D10 02 Bijlage 2 bij Nota - Eindrapport Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland.pdf
Tekst van het document
Figuur 6.
In hoeverre bent u het eens met deze stelling?
0
1
2
3
4
5
Samenwerking tussen overheden in onze regio is nodig om maatschappelijke vraagstukken op te lossen.
aansluiten op lokale ambities.21 Dit lijkt in ieder geval iets te zeggen over de tevredenheid over en attitude ten opzichte van de regio. Het niet tijdig en onvoldoende betrekken van
Dankzij de samenwerking tussen overheden in onze regio zijn onze inwoners en ondernemers beter af.
volksvertegenwoordigers kan leiden tot (extra) weerstand. Wat in onze ogen ook kan meespelen in de afstand tussen volksvertegenwoordigers en BRE Flevoland is dat de regionale
Samenwerking tussen overheden, bedrijven, maatschappelijke organisaties en inwoners in onze regio is nodig om maatschappelijke vraagstukken op te lossen.
oriëntatie van volksvertegenwoordigers gericht is op ofwel MRA, ofwel EHZ ofwel Regio Zwolle. Binnen de MRA en Regio Zwolle zijn ook diverse manieren gevonden om
Dankzij samenwerking tussen overheden, bedrijven, maatschappelijke organisaties en inwoners in onze regio zijn inwoners en ondernemers beter af.
volksvertegenwoordigers te betrekken. Bijvoorbeeld door het instellen van een raadtafel en door een maandelijks bericht naar volksvertegenwoordigers of door een klankbordgroep van
Onze regio presteert beter dan onze buurregio’s.
volksvertegenwoordigers. Daarnaast zijn het samenwerkingen met een langere historie waar volksvertegenwoordigers een idee en gevoel bij hebben. Voor BRE Flevoland worden volksvertegenwoordigers nog niet op deze manier betrokken en
De regionale ambities sluiten over het algemeen aan op de ambities van onze gemeente/provincie/waterschap.
moet een gevoel van gezamenlijkheid nog grotendeels worden opgebouwd. De ambities die wij ons stellen in de regio worden gerealiseerd.
Ook aansluiting van maatschappelijke en economische partijen op het BRE vraagt om aandacht Eerder constateerde wij dat er op de schaal van Flevoland met name samenspel aanwezig is tussen ERE, MRE en BRE waar
Flevoland
Fryslân
Noord-Holland noord
Noordoost Brabant
Groningen
Drenthe
de provincie zich daarvoor hard maakt. Over de (potentiële) impact daarvan is nog weinig te zeggen. De Zorgtafel is een
In het regiobestuur van de regio Zwolle hebben bijvoorbeeld
mooi voorbeeld waarin wordt gebouwd aan een bestuurlijk en
ook economische, maatschappelijke en onderwijspartijen
maatschappelijk ecosysteem met voorzichtig resultaat. Verder valt
zitting.
te denken aan de Economic Board Flevoland, de Human Capital Agenda Zorg en Welzijn Flevoland en de sectortafels van het
Het goed aanhaken van deze economische en maatschappelijke
Regionaal Werkbedrijf. In deze gremia wordt door de overheid,
netwerken die zich ofwel lokaal of op interregionale schaal
ERE en/of MRE gezamenlijk gewerkt aan publieke waarde.
bevinden is in onze ogen cruciaal bij het maken van een krachtige agenda voor BRE Flevoland zelf.
Deze initiatieven staan echter veelal in de kinderschoenen. De aansluiting van economische en maatschappelijke partijen op het schaalniveau van MRA en Regio Zwolle komt in onze ogen meer natuurlijk tot stand gezien de aanwezigheid van een daily urban system op die schaal. Daarnaast bestaan deze samenwerkingen in de MRA en Zwolle al langer dan Flevoland, waardoor zij meer tijd hebben gehad om de aanhaking van economische en maatschappelijke partijen te institutionaliseren.
21
Belangrijke kanttekening hierbij is dat de respons op de enquête onder volksvertegenwoordigers dusdanig laag was dat de resultaten niet significant zijn en hooguit indicatief gelezen moeten worden.
HOOFDSTUK 3
Conclusies De hoofdvraag van het onderzoek in BRE Flevoland luidt: Hoe succesvol is het BRE Flevoland in het realiseren van publieke waarde, welke factoren spelen hierin een rol en hoe kan de samenwerking worden verbeterd? In dit hoofdstuk wordt het eerste deel van deze vraag beantwoord, de aanbevelingen volgen in hoofdstuk 4.
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
21
3.1 Hoe succesvol is het BRE Flevoland in het realiseren van publieke waarde en welke factoren spelen hierin een rol?
Een serieus aandachtspunt daarbij zijn de externe oriëntaties van de Flevolandse gemeenten. Hierdoor vindt (strategische) samenwerking nu veelal interregionaal plaats. De MRA, de regio Zwolle en de EHZ-samenwerking zijn hierin de meest dominante verbanden. Deze verbanden sluiten aan bij de logica
3.1.1
Algemene beeld
van het gebied, kennen een langere historie en zijn in staat
Het BRE Flevoland slaagt er met wisselend succes in om
de nodige kracht te ontwikkelen om tot (indirecte) publieke
publieke waarde te realiseren. We maken een onderscheid
waarde te komen. De natuurlijke vorming van ERE en MRE
tussen verplichte uitvoeringssamenwerking, vrijwillige
vindt ook voornamelijk langs de lijnen van deze drie daily
samenwerking en strategische samenwerking.
urban systems plaats.
We constateren dat de verplichte (uitvoerings)samenwerking
3.1.2 Verklarende factoren
op de schaal van Flevoland (denk daarbij in het bijzonder aan
Er zijn in onze ogen drie belangrijke verklarende factoren
de Veiligheidsregio, GGD, Omgevingsdienst, Centrumregeling
voor de mate van succes van de samenwerking binnen het
sociaal domein) op orde is en dat resultaten worden geboekt.
BRE. Deze drie factoren zijn tegelijkertijd ook de belangrijkste
Dit is een beeld dat overeenkomt met het merendeel van andere
aandachtspunten kijkend naar de toekomst van de
regio’s die we hebben onderzocht.
samenwerking. In onze aanbevelingen gaan we in op de vraag hoe de regio hier het beste mee kan omgaan.
Uit ons onderzoek blijkt verder dat er beperkt sprake is van (semi-)vrijwillige samenwerking op het gebied van uitvoering
Samenstelling en aard van de regio
en beleidsvoorbereiding. Wel zien we deze samenwerking tot
Samenstelling. Er is sprake van een overzichtelijk BRE met
stand komen binnen de semi-verplichte verbanden rondom
acht deelnemers. Bovendien bevinden provincie en waterschap
de RES en de arbeidsmarktregio. De geluiden daarover zijn
zich op hetzelfde schaalniveau als het BRE. Dit alles zorgt voor
overwegend positief. Echt vrijwillige samenwerking (met
een bestuurlijk overzichtelijk speelveld, relatief korte lijnen en
uitzondering van strategische agendavorming) is beperkt op de
een actieve rol van provincie en waterschap. In de krachtige
schaal van BRE-Flevoland aanwezig. Dit is niet verwonderlijk
rol van de provincie zit ook een kwetsbaarheid, kijkend naar
omdat het – gezien de omvang van het gebied, de uiteenlopende
de strategische samenwerking. Deze ‘hangt’ op dit moment
opgavenprofielen van gemeenten en de verschillende oriëntaties
op de provincie en moet meer iets worden van het gebied
– meer voor de hand ligt om deze taken op een ander
gezamenlijk. Dit is een aandachtspunt. Daarnaast hebben de
schaalniveau dan BRE Flevoland op te pakken.
gemeenten een meervoudige oriëntatie. Niet alleen op het BRE Flevoland, maar ook naar ‘buiten’ (zie verder ook onder ‘de
Voor de strategische samenwerking binnen het BRE Flevoland
inhoud van de opgaven’). Wat betreft het ERE en MRE zien
geldt dat deze leidt tot indirecte publieke waarde in de vorm
we wat netwerkvorming op de schaal van het BRE, maar veel
van (strategische) agenda’s op het gebied van zorg & welzijn en
natuurlijke vorming van deze netwerken geschiedt lokaal of
fysieke leefomgeving. Het getuigt allereerst van kracht dat het
binnen de drie daily urban systems.
