D10 02 Bijlage 2 bij Nota - Eindrapport Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland.pdf
Tekst van het document
RAPPORT
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland Onderzoek naar hoe BRE’s bijdragen aan publieke waarde 10 februari 2023
RAPPORT
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland Onderzoek naar hoe BRE’s bijdragen aan publieke waarde 10 februari 2023
Inhoudsopgave Inleiding...............................................................................4 1.1
Vergelijkend onderzoek naar Bestuurlijk Regionale Ecosystemen .................................................................. 4
1.2
Scope van het onderzoek................................................................ 4
1.3
Schaal van Flevoland............................................................................6
1.4
Onderzoeksvragen ..............................................................................7
1.4
Leeswijzer .....................................................................................................7
Inzicht: hoe functioneert het BRE Flevoland? ... 8 2.1
Deelvraag 8: (Hoe) draagt het samenspel binnen het BRE bij aan publieke waardecreatie? ..........................9
2.2 Deelvraag 9: (Hoe) draagt het samenspel tussen de drie ecosystemen bij aan publieke waardecreatie? ......................................................................................14 2.3 Deelvraag 10: Hoe verhouden draagvlak en publieke waarde creatie zich tot elkaar?............................17
Conclusies ........................................................................20 3.1
Hoe succesvol is het BRE Flevoland in het realiseren van publieke waarde en welke factoren spelen hierin een rol? ................................................. 21
Uitzicht: handelingsperspectief .............................. 23 4.1
De volgende stap richting volwassenheid.......................24
4.2 De volgende stap richting volwassenheid: het hoe ........................................................................................................ 25
Overzicht............................................................................30 5.1
Inleiding....................................................................................................... 31
5.2 Gebiedskenmerken............................................................................. 31 5.3 BRE, MRE, ERE en samenspel daartussen...................... 35 5.4 Organisatie en draagvlak............................................................. 40 5.5 Publieke waarde ..................................................................................41
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
4
HOOFDSTUK 1
Inleiding 1.1
Vergelijkend onderzoek naar Bestuurlijk Regionale Ecosystemen
Box 1. Publieke waarde We maken in het onderzoek onderscheid tussen directe en indirecte publieke waarde. Directe publieke waarde is dat wat je bereikt voor de samenleving en/of een
Maatschappelijke opgaven en ontwikkelingen worden steeds
gebied. In dit onderzoek beschrijven wij directe publieke
vaker en intensiever op regionaal niveau gezien en opgepakt.
waarde aan de hand van brede welvaartsindicatoren. Alle
Niet alleen samenwerkende decentrale overheden, maar ook
handelingen en (beleids)producten die hieraan voorafgaan,
het Rijk zetten in op het regionaal aangaan van opgaven.
zijn randvoorwaardelijk en leveren indirecte publieke
Het kabinet Rutte IV wil niet inzetten op grootschalige
waarde op. Denk aan agendavorming, het binnenhalen van
structuurveranderingen in het binnenlands bestuur, maar
middelen, het opzetten van subsidiestromen, ondersteuning
legt stevig de nadruk op ‘de regio’ en ‘regionale afspraken’,
van ondernemers en/of maatschappelijke partijen en
op tal van beleidsterreinen.1 Daarmee werd een trend erkend
vertegenwoordiging richting Rijk en Europa.
en doorgezet die al eerder was ontstaan en erkend met de 2
decentralisaties in het sociaal domein, maar ook met andere complexe maatschappelijke opgaven die hoog op de agenda staan. Denk aan de energietransitie, het stikstofdossier,
1.2 Scope van het onderzoek
de woningbouwopgave, de toekomst van de landbouw, klimaatadaptatie, mobiliteit en de Omgevingswet. Stuk voor
Dit onderzoek focust zich op ‘de regio’ Flevoland. De regio
stuk onderwerpen met zowel een ruimtelijke als een sociale
bestaat uit verschillende levensgemeenschappen (ecosystemen)
dimensie, waarvan de oplossing in ‘de regio’ wordt gezocht.
en de bestaande omstandigheden in het gebied (de biotoop). Schematisch ziet dit er als volgt uit:
Maar wat is ‘de regio’ eigenlijk? Welke resultaten behaalt de regio en hoe meten we die? Aan volksvertegenwoordigers,
Figuur 1.
Visualisatie regionaal ecosysteem.
Bestuurlijke levensgemeenschap (BRE)
bestuurders en ambtenaren de taaie opgave om, zonder helderheid over deze concepten, kaders en meetinstrumenten,
Biotoop (Gebiedskenmerken)
het succes van hun regio te vergroten en te zorgen voor meer publieke waarde. Om meer grip te krijgen op ‘de regio’ en de factoren die bijdragen het realiseren van publieke waarde in die regio, doen de Rijksuniversiteit Groningen en Berenschot hier onderzoek naar. We voeren in tien regio’s veldonderzoek uit – waaronder in Flevoland. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft zich financieel en inhoudelijk gecommitteerd aan het onderzoek, waaraan ook de decentrale overheden in de regio zelf bijdragen.
1
2
Regionale afspraken worden onder andere beoogd op het gebied van (tijdelijke) woningbouw, mobiliteit, sterker beroepsonderwijs en economie. Bron: Coalitieakkoord 2021-2025 ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst’. VVD, D66, CDA en ChristenUnie. 15 december 2021. Eerder besloot de Rijksoverheid al om Jeugdregio’s af te dwingen. Het rapport ‘Maak Verschil’ (Studiegroep Openbaar Bestuur) uit 2016 bepleitte een sterke landelijke inzet op ‘de regio’ in de daarop volgende kabinetsperiode.
Maatschappelijke levensgemeenschap
Economische levensgemeenschap
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
5
De drie verschillende ecosystemen binnen de regio bakenen we als volgt af: •
•
Wat is een Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE)?
De bestuurlijke levensgemeenschap (in dit onderzoek
De Nederlandse staatsinrichting lijkt op het eerste
verder ‘bestuurlijk regionaal ecosysteem’ of BRE)
gezicht overzichtelijk: Rijk, provincies, waterschappen en
betreft de decentrale overheden en hun onderlinge
gemeenten, elk met hun eigen taken en bevoegdheden. De
samenwerkingsverbanden.
praktijk is echter veel complexer. Naast deze vier formele
De maatschappelijke levensgemeenschap (in dit onderzoek
bestuursvormen wordt er veelvuldig samengewerkt in ‘de
verder ‘maatschappelijk regionaal ecosysteem’ of MRE)
regio’: op het schaalniveau boven de gemeente en onder de
is het daily urban/rural system (het gebied waarbinnen
provincie. Deze min of meer afgebakende netwerken van
mensen zich verplaatsen om te wonen, werken, recreëren
bestuurlijke samenwerkingsverbanden binnen een regio
en dergelijke) én de maatschappelijke organisaties en
noemen wij het Bestuurlijk Regionale Ecosysteem (BRE).
verbanden. •
De economische levensgemeenschap (in dit onderzoek
De figuur 2 toont de samenwerkingsverbanden tussen
verder ‘economisch regionaal ecosysteem’ of ERE) omvat
Nederlandse gemeenten3. We zien dat het aantal
de economische actoren, kennisinstellingen en hun
samenwerkingen per BRE verschilt (hoe donkerder de lijn,
verbanden.
hoe meer samenwerkingen). Ook de mate van congruentie in samenwerking binnen BRE’s loopt sterk uiteen.
De ecosystemen functioneren binnen de biotoop: het gebied met bepaalde fysieke en sociale kenmerken die de omstandigheden bepalen voor de ecosystemen. In dit onderzoek ligt de focus op het BRE: het functioneren van de bestuurlijke levensgemeenschap, onderling en in interactie met de economische en maatschappelijke levensgemeenschappen (de rode pijlen in figuur 1) en met de biotoop. In het regionaal ecosysteem wordt echter de meeste publieke waarde voor inwoners gecreëerd wanneer de drie ecosystemen met elkaar in balans zijn en optimaal op elkaar ingrijpen. Daarom bekijkt dit onderzoek ook het functioneren van het Flevolandse ERE en MRE en de samenwerkingen tussen deze drie ecosystemen. Ons vertrekpunt is echter het BRE. Vanuit de theorie en rekening houdend met relevante contextfactoren komen we dan ook tot handelingsperspectieven hoe het BRE Flevoland kan bijdragen aan een florerend regionaal ecosysteem. Figuur 2.
3
Geheel aan bestuurlijke samenwerking in Nederland.
