A06 02 Een kwetsbaar ambt - over ondermijning en oneigenlijke druk op decentrale volksvertegenwoordigers - 2024.pdf

19

haar politieke partij of afwijkt van een standpunt dat door de volksvertegenwoordiger of partij eerder is ingenomen, bijvoorbeeld in een commissievergadering. Kijk, in 95 of 99 procent van de gevallen weet je vaak wel wat iemand gaat vinden op basis van zijn partijkleur of op basis van zijn optredens die je gezien hebt. Op het moment dat dat plotseling gaat afwijken, wanneer je zegt van: ‘Ja, maar waarom komt die persoon nou in één keer met dit standpunt? Of maakt die zich in één keer zo druk over dit punt’. Het hoeft niet per se een standpunt te zijn, maar soms ook dat iemand plotseling iets agendeert waarvan je denk: ‘waar komt dit nou vandaan?’ (Dijkgraaf – Interview 28) Minstens zo opvallend is het als het gaat over een specifieke woning of kavel in plaats van meer generiek beleid of een groter gebied. Het wordt ook wel gewoon geuit in onze vergaderingen dat er een vraag gesteld wordt over bijvoorbeeld waterstanden in een bepaald gebied, tot op kavelniveau: hoe dat toch kan en dat er echt wat aan moet gebeuren. (Dijkgraaf – Interview 26) Dergelijke vragen kunnen gepaard gaan met het zelfstandig contact zoeken met collegeleden of ambtenaren om bepaalde zaken geregeld te krijgen of om vragen te stellen. Zo werd in een van de interviews het voorbeeld genoemd dat een raadslid een persoonlijk contact aan de gemeente aanbood om te helpen met opvangruimte.

Raadsleden zoeken soms ook zelf contact met ambtenaren. Soms verbazen burgemeesters of collegeleden zich om bepaalde vragen van raadsleden. ‘Waarom stel je deze vraag?’ Of ze lopen zelf het gebouw in en lopen naar de verkeersambtenaar en vragen dan: ‘Waarom is daar de verkeersopstopping?’ Dat is immers lastig voor de ondernemer. Maar of dat nu zijn eigen initiatief was of gestuurd vanuit een ondernemer is niet duidelijk. (Expert/adviseur - Interview 4) Het is goed om te benoemen dat dergelijk gedrag op zichzelf niet problematisch is en hoeft te zijn. Sterker nog, vanuit het oogpunt van op individuele problemen gerichte volksvertegenwoordigers, ook wel ombudspolitiek genoemd, is het juist goed dat decentrale volksvertegenwoordigers zich met dergelijke individuele problematiek bezighouden. Op zijn minst is het een legitieme taakopvatting om individuele problemen in de volksvertegenwoordiging en richting dagelijkse bestuurders aan te kaarten. Voor de betrokken bestuurders is het echter lastig de achtergronden van dergelijk gedrag goed te duiden. Het kan zijn dat het raadslid met zuivere motieven en zonder oneigenlijke druk opkomt voor een inwonersbelang. Dat is echter doorgaans uit de observatie van dat gedrag – vaak geobserveerd in een formeel overleg, zoals de vergadering van de volksvertegenwoordiging - niet goed af te leiden.

Het zijn wel gedragingen die argwaan kunnen wekken of op zijn minst bestuurders alert maakt, zonder dat gelijk de alarmbellen hoeven af te gaan. Burgemeesters, commissarissen en dijkgraven letten dus op het gedrag van hun volksvertegenwoordigers. Een van de respondenten geeft aan dat het ook om algemenere indrukken gaat. Als iemand ‘niet lekker in zijn vel’ zit, kan dat reden zijn voor een gesprek om te kijken of er niet meer achter zit. Het is vaak ook een oprechte poging de volksvertegenwoordiger te helpen. Naast wat betrokkenen als opvallendheden of veranderingen in het gedrag van een decentrale volksvertegenwoordiger beschouwen, is er nog een andere categorie zaken waar onze respondenten, de burgemeesters, commissarissen en dijkgraven, alert op zijn. Dat is grofweg samen te vatten in ‘verleden, belangen en relaties’ van de volksvertegenwoordigers. Ten eerste, is er een verleden van overtredingen of (verdenking van) allerhande strafbare feiten, variërend van (stelselmatig) te hard rijden tot cocaïnesmokkel? Ten tweede gaat het om belangen die de volksvertegenwoordiger of zijn of haar partner (of gezinsleden) in de gemeente heeft. Doorgaans gaat het dan om economische belangen, zoals via een onderneming. Ten