BRE Flevoland erin slaagt om met alle Flevolandse overheden (inclusief het waterschap) gezamenlijk tot deze agenda’s te
Aard. De regio is jong en kent, in tegenstelling tot veel andere
komen, in het bijzonder de ruimtelijke agenda. Met het oog op
regio’s, nog geen historie (van samenwerking) die eeuwen
de opgaven van komende decennia is het namelijk cruciaal om
teruggaat. Hierdoor is er in zeer beperkte mate sprake van oud
een gezamenlijke visie te hebben op dit thema. Tegelijkertijd
zeer, wat in veel andere regio’s de samenwerking belemmert.
constateren we dat de strategische samenwerking binnen BRE
Daartegenover staat dat de regio maar een geringe gezamenlijke
Flevoland nog wel in de kinderschoenen staat. Samen Maken
identiteit heeft, zeker als we dit afzetten tegen andere regio’s
We Flevoland zorgt voor veel energie en enthousiasme maar
die we hebben onderzocht. Een gezamenlijke identiteit kan
het hangt ook nog sterk op de inzet en de actieve rol van de
een krachtig bindmiddel zijn binnen een regio. De afwezigheid
provincie Flevoland. Ook moet de samenwerking zijn waarde
daarvan is een aandachtspunt.
nog wel echt bewijzen, omdat de stap van strategie naar realisatie in veel opzichten nog niet is gemaakt. Dat vormt dan ook de belangrijkste uitdaging voor de komende jaren.
22
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
De inhoud van de opgaven
Het punt in de levenscyclus
De opgaven van de deelnemers aan het BRE overlappen deels.
Wat wij zien is dat regionale samenwerking doorgaans
Opgaven waar alle Flevolandse overheden voor staan zijn
een cyclus vertoont bestaande uit een aantal stappen. De
woningbouw, werkgelegenheid, energie en duurzaamheid,
samenwerking wordt opgebouwd, komt tot bloei, wordt robuust
bereikbaarheid en voorzieningen. Deze opgaven vragen om
en brokkelt daarna af en/of wordt opnieuw uitgevonden. Zie
een sturende rol van water en bodem bij de ruimtelijke
bijvoorbeeld wat er gebeurt rondom de voormalige stadsregio’s
ontwikkelingen in de regio en om een integrale afweging van de
of de Drechtsteden.
benutting van de schaarse ruimte. Door de overlap in opgaven ligt er een inhoudelijke basis voor de regionale samenwerking.
Als we vanuit deze bril naar de strategische samenwerking binnen BRE Flevoland kijken zien we dat deze in de fase van
Tegelijkertijd worden deze opgaven door de deelnemers
opbouw en ontwikkeling zit. Een fase die gepaard gaat met
ook (in meer of mindere mate) opgepakt in andere
veel energie en (jeugdig) enthousiasme onder de deelnemers.
samenwerkingsverbanden (MRA, Regio Zwolle, EHZ),
Geen gedoe over wie nu precies waarover gaat, wie wat betaalt,
waardoor belangrijke raakvlakken ontstaan. Dit geldt met
hoe MRA, Zwolle, EHZ en Samen Maken We Flevoland
name voor woningbouw, bereikbaarheid en werkgelegenheid.
zich tot elkaar verhouden, wat precies de positie is van
We constateren dat het ERE en MRE (ook) op die schalen zijn
volksvertegenwoordigers in het geheel, et cetera. Maar ook een
georganiseerd. Voor de toekomst betekent dit dat het BRE in
MRE en ERE dat (nog) beperkt wordt aangehaakt op de schaal
zeer goede verbinding moet staan met wat er binnen de MRA,
van het BRE, volksvertegenwoordigers die op afstand staan
de regio Zwolle en EHZ gebeurt. Niet alleen met het BRE,
van de samenwerking en weinig afspraken over governance en
maar ook het ERE en MRE dat op die schaalniveaus actief en
middelen.
georganiseerd is. Al deze kenmerken van een opbouwende fase hebben de Daarnaast loopt een aanzienlijk deel van de opgaven van
samenwerking gebracht waar die nu is, en dat is (veel)
de Flevolandse overheden ook echt uiteen: vergelijk hierin
verder dan in menig andere (provincie)regio. Om nu als
bijvoorbeeld Almere en Noordoostpolder of Urk en Zeewolde.
BRE Flevoland door te stoten naar een samenwerking die in
De opgaven overlappen deels maar zijn ook wezenlijk anders.
staat is tot een meerjarige, structurele bijdrage aan publieke
Eén sluitend en allesomvattend verhaal voor Flevoland laat
waardecreatie voor het gebied, is het raadzaam een volgende
zich dan ook niet schrijven. Daarnaast kan hierdoor, zoals ook
stap te zetten richting volwassenheid. Anders is het in onze
eerder aangegeven, beperkt gesproken worden van een MRE en
ogen de vraag of de samenwerking de potentie die zij heeft
ERE op de schaal van Flevoland. Waar dit er wel is, is dat veelal
daadwerkelijk om weet te zetten in resultaat. Bij deze stap horen
geïnitieerd vanuit de provincie (bijv. de Zorgtafel) of het gevolg
onder andere het goed aanhaken van volksvertegenwoordigers,
van het beleggen van bepaalde taken op het niveau van de
een beeld over hoe om te gaan met (de afwezigheid van) het
provincie (bijv. natuur en landschap).
ERE en MRE op de schaal van het BRE, meer duidelijkheid over wie waarover gaat en verdere opbouw van gezamenlijk
De volgende stap als BRE moet er daarom op gericht zijn de heterogeniteit van de regio, in oriëntaties en opgaven, productief te maken. Te meer omdat Den Haag en Brussel Flevoland wel als één beschouwen en aanspreken. Hier ligt dus niet alleen een kans, maar ook een noodzaak om gezamenlijk op te trekken. Pragmatisch en flexibel zou daarbij eerder het credo moeten zijn dan congruent en allesomvattend.
eigenaarschap.
HOOFDSTUK 4
Uitzicht: handelings perspectief Op basis van de feiten en onze analyse komen we tot onze aanbevelingen voor een verbeterde werking van de regio als geheel. Deze aanbevelingen zijn primair gericht aan het bestuurlijk regionale ecosysteem (BRE) van Flevoland, maar raken ook het maatschappelijk en economisch ecosysteem (MRE en ERE). In dit hoofdstuk beantwoorden we de deelvragen 11, 12 en 13.
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
24
Deze deelvragen luiden als volgt: • • •
De (semi-)verplichte taken: Noodzaak op bestuurlijke samenwerking
Deelvraag 11: Hoe kan het BRE beter bijdragen aan publieke
Een aantal opgaven manifesteert zich op de schaal van BRE
waarde creatie?
Flevoland, omdat ze op deze schaal nou eenmaal belegd zijn.
Deelvraag 12: Hoe kan de samenwerking binnen het BRE
Denk in de eerste plaats aan de verplichte (uitvoerings)
worden verbeterd?
samenwerkingen (Veiligheidsregio, GGD, Omgevingsdienst,
Deelvraag 13: Hoe kan de samenwerking tussen het
Centrumregeling sociaal domein), maar ook aan de RES.
bestuurlijk, maatschappelijk en economisch ecosysteem
BRE Flevoland is dus het schaalniveau waarop (semi-)
worden verbeterd?
verplichte taken uitgevoerd moeten worden. Dit vraagt om continuering van de bestuurlijke samenwerking binnen het
4.1 De volgende stap richting volwassenheid
BRE Flevoland. Voor de samenwerking met ERE en MRE geldt dat het verstandig is om aan te sluiten bij bestaande lokale en interregionale netwerken.
fase van opbouw en ontwikkeling. Om als BRE door te
Heterogeniteit benutten: Flevoland als schakelgebied
groeien naar een samenwerking die meerjarig en structureel
Flevoland vormt geografisch gezien de verbinding tussen de
publieke waarde creëert voor het gebied, is een volgende stap
Randstad en Noord-Nederland, maar ook tussen de MRA,
richting volwassenheid raadzaam. We gaven aan dat in de
de regio Zwolle en EHZ. Dit zijn daily urban systems waar
doorontwikkeling van BRE Flevoland pragmatisch en flexibel
bovendien intensief bestuurlijk wordt samengewerkt. Hiermee
eerder het credo moeten zijn dan congruent en allesomvattend.
is Flevoland de verbinder tussen belangrijke groeiregio’s
Eerder stelden wij dat BRE Flevoland zich bevindt in de
van Nederland. Binnen deze gebieden zijn ruimtelijkWaarom het raadzaam is een volgende stap richting
economische agenda’s en plannen opgesteld die overlappen
volwassenheid van het BRE Flevoland te zetten, vatten we
met de strategische agenda van BRE Flevoland. Bovendien
samen in drie belangrijke redenen.