Let op: deze figuur toont dus enkel samenwerkingen tussen gemeenten. Het BRE is breder, want bevat ook de samenwerkingen tussen de provincie en waterschappen. Verder zijn in deze figuur de samenwerkingen met economische en maatschappelijke partijen niet meegenomen. Zij krijgen verderop in dit rapport een plek.
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
6
1.3 Schaal van Flevoland
Box 2. Ecosystemen: inspiratie uit de biologie Dit onderzoek focust zich op ‘de regio’, waarin verschil lende ecosystemen functioneren. De term ecosysteem is
Een regio is per definitie pluriform: de grenzen van een
voor het eerst gebruikt in de jaren dertig van de 20
eeuw
regio zijn niet met een stanleymes af te snijden en al naar
door botanisten om op die manier organismen (de levens
gelang opgaven dat vragen, verschuift ook de schaal van de
gemeenschap, dat wil zeggen dieren en planten) samen
regio (meestal) mee. Echter, een onderzoek vraagt ook om
met hun fysieke omgeving (de biotoop, dat wil zeggen lucht,
afbakening van het onderzoeksobject: anders blijft de scope
water, bodem), en de wisselwerkingen tussen beide, binnen
variabel. Voor dit onderzoek hanteren we een afbakening
een min of meer afgebakend geografisch gebied te kunnen
van de regio vanuit de empirie6: wij beschouwen de schaal van
bestuderen. Een ecosysteem omvat alles dat bijdraagt aan
Flevoland (dat wil zeggen de zes gemeenten, het waterschap
het in stand houden van het leven erbinnen. Ecosystemen
en de provincie) als één BRE.7 Dit is dan ook de geografische
kunnen op verschillende schaalniveaus worden bestudeerd.
scope voor het onderzoek: de biotoop bestaat uit dit gebied en
Een oceaan of regenwoud kan als ecosysteem worden be
wordt gekenmerkt door de gebiedskenmerken van dit specifieke
schouwd, maar er zijn ook ecosystemen op kleinere schaal
geografische gebied. Het BRE Flevoland telt totaal 434.771
zoals de Waddenzee of de Veluwe of, op een nog beperktere
inwoners, waarvan de helft (50,1%) in Almere woont.8 Omdat
schaal, een beukenbos of een zandplaat.
dit grote aandeel de provinciale gemiddelden sterk beïnvloedt
In het ecosysteem bepaalt de biotoop in grote lijnen de
rapporteren we in dit onderzoek zoveel mogelijk op het niveau
vorm van de levensgemeenschap. De hoeveelheid regen
van de Flevolandse gemeenten. Alleen in het geval dat deze
val bepaalt bijvoorbeeld welke organismen in een bepaald
cijfers niet beschikbaar zijn gebruiken we cijfers op provinciale
gebied kunnen leven. Maar andersom heeft de levensge
schaal.
ste
meenschap ook invloed op de biotoop: het voorkomen van bepaalde organismen is bepalend voor de bodemstructuur. In het onderzoek brengen we middels de ‘foto’ de biotoop van de regio in beeld: de specifieke kenmerken die gelden voor het gebied.4 Als we het begrip ecosysteem vanuit een bestuurskundige bril bekijken, dan kan het worden gezien als een systeem van bestuurlijke, economische en maatschappelijke actoren (de levensgemeenschappen) die in wisselwerking met en onderlinge afhankelijkheid van elkaar en binnen de bestaande omstandigheden in een min of meer afgebakend (regionaal) geografisch gebied (de biotoop) werken aan de aanpak van maatschappelijke opgaven.5 De regio is dus opgebouwd uit verschillende levensgemeenschappen die onderling in meer of mindere mate met elkaar in contact staan en, in wisselwerking met de biotoop, maatschappelij ke opgaven realiseren. In een florerend regionaal ecosysteem zijn de drie levens gemeenschappen (met andere woorden: regionale eco systemen) én hun biotoop met elkaar in balans. Met andere woorden: bestuurlijke, maatschappelijke en economische actoren weten elkaar te vinden op het schaalniveau waarop de opgaven, voortkomend uit de specifieke kenmerken van het gebied, zich voordoen. 4
5
De selectie van indicatoren baseren wij op het Entrepreneurial Ecosystems model van prof. Erik Stam en de studie ‘De positie van de regio Drechtsteden. Relatieve sterktes en zwaktes van de regio en knoppen om aan te draaien’ (2017) van Atlas voor Gemeenten. Daarnaast hebben wij indicatoren opgenomen over de identiteit van de regio op basis van het werk van onder andere prof. Gert Jan Hospers, prof. Kees Terlouw, prof. Anssi Paasi en Josse de Voogd. Dit sluit tevens aan bij het principe van complexe adaptieve sociale systemen zoals deze door prof. Geert Teisman wordt gehanteerd (2016).
6 7 8
In bijlage 1 is de precieze aanpak uiteengezet. In bijlage 1 is de precieze aanpak uiteengezet. Bron: CBS, 2022.
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
7
1.4 Onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvraag voor dit onderzoek naar het BRE Flevoland luidt: Hoe succesvol is het BRE Flevoland in het realiseren van publieke waarde, welke factoren spelen hierin een rol en hoe kan de samenwerking worden verbeterd? We beantwoorden deze onderzoeksvraag aan de hand van de volgende deelvragen: Figuur 3.
Aanpak beantwoorden onderzoeksvragen.
Overzicht (beschrijvend) 1. Hoe ziet het BRE eruit? 2. Hoe ziet het maatschappelijk ecosysteem eruit? 3. Hoe ziet het economisch ecosysteem eruit? 4. Wat zijn specifieke kenmerken van de regio? 5. Welke publieke waarde wordt er in de regio gerealiseerd? 6. Welke organisatorische capaciteit is er? 7. In hoeverre is er draagvlak voor het BRE?
Inzicht (verklarend)
Uitzicht (handelingsperspectief)
8. (Hoe) draagt het samenspel binnen het BRE bij aan publieke waardecreatie? 9. (Hoe) draagt het samenspel tussen de drie ecosystemen bij aan publieke waardecreatie? 10. Hoe verhouden draagvlak en publieke waardecreatie zich tot elkaar?
11. Hoe kan het BRE beter bijdragen aan publieke waardecreatie? 12. Hoe kan de samenwerking binnen het BRE worden verbeterd? 13. Hoe kan de samenwerking tussen het bestuurlijk, maatschappelijk en economisch ecosysteem worden verbeterd?
Dit document is het eindrapport waarin de centrale
Daarna volgt het beschrijvende deel. In hoofdstuk 5 worden
onderzoeksvragen worden beantwoord en waarin er
de beschrijvende deelvragen behandeld. Wat zijn de gebieds
aanbevelingen worden gedaan voor het versterken van de
kenmerken en welke publieke waarde wordt er in de regio
samenwerking in het BRE Flevoland.
gecreëerd? Hoe zien de bestuurlijke, maatschappelijke en economische regionale ecosystemen eruit? In hoeverre is er
1.4 Leeswijzer
capaciteit en draagvlak voor regionale samenwerking? Om inzicht te geven in het functioneren van het BRE Flevoland worden in hoofdstuk 6 de verschillende indicatoren met elkaar in
We hebben ervoor gekozen om in deze rapportage de
verband gebracht.
belangrijkste vragen eerst te beantwoorden, zodat de eerste drie hoofdstukken zelfstandig leesbaar zijn als bevindingen, conclusies
In de bijlage zijn onderliggende stukken te vinden waarop de
en aanbevelingen.
analyse is gebaseerd.
Hoofdstuk 2 begint met het geven van inzicht in de bevindingen
Box 3. Feiten en beelden
rond het succes van het BRE op het gebied van publieke waarde
De deelvragen beantwoorden wij op basis van feiten en
creatie en de factoren die daarbij een rol spelen. In hoofdstuk 3
beelden. Onder feiten verstaan wij gebeurtenissen in het
worden vervolgens de conclusies weergegeven die we daarop
verleden, beleid en de stand van zaken daarvan, data uit
baseren. Daarna staat in hoofdstuk 4 het uitzicht, oftewel het
objectieve bronnen en reeds vastgestelde documenten.
handelingsperspectief centraal: hoe kan het BRE Flevoland,
Onder beelden verstaan wij de inzichten en meningen van
uitgaande van de ecosysteemtheorie en rekening houdend met
onze interviewpartners. Met andere woorden: de beelden
de contextfactoren, samenwerking verbeteren om meer publieke
die er leven over het ecosysteem van Flevoland. In alle
waarde te genereren?
gevallen is sprake van een patroon en dus meer dan het beeld van een enkeling. Steeds geven we daarbij aan of het een beeld van alle respondenten betreft, of juist van een specifieke groep respondenten. De analyse, conclusies en aanbevelingen komen voor rekening van de onderzoekers.