20

derde gaat het om relaties die hij of zij heeft met mogelijk criminelen. Overigens geldt ook hierbij dat deze aspecten op zichzelf niet hoeven te betekenen dat er ondermijning speelt of oneigenlijke druk op een volksvertegenwoordiger wordt uitgeoefend, maar wel dat ze tot alertheid leiden, zeker in combinatie met eerdergenoemde opvallendheden in gedrag. Overigens zijn zaken in de categorie ‘verleden, belangen en relaties’ niet altijd bekend bij burgemeesters, commissarissen en dijkgraven. Dergelijke informatie, met name over relaties, kan men ook aangereikt krijgen vanuit de (eigen) ambtenarij of het RIEC. Het kan dan gaan om raadsleden die in hun familie relaties hebben met een ‘RIEC subject’ of er worden bij een inval bij verdachten van criminele activiteiten contactgegevens van decentrale volksvertegenwoordigers gevonden. In het algemeen geldt dat achter opvallend of afwijkend gedrag dat bestuurders waarnemen veel motieven kunnen zitten. Dat kunnen criminele motieven zijn, maar ook particuliere of private. Het kan echter ook geen van dit alles zijn. Een raadslid kan immers ook gewoon ‘opvallend’ of ‘vreemd’ gedrag vertonen zonder dat hier niet integere motieven aan ten grondslag liggen en hij of zij mag contacten hebben met mensen die verdacht of veroordeeld zijn.

De vraag die dan blijft hangen is: Wanneer is bij dergelijke signalen nu sprake van oneigenlijke druk en/of van ondermijning vanuit de georganiseerde criminaliteit?

3.3

De ‘dark numbers' van ondermijning en oneigenlijke druk In de interviews hebben we onze respondenten gevraagd hoe vaak zij gevallen van grove integriteitsschendingen en met name oneigenlijke druk en vormen van ondermijning hebben waargenomen. We beginnen met de vergaande vorm van criminele invloed op de decentrale volksvertegenwoordiging, namelijk de vraag of criminelen zelf onderdeel van de gemeenteraad, Provinciale Staten of het algemeen bestuur van het waterschap zijn (geworden). In hoeverre is het opvallend gedrag van een volksvertegenwoordiger of vermoedens over zijn of haar handelen daar een signaal van? Enkele van onze respondenten die zelf geen bestuurlijke functie vervullen, hinten op een of enkele lokale casussen in Nederland die bijzonder ver gaan. Dan gaat het om infiltratie in een raad of gemeente – provincies en waterschappen zijn hier niet genoemd - die verder gaat dan een enkel persoon en om criminele invloed die zich uitstrekt tot (minstens) raad en college. De respondenten zeggen echter niet uit eigen hand te kunnen aangeven wat er in die gemeente(n) aan de hand is en of en in hoeverre hier precies sprake is van infiltratie. Wat wel genoemd wordt, ook door bestuurders en ambtenaren, zijn verschillende gevallen van met name gemeentelijke volksvertegenwoordigers die veroordeeld zijn of verdacht worden van crimineel gedrag.

Het gaat dan om voorbeelden zoals die ook uit mediaberichten naar voren kwamen (hoofdstuk twee), zoals een (kandidaat-)raadslid dat is gearresteerd vanwege cocaïnehandel. Of hier sprake is van infiltratie – doelbewust de raad in gaan of in willen met crimineel motief – is niet altijd duidelijk te krijgen voor de betrokken bestuurders en ambtenaren. Het kan immers ook andersom zijn gegaan. Een volksvertegenwoordiger die oorspronkelijk met min of meer eerzame motieven aan het werk is begonnen, maar daarna met criminaliteit in aanraking komt en/of zelf criminele activiteiten is gaan ontplooien. Is een raadslid met hennepkwekerij infiltratie? Was hij al crimineel of niet? Tja, dat is natuurlijk het typische kip–ei-verhaal. (Belangenvereniging - Interview 12) Los van voorbeelden over criminele of van criminaliteit verdachte volksvertegenwoordigers geven onze respondenten aan dat ze geen gevallen hebben meegemaakt van (georganiseerde) criminaliteit die infiltreert in decentrale volksvertegenwoordigingen. Dat geldt ook voor de gesprekken met medewerkers van de Rijksrecherche, Politie Nederland en twee officieren van justitie. Deze respondenten konden tijdens het interview geen signalen opnoemen over dergelijke vormen van beïnvloeding van decentrale volksvertegenwoordigers — waarbij ze tevens benadrukken dat dit niet wil zeggen dat deze vorm van ondermijning helemaal niet voorkomt.