zijn de MRA en regio Zwolle zogenoemde NOVEX-gebieden22. Dit zijn belangrijke gebieden omdat zij samen met het Rijk
Het ruimtelijk arrangement: Kansen en noodzaak op ruimtelijke samenwerking
verstedelijkingsstrategieën hebben uitgewerkt. Hierin wordt niet
Alle Nederlandse provincies, dus ook Flevoland, zijn door het
economie en natuur, energie en water. Ook hier is sprake van
Rijk gevraagd om de nationale ruimtelijke doelen in te passen
inhoudelijke overlap tussen deze verstedelijkingsstrategieën en
in hun gebied en te combineren met de lokale ruimtelijke
de ruimtelijke arrangementen waarvoor provincies aan de lat
doelen en ambities. Het gaat hierbij om ‘fysische’ ruimtelijke
staan. Provincies zijn door het Rijk gevraagd de afstemming met
doelen, zoals water, bodem, natuur en de landbouwtransitie.
de NOVEX-gebieden te organiseren. Daarnaast is van belang
Bij het leggen van deze ‘ruimtelijke puzzel’ worden provincies
dat de andere strategische agenda’s elkaar niet gaan bijten. Hier
geacht gemeenten, waterschappen, uitvoeringsorganisaties en
ligt voor BRE Flevoland een belangrijke opgave.
alleen naar woningbouw gekeken, maar ook naar mobiliteit,
relevante maatschappelijke organisaties actief te betrekken. BRE Flevoland is dus het schaalniveau waarop tot een voorstel voor dit ruimtelijke arrangement gekomen moet worden. Naast noodzaak op ruimtelijke samenwerking liggen er ook kansen. De Flevolandse overheden hebben gedeelde ruimtelijke opgaven en deze vragen om een sturende rol van water en bodem en om een integrale afweging van de benutting van de schaarse ruimte. Dit vraagt om nauwe samenwerking binnen het BRE Flevoland maar ook met het ERE en MRE.
22
NOVEX staat voor ‘Nationale Omgevingsvisie Extra’.
25
4.2 De volgende stap richting volwassenheid: het hoe
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
4.2.1 Intern: Wat BRE Flevoland zelf te doen heeft In hoofdstuk 2 beschrijven we hoe het samenspel binnen het BRE bijdraagt aan publieke waardecreatie, aan de hand van
Vanuit de constatering dat het verstandig is de volgende stap
vier inhoudelijke domeinen. De conclusies geven aanleiding
te zetten in de ontwikkeling van de samenwerking binnen BRE
om, als BRE Flevoland, per inhoudelijk domein een bewuste
Flevoland, komen we tot aanbevelingen over hoe dit vorm te
keuze te maken voor een passende intensiteit van bestuurlijke
geven. Daarbij houden we rekening met de uitgangspositie
samenwerking en samenwerking tussen BRE, ERE en MRE.
en kenmerken van de regio. Bij onze aanbevelingen maken
Hieronder geven we per inhoudelijk domein de overwegingen
we onderscheid tussen wat BRE Flevoland intern en extern,
mee om deze bewuste keuze te kunnen maken.
richting omliggende BRE’s, te doen heeft. Fysieke leefomgeving Intern: Voor elk van de vier inhoudelijke domeinen
Een aantal ruimtelijke opgaven manifesteert zich op de schaal
(ruimtelijk, economie & arbeidsmarkt, zorg & welzijn,
van Flevoland of is daar door het Rijk nu eenmaal belegd. Door
veiligheid) een bewuste keuze maken voor een passende
de gedeelde ruimtelijke opgaven ligt er een sterke inhoudelijke
intensiteit van bestuurlijke samenwerking en samenwerking
basis voor samenwerking op de schaal van Flevoland. De
tussen BRE, ERE en MRE.
bestuurlijke realiteit is daarnaast ook dat provincies van het Rijk de verantwoordelijkheid hebben gekregen om tot
Extern: De verbinding met de MRA, regio Zwolle en EHZ
een ruimtelijk arrangement te komen en hier (bestuurlijke)
samenwerkingen versterken en gerichter invulling geven aan de
partners actief bij te betrekken. Hiervan uitgaande komen we
‘schakelfunctie’.
tot de volgende aanbevelingen. Een intensieve bestuurlijke samenwerking op de schaal van Flevoland ligt voor de hand Met Samen Maken We Flevoland is er al een samenwerkingsstructuur en inhoudelijke agenda aanwezig waar de Flevolandse overheden op voort kunnen bouwen. Wij bevelen aan deze samenwerking wel duurzamer te verankeren, omdat deze nu (te) impliciet is. Bij een volgende stap richting volwassenheid horen het nadrukkelijker aanhaken van volksvertegenwoordigers (zie box 6 voor mogelijkheden daartoe), meer duidelijkheid over wie waarover gaat, het organiseren van goede afstemming tussen de verschillende ruimtelijke agenda’s (MRA, Zwolle, EHZ en Rijk-Regio) en verdere opbouw van gezamenlijk eigenaarschap. Dat laatste is van belang omdat het succes van de samenwerking op dit moment in onze ogen nog te veel afhangt van de initiërende en trekkende rol van de provincie en in mindere mate het waterschap. Meer ‘skin in the game’ van gemeenten is nodig in de volgende stap richting volwassenheid. Dit kan op verschillende manieren. Denk bijvoorbeeld aan het structureel inbrengen van (financiële) middelen en capaciteit (inzet, tijd en deskundigheid) of het tenminste maken van afspraken daarover.
Zie box 7 voor het palet aan mogelijkheden waarbij het in eerste instantie voor de hand ligt onderling afspraken te maken over hoe de ambtelijke capaciteit georganiseerd gaat worden voor uitvoering van de Strategische Agenda Flevoland.
Box 6. Betrekken volksvertegenwoordigers bij regionale
• Overlegplatform op proces. Dit kan bijvoorbeeld in de
samenwerking
vorm van een regionale agendacommissie of Raadtafel,
Een voorwaarde voor succesvolle regionale samenwerking
die overzicht houdt over alles samenwerkingsdossiers en
is het draagvlak dat hiervoor is in de samenleving.
over welke onderwerpen wanneer in welke raden, Staten
Het organiseren van draagvlak, te beginnen bij
of algemeen besturen op de agenda staan. De commissie
volksvertegenwoordigers, is al jarenlang een flinke
kan vervolgens de regionale samenwerking adviseren
opgave. Net als vele andere onderzoekers stellen
over hoe de volksvertegenwoordigers zo goed mogelijk te
ook Peters, De Greef, Boogers en Boogaard in recent
betrekken. De agendacommissie maakt dus geen inhou
samenvattend onderzoek naar de legitimiteit, effectiviteit
delijke keuzes, maar kijkt naar de wijze en het moment
en doelmatigheid van regionale samenwerkingsverbanden
waarop volksvertegenwoordigers het beste betrokken
(september 2022) weer dat het ‘zonneklaar’ is dat veel
kunnen worden.
volksvertegenwoordigers onvoldoende grip op regionale samenwerking ervaren. Het is daarom belangrijk
• Overleg- of adviesplatform op inhoud. Dit kan bijvoor
om de raden, Staten en algemeen besturen goed te
beeld in de vorm van een Regiocommissie, die regio
betrekken. Hiervoor zijn verschillende mogelijkheden,
nale beleidsstukken bespreekt en een gezamenlijke
van ‘licht’ tot ‘zwaar’. Welke vorm passend is zal in
reactie geeft voor de behandeling in de raden, Staten
Flevoland waarschijnlijk per thema verschillen. In lijn met
en algemeen besturen. Deze commissie heeft dus geen
bovenstaande adviezen zal namelijk de intensiteit van de
besluitvormende bevoegdheid, maar adviseert aan de
regionale samenwerking per thema verschillen. Bij een
volksvertegenwoordigers. Zij stelt hen in staat om hun
intensievere samenwerking is logischerwijs een zwaardere
kaderstellende en controlerende rol in de samenwerking
vorm van het betrekken van volksvertegenwoordigers
goed te vervullen. Daarnaast kunnen de leden van de
passend dan bij een minder intensieve samenwerking.
