenomen. Ten aanzien van (potentiële) slachtoffers geldt verder dat het strafproces en wijzigingen zoals beoogd in dit wetsvoorstel invloed kunnen uitoefenen op hun rechtspositie in andere rechts- of

27

beleidsgebieden. In dit verband verdient in het bijzonder aandacht de rechten die potentiële slachtoffers zonder verblijfsstatus in Nederland kunnen ontlenen aan Hoofdstuk B8/3 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000). Naar aanleiding van de modernisering van de strafbaarstelling van mensenhandel wordt uitgezocht of en in hoeverre het wenselijk is de bescherming van slachtoffers van ernstige benadeling onder Hoofdstuk B8/3 van de Vc 2000 op te nemen. De wenselijkheid van en mogelijkheden voor aanpassing van deze regeling worden nog verder onderzocht. Hierbij worden ook budgettaire effecten en de benodigde dekking in kaart gebracht. In het algemeen geldt dat slachtoffers van ernstige benadeling door deze regeling beter zullen worden beschermd. Voor hen komen verschillende rechten te gelden die onderdeel uitmaken van het algemeen strafrechtelijk kader. In dit verband valt in eerste instantie te denken aan de slachtofferrechten die zijn opgenomen in Titel IIIA van het Wetboek van Strafvordering, waarin bijvoorbeeld het recht op informatie over het strafproces is opgenomen of het recht op (gratis) rechtsbijstand. Ook is te denken aan de mogelijkheden die voor slachtoffers openstaan om schadevergoeding via het strafproces te verhalen. 5. Adviezen PM

28

II ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING ARTIKEL I (Wetboek van Strafrecht) A (Wijziging artikel 71) Dit artikel regelt de aanvang van de verjaringstermijnen voor het recht tot strafvordering. Hoofdregel is dat die verjaringstermijn aanvangt op de dag na die waarop het feit is gepleegd. Artikel 71, aanhef en onder 3, Sr bevat uitzonderingen op die hoofdregel. Daarin is nu bepaald dat bij de misdrijven omschreven in het huidige artikel 273f Sr, voor zover gepleegd tegen een persoon die de leeftijd van achttien jaren nog niet heeft bereikt, de verjaringstermijn aanvangt op de dag na die waarop die persoon achttien jaren is geworden. De verwijzing naar het huidige artikel 273f Sr kan komen te vervallen. Op de misdrijven mensen- en kinderhandel (artikel 273f, eerste en tweede lid) staat een wettelijke strafbedreiging van ten hoogste twaalf jaren gevangenisstraf, zodat die misdrijven ingevolge artikel 70, tweede lid, onderdeel 1, Sr nimmer verjaren. Daarom behoeven die misdrijven niet in artikel 71, aanhef en onder 3, Sr te worden opgenomen. Het misdrijf ernstige benadeling (artikel 273fa) en het misdrijf van artikel 273g, telkens voor zover gepleegd tegen een persoon die de leeftijd van achttien jaren nog niet heeft bereikt, worden toegevoegd aan artikel 71, aanhef en onder 3, Sr.