Ook de door ons gesproken bestuurders houden vrijwel allemaal een slag om de arm.

21

Ze sluiten het niet uit, maar achten het tegelijkertijd voor het gebied waarin zij werkzaam zijn en waarvoor zij verantwoordelijkheid dragen niet waarschijnlijk. Vrijwel alle respondenten, zowel de bestuurders als de niet-bestuurders, geven aan dat de daadwerkelijke omvang van deze vorm van infiltratie een ‘dark number’ zal blijven, door de afwezigheid van een ‘smoking gun’ - het daadwerkelijk betrappen en bewijzen van een dergelijk verband - en het stilzwijgen van betrokkenen. Ook de omvang van vormen van oneigenlijke druk is volgens onze respondenten een ‘dark number’. Maar waar onze respondenten als het gaat om infiltratie redelijk eensgezind zijn, is dat bij oneigenlijke druk niet zo. Enkele van de door ons gesproken bestuurders zeggen dat ze het afgelopen jaren geen enkele volksvertegenwoordiger hebben hoeven aan te spreken op gedrag of eerdergenoemde signalen die daar mogelijk op duiden. Een andere bestuurder geeft aan dat dit ieder jaar, meerdere keren per jaar bij meerdere volksvertegenwoordigers voorkomt. Het zwaartepunt ligt hier overigens duidelijk bij gemeenten. De hoogste schatting komt van een medewerker van de commissaris van de Koning. Deze schat het aantal gemeenteraadsleden in die provincie die zich wel eens voor ‘het karretje van derden laten spannen’ op tien procent.

De meeste respondenten wagen zich echter niet aan schattingen of komen een stuk lager uit dan dergelijke aantallen.

22

4

De kwetsbaarheid van volksvertegenwoordigers In dit hoofdstuk bespreken we de kwetsbaarheden van decentrale volksvertegenwoordigers voor oneigenlijke druk en met name voor beïnvloeding vanuit het criminele circuit. Er zijn volgens veel respondenten genoeg redenen om waakzaam te zijn. Toch kunnen we de respondenten in twee ‘groepen’ indelen: zij die grote problemen zien met de mogelijke criminele beïnvloeding van volksvertegenwoordigers en zij die dat in enige mate nuanceren (4.1). Daarna staan we stil bij de kenmerken van decentrale volksvertegenwoordigers die mogelijk interessant zijn voor criminelen (4.2). In de derde paragraaf bespreken we dat politici en vooral volksvertegenwoordigers doorgaans een groot netwerk onderhouden, open staan voor inwoners en ingaan op verzoeken voor een gesprek. Dat hoort bij hun ambt, maar vanuit het perspectief van ondermijning en oneigenlijke druk is het ook een kwetsbaarheid; oneigenlijke druk vindt vaak via diezelfde relaties en netwerken plaats (4.3). We eindigen het hoofdstuk met de kwalijke gevolgen van oneigenlijke druk en ondermijning voor de lokale democratie als geheel (4.4).

4.1

‘Wat valt er te halen’ of ‘een voor criminelen interessante groep’? Een eerste groep binnen onze respondenten benadrukt de relatief beperkte macht en invloed van volksvertegenwoordigers. Zij vragen zich doorgaans hardop af: “Wat is er bij hen eigenlijk te halen?” Het zijn volgens deze respondenten de dagelijkse bestuurders en de ambtenaren die veruit het meest kwetsbaar zijn. Zij zouden over meer (vertrouwelijke) informatie beschikken en kunnen zelfstandig of via het dagelijks bestuur op voor criminelen relevante terreinen beslissingen nemen. Ambtenaren kunnen juist weer in een belangrijk voorstadium invloed uitoefenen. Hier steken de volksvertegenwoordigers wat pover tegenover af. Zij beschikken over minder informatie en zijn qua besluitvorming onderdeel van een groter gremium, van minstens negentien maar vaak nog meer andere volksvertegenwoordigers die toch vooral gezamenlijk beslissen. Bovendien zijn op het moment dat besluiten voor de volksvertegenwoordiging worden gebracht de belangrijkste keuzes mogelijk al door dagelijks bestuurders en ambtenaren gemaakt. Het loont voor criminelen veel minder zich op volksvertegenwoordigers te richten. Dat doen ze, aldus deze gedachtegang, dus vermoedelijk ook niet tot nauwelijks. De tweede groep, die in aantallen respondenten groter is dan de eerste, benadrukt allereerst de kwetsbaarheid van de volksvertegenwoordigers.