HOOFDSTUK 2
Inzicht: hoe functioneert het BRE Flevoland? In dit hoofdstuk geven we inzicht in het functioneren van het BRE. Dit doen we door middel van beantwoording van de onderzoeksvragen 8 tot en met 10. Op elk van deze deelvragen geven we eerst een algemeen antwoord. Vervolgens gaan we op een aantal elementen dieper in.
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
9
2.1 Deelvraag 8: (Hoe) draagt het samenspel binnen het BRE bij aan publieke waardecreatie?
2.1.1
Hoe het BRE Flevoland eruitziet
Wie BRE Flevoland door een bestuurskundige bril bekijkt ziet in eerste instantie een overzichtelijk bestuurlijk landschap en afgebakend gebied van zes gemeenten, een provincie en een
Deze vraag laat zich niet met een volmondig ja of nee
waterschap van wie het werkgebied samenvalt met het BRE
beantwoorden. We constateren dat het BRE Flevoland een
Flevoland. Pas in tweede instantie valt op hoe verschillend het
groei in brede welvaart heeft doorgemaakt. Tegelijkertijd
BRE is voor wat betreft externe oriëntatie. Hieronder lichten we
is de concrete bijdrage die het BRE daaraan geleverd heeft
dit verder toe.
moeilijk vast te stellen. Wel stellen we vast dat het samenspel binnen het BRE Flevoland op bepaalde onderdelen bijdraagt
BRE Flevoland is niet congruent, interregionale
aan (indirecte) publieke waarde voor de regio. De verplichte
samenwerking speelt een belangrijke rol
uitvoeringssamenwerking (GGD, Omgevingsdienst en
Op de schaal van BRE Flevoland werken overheden
Veiligheidsregio) binnen BRE Flevoland lijkt op orde en gesteld
voornamelijk bestuurlijk samen in verplichte uitvoeringssamen
kan worden dat daar gezamenlijk publieke waarde tot stand
werkingen (GGD, Omgevingsdienst en Veiligheidsregio), in
wordt gebracht. Vrijwillige strategische samenwerkings (zie
samenwerkingen die door het Rijk zijn bepaald (bijvoorbeeld
box 4) binnen BRE Flevoland is op verschillende thema’s,
Regionale Energiestrategie) of samenwerkingen die hiermee
van fysiek tot sociaal, aanwezig en draagt voorzichtig
verband houden (bijvoorbeeld Centrumregeling Sociaal
bij aan indirecte publieke waardecreatie. Vrijwillige
Domein Flevoland). Daarnaast werken Flevolandse overheden
uitvoeringssamenwerking is op de schaal van Flevoland niet
op strategisch niveau vrijwillig samen. De belangrijkste
aanwezig en leidt dan ook niet tot publieke waardecreatie.
strategische samenwerking op de schaal van Flevoland is Samen Maken We Flevoland (zie verderop).
Onderstaande bevindingen lichten dit verder toe. Eerst beginnen we met een beschrijving van hoe het BRE eruitziet.
Er is echter niet zoiets als één congruent BRE Flevoland dat
Vervolgens beschrijven we wat het samenspel in het BRE
de deelnemers uit het BRE als hun thuisbasis beschouwen.
oplevert en tot slot gaan we in op de verklarende factoren.
Dit blijkt onder meer uit de relatief lage congruentiescore
Waarbij we nu al wel aangeven dat hoe het BRE eruitziet
(41%) die erop wijst dat Flevolandse overheden er relatief (in
een belangrijke verklarende factor is voor wat het samenspel
verhouding met andere BRE’s) weinig voor kiezen om alleen
oplevert.
met elkaar samen te werken. Deze score houdt automatisch ook in dat deze zelfde overheden relatief veel over de grenzen van
Box 4. Wat we met strategische samenwerking bedoelen
BRE Flevoland heen samenwerken. We zien samenwerkingen in
en hoe dit in de praktijk vorm krijgt
alle windstreken, maar drie interregionale samenwerkingen zijn
In Nederland wordt in tal van regio’s intensief en langdurig
dominant:
samengewerkt aan langetermijnopgaven. Dit noemen
•
daarvan zijn de Regio Zwolle, Metropoolregio Eindhoven,
•
vormen. De juridische vorm is ook beperkt van belang.
De regio Zwolle, waar Dronten, Urk en Noordoostpolder deel van uitmaken en;
Metropoolregio Amsterdam, Rivierenland en Achterhoek. Deze samenwerkingen hebben uiteenlopende juridische
De MRA (Metropoolregio Amsterdam), waar Almere en Lelystad onderdeel van zijn;
we ook wel strategische samenwerking. Voorbeelden
•
De EHZ-samenwerking tussen Ermelo, Harderwijk en Zeewolde.
Noch voor de resultaten, noch voor de legitimiteit. Zo lang gemeenteraden, maatschappelijke partners en
De provincie Flevoland is partner in alle drie deze samen
economische partners maar op een goede manier bij de
werkingsverbanden en het waterschap in twee van hen (MRA
samenwerking worden betrokken is de brede legitimiteit
en regio Zwolle). Deze sterke externe oriëntaties trekt het BRE
geborgd, zo zien wij in andere regio’s.
Flevoland als het ware uiteen naar drie verschillende wind richtingen.
10
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
Binnen het BRE Flevoland is tot slot in zeer beperkte mate
BRE Flevoland heeft een groei in brede welvaart
sprake van de vorming van subregio’s (regio’s binnen het BRE
doorgemaakt, er zijn verschillen in mate van brede
Flevoland). De enige regio die enkele kenmerken daarvan
welvaart tussen stedelijk en landelijk gebied
vertoont is de DUN (Dronten, Urk en Noordoostpolder). Deze
Het BRE Flevoland heeft tussen 2013 en 2019 een groei in
gemeenten hebben een lichte samenwerking, met onder meer
brede welvaart doorgemaakt. Flevoland behoort tot de regio’s
een gezamenlijke personeelsadministratie en een gezamenlijk
met een lage brede welvaart in 2013 die sterk groeiden en in
politieteam.
2019 bovengemiddeld op brede welvaart scoorden. Tegelijkertijd zijn er ook duidelijke verschillen in mate van brede welvaart
Het waterschap maakt echt onderdeel uit van het BRE
tussen stedelijk (Almere en Lelystad) en landelijk (Dronten,
We constateren dat het waterschap Zuiderzeeland serieus
Noordoostpolder, Urk, Zeewolde) gebied. Het landelijke
onderdeel is van het BRE Flevoland. Vergeleken met andere
gebied scoort over het algemeen beter, afgezien van een
BRE-regio’s is dit niet vanzelfsprekend. Het waterschap zit
aantal specifieke brede welvaartsindicatoren zoals het aandeel
structureel aan tafel en wordt door een aantal gesprekspartners
theoretisch opgeleiden en de afstand tot voorzieningen waar
gezien als een drijvende en verbindende kracht binnen Samen
Almere en Lelystad beter op scoren. Ook zijn er enkele brede
Maken We Flevoland. Een verklaring voor deze betrokkenheid
welvaartsindicatoren waarop het beeld gedifferentieerd is.
is dat het waterschap samenvalt met de grenzen van het BRE en het BRE zo verbonden is met water dat ook inhoudelijk de
Stedelijk en landelijk gebied hebben eigen unieke
aansluiting logisch is. Tegelijkertijd wordt aangegeven dat het af
opgaven, wat de Flevolandse overheden bindt is het
en toe wel zoeken is naar de verbinding, het gezamenlijk belang
karakteristieke landschap en de toekomstige invulling
en kan de samenwerking tussen het waterschap en de andere
ervan
Flevolandse overheden op onderdelen ook nog verstevigd
De verschillen in brede welvaart en de gebiedskenmerken
worden.
tonen aan dat de Flevolandse overheden eigen unieke opgaven hebben. Almere en Lelystad hebben meer te maken met
2.1.2 Wat het samenspel in het BRE Flevoland oplevert
stedelijke opgaven, bijvoorbeeld op het gebied van veiligheid,
In de inleiding constateerden we dat het BRE Flevoland een
landelijke gebied heeft meer te maken met niet-stedelijke
groei in brede welvaart heeft doorgemaakt. Tegelijkertijd is de
opgaven, bijvoorbeeld op het gebied van bereikbaarheid, de
concrete bijdrage die het BRE daaraan geleverd heeft moeilijk
afstand tot voorzieningen, natuurinclusieve landbouw en
vast te stellen. Wel stellen we vast dat het samenspel binnen
economie.
werkloosheid, gezondheid, sociale cohesie en welzijn. Het
het BRE Flevoland op bepaalde onderdelen bijdraagt aan (indirecte) publieke waarde voor de regio.