Regiocommissie een ambassadeursrol vervullen rich ting hun eigen volksvertegenwoordigend orgaan. Een
Hieronder werken we ter inspiratie enkele smaken van het
intensievere vorm van de Regiocommissie is als zij het
betrekken van volksvertegenwoordigers uit, van licht naar
beeld- en oordeelsvormende orgaan is waar gezamen
zwaar:
lijke afstemming over de inhoud van de samenwerking
• Gezamenlijke informatiebijeenkomsten. De meest lichte
plaatsvindt. Zo blijft de besluitvorming zelf in de eigen
vorm is het organiseren van gezamenlijke politieke
gremia plaatsvinden, maar zorgt de commissie wel voor
avonden waarop volksvertegenwoordigers elkaar kunnen
gelijksoortige vaststelling.
ontmoeten en bijgepraat worden over de voortgang van de regionale samenwerking. Deze avonden zijn aanvul
• Regioraad. De meest vergaande vorm van het betrekken
lend op de informatie die volksvertegenwoordigers al via
van volksvertegenwoordigers is het inrichten van een
hun eigen bestuurders krijgen en vooral ook bedoeld om
algemeen bestuur van de samenwerking, die bestaat uit
hierover een gezamenlijk gesprek op gang te brengen.
afgevaardigden uit de raden, staten en algemeen bestu ren. Echter, zo geven ook Peters, De Greef, Boogers en
• Jaarlijkse Regiodag of regiocongres. Deze (twee)jaarlijkse
Boogaard in het eerdergenoemde onderzoek (september
dag is de ontmoetingsplek voor volksvertegenwoordigers
2022) aan: het organiseren van een regioraad – zoals in de
en staat helemaal in het teken van de regionale samen
Drechtsteden – is volgens velen niet wenselijk, en leidt in
werking. In verschillende sessies worden volksvertegen
de praktijk nogal eens tot afstemmingsproblemen met de
woordigers bijgepraat, maar ook uitgenodigd om samen
lokale democratie.
na te denken over de toekomstige ontwikkelingen in het gebied of specifieke opgaven waar deelnemers tegenaan lopen. Een Regiodag of conferentie leent zich er ook goed voor om inspirerende sprekers uit bijvoorbeeld andere regionale samenwerkingen uit te nodigen.
27
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
Box 7. Het organiseren van (ambtelijke) capaciteit en geld
Zet in op een structurele samenwerking tussen BRE, ERE en MRE
Regionale samenwerking vergt de inzet van ambtelijke
op de schaal van Flevoland
capaciteit en/of geld om resultaten te bereiken maar ook
Er zijn nu wel initiatieven om betrokkenheid van economische
om de samenwerking zelf te ondersteunen. In lijn met ons
en maatschappelijke partijen te organiseren, maar deze hebben
advies zal de intensiteit van de regionale samenwerking
grotendeels een ad hoc karakter en bijeenkomsten worden
in Flevoland waarschijnlijk per thema verschillen. Bij een
ook niet altijd goed bezocht. Een manier om structurele
intensievere samenwerking is logischerwijs meer inzet
betrokkenheid van het MRE en ERE rondom de ruimtelijke
van geld en capaciteit nodig dan bij een minder intensieve
opgave te organiseren is het opzetten van ruimtelijke
samenwerking. Hieronder werken we ter inspiratie enkele
opgavetafels, waaraan partijen uit het BRE, ERE en MRE
smaken van het organiseren van capaciteit en geld uit. Het
deelnemen. De samenstelling en opdracht van zo’n tafel is
BRE Flevoland zal zich idealiter in eerste instantie richten op
afhankelijk van de ruimtelijke opgave. Door deze tafels niet
de bovenste en meest lichte variant. Het opzetten van een
te organiseren naar portefeuilles, zoals nu het geval is, maar
regiobureau is de meest vergaande vorm van het regionaal
naar opgaven wordt voorkomen dat vraagstukken té sectoraal
bundelen van capaciteit en geld en daarmee voor Flevoland
worden benaderd.
voorlopig niet aan de orde.
Als voorbeeld noemen we een mogelijke opgavetafel ‘Robuust • Vastleggen van afspraken. Het maken van onderlinge
natuurlijk fundament’. Aan deze tafel kunnen vertegen
afspraken over de ambtelijke capaciteit en het budget
woordigers vanuit de drie overheidslagen (provincie, gemeente
dat deelnemers beschikbaar stellen ten behoeve van de
en waterschap), milieu-, natuur- en landschapsorganisaties
regionale samenwerking. Dit kunnen bijvoorbeeld ook
en boeren deelnemen. Zij voeren gezamenlijk regie op
afspraken zijn over arbeidsspecialisatie en onderlinge
uitvoering van de Strategische Agenda Flevoland voor dat
(kennis)uitwisseling. Dit voorkomt dat deelnemers deze
specifieke onderwerp en zijn in continue dialoog over hoe
kennis zelf moeten opbouwen en zorgt dat de samenwer
de klimaatrobuustheid, de bodemkwaliteit, waterkwaliteit,
king gezamenlijk over meer kennis beschikt.
waterveiligheid en biodiversiteit in Flevoland te verbeteren.
• Opzetten van een ondersteunend regiobureau. In deze
De Bestuurlijke Contactgroep (BCG) kan de regie op deze
variant wordt de inzet van capaciteit en budget geïnstitu
opgavetafels voeren, opdrachten uitdelen en de voortgang en
tionaliseerd, door deze ‘in te leggen’ in het regiobureau.
onderlinge samenhang bewaken. Vertegenwoordigers vanuit
Deelnemers leveren dan een bijdrage in de vorm van
het ERE en MRE die deelnemen aan deze opgavetafels kunnen
geld en/of ambtenaren aan het regiobureau. Dit bureau
bovendien een regionale klankbordgroep vormen die de BCG
is er vervolgens voor verantwoordelijk om de regionale
kan raadplegen of periodiek mee kan afstemmen. Zo wordt nog
samenwerking uitvoering te geven. Voorwaarde voor een
nadrukkelijker balans gezocht tussen de drie ecosystemen in
ondersteunend regiobureau is dat er voldoende draag
Flevoland (niet alleen per opgave maar ook voor het geheel).
vlak is om deze effectief te kunnen laten functioneren.
28
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
Economie en arbeidsmarkt
Zorg en welzijn
Economie is, buiten de dienstverlening gericht op werkgevers
Het domein Zorg en welzijn kent een aantal zorgtaken die
en werkzoekenden, bij uitstek een thema dat zich op lokale
verplicht op het schaalniveau van de provincie opgepakt
en interregionale schaal (MRA, regio Zwolle en EHZ)
moeten worden: de GGD en de Centrumregeling Sociaal
manifesteert. Dat neemt niet weg dat de toekomst van
domein. Los van deze taken is zorg en welzijn een thema dat
de Flevolandse economie in combinatie met de enorme
zich vooral lokaal, subregionaal en interregionaal manifesteert.
(verwachte) bevolkingsgroei wel een gedeelde opgave voor alle
Desondanks vindt er wel strategische agendavorming plaats
Flevolandse overheden is. Hiervan uitgaande komen we tot de
op Flevolandse schaal (met de Human Capital Agenda Zorg
volgende aanbevelingen.
en Welzijn Flevoland en de Zorgtafel). Punt van aandacht is de betrokkenheid en het commitment van alle deelnemers aan
Zet gerichter in op bestuurlijke samenwerking op de schaal van
deze agenda’s. Verder horen we ook enkele kritische geluiden
Flevoland in goede afstemming met andere economische agenda’s
over de taakopvatting en rol van de provincie op het gebied van
Met Samen Maken We Flevoland is er al een
zorg en welzijn. Vanuit deze context en achtergrond komen we
samenwerkingsstructuur en inhoudelijke agenda (namelijk
tot de volgende aanbevelingen.
ontwikkelpijler ‘Toekomstbestendige regionale economie’) aanwezig waar de Flevolandse overheden op voort kunnen
Bestuurlijke samenwerking op de schaal van Flevoland is niet
bouwen. Wij bevelen aan om de bestuurlijke samenwerking
vanzelfsprekend en een autonome keuze
alleen op de ontwikkelpijler ‘Toekomstbestendige regionale
Buiten de verplichte zorgtaken en uitgaande van de logica
economie’ te richten en daarnaast goede afstemming te
van daily urban systems, is het niet vanzelfsprekend om voor
organiseren tussen de verschillende economische agenda’s
zorg en welzijn bestuurlijk samen te werken op regionale
(MRA, Zwolle, EHZ en Rijk-Regio).
schaal. Bovendien constateren wij binnen dit domein weinig bestuurlijk energie op de schaal van Flevoland. Dit vraagt om
Verdere investering in de samenwerking tussen BRE en ERE op de
heroverweging van de bestuurlijke inzet in de Zorgtafel.
schaal van Flevoland ligt niet voor de hand De economische netwerken binnen BRE Flevoland vormen
Dit ligt wat genuanceerder voor de Human Capital Agenda Zorg
zich voornamelijk lokaal in de vorm van bedrijvenkringen en
en Welzijn Flevoland, omdat deze aansluit op de bestuurlijke
interregionaal binnen de Economic Board Amsterdam, de MRA,
logica van de arbeidsmarktregio. Tegelijkertijd is de vraag,
de Economic Board Zwolle en de regio Zwolle. Dit is logisch
gezien ook het voorgaande, of deze samenwerking daadwerkelijk
omdat de samenhang zich op die niveaus bevindt en niet op
gaat bijdragen aan publieke waardecreatie voor het gebied.