Ze geven aan dat volksvertegenwoordigers met iedereen spreken. Ze staan vanuit hun rol open voor vrijwel iedereen die ze benadert en dat maakt ze kwetsbaar. Het risico bestaat namelijk dat sommige inwoners daar misbruik van proberen te maken. Ambtenaren van de afdelingen Openbare Orde & Veiligheid zien soms met lede ogen aan hoe volksvertegenwoordigers contacten onderhouden of benaderd worden door inwoners met problemen met de gemeente. Volksvertegenwoordigers proberen dan via het direct benaderen van ambtenaren en bestuurders iets voor elkaar te krijgen. Dat hoeft niet altijd op oneigenlijke druk te wijzen, maar als de pogingen worden opgemerkt, zorgt dat binnen het gemeentehuis voor alertheid en soms ook voor frustratie. Zo is het bijvoorbeeld niet altijd mogelijk om de informatie waarom contacten met bepaalde personen onverstandig zijn aan het raadslid door te geven. De vraag is of achter dit soort contacten ook (georganiseerde) criminaliteit zit. Zoals we in het vorige hoofdstuk hebben gezien, is dat vaak niet duidelijk. De respondenten in deze groep geven echter aan hierover vooral niet naïef te zijn. Een van onze respondenten gaf aan dat als criminelen er niet voor schuwen mensen uit de weg te ruimen, je ook niet naïef moet denken dat lokale volksvertegenwoordigers met rust gelaten worden.

Hoewel niet iedereen zover ging, geven velen wel aan dat waakzaamheid voor de mogelijke benadering van criminelen richting volksvertegenwoordigers wel degelijk geboden is. Maar waarom eigenlijk? Wat is er mogelijk aantrekkelijk voor personen met criminele intenties of andere belangen die vormen van oneigenlijke druk op decentrale volksvertegenwoordigers willen uitoefenen? Hier gaan we in de volgende paragraaf verder op in.

23

4.2

De aantrekkingskracht van volksvertegenwoordigers Wat maakt decentrale volksvertegenwoordigers mogelijk interessant voor criminelen? Onze respondenten noemen vooral de volgende kenmerken van volksvertegenwoordigers: Toegang tot bestuurders en ambtenaren De eerste kwetsbaarheid is dat volksvertegenwoordigers benaderd worden om toegang te krijgen tot dagelijks bestuurders en ambtenaren. De volksvertegenwoordigers die doorgaans makkelijk(er) benaderbaar zijn, vormen een ingang naar bestuurders en ambtenaren die mogelijk over belangrijke informatie of beslissingsmacht beschikken waar criminelen gebruik van willen maken. Decentrale volksvertegenwoordigers zijn dus interessant om hen aan contactgegevens van die bestuurders of ambtenaren te helpen of hen daar te introduceren. Je ziet met name veel contact rondom financiële belangen. Ondernemers die raadsleden benaderen bijvoorbeeld. Ik heb het voorbeeld van iemand die een fractielid belde voor het telefoonnummer van de wethouder. Dat raadslid zag daar niet zoveel problemen in en gaf dat vervolgens ook. (Bestuurslid politieke partij) Toegang tot geheime informatie en documenten Een tweede reden om raadsleden te benaderen, is dat zij toegang hebben tot informatie die niet voor iedereen toegankelijk is. Dat kunnen bijvoorbeeld fractievoorzitters zijn met toegang tot het presidium en zo over vertrouwelijke informatie bezitten.

Het kan ook gaan om inzage in stukken waar geheimhouding op zit, bijvoorbeeld over grondtransacties. Voor mensen voor wie die informatie (financieel) belangrijk kan zijn, zijn volksvertegenwoordigers doorgaans makkelijker en toegankelijker om te benaderen dan dagelijks bestuurders. Volksvertegenwoordigers zijn doorgaans blij dat er eens burgers zijn die ogenschijnlijk geïnteresseerd zijn in wat je doet. En die zijn dan iets te openhartig over dingen waarvan je denkt dat die eigenlijk geen kwaad kunnen … Over bestemmingsplannen of over wat de burgemeester van plan is te gaan doen tegen ondermijning. (Expert/onderzoeker - Interview 2) Investeren in de toekomst: huidige en toekomstige rol in het lokaal bestuur De omloopsnelheid in het decentraal bestuur is snel en er is een gangbaar carrièrepad van volksvertegenwoordiger via fractievoorzitter tot dagelijks bestuurder. Het kost volgens een van onze respondenten doorgaans niet heel veel moeite om te achterhalen wie de talenten zijn van de grootste partijen en over afzienbare tijd zelf mogelijk een rol als dagelijks bestuurder zullen vervullen. Dergelijke contacten kunnen langzaam worden gelegd. Het hoeft (aanvankelijk) niet altijd bedreiging en onder druk zetten te zijn. Eerder worden aan vertrouwensbanden gewerkt. Op die manier ontstaan relaties die later van pas kunnen komen.