Wat de Flevolandse overheden bindt is het karakteristieke landschap en het feit dat alle Flevolandse gemeenten op de
Hieronder lichten we dit verder toe. Eerst kijken we terug en
bodem van de Zuiderzee gevestigd zijn. Gemeenschappelijke
beschrijven we hoe het met de brede welvaart in BRE Flevoland
opgave is dat de grenzen van het bodem- en watersysteem in
staat. Vervolgens kijken we vooruit en beschrijven we de
zicht zijn en dat hier met de toekomstige invulling van het
toekomstige opgaven van het gebied. Tot slot gaan we in op de
gebied rekening mee gehouden moet worden. Dit vraagt om een
vraag hoe het samenspel binnen het BRE bijdraagt aan publieke
sturende rol van bodem en water bij ruimtelijke ontwikkeling
waardecreatie, aan de hand van vier inhoudelijke domeinen
en een integrale afweging van de benutting van de schaarse
waarop het samenspel betrekking heeft:
ruimte. Het belang hiervan wordt versterkt door de enorme
•
fysieke leefomgeving
(verwachte) bevolkingsgroei en de ruimte die dat vraagt.
•
zorg en welzijn
Bijvoorbeeld op het gebied van woningbouw, bereikbaarheid,
•
economie en arbeidsmarkt
voorzieningen, werkgelegenheid en energie en duurzaamheid.
•
veiligheid
11
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
Samenwerking op fysieke leefomgeving vindt
Tegelijkertijd moet de samenwerking zich ook nog
op verschillende schaalniveaus plaats en
bewijzen, omdat spannende (keuze)momenten nog niet
draagt (voorzichtig) bij aan (indirecte) publieke
hebben plaatsgevonden. Des te concreter de agenda wordt,
waardecreatie
des te meer sprake is van schaarste vraagstukken en
De Flevolandse overheden werken op verschillende
belangenafwegingen, des te ingewikkelder het zal worden.
schaalniveaus samen aan de fysieke leefomgeving. De (semi-)
Ook zijn de volksvertegenwoordiging, het economisch
verplichte (uitvoerings)samenwerkingen vinden plaats op
en het maatschappelijk veld (voor zover zich dat op de
de schaal van Flevoland, namelijk de Omgevingsdienst en de
schaal van BRE Flevoland bevindt) op dit moment nog
Regionale Energie Strategie (RES). De vrijwillige strategische
niet structureel bij de visievorming betrokken. Er zijn wel
samenwerkingen vinden interregionaal (MRA, regio Zwolle
initiatieven om betrokkenheid te organiseren, maar deze
en EHZ) en op de schaal van Flevoland (Samen Maken We
hebben grotendeels een ad hoc karakter en worden ook niet
Flevoland) plaats. Alle samenwerkingen dragen in onze ogen
altijd goed bezocht.
(voorzichtig) bij aan (indirecte) publieke waardecreatie. Punt van aandacht is de agenda van BRE Flevoland, de MRA, •
Ten eerste krijgen wij uit de gesprekken de indruk dat de
Regio Zwolle en EHZ overlap vertonen in thematiek. Alle vier
samenwerking binnen de Omgevingsdienst op orde is.
agenda’s richten zich op (met name) ruimtelijk-economische
Gesteld kan worden dat daar gezamenlijk publieke waarde
thema’s. Alhoewel verschillende gesprekspartners aangeven dat
tot stand wordt gebracht.
de agenda’s elkaar (nu) niet beconcurreren is het vooralsnog voor iedereen onduidelijk hoe deze agenda’s zich precies
•
•
Ten tweede draagt de RES met de RES 1.0, wat als het ware
tot elkaar (gaan) verhouden en hoe dit in de praktijk gaat
een canon van bestaand beleid is, bij aan indirecte publieke
uitwerken. Gesprekspartners zijn het er wel over eens dat het
waardecreatie. Ook vinden wij het aannemelijk dat de
van belang is op enige wijze verbinding te houden tussen de vier
samenwerking op dit thema een positieve bijdrage levert
agenda’s maar onduidelijk is hoe dit precies gaat uitpakken.
aan directe publieke waarde voor de regio, bijvoorbeeld
Ook is onduidelijk hoe individuele deelnemers aan het BRE
gegeven de grote toename van hernieuwbare energie in de
Flevoland zich op gaan stellen op het moment dat de agenda’s
afgelopen vier jaar.
en plannen concreter worden.
Ten derde dragen ook de vrijwillige en strategische
Samenwerking op zorg en welzijn vindt voor een
samenwerkingen op de verschillende schaalniveaus
belangrijk deel op de schaal van Flevoland plaats
voorzichtig bij aan indirecte publieke waardecreatie. De
en draagt (voorzichtig) bij aan (indirecte) publieke
belangrijkste vrijwillige strategische samenwerking op
waardecreatie
de schaal van Flevoland is Samen Maken We Flevoland
De Flevolandse overheden werken voor een belangrijk deel
(SMWF). Het bestuurlijke samenspel in SMWF draagt
op de schaal van Flevoland samen aan zorg en welzijn. Dit
in onze ogen voorzichtig bij aan indirecte publieke
geldt voor de verplichte uitvoeringssamenwerking (GGD),
waardecreatie, omdat er een strategische agenda 1.0 (‘Over
de uitvoeringssamenwerking die hiermee verband houdt
de brug komen’) ligt die in samenwerking met het Rijk is
(Centrumregeling Sociaal Domein Flevoland) en de vrijwillige
opgesteld. Ook wordt er nu gewerkt aan een strategische
strategische samenwerkingen (bijvoorbeeld de Zorgtafel
agenda 2.0. Bedoeling van deze agenda’s is om als BRE
en de Human Capital Agenda Zorg en Welzijn Flevoland).
Flevoland langjarig samen te werken aan de ruimtelijke
Tegelijkertijd is een belangrijk deel van de taakuitvoering ook
ontwikkeling in Flevoland en het beschrijft ook waar Rijk
lokaal (bijvoorbeeld jeugdzorg en generalistische basis GGZ) en
en regio de komende jaren naar toe willen werken en welke
interregionaal (Meerinzicht). De werkvoorzieningschappen zijn
afspraken zij maken om dat te realiseren. Het zijn daarmee
zelfs interregionaal (bijv. Tomingroep en Kampen-Dronten) en
agenda’s van de regio én het Rijk, en met deze agenda’s
subregionaal (bijvoorbeeld IJsselmeergroep) georganiseerd. Alle
heeft Flevoland een integrale agenda voor het gebied en
samenwerkingen op de schaal van Flevoland dragen in onze
daarmee een gezamenlijke visie voor de toekomst. Dit is
ogen (voorzichtig) bij aan (indirecte) publieke waardecreatie.
iets waar veel andere provincieregio’s op dit moment mee worstelen, maar wat BRE Flevoland nu dus wel lukt.
12
•
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
Uit de gesprekken krijgen wij ten eerste de indruk dat
Samenwerking op veiligheid vindt op de schaal
de GGD-samenwerking op orde is, evenals de taken die
van Flevoland plaats en draagt bij aan publieke
de gemeente Almere vanuit haar centrumfunctie (onder
waardecreatie
andere Wmo en inkoop jeugdhulp met verblijf en essentiële
De Flevolandse overheden werken op de schaal van Flevoland
ggz-functies) uitvoert voor de regio. Gesteld kan worden dat
samen aan veiligheid. De belangrijkste samenwerking is de
daar gezamenlijk publieke waarde tot stand wordt gebracht.
Veiligheidsregio. Uit de gesprekken krijgen we de indruk dat deze uitvoeringssamenwerking op orde is. Gesteld kan worden
•
Ten tweede dragen de Zorgtafel en de Human Capital
dat daar gezamenlijk publieke waarde tot stand wordt gebracht.