het niveau van Flevoland. Het ligt daarom volgens ons ook
Wij bevelen daarom aan om bij deze samenwerking goed te
niet voor de hand om als BRE Flevoland extra te investeren
monitoren of de gestelde doelen worden behaald en afhankelijk
in economische samenwerking noch in het intensiveren
daarvan bestuurlijke inzet te heroverwegen.
van samenwerking met het ERE op de schaal van Flevoland. Logischer is het om voor realisatie van de economische
Samenwerking tussen BRE, ERE en MRE op de schaal van Flevoland
ambities zoals neergelegd in de Strategische Agenda Flevoland
vraagt om heroverweging
aan te sluiten bij reeds bestaande lokale en interregionale
Aan samenwerkingen zoals de Zorgtafel nemen ook partners
economische netwerken.
uit MRE en ERE deel. Hierdoor is niet alleen een heroverweging van de bestuurlijke inzet aan de orde, maar ook van de
De vraag is wat dit betekent voor de toekomst van de bestaande
samenwerking tussen BRE, ERE en MRE op dit thema. Wij
economische samenwerkingen op Flevolandse schaal, zoals de
bevelen aan om binnen de Human Capital Agenda Zorg
Economic Board Flevoland.
en Welzijn Flevoland goede afspraken te maken over de betrokkenheid en het commitment van partners uit MRE en ERE, omdat deze uitgaande van de logica van daily urban systems niet vanzelfsprekend is. Zonder commitment zien wij überhaupt geen kans van slagen.
29
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
Veiligheid
Variant 2: structureel voeren van een strategische
De Flevolandse overheden werken op de schaal van Flevoland
dialoog op de schaal van Flevoland
verplicht samen aan veiligheid. De belangrijkste samenwerking
De tweede variant is om de huidige overleggen (van met name
is de Veiligheidsregio. Continuering van de huidige situatie is
Samen Maken We Flevoland) te benutten voor een strategische
aan de orde. Samenwerking tussen BRE, ERE en MRE ligt niet
dialoog over de samenhang tussen de verschillende agenda’s
voor de hand.
(MRA, regio Zwolle, EHZ en Rijk-regio). Dit is met name relevant op het gebied van fysieke leefomgeving en economie.
4.2.2 Extern: Wat het BRE Flevoland richting omliggende BRE’s te doen heeft
Deze strategische dialoog vindt periodiek plaats (bijvoorbeeld
Gezien de dubbele oriëntatie van de gemeenten binnen BRE
twee of vier keer per jaar) en wordt ambtelijk goed voorbereid,
Flevoland en (daarmee) de overlap van verschillende agenda’s
zodat er inzicht is in waar agenda’s en plannen elkaar raken
en plannen, raden we BRE Flevoland aan te investeren in wat
en laatste ontwikkelingen op tafel liggen. Zo ontstaat een
wij de ‘schakelfunctie’ noemen.
gezamenlijk beeld van deze overlap, kan gediscussieerd worden over hoe hiermee in het belang van BRE Flevoland wordt
Deze functie houdt in dat bewust en intensief wordt nagedacht
omgegaan en welke strategie verstandig is richting MRA, Regio
over hoe de eigen (uitvoering van) plannen binnen BRE
Zwolle, EHZ en Rijk. Inbreng in deze verbanden wordt proactief
Flevoland zich verhoudt tot die van andere BRE’s (MRA,
bepaald en afgestemd binnen de BCG en vanuit BRE Flevoland
Regio Zwolle en EHZ) en daar bewust en strategisch op wordt
wordt zo meer vanuit één geluid geopereerd richting deze
geacteerd door BRE Flevoland. Proactief en ‘aan de voorkant’.
samenwerkingsverbanden. Dit betekent ook dat Flevolandse overheden niet meer alleen vanuit hun eigen belang deelnemen
Voor de invulling van deze schakelfunctie zien wij verschillende
aan de provinciegrens-overstijgende samenwerkingen, maar ook
mogelijkheden die in intensiteit verschillen. Onderstaand
vanuit regionaal Flevolands belang.
werken we drie varianten op hoofdlijnen uit om een idee te geven bij de mogelijkheden die er zijn om invulling te geven aan
Variant 3: oprichten van een geïntegreerde tafel
deze ‘schakelfunctie’. Mogelijk zal geen van deze drie varianten
waaraan Flevoland, MRA, regio Zwolle en eventueel
precies passen en is maatwerk nodig. Het is daarom bedoeld ter
EHZ deelnemen
inspiratie en overweging.
Een andere variant, die mogelijk ook in aanvulling op variant 2 kan worden gehanteerd, is het opzetten van een geïntegreerde
Variant 1: voortzetten van de huidige situatie
tafel, waaraan BRE Flevoland, MRA, Regio Zwolle en eventueel
De lichtste variant is voortzetting van de huidige situatie.
EHZ deelnemen. Ook hiervoor geldt dat dit overleg zich richt
Dit houdt in dat de Flevolandse overheden primair vanuit
op de fysieke leefomgeving en economie.
hun eigen belang deelnemen aan de MRA, regio Zwolle, EHZ en het overleg Rijk-regio en hierover terugkoppelen binnen
Deze tafel zou bijvoorbeeld twee keer per jaar bijeen kunnen
samenwerkingen op Flevolandse schaal. Almere koppelt dan
komen en tot doel hebben om af te stemmen hoe de verschil
bijvoorbeeld ontwikkelingen over de fysieke leefomgeving in de
lende agenda’s zich tot elkaar verhouden, wat dit betekent en
MRA terug in Samen Maken We Flevoland. Dit heeft echt het
welke acties hieruit voortkomen. Ook hiervoor geldt dat deze
karakter van ‘elkaar op de hoogte houden’.
overleggen ambtelijk goed moeten worden voorbereid. Verder is BRE Flevoland voor deze variant afhankelijk van deelname en
Deze variant is in onze ogen passend voor het huidige punt
inzet van de omliggende samenwerkingsverbanden.
in de levenscyclus van het BRE Flevoland (zie ook hoofdstuk 3). We vragen ons wel sterk af of deze variant duurzaam en
Onze inschatting is dat het voor een geïntegreerde tafel nu nog
toekomstbestendig is. De dubbele oriëntatie van gemeenten
te vroeg is. Voor het goed functioneren van een geïntegreerde
en inhoudelijke overlap van agenda’s en plannen maken dat
tafel is het eerst nodig dat geïnvesteerd wordt in de onderlinge
intensivering in onze ogen verstandig is.
strategische dialoog (variant 2). We willen bij variant 3 opmerken dat het soms nodig is om nieuwe integrale structuren te creëren. Echter, voorkomen moet worden dat dit leidt tot meer bestuurlijke drukte. Kijk dus ook kritisch naar het nut van bestaande (meer sectorale) structuren.
HOOFDSTUK 5
Overzicht In dit hoofdstuk beantwoorden we deelvragen 1 tot en met 7 van het onderzoek. We putten daarbij uit de onderliggende data (‘feiten’) zoals opgenomen in de bijlage en gespreksverslagen (‘beelden’). We volstaan in dit hoofdstuk met een bondige beantwoording van de deelvragen. Voor nadere onderbouwing verwijzen we naar de bijlagen. In lijn daarmee toont dit hoofdstuk enkel de belangrijkste grafieken en figuren. De overige onderbouwende grafieken en figuren staan in de bijlage.
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
31
5.1 Inleiding Hoofdstuk 5 bouwen we op langs de deelvragen (zie tabel hieronder) en daaraan gekoppeld het publiekewaardemodel
Deelvragen
Paragrafen
Deelvraag 1: Wat zijn specifieke
5.2
Gebiedskenmerken
5.3
BRE, MRE, ERE en
kenmerken van de regio? Deelvraag 2: Hoe ziet het BRE eruit?
van Harvard-hoogleraar Mark Moore. Moore beargumenteert
Deelvraag 3: Hoe ziet het
dat het handelen van overheden (en dus ook de regio) effectief
maatschappelijk ecosysteem
is wanneer drie bollen met elkaar in evenwicht zijn. Wij beschrijven de bollen van Moore als volgt. Figuur 7.
eruit?
samenspel daartussen 5.3.1 Het Bestuurlijk Regionale Ecosysteem (BRE) 5.3.2 Het Maatschappelijke Regionale Ecosysteem
Deelvraag 4: Hoe ziet het economisch ecosysteem eruit?
(MRE) 5.3.3 Het Economische Regionale Ecosysteem (ERE)
Publiekewaardemodel van Mark Moore.
5.3.4 Verbindingen tussen de ecosystemen
Publieke waardepropositie
Deelvraag 6: Welke
5.4
organisatorische capaciteit is er?