In de volgende paragraaf worden op de risico’s daarvan verder ingegaan. Criminele organisaties denken op de lange termijn. Ze bouwen positie op. Banden met raadsleden die mogelijk ooit wethouder worden. Als ze dan een keer nodig zijn, weten ze al wie ze benaderen. (Expert/onderzoeker – Interview 5)

4.3

Relaties als kracht en zwakte van volksvertegenwoordigers Decentrale volksvertegenwoordigers gaan allerlei relaties aan met derden. In de meeste gevallen is dat geen enkel probleem. Sterker nog, dat is ook wat men van goede volksvertegenwoordigers verwacht. Relaties kunnen echter wel problematisch worden als

24

vandaaruit oneigenlijke druk wordt uitgeoefend of pogingen tot ondermijning gedaan worden. In het vorige hoofdstuk zijn al kort enkele meer directe gezins- en familierelaties aangestipt (de volksvertegenwoordiger die een relatie heeft met een ‘RIEC-subject’). Het gaat echter ook om het bredere netwerk met allerlei relaties daarbuiten, zoals vrienden, wijk- of buurtgenoten of in verenigingsverband. Het aangaan van veel relaties daar hoort bij de functie van volksvertegenwoordiger. Ze hebben een groot netwerk en staan open voor oude en nieuwe contacten. Criminelen kunnen daarvan gebruik maken.10 Als jij echt een miljoenenonderneming wil drijven, crimineel, dan moet je aan lobbyen doen. Dan heb je lobbyisten. Dat is er, en dat gebeurt. Alleen wordt het niet zo snel zichtbaar. Want het kan natuurlijk over heel veel schijven gaan. Dat is echt niet meteen terug te brengen tot een een-op-een tussen raadslid en organisatie. Daar kan van alles tussen zitten. (RIEC – Interview 17) Er is dus bij enkele respondenten het vermoeden dat banden met volksvertegenwoordigers worden opgebouwd waar criminelen of anderen met eigen belangen hun voordeel mee willen doen. Zij geven aan dat (te) veel raadsleden hier nog (te) naïef in zijn. Er is een ondernemer, die is onderwerp van een handhavingstraject, of een BIBOB, of weet ik wat allemaal niet.

Die verzet zich daar allemaal hevig tegen, zeer verontwaardigd, dat kan allemaal niet waar zijn, en die nodigt op een gegeven moment gewoon raadsleden uit om eens een keer bij hem op bedrijf te komen kijken, want hij heeft zo'n prachtig bedrijf. Ja, daar gaat dan meer dan de helft van de raad op in. (Expert/adviseur - Interview 4) Het zijn zeker niet alleen criminele belangen. Bij de buurvrouw die klaagt over een vergunning wordt (meestal) geen crimineel motief verwacht, maar bij veel belangen bij mensen in het netwerk van een volksvertegenwoordiger is dat niet altijd duidelijk. Ze zien ook niet altijd wat de basis onder de vraag is die ze gesteld wordt. Dat is nog iets anders, hè. Daar zitten ook nog wel lagen in. Het kan zijn dat iemand zijn stoep beter gelegd wil krijgen. Nou ja, daar zit weinig crimineels in, zal ik maar zeggen. Maar het kan ook zijn dat iemand zegt van: ‘ja, ik wil wel aandacht vragen voor het feit dat die verordening over vergunningen, voor autobedrijven of voor kapsalons, mijn zaak pijn gaat doen.’ En dat die zaak gebruikt wordt om wit te wassen, ja, dat heeft dat raadslid niet in de gaten. (Kabinetschef cvdK – Interview 11). Wat het bovendien ingewikkeld maakt, is dat het vaak langzame processen zijn die leiden tot niet integer gedrag of oneigenlijke druk. Dergelijke contacten kunnen langzaam worden gelegd.

En het hoeft (aanvankelijk) niet altijd bedreiging en onder druk zetten te zijn. Er wordt ook aan goede relaties gewerkt die op langere termijn giftig blijken te zijn of kunnen worden. Het is voorstelbaar dat ze [criminelen] een raadslid onder druk gaan zetten. Maar dat is natuurlijk een enorm risico. Want dat raadslid kan ook naar de politie gaan ... Dus daarom proberen ze het in