Agenda Zorg en Welzijn Flevoland met de Agenda Zorgtafel 2.0 en HCA ZWF 2021-2025 bij aan indirecte publieke
2.1.3 Verklarende factoren
waardecreatie. Tegelijkertijd is de concrete impact van deze
We zien een aantal verklarende factoren voor het al dan
agendavorming nog onbekend. Dit wordt pas duidelijk op
niet succesvolle samenspel binnen het BRE Flevoland. We
het moment dat plannen zich vertalen naar uitvoering.
onderscheiden bevorderende en (mogelijk) belemmerende
Daarin worden voorzichtige stapjes gezet maar de impact
factoren. Hieronder lichten we dit verder toe.
daarvan is vooralsnog moeilijk hard te maken. Punt van aandacht is de betrokkenheid en commitment van alle
Bevorderende factoren
deelnemers aan deze agenda’s.
BRE Flevoland heeft een overzichtelijk speelveld Het BRE Flevoland heeft vergeleken met andere BRE-regio’s een
Samenwerking op economie en arbeidsmarkt vindt
overzichtelijk aantal deelnemers. Daarnaast valt het werkgebied
op verschillende schaalniveaus plaats en draagt
van de provincie Flevoland én het waterschap Zuiderzeeland
wisselend bij aan (indirecte) publieke waardecreatie
samen met BRE Flevoland. Dit is uniek vergeleken met andere
De Flevolandse overheden werken op verschillende
BRE-regio’s. Uit de gesprekken komt naar voren dat het
schaalniveaus samen aan economie en arbeidsmarkt. De
overzichtelijke speelveld de samenwerking bevordert en zorgt
semi-verplichte samenwerking vindt plaats op de schaal
voor korte lijnen, makkelijk schakelen en goede persoonlijke
van Flevoland, namelijk de Arbeidsmarktregio Flevoland
contacten.
en het bijbehorende werkgeversservicepunt Regionaal Werkbedrijf Flevoland (RWF). De vrijwillige en strategische
Dit geldt met name voor de verplichte uitvoeringssamen
samenwerkingen vinden interregionaal (MRA, regio Zwolle
werkingen. Dat de verplichte uitvoeringssamenwerking op orde
en EHZ) en op de schaal van Flevoland (Economic Board
lijkt is te verklaren in het licht van het kleine en overzichtelijke
Flevoland en deels SMWF met de pijler toekomstbestendige
speelveld. De lijnen zijn kort en bestuurders kunnen elkaar
economie) plaats. De samenwerkingen dragen in onze ogen
gemakkelijk vinden. Deze factoren dragen volgens hen bij aan
wisselend bij aan (indirecte) publieke waardecreatie.
een soepele samenwerking.
•
Uit de gesprekken komt allereerst naar voren dat de
Positieve energie en goede onderlinge verhoudingen bevorderen de
vrijwillige strategische samenwerkingen interregionaal het
samenwerking
meest volwassen karakter hebben. Daar lijkt bestuurlijke
Alle partijen binnen het BRE Flevoland zetten zich actief in
energie te zitten en draagt het samenspel tot (indirecte)
om te ontdekken wat hen bindt en wat de samenwerking met
publieke waardecreatie. Op de schaal van Flevoland worden
elkaar en met het Rijk kan opleveren. Wat daarin opvalt is de
er wel pogingen ondernomen om strategisch samen te
welwillende en open houding van de Flevolandse overheden ten
werken, maar deze komen moeizaam van de grond. Hier is
opzichte van elkaar. De verhoudingen zijn goed, partijen zijn
in onze ogen beperkt sprake van publieke waardecreatie.
open over hun belangen (voor zover ze zich daarvan bewust zijn) en werken met energie aan een gezamenlijke agenda.
•
Uit de gesprekken komt ten tweede naar voren dat het RWF zoekende is naar resultaat, maar er tegelijkertijd wel enthousiasme is over de sectortafels (zie verderop). De concrete impact van de samenwerking hebben we niet kunnen achterhalen.
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
13
Hieraan liggen in onze ogen de volgende factoren aan ten
Tegelijkertijd is de meerwaarde van die samenwerking ook niet
grondslag:
helemaal helder. Het gevoel leeft breed dat het verstandig is
1. Er is begrip voor de uiteenlopende oriëntaties van
om aangehaakt te blijven bij de ontwikkelingen binnen BRE
deelnemers aan het BRE. Daarvan is wel de vraag in
Flevoland maar waarom en waartoe kan niet door iedereen
hoeverre dat het geval blijft als de samenwerking concreter
worden beantwoord. Verder horen we ook enkele kritische
wordt.
geluiden over de taakopvatting en rol van de provincie,
2. Er is in zeer beperkte mate sprake van oud zeer of persoonlijk conflict. Alleen tussen Urk en Noordoostpolder
bijvoorbeeld over de inspanningen van de provincie op het gebied van zorg en welzijn.
bestaat soms wat rivaliteit over grondgebied (al trekken de gemeenten de laatste jaren juist weer meer samen op)
De aanwezigheid van ruimte
en tussen Almere en Lelystad over de rol en positie van
In Flevoland is in vergelijking met veel andere BRE’s relatief
grootste stad en hoofdstad. Waar in andere BRE-regio’s
veel ruimte beschikbaar. Een eerste verkenning naar locaties
historie, waarden en emoties de samenwerking vaak in de
en capaciteit geeft bijvoorbeeld aan dat er tot 2050 in het BRE
weg zitten, zien we dat in Flevoland niet terug.
Flevoland binnen een range van 90.000-115.000 woningen
3. Zoals eerder aangegeven is de actieve en tegelijkertijd
gerealiseerd kunnen worden. En ook de RES 1.0 was volgens
bescheiden houding van de provincie cruciaal.
sommige gesprekspartners niet zo spannend, omdat het de
4. Wij merken dat de status van proeftuin die Flevoland van
uitvoering van bestaand beleid betreft. Tegelijkertijd moet
het Rijk toebedeeld heeft gekregen als een katalysator werkt
daarbij wel worden opgemerkt dat veel van deze ruimte
voor de strategische samenwerking. Het maakt de regio
bestemd is. Het is met andere woorden niet zo dat veel van de
trots en geeft de regio het gevoel dat ze gezien worden. Wij
onbebouwde ruimte in Flevoland geen bestemming heeft.
hebben overigens weinig gemerkt van de aanwezigheid van een zogenoemde pioniersmentaliteit die de samenwerking
Belemmerende factoren
zou bespoedigen. Dit moet in onze ogen vooral niet
De externe oriëntaties van de Flevolandse gemeenten
overschat worden.
Eerder constateerden we dat de sterke externe oriëntatie van de Flevolandse gemeenten het BRE Flevoland als het ware uiteen
De provincie Flevoland is de verbindende kracht en onmisbaar in
trekt naar drie verschillende windrichtingen. Eigenlijk is de
het samenbrengen en samenhouden van BRE Flevoland
Flevolandse schaal vanuit historisch en geografisch perspectief
De provincie Flevoland speelt een zeer actieve rol binnen
vaak niet de meest logische schaal om opgaven op te pakken.
het BRE Flevoland. De provincie is initiator, coördinator,
Flevoland bestaat in feite namelijk uit drie interregionale daily
ondersteuner en aanjager van de samenwerking. In mindere
urban systems9 (zie deelvraag 9 voor een nadere duiding), die
mate wordt ook het waterschap door gesprekspartners als
veelal historisch zo zijn ontstaan. De Flevolandse gemeenten
drijvende en verbindende kracht binnen de samenwerking
zijn dus niet vanzelfsprekend op elkaar georiënteerd en hierdoor
gezien. Onze overtuiging is dat (nagenoeg) elke vorm van
zijn ze zich ook niet altijd even bewust van hun rol en belang
vrijwillige samenwerking op de schaal van BRE Flevoland niet
binnen de samenwerking op de schaal van Flevoland. Dit lijkt
had plaatsgevonden als de provincie daar niet bij betrokken
op dit moment niet belemmerend te werken, maar maakt de
was geweest. Daarmee leunt het BRE Flevoland volgens ons
samenwerking op lange termijn wel kwetsbaar. Zeker als de
grotendeels op de provincie: gesprekspartners geven aan dat de
provincie een stap terug zou doen en de Flevolandse overheden
samenwerking zonder de provincie Flevoland minder of niet
zelf de samenwerking draaiend zouden moeten houden.
duurzaam zou zijn. Niet alleen binnen maar ook buiten het BRE heeft de provincie een verbindende rol. Ze zorgt voor verbinding met de MRA, regio Zwolle en in mindere mate EHZ. Ook is de provincie de drijvende kracht achter de samenwerking tussen Rijk en regio. We constateren verder dat de provincie Flevoland haar huidige rol gegund wordt. De deelnemers aan het BRE Flevoland zien in dat het meerwaarde kan hebben met elkaar samen te werken en waarderen de rol die de provincie daarin pakt, ook richting het Rijk.