5.4.1 Organisatie
Deelvraag 7: In hoeverre is er
Organisatie en draagvlak
5.4.2 Draagvlak
draagvlak voor het BRE? Deelvraag 5: Welke publieke
5.5
Publieke waarde
waarde wordt er in de regio gerealiseerd?
5.2 Gebiedskenmerken Legitimiteit
Operationeel vermogen
Een BRE acteert binnen een bepaalde context: naar analogie van de ecosysteem-metafoor, de biotoop. Elke biotoop heeft bepaalde kenmerken die lastig te veranderen zijn. Deze hebben betrekking op de ontstaansgeschiedenis, de fysieke omgeving
Publieke waarde. Elke overheid in Nederland heeft één
(hoe ziet het gebied eruit), de demografie (hoeveel inwoners
primair doel: publieke waarde realiseren. Het gaat dan om
heeft het gebied en wat zijn hun kenmerken) en identiteit
opgaven en uitdagingen die zich de komende jaren voor de
van de regio. Bepaalde (combinaties) van gebiedskenmerken
regio aandienen (deelvraag 1 en deels 2 tot en met 4 ), de
geven een BRE een meer of minder gunstige uitgangspositie
bestuurlijke ambities die de regio daarop wil realiseren en de
en zijn daarmee van invloed op de publieke waardecreatie. De
prestaties die de regio levert (deelvraag 5).
bevindingen zijn gebaseerd op open data (CBS), gesprekken
23
24
en een vragenlijst onder volksvertegenwoordigers en inwoners. Organisatie. Dit vergt een adequate en toegeruste organisatie.
Hieronder geven we per thema de rode draden weer. Voor een
De inzet van mensen en middelen moet gericht zijn op het
uitgebreide onderbouwing, zie de ‘Foto’ in de bijlage.
realiseren van die waarde en daar ook toe in staat worden gesteld. De vorm van de organisatie (deelvraag 2 tot en met 425) en de (financiële) bijdrage van de overheden aan de regio (deelvraag 6) zijn daarin belangrijke elementen. Draagvlak. Zowel de organisatie van het BRE als de publieke waarde moet op draagvlak kunnen rekenen: inwoners, ondernemers, maatschappelijke organisaties, raadsleden en bestuurders moeten er hun goedkeuring en richting aan (kunnen) geven (deelvraag 7).
23 24 25
Voor wat betreft het cijfermatige deel. Op basis van de indicatoren Brede Welvaart. Voor wat betreft het organisatorische deel (hoe zien het BRE, MRE en ERE eruit?)
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
32
Ontstaansgeschiedenis •
Flevoland, opgericht in 1986, is een relatief ‘jonge’ provincie c.q. regio.
•
Urk is de oudste van de huidige zes gemeenten en was voor de inpoldering een eiland. Urk behoorde tot 1950 tot de provincie Noord-Holland, waarna het tot 1986 Overijssels
Figuur 8.
Prognose bevolkingsgroei 2050 (in % ten opzichte van 2021). 0
Almere Dronten Lelystad Noordoostpolder Urk Zeewolde Flevoland Nederland
10
20
17 8,5
30
40
50
60 53,9
27,6 30,3 26,9
11,5
39,1
werd. •
•
Gemeente Noordoostpolder is ingesteld in 1962, na droog
Geografie
legging van de Noordoostpolder (1936-1942) en was tot
•
landschap en heeft bovendien ook relatief veel binnenwater.
Na drooglegging van het oostelijk en zuidelijke deel van
Het BRE grenst immers aan onder andere het IJsselmeer,
Flevoland (1950-1968) werden de andere vier gemeenten
Markermeer, IJmeer, Gooimeer en Veluwemeer en al deze
ingesteld. Dronten in 1972, Lelystad in 1980 en tot slot Almere en Zeewolde in 1984. Almere was eerst niet
•
Het BRE Flevoland kent een door landbouw gedomineerd
1986 Overijssels.
wateren maken (deels) deel uit van het BRE. •
Het BRE Flevoland heeft met gemiddeld 1.057 adressen/
voorzien, maar werd gebouwd om de bevolkingsgroei in
km² een iets lagere adressendichtheid dan het landelijk
Amsterdam en het Gooi op te vangen. Oorspronkelijk
gemiddelde (1.154 adressen/km²). Overigens zijn er wel
was het idee dat Lelystad minstens 100.000 inwoners
grote verschillen tussen gemeenten. Zo hebben Almere
zou moeten tellen, maar de komst van Almere heeft dit
en Lelystad een relatief hoge adressendichtheid (1.601 en
verhinderd.
1.369 adressen/km²) en heeft Noordoostpolder een relatief
Het waterschap Zuiderzeeland is opgericht in 2000,
lage adressendichtheid (741 adressen/km²).
na een fusie tussen het waterschap Noordoostpolder,
•
Door inklinking van de bodem sinds de inpoldering heeft
het heemraadschap Fleverwaard en het deel van
zich in Flevoland een flinke bodemdaling voorgedaan die
Zuiveringsschap West Overijssel dat de waterkwaliteitstaak
met de jaren in snelheid afneemt.
in de Noordoospolder uitvoerde.
•
In Flevoland vormen verkeer en vervoer met 67% de belangrijkste bron van Nox-emissies (stikstofoxiden) en
Demografie •
Er wonen ruim 435.000 inwoners in het BRE Flevoland.
verbinding van de Nox- en NH3-emmissies wordt in de
Ongeveer de helft hiervan is woonachtig in Almere.
volksmond ook wel ‘stikstof’ genoemd.
De bevolkingsprognose is dat het BRE Flevoland qua inwoneraantal tussen 2020 en 2050 fors zal groeien. Terwijl de Nederlandse bevolking naar verwachting groeit met 5%, neemt de bevolking in het BRE Flevoland toe met 39%. Vooral in Almere wordt er een flinke groei verwacht (54%). •
In het BRE Flevoland is er sprake van een relatief lage mate van vergrijzing en een relatief hoge mate van vergroening. De prognose is dat zowel de vergrijzing als vergroening richting 2050 toeneemt.
•
landbouw met 89% van NH3-emissies (ammoniak). De
Gemeenten in het BRE Flevoland hebben gemiddeld genomen een hoger aantal personen per huishouden (2,4) dan het landelijke gemiddelde (2,2). Overigens zijn er wel grote verschillen tussen gemeenten. In het BRE Flevoland neemt het aantal huishoudens, vergeleken met het landelijke gemiddelde, naar verwachting fors toe. Namelijk met 41,7% ten opzichte van 14,5% landelijk. Vooral in Almere wordt er een flinke groei verwacht (54,8%).
Figuur 9.
Verwachte bodemdaling 2030.
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
33
Wonen •
•
Het BRE Flevoland heeft relatief veel koopwoningen
•
De enquête onder inwoners laat zien dat vooral het
en relatief weinig woningen in eigendom van
karakteristieke landschap van Flevoland en in mindere
woningcorporaties of overige verhuurders.
mate de saamhorigheid en verbondenheid bijdragen aan
De gemiddelde huizenprijs ligt in het BRE Flevoland
de identiteit van de regio. De gedeelde geschiedenis van de
onder het landelijke gemiddelde. De huizenprijzen zijn
gemeenschap (‘nieuw land’) draagt vrijwel niet bij aan de
in Flevoland overigens wel met 23,2% gestegen (2022
regionale identiteit.
ten opzichte van 2020), meer dan landelijk gemiddeld is •
Regionale identiteit
•
Als we kijken naar de oriëntaties van de inwoners, bedrijven
(13,7%).
en maatschappelijke organisaties zien we drie verschillende
De gemiddelde woningvoorraad ligt in Flevoland (28.206)
daily urban systems. Noordelijk-Flevoland is sterk gericht
hoger dan het landelijk gemiddelde (22.014). Overigens
en identificeert zich met de regio Zwolle, voor Almere en
zijn er wel grote verschillen tussen gemeenten. Zo hebben
Lelystad is dit de MRA en voor Zeewolde de EHZ-regio.
Almere en Lelystad een relatief hoge en bijvoorbeeld Urk een relatief lage woningvoorraad. De prognose voor 2050 laat daarnaast ook zien dat Flevoland naar verwachting een groei kent van 46% ten opzichte van 18% landelijk.
Figuur 10. Inwonersenquête: In welke mate dragen de volgende zaken voor u bij aan de identiteit van uw regio? 0
50
100
150
200
250
300
Samenhorigheid en verbondenheid
Voor Almere wordt zelfs een groei van 61% voorspeld. De prognoses passen overigens in de ambitie om in de gehele
Een karakteristiek landschap
provincie Flevoland fors bij te bouwen, namelijk zo’n 100.000 tot 140.000 woningen.