9
‘Daily urban systems’ zijn de samenhangende gebieden waarbinnen de belangrijkste dagelijkse woon- werkverplaatsingen van inwoners plaatsvinden.
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
14
De inhoudelijke opgaven van de Flevolandse overheden lopen deels uiteen Eerder constateerden we dat de Flevolandse overheden eigen unieke opgaven hebben. Dit lijkt op dit moment
2.2 Deelvraag 9: (Hoe) draagt het samenspel tussen de drie ecosystemen bij aan publieke waardecreatie?
niet belemmerend te werken om gezamenlijke opgaven op te pakken, omdat er positieve energie op de strategische
Het antwoord op deze vraag is genuanceerd. We zien dat er op
samenwerking zit. Tegelijkertijd moet de samenwerking zich
het niveau van Flevoland maar in beperkte mate sprake is van
ook nog bewijzen, omdat spannende (keuze)momenten nog
een ERE en MRE. Samenwerking tussen de drie ecosystemen
niet hebben plaatsgevonden (‘the proof of the pudding is in the
vindt vooral sectoraal plaats en zit op verschillende
eating’). Des te concreter de agenda wordt, des te meer sprake
schaalniveaus. We constateren dat de het samenspel op
is van schaarstevraagstukken en belangenafwegingen, des te
onderdelen bijdraagt aan (indirecte) publieke waardecreatie.
ingewikkelder het zal worden. Dit geldt bijvoorbeeld voor een
De samenwerking is daarbij vaak bestuurlijk ingestoken en
eventuele afweging tussen de Lelylijn of de IJmeerverbinding,
geïnitieerd en aangejaagd vanuit de provincie Flevoland (zie ook
waar de Flevolandse gemeenten verschillende belangen in
deelvraag 8) en niet vanuit het ERE of MRE.
10
hebben. Deze hoofdbevinding lichten we toe aan de hand van een Kenmerkend voor de strategische samenwerking is dat veel impliciet is
aantal deelbevindingen. Allereerst beschrijven we hoe het ERE
Bijna niemand weet ons te vertellen hoe de strategische
en MRE eruit zien. Daarna gaan we in op wat het samenspel
samenwerking binnen BRE Flevoland nu precies in elkaar zit.
tussen de drie ecosystemen oplevert en tot slot staan we stil bij
Wat impliciet wel in sommige hoofden zit, maar veelal niet
een aantal verklarende factoren.
11
geëxpliciteerd is, zijn onder andere: •
Doel, taak en opdracht samenwerking
2.2.1
•
Bevoegdheidsverdeling, mandaat diverse gremia en
Eerder constateerden we dat het BRE Flevoland zich niet op één
personen
congruent schaalniveau bevindt. Eenzelfde constatering gaat op
Verhouding BRE Flevoland-Rijk en status afspraken BRE
voor het ERE en MRE: we zien op de schaal van Flevoland geen
Flevoland-Rijk, status ‘proeftuin’
congruent, integraal economisch of maatschappelijk netwerk.
Rol provincie, gemeenten en waterschap binnen
Binnen bepaalde sectoren zijn er op regionale schaal wel
samenwerking
diverse maatschappelijke en economische netwerken en zien we
Verhouding tussen strategische agenda Flevoland, MRA,
samenspel tussen de drie ecosystemen ontstaan. Het grootste
regio Zwolle en EHZ
deel van de samenwerking tussen overheden, economische
Mate en wenselijkheid van democratische verankering
en maatschappelijke partijen krijgt echter op lokaal en
• • • •
Hoe het ERE en MRE eruit zien
interregionaal schaalniveau vorm. Dit lijkt op dit moment niet belemmerend te werken voor de samenwerking. Geen gedoe over wie nu precies waarover gaat,
Er zijn enkele economische en maatschappelijke
wie wat betaalt, hoe MRA, Zwolle, EHZ en Samen Maken We
netwerken op de schaal van BRE Flevoland en die zijn
Flevoland zich tot elkaar verhouden, wat precies de positie
sectoraal ingericht
is van volksvertegenwoordigers in het geheel, et cetera. De
Binnen een aantal sectoren zien we op regionale schaal
keerzijde hiervan is echter een beperkte verankering en borging
samenwerkingen tussen economische en maatschappelijke
van de samenwerking. De partijen regelen veel zaken in
partijen en overheden. Onderstaand lichten we deze netwerken
informele deals en individuele afspraken en kennen relatief
toe, geordend naar de inhoudelijke domeinen.
weinig formele, structurele overleggen. Dit kan er op lange termijn voor zorgen dat de potentie die de samenwerking heeft
Fysieke leefomgeving
onvoldoende benut wordt.
•
In het ruimtelijke domein zien we dat natuur- en landschapsorganisaties zich op de schaal van Flevoland hebben georganiseerd, in bijvoorbeeld de Natuur- en Milieufederatie Flevoland, Flevo-Landschap, Flevolands Agrarisch Collectief en Staatsbosbeheer Flevoland.
10 11
We doelen in dit geval op Samen Maken We Flevoland, in onze ogen de belangrijkste strategische samenwerking op de schaal van Flevoland. Ook hier doelen we op de Samen Maken We Flevoland.
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
15
De reden dat zij op dit schaalniveau samenwerken is,
De sectortafels volgen de ontwikkelingen binnen hun
volgens gesprekspartners, dat provincie veel ruimtelijke
sector en op de arbeidsmarkt in Flevoland, en adviseren
taken heeft. Het netwerk van natuur- en landschaps
daarnaast het bestuurlijke overleg RWF over strategie,
organisaties volgt daarom dit schaalniveau. Opvallend is
beleid en activiteiten. Zogenaamde schakelteams voeren de
wel dat de partijen allemaal hun contacten met de provincie Flevoland hebben, maar er geen integraal ruimtelijk overleg
•
activiteiten uit. •
Horizon Flevoland opereert als de regionale
is waar alle partijen binnen deze sector samenkomen.
ontwikkelmaatschappij en heeft tot doel het versterken
Verschillende gesprekspartners uit dit domein geven aan
van de economische structuur en het stimuleren van de
hier wel behoefte aan te hebben, zeker gezien de ruimtelijke
werkgelegenheid in de provincie Flevoland.13 Onder regie
opgaven waarvoor de regio staat.
van Horizon Flevoland is de Economic Board Flevoland
Binnen de Regionale Energie Strategie (RES) werken de
opgezet. Hierin zijn ondernemers, onderwijsinstellingen en
zes Flevolandse gemeenten, de provincie, het waterschap,
overheden vertegenwoordigd.
netbeheerder Liander, de woningcorporaties, de gemeentelijke energieloketten, het Energie Expertisecentrum
Natuurlijke vorming van ERE en MRE gebeurt lokaal
Flevoland en de Natuur & Milieufederatie samen aan de
of langs de lijnen van de daily urban systems
verduurzaming van de regio. Voorafgaand aan de RES was er
De meeste natuurlijk gevormde maatschappelijke en
in Flevoland al de Flevolandse Energieagenda. Ook dit was
economische netwerken (dus niet geïnitieerd door de provincie
een samenwerkingsverband tussen overheden, economische
of naar aanleiding van opgelegde bestuurlijke indelingen) zien
en maatschappelijke organisaties op gebied van energie
we lokaal of interregionaal, langs de lijnen van de daily urban
en duurzaamheid. Het FEA-netwerk bestaat nog steeds en
systems. Een ‘natuurlijke’ vorming van ERE’s en MRE’s op de
fungeert naast de RES, vooral om kennis uit te wisselen.
schaal van het BRE Flevoland is eerder de uitzondering dan de regel.
Zorg en welzijn •
•
Flever is de provinciale uitvoeringsorganisatie voor een
•
De economische netwerken vormen zich voornamelijk
krachtige samenleving en de arbeidsmarktorganisatie voor
lokaal in de vorm van bedrijvenkringen en interregionaal
de sector zorg en welzijn.12 Onder regie van Flever is de
met samenwerkingen binnen de Economic Board
Human Capital Agenda Zorg en Welzijn Flevoland opgezet.