Voorzieningen •
Gezamenlijke rituelen en symbolen
Gedeelde geschiedenis van de gemeenschap
BRE Flevoland scoort gemiddeld op de toegankelijkheid tot voorzieningen. Wel zijn er grote verschillen tussen gemeenten. Zo liggen, ten opzichte van andere Flevolandse
Een (streek)taal en/of dialect
gemeenten, voorzieningen voor inwoners van Almere en Lelystad dichterbij. •
In BRE Flevoland zijn negen mbo- en vier hbo-instellingen gevestigd. Flevoland heeft geen universiteit. Daarnaast herbergt het BRE ook een aantal bekende attracties, musea en evenementen, zoals Walibi, Aviodrome, Lowlands en Defqon. Kijkend naar het bereik van de Flevolandse dagattracties dan valt overigens geen enkele dagattractie in de Nederlandse top 50. Dit geldt wel voor de twee festivals, Lowlands en Defqon, die beiden in de Nederlandse top 15 staan.
Draagt helemaal niet bij
Draagt redelijk bij
Draagt niet erg bij
Draagt sterk bij
Neutraal
Weet niet/geen mening
350
400
450
Externe oriëntaties in historisch perspectief26
overloopgebied voor de Veluwe. De provincie Flevoland
Flevoland is de jongste BRE-regio. Tot de start van de
werd in 1986 opgericht en de tot dan toe Overijsselse Urk
drooglegging van noordelijk Flevoland in 1936 lag hier
en Noordoostpolder kwamen hieronder te vallen. Het
de Zuiderzee, met daarin een paar eilanden waaronder
waterschap Zuiderzeeland bestaat, na een fusie van twee
Urk. Deze eilanden hoorden tot 1950 bij de provincie
eerdere waterschappen, sinds 2000. De oorspronkelijke
Noord-Holland, leefden van de visserij en waren gericht
plannen om ook het Markermeer nog in te polderen
op Amsterdam. Door de inpoldering verloor Urk haar
verdwenen na jarenlange discussies in 2003 definitief van
eilandenstatus en kwam . Naast haar ontstaat de gemeente
tafel.
Noordoostpolder, die vanaf 1962 officieel wordt ingesteld. Urk en Noordoostpolder komen (respectievelijk vanaf 1950 en
Dat Lelystad uiteindelijk niet tot grootste stad van Flevoland
1962) allebei bij de provincie Overijssel te horen. De nieuwe
uitgroeide (tegen 2000 zou Lelystad minstens 100.000
bewoners van de Noordoostpolder worden zorgvuldig door
inwoners moeten tellen) had te maken met een leegloop
het Rijk geselecteerd op onder meer opleidingen, financiën,
richting Almere. Almere had een gunstigere ligging ten
leeftijd en huwelijkse staat (het schijnt dat Rijksambtenaren
opzichte van Amsterdam en het Gooi en was daardoor
zelfs onaangekondigd kwamen controleren of de inhoud van
aantrekkelijker voor forensen. Inmiddels heeft Lelystad
de linnenkast wel netjes was opgevouwen). De gelukkigen
ruim 80.000 inwoners, versus ruim 210.000 in Almere27. Dit
kwamen uit heel Nederland vormden qua religie een goede
levert soms een rare dynamiek op tussen hoofdstad versus
afspiegeling van Nederland. Wat zij met elkaar deelden
grootste stad. Almere heeft als grote stad een stevige positie
was een pioniersmentaliteit om er iets van te maken. Zij
aan tafel in Flevoland, de MRA en bij het Rijk. Haar inwoners
oriënteerden zich vooral richting Zwolle: de polder was
komen voornamelijk uit Amsterdam, en in mindere mate
immers nog een samenleving in wording, dus zij maakten
het Gooi, en zijn dan ook sterk georiënteerd op de MRA-
gebruik van de voorzieningen op het ‘oude land’.
regio. Een groot deel van de inwoners van Almere, als ook Lelystad, is voor werkgelegenheid aangewezen op de
Onder de inwoners van Urk heeft de inpoldering en de gang
Amsterdam en omstreken, en we zien dan ook een grote
van zaken daarna geleid tot een anti-overheidssentiment
uitgaande werkpendel.
en een zekere rivaliteit ten opzichte van Noordoostpolder. Na de drooglegging duurde het nog jaren voordat de
De inwoners van Zeewolde, tot slot, kennen een sterke
eerste wegverbinding naar Emmeloord tot stand kwam
oriëntatie richting de Veluwe: veel van hen werken,
(waardoor hoogzwangere vrouwen nog jaren per boot
winkelen, recreëren en gaan naar school ‘aan de overkant’.
naar Amsterdam vervoerd moesten worden), Urk kreeg er
Dit is logisch gezien de ligging van het dorp helemaal in
vrijwel geen extra grondgebied bij en Urkers werden niet
het oosten van de gemeente, tegen het Veluwemeer aan
geselecteerd om naar de Noordoostpolder te verhuizen. Urk
(de gemeenschap ligt dichterbij Ermelo en Harderwijk dan
kent hierdoor een intern gerichte houding, alhoewel daar
bij Almere). Tekenend is bijvoorbeeld ook dat de bus naar
de laatste jaren wel verandering in lijkt te komen. Zij heeft
Almere ‘s avonds eens per twee uur gaat (lijn 160) en de bus
ook duidelijke eigen cultuur, met onder meer een dialect,
naar Harderwijk elk uur (lijn 144).
een volkslied, een gezamenlijke vissershistorie en een sterke religieuze binding (“een Urker voelt zich geen Flevolander”).
Voor geheel Flevoland (met uitzondering van Urk) geldt dat zij bestaat uit relatief nieuwe gemeenschappen. In de
Tussen 1950 en 1968 werd het zuidelijke deel van Flevoland
drooggelegde polders werden huizen, scholen en winkels
(de ‘overkant van de Ketelbrug’) drooggelegd. De eerste
gebouwd en infrastructuur aangelegd. Het bouwen van
gemeente die werd ingesteld was Dronten, in 1972. In 1980
een samenleving vraagt echter meer dan ‘bakstenen’: er
volgde Lelystad, dat de grootste stad en hoofdstad van
moet bijvoorbeeld ook sociale samenhang, cultuur en
Flevoland zou worden. De komst van Almere, dat in 1984
identiteit ontstaan. Dit vormt nog altijd een belangrijke en
officieel werd ingesteld, heeft dit eerste verhinderd. Almere
unieke opgave, die de Flevolandse overheden bindt omdat
was oorspronkelijk niet voorzien, maar werd gebouwd
zij daar allen voor aan de lat staan. Het feit dat de regio nog
om de bevolkingsgroei in Amsterdam en het Gooi op te
altijd groeit (met bijvoorbeeld de plannen voor veel extra
vangen. In 1984 ontstond de gemeente Zeewolde, als
woningen) maakt deze opgave des te actueler.
26
Gebaseerd op de gesprekken voor dit onderzoek en https://www.canonnoordoostpolder.nl.
27
Bron: CBS, 2022.
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
35
5.3 BRE, MRE, ERE en samenspel daartussen
Hoe het BRE Flevoland eruitziet •
Op de schaal van BRE Flevoland werken overheden voornamelijk samen in verplichte samenwerkingsverbanden
5.3.1 Het Bestuurlijk Regionale Ecosysteem (BRE)
(GGD, Omgevingsdienst en Veiligheidsregio), in samen
Wat is een BRE?
werkingsverbanden die door het Rijk zijn bepaald (Regionale
De Nederlandse staatsinrichting lijkt op het eerste gezicht
Energiestrategie) of samenwerkingsverbanden die hiermee
overzichtelijk: Rijk, provincies en gemeenten, aangevuld met
verband houden, zoals bijvoorbeeld de Centrumregeling
waterschappen, elk met hun eigen taken en bevoegdheden.
Sociaal Domein Flevoland (Jeugdzorg, Wmo 2015 en
De praktijk is echter veel complexer. Naast de drie formele bestuurslagen wordt er veelvuldig samengewerkt in ‘de regio’:
Participatiewet). •
Ook werken alle Flevolandse overheden strategisch samen
op het schaalniveau boven de gemeente en onder de provincie.
binnen Samen Maken We Flevoland. Op dit moment
Dit netwerk van bestuurlijke samenwerkingsverbanden in een
richt deze samenwerking zich voornamelijk op de fysieke
regio noemen wij het Bestuurlijk Regionale Ecosysteem (BRE). Het aantal samenwerkingsverbanden verschilt per BRE. Ook
thema’s. •
Door overheden binnen het BRE Flevoland wordt er,
de mate van congruentie in samenwerking binnen BRE’s loopt
in wisselende samenstellingen en op diverse thema’s,
sterk uiteen.
intensief samengewerkt met overheden buiten het BRE. De belangrijkste schalen/gebieden waarin dit gebeurt
Hoe brengen we het BRE Flevoland in beeld?
zijn Metropoolregio Amsterdam, de regio Zwolle en
De dataset ‘interbestuurlijke samenwerkingsverbanden 2020’
Noord(west)-Veluwe (samenwerking Ermelo, Harderwijk,
vormt ons vertrekpunt. Deze dataset is gebaseerd op een
Zeewolde).
inventarisatie die is gedaan in opdracht van het ministerie
•
Binnen BRE Flevoland zijn er geen duidelijke subregio’s te
van BZK. Ook hebben wij zelf een aantal bewerkingen
onderscheiden. Door overheden binnen het BRE Flevoland
gedaan. De lijst omvat (min of meer) geïnstitutionaliseerde
wordt er wel op diverse thema’s, veelal in wisselende
samenwerkingsverbanden. Dat zijn bijvoorbeeld
samenstelling, samengewerkt.
gemeenschappelijke regelingen, maar zeker ook samen werkingen op basis van een convenant of bestuurlijke tafels. De stelregel die is gehanteerd is dat een samenwerkingsverband onderdeel van het BRE is als er afspraken zijn gemaakt over doel, samenstelling en frequentie van bijeenkomen. Gestructureerd-informeel overleg wordt dus wel meegeteld; ad hoc-informeel overleg niet. Vervolgens hebben wij de Ambtelijke Contactgroep (ACG) gevraagd om de lijst met samenwerkingsverbanden te verifiëren. Op basis van deze geüpdatete lijst hebben we een visualisatie gemaakt van het BRE Flevoland. Kwantiteit zegt overigens niets over kwaliteit. Vanuit de empirie beschouwen wij de schaal van Flevoland als één BRE. Dit is dan ook de geografische scope voor het onderzoek. Binnen deze scope hebben wij ook aandacht voor inter- en bovenregionale en subregionale samenwerking en de positie van provincie en waterschap. In de tabel in de ‘foto’ (bijlage) (slide 51 tot en met 55) geven we weer hoe er op de verschillende schaalniveaus bestuurlijk wordt samengewerkt en welke Flevolandse overheden deelnemen. Voor de interen bovenregionale samenwerking geldt dat we alleen de Flevolandse deelnemers weergeven. We schetsen in deze bijlage per schaalniveau de voornaamste samenwerkingsverbanden. In de paragraaf hierna volgt een toelichting.
Figuur 11.
Samenwerkingsverbanden waaraan alléén Flevolandse gemeenten deelnemen.
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
36
Figuur 12. Samenwerkingsverbanden van Flevolandse gemeenten binnen en buiten de regio.
Legitimiteit en regionale identiteit De enquête onder inwoners laat zien dat inwoners zich
•
vooral sterk verbonden voelen met Nederland, gevolg door hun buurt of wijk. Zij voelen zich minder verbonden met hun regio dan in andere BRE-regio’s: circa 55% van de respondenten geeft aan zich redelijk of sterk verbonden te voelen met de regio. Volgens inwoners dragen vooral het karakteristieke
•
landschap van Flevoland en in mindere mate de saamhorigheid en verbondenheid bij aan de identiteit van hun regio. De enquête onder volksvertegenwoordigers laat zien dat
•
veel respondenten het er (sterk of tamelijk) mee eens zijn dat samenwerking tussen zowel overheden onderling als tussen overheden, bedrijven, maatschappelijke organisaties en inwoners nodig is om maatschappelijke vraagstukken op te lossen. In vergelijking met andere BRE-regio’s vinden Flevolandse
•
volksvertegenwoordigers het minst vaak dat hun regionale ambities goed aansluiten op de lokale ambities. Figuur 14. Inwonersenquête: In welke mate voelt u zich verbonden met uw regio?
Structuur en kenmerken BRE Flevoland
0%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Flevoland
De congruentiescore voor Flevoland is, vergeleken met
•
10%
de andere BRE’s, relatief laag (41%). Dit betekent dat Flevolandse overheden er relatiefminder vaak voor kiezen
Zuid-Holland zuid
om alleen met elkaar samen te werken en er relatief veel over de regio-grenzen heen wordt samengewerkt.
Noord-Holland noord
Binnen het BRE wordt er het meest intensief samengewerkt
•
tussen Almere en Lelystad, gevolgd door Urk en Noordoost
Groningen
polder. Noordoostpolder en Zeewolde en Urk en Zeewolde werken binnen het BRE het minst intensief met elkaar
Friesland
samen. In het BRE Flevoland kiest men het vaakste voor
•
afstemming als organisatievorm om samen te werken. De
Noordoost-Brabant
meeste samenwerking richt zicht op het beleidsdomein ruimte, wat overigens vergelijkbaar is met andere BRE’s. Figuur 13. Congruentie van het BRE Flevoland in vergelijking met andere BRE regio’s. 0
20
40
60
80
41 Midden-Holland 77 63 Drenthe 52 Friesland 75 Groningen 53 Noord-Holland Noord 59 Noordoost Brabant 39
Redelijk verbonden
Niet erg verbonden
Sterk verbonden
Neutraal
Flevoland
Zuid-Holland Zuid
Helemaal niet verbonden
80%
90% 100%
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
37
5.3.2 Het Maatschappelijke Regionale Ecosysteem (MRE)
Hoe het MRE Flevoland eruitziet •
Op het niveau van BRE Flevoland werken maatschappelijke
Wat bedoelen we met het maatschappelijk
partijen voornamelijk samen op het gebied van het sociaal
ecosysteem?
domein.
Met het maatschappelijke ecosysteem bedoelen we ten eerste,
•
Door maatschappelijke partijen wordt met name
het gebied dat vanuit het perspectief van inwoners doorgaat als
interregionaal samengewerkt. De belangrijkste schalen/
‘de regio’ en ten tweede de maatschappelijke actoren die zich
gebieden waarin dit gebeurt zijn Metropoolregio Amsterdam
inzetten voor het realiseren van maatschappelijke opgaven.
en de regio Zwolle. Bovenregionaal zijn er ook met NoordHolland verbindingen, bijvoorbeeld op het gebied van
De regio vanuit inwonerperspectief We hebben het gebied van het BRE gedefinieerd aan de hand
onderwijs en kindzorg. •
Op subregionaal niveau zijn er enkele samenwerkings
van de dataset ‘interbestuurlijke samenwerking 2020’. We
verbanden waaraan door maatschappelijke partijen wordt
definiëren de regio dus vanuit het perspectief van de overheid.
deelgenomen, op wisselende thema’s. Vaak rondom een
Het is de vraag in hoeverre deze bestuurlijke definitie van
specifieke opgave, bijvoorbeeld Nationaal Park Nieuwe
de regio samenvalt met de maatschappelijke definitie. Wat
Land, Markermeer IJmeer of de Flevo Campus.
is ‘de regio’ vanuit het perspectief van inwoners? Waar wonen, werken en recreëren zij, waar maken ze gebruik van
Maatschappelijke betrokkenheid
voorzieningen en waar hebben ze sociale contacten? Een
•
De politieke samenstelling verschilt flink per Flevolandse
analyse van het zogenaamde daily urban of rural system geeft
gemeente. Waar de ene gemeente een meer liberale
inzicht in het maatschappelijke ecosysteem.
(Almere) en christelijke signatuur (Dronten en Urk) heeft, hebben in andere gemeenten lokale partijen weer relatief
Maatschappelijke actoren
veel zetels (Lelystad, Zeewolde en Noordoostpolder).
In de regio zetten inwoners en maatschappelijke actoren zich in
De mate van versplintering verschilt per gemeente. De
tal van vormen (al dan niet formeel georganiseerd) in voor het
versplintering is het grootste in Almere en Lelystad. In de
realiseren van maatschappelijke opgaven.
andere gemeenten is hiervan in (veel) mindere mate sprake. •
Kijkend naar de opkomst bij gemeentelijke en Tweede
In deze paragraaf beschrijven we het maatschappelijk
Kamerverkiezingen, dan liggen de opkomstpercentages van
ecosysteem (MRE). In de tabel in de ‘foto’ (bijlage) (slide 75
Almere en Lelystad onder het landelijke gemiddelde, terwijl
tot en met 77) geven we weer hoe dit MRE op de verschillende schaalniveaus eruitziet. We schetsen in de tabel per
Urk juist fors boven het landelijk gemiddeld scoort. •
Het aantal inwoners dat in het BRE Flevoland aan
schaalniveau alleen de voornaamste MRE’s. Daar waar sprake is