Amsterdam, de MRA, de Economic Board Zwolle en de
Hierin zijn werkgevers op gebied van zorg en welzijn,
regio Zwolle. Volgens gesprekspartners zijn de Flevolandse
onderwijsorganisaties, gemeenten, provincie Flevoland en
bedrijvenkringen overigens sterk lokaal gericht en hebben
UWV vertegenwoordigd.
zij onderling nauwelijks contact of samenwerking.
Daarnaast is er de Zorgtafel Flevoland, een samenwerkingsplatform van gemeenten, de provincie,
•
De maatschappelijke netwerken bevinden zich op
zorgverleners, patiëntenorganisaties, brancheorganisaties
de verschillende schaalniveaus, afhankelijk van de
en zorgverzekeraars. De partijen werken samen aan goede
maatschappelijke opgave:
en toegankelijke zorg op de juiste plaats, voor alle inwoners
-
van Flevoland.
Onderwijspartijen hebben zich voornamelijk lokaal en interregionaal georganiseerd. Het ROC Flevoland heeft vestigingen in Almere en Lelystad (zuidelijk Flevoland)
Economie en arbeidsmarkt •
12
en is een dependance van het ROC Amsterdam,
Binnen het Regio Werkbedrijf Flevoland zijn drie tafels
waardoor hun blik primair op de MRA is gericht. Het
opgezet waarbinnen overheden en sociaaleconomische
ROC Friese Poort heeft twee vestigingen in Flevoland
partijen samenwerken: de sectortafel Techniek, de
(Emmeloord/Urk) en verder vestigingen in Friesland.
sectortafel Transport & Logistiek en de sectortafel Zorg &
Zij is vooral op Friesland gericht. Windesheim Almere,
Welzijn. Aan deze samenwerking namen oorspronkelijk de
als laatste, heeft primair zuidelijk Flevoland en een
Flevolandse gemeenten (met uitzondering van Zeewolde),
klein deel van de MRA als verzorgingsgebied. Zij is een
UWV, VNO-NCW, FNV en CNV deel, maar later sloten ook
dependance van Windesheim Zwolle, die onder meer
andere werkgevers, Zeewolde en de provincie zich aan.
noordelijk Flevoland als verzorgingsgebied heeft.
https://flever.nl/ons-verhaal/
13
Programmabegroting 2022, p. 135.
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
16
-
Ook woningcorporaties zijn op een licht regionaal
Enkele gesprekspartners vertellen verder dat het samenspel
afstemmingsoverleg na vooral lokaal en interregionaal
tussen de drie ecosystemen in Flevoland aan slagkracht mist,
actief. Alle Flevolandse gemeenten hebben eigen
dat samenwerkingspartners soms niet komen opdagen bij
woningcorporaties die weinig of maar licht met elkaar
vergaderingen of enkel uit beleefdheid op de uitnodigingen
samenwerken. In de DUN-regio zien we overigens
ingaan.
wel een voorzichtige beweging richting nauwere
-
samenwerking tussen de woningcorporaties, primair
Meerdere gesprekspartners geven aan dat veel van de
gericht op de regio Zwolle.
samenwerkingen tussen ERE, MRE en BRE op Flevolandse
Verder zien we dat de meeste maatschappelijke
schaal nog in de kinderschoenen staan, omdat zij nog
netwerken zich rondom specifieke opgaves en met name
relatief ‘jonge’ netwerken zijn. Zo horen we dat de Economic
lokaal hebben gevormd. Voorbeelden zijn het Nationaal
Board Flevoland momenteel bezig is met een economische
Park Nieuw Land14, Markermeer IJmeer15 en de Flevo
verkenning, maar dat deze niet de status of kracht van de
Campus16.
Economic Board Amsterdam (verbonden aan de MRA) of de Economic Board Zwolle (verbonden aan de regio Zwolle)
Interregionaal zien we verder dat voornamelijk in de regio
heeft. Zij is nog zoekende naar haar meerwaarde en positie,
Zwolle de drie ecosystemen daadwerkelijk bij elkaar komen
aldus gesprekspartners, en heeft zich (nog) niet – zoals binnen
in de agendavorming én uitvoering. In het regiobestuur zijn
de MRA en de regio Zwolle – rondom specifieke economische
overheden, ondernemers, maatschappelijke organisaties
opgaven georganiseerd.
en onderwijs vertegenwoordigd. Voor de MRA geldt dat zij het bedrijfsleven, kennisinstellingen en maatschappelijke
2.2.3 Verklarende factoren
organisaties als samenwerkingspartners ziet, maar deze partijen
We zien een aantal verklarende factoren voor het al dan
zij niet formeel vertegenwoordigd in de MRA-gremia.
niet succesvolle samenspel binnen de drie ecosystemen. We onderscheiden bevorderende en (mogelijk) belemmerende
2.2.2 Wat het samenspel tussen de drie ecosystemen oplevert
factoren. Hieronder lichten we dit verder toe.
Op onderdelen is er in Flevoland sprake van effectief
Bevorderend: de provincie is initiatief nemer en trekker
samenspel tussen de drie ecosystemen
We zien dat veel netwerken tussen BRE, ERE en MRE zich
We constateren dat BRE, MRE en ERE op de schaal van
hebben gevormd naar de taken en ambities van de provincie
Flevoland gezamenlijk op een aantal gebieden tot publieke
en/of een door het Rijk bepaalde bestuurlijke indeling (denk
waarde komen. Deze publieke waarde is vaak (nog) indirect,
aan de RES, de GGD en Jeugdzorg). De provincie heeft veel van
omdat het vooral agendavorming betreft. Voorbeelden hiervan
de samenwerkingen geïnitieerd en speelt daarin een trekkende
zijn de Human Capital Agenda Zorg en Welzijn Flevoland ,
rol. Horizon is bijvoorbeeld door de provincie opgericht, Flever
de Agenda Zorgtafel 2.0 en de RES Flevoland 1.0 . De
is een provinciale uitvoeringsorganisatie en de sectortafels van
concrete impact (en dus directe publieke waarde) van deze
het Regionaal Werkbedrijf Flevoland en de Zorgtafel Flevoland
agendavorming is nog onbekend. Deze wordt namelijk pas
zijn door de provincie opgezet en aangejaagd. De provincie
duidelijk op het moment dat plannen zich vertalen naar
trekt dus binnen verschillende domeinen aan de samenwerking
uitvoering en daar is op dit moment nog maar beperkt sprake
tussen de drie ecosystemen, zelfs binnen domeinen die niet per
van.
se tot haar kerntaken behoren. Enkele gesprekspartners zijn
17
18
19
hier uit principiële redenen kritisch op, omdat zij bijvoorbeeld vinden dat het niet de taak van de provincie is om zorg- en welzijnsnetwerken te initiëren, maar dat zij zich moet richten op de ruimtelijk-economische thema’s. 14 15
16 17 18 19
Dit is een initiatief van de provincie Flevoland, samen met de gemeenten Almere en Lelystad, Staatbosbeheer, Natuurmonumenten, Stichting Het FlevoLandschap, Rijkswaterstaat en het waterschap Zuiderzeeland. Dit is een samenwerking tussen de provincies Flevoland en Noord-Holland, het Rijk, Lelystad, Almere, Amsterdam, Edam-Volendam (namens de overige Noord-Hollandse gemeenten rondom Markermeer-IJmeer) en het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier namens de waterschappen rondom het Markermeer-IJmeer. Dit is een initiatief van de gemeente Almere, de provincie Flevoland, de Aeres Hogeschool en Wageningen University. https://flever.nl/wp-content/uploads/2021/11/HCA2021_agenda_DEF.pdf https://www.omgevingsvisieflevoland.nl/wp-content/uploads/2021/05/Agenda_ Zorgtafel_2_0.pdf https://fea.nl/uploads/2021/07/RES-1.0-definitief.pdf
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
17
Belemmerend: netwerken op Flevoland schaal zijn niet congruent met de daily urban systems
Figuur 4. 0%
10%
In welke mate voelt u zich verbonden met uw regio? 20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90% 100%
Flevoland
Opvallend is dat de deelnemers aan het BRE, ERE en MRE uiteenlopende verwachtingen hebben over de impact van de
Zuid-Holland zuid
agendavorming die we hierboven bespraken. Een deel van de gesprekspartners is hier kritisch op, omdat zij het schaalniveau van Flevoland niet altijd passend vinden. Het Flevolandse
Noord-Holland noord
schaalniveau komt niet overeen met de daily urban systems, en sluit daardoor niet aan op de logica van inwoners, ondernemers
Groningen
en maatschappelijke organisaties. Om deze reden verwachten sommige gesprekspartners dat de impact van de agenda’s van
Friesland
deze samenwerkingen gering zal zijn. Dit geldt overigens met name voor maatschappelijke en economische netwerken die
Noordoost-Brabant
door de provincie zijn geïnitieerd en worden aangejaagd.
2.3 Deelvraag 10: Hoe verhouden draagvlak en publieke waarde creatie zich tot elkaar?
Helemaal niet verbonden
Redelijk verbonden
Niet erg verbonden
Sterk verbonden
Neutraal
Verder laat de inwonersenquête zien dat vooral het karakteristieke landschap van Flevoland bijdraagt aan de
We maken voor de beantwoording van deze vraag gebruik van
identiteit van de regio (88% geeft aan dat dit sterk of redelijk
de inwonersenquête, de enquête die onder volksvertegenwoor
sterk bijdraagt). Ook in vergelijking met andere BRE-regio’s
digers is uitgezet en de gesprekken. De enquête onder volksver
vinden Flevolanders dat het karakteristieke landschap sterker
tegenwoordigers heeft geen representatieve uitslag opgeleverd.
bijdraagt dan andere regio’s dat vinden, op Friesland na. In
Wel geeft de uitslag enige indicatie over het politieke draagvlak
mindere mate dragen ook de streektaal of het dialect en de
voor gezamenlijke waardecreatie binnen ecosystemen maar
saamhorigheid en verbondenheid volgens Flevolanders bij aan
geen uitsluitsel. Wat een analyse hiervan verder bemoeilijkt is
de identiteit van hun regio (respectievelijk 80% en 75% vindt
dat het groepsgesprek met volksvertegenwoordigers door een
dat dit sterk of redelijk sterk bijdraagt).
gebrek aan animo niet heeft plaatsgevonden. Opvallend is dat de gedeelde geschiedenis van de gemeenschap
Inwoners voelen zich relatief weinig verbonden met de regio en de provincie
– het ‘nieuwe land’ dat Flevoland is – volgens respondenten
Uit de inwonersenquête blijkt dat inwoners uit Flevoland
gedeelde pioniersmentaliteit van de Flevolanders waar veel
zich vooral verbonden voelen met Nederland (80% van
gesprekspartners over begonnen zien wij in de enquête dus
de respondenten voelt zich redelijk of sterk verbonden).
niet direct terug. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat deze
Daarna volgt verbondenheid met de stad of het dorp waarin
mentaliteit vooral bij de eerste groepen inwoners leefde, maar
men woont. Inwoners voelen zich relatief weinig verbonden
inmiddels minder gevoeld wordt. De gedeelde geschiedenis van
met de regio en de provincie Flevoland: slechts 55% van
de gemeenschap draagt in Flevoland volgens inwoners overigens
de respondenten geeft aan zich daarmee redelijk of sterk
wel meer bij aan de regionale identiteit dan in Zuid-Holland
verbonden te voelen. Dit percentage ligt significant lager dan
Zuid, Noord-Holland Noord en Noordoost-Brabant, maar
in andere onderzochte regio’s (zie figuur 4). Draagvlak onder
niet zoveel als in Groningen en Friesland. Over het algemeen
inwoners is hiermee in Flevoland vooral een lokaal vraagstuk.
zien we in Flevoland een dunnere regionale identiteit dan in
relatief weinig bijdraagt aan de regionale identiteit. De
bijvoorbeeld Friesland en Drenthe.
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
18
Figuur 5. 0%
In welke mate dragen de volgende zaken voor u bij aan de identiteit van uw regio?
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90% 100%
Samenhorigheid en verbondenheid
Integrale agenda voor het gebied is er, maar vooral gedacht vanuit het BRE Zoals eerder beschreven hebben de Flevolandse overheden in samenwerking met het Rijk een strategische agenda 1.0
Een karakteristiek landschap
voor het gebied opgesteld. Het document is door bestuurders opgesteld en met volksvertegenwoordigers informerend besproken, maar (nog) niet door hen vastgesteld. Noch zijn
Gezamenlijke rituelen en symbolen
het ERE en MRE structureel betrokken bij het opstellen van de Gedeelde geschiedenis van de gemeenschap
agenda. Daarmee is deze agenda nog niet verzekerd van breed draagvlak onder inwoners, economische en maatschappelijke partijen. Onderstaand gaan we daar nader op in.
Een (streek)taal en/of dialect
Helemaal niet
Redelijk
Niet erg
Sterk
Neutraal
Volksvertegenwoordigers staan op afstand van de verplichte en strategische samenwerking, dit vraagt om aandacht Tot nu toe staan volksvertegenwoordigers in Flevoland op
Gesprekspartners geven tot slot aan dat inwoners zich niet of
afstand van de verplichte en strategische samenwerking binnen
nauwelijks betrokken voelen bij de regionale samenwerking
BRE Flevoland. De betrokkenheid van volksvertegenwoordigers
op de schaal van Flevoland: voor veel inwoners is dit een
bij de verplichte uitvoeringssamenwerkingen (GGD,
‘ver van hun bed show’. Als verklaring hiervoor zien wij dat
Veiligheidsregio en Omgevingsdienst) wordt wel
de schaal van Flevoland niet aansluit bij de schaal van de
georganiseerd, maar enkele gesprekspartners geven aan
daily urban systems in Flevoland. Daardoor voelt voor veel
dat de animo tegelijkertijd ook beperkt is. Daarnaast zijn
inwoners samenwerking binnen de MRA, de regio Zwolle of
volksvertegenwoordigers beperkt betrokken bij het opstellen van
EHZ waarschijnlijk veel logischer dan binnen Flevoland. De
de eerste strategische agenda en wij hebben niet de indruk dat
Ketelbrug, die voor inwoners en ondernemers een duidelijke
de strategische samenwerking20 op de schaal van BRE Flevoland
scheiding blijkt te vormen tussen noordelijk en zuidelijk
leeft bij volksvertegenwoordigers. De zeer beperkte animo
Flevoland, onderschrijft dit punt. Noordelijk Flevoland
vanuit volksvertegenwoordigers voor dit onderzoek is wat dat
ontstond eerder, heeft eerst een tijdje bij de provincie Overijssel
betreft een teken aan de wand. Tegelijkertijd zien we dat ook (in
gehoord en kent ook veel inwoners uit die streek. Zuidelijk
mindere mate) in andere regio’s.
Flevoland ontstond pas later en heeft veel inwoners uit regio Amsterdam. Hierdoor kennen de twee gebieden een andere
Ook in gesprekken die wij hebben gevoerd is het thema
cultuur en voelen inwoners weinig verbondenheid met de
draagvlak weinig aan de orde gesteld. Dit is anders dan in
overkant van de Ketelbrug: ze komen (letterlijk) niet over de
andere regio’s. Daar staan met name veel gemeenteraden op
brug. Daarnaast kent Flevoland, zoals hierboven beschreven,
hun achterste benen omdat ze voor hun gevoel geen enkele
geen duidelijke identiteit die inwoners op het schaalniveau
invloed hebben op wat er binnen het BRE gebeurt. Tijdens
van de regio bindt. Ook dat zien we als verklarende factor voor
gesprekken in BRE Flevoland is dit door onze gesprekspartners
de beperkte betrokkenheid die inwoners voelen bij het BRE
minder ingebracht.
Flevoland. Voor ons is het effect van deze afstand op de samenwerking binnen BRE Flevoland onduidelijk. Hoewel duidelijk is dat de strategische agenda niet leeft onder volksvertegenwoordigers hoeft dat op dit moment nog geen probleem te zijn. Tegelijkertijd is dit wel hét moment om volksvertegenwoordigers serieus te betrekken bij het opstellen van de nieuwe strategische agenda.
20
We doelen in dit geval op Samen Maken We Flevoland, in onze ogen de belangrijkste strategische samenwerking op de schaal van Flevoland.
Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (BRE) Flevoland | RAPPORT
19
Te meer nu de enquête erop wijst dat volksvertegenwoordigers relatief ontevreden zijn over hoe de regio presteert ten opzichte van andere regio’s én over de mate waarin regionale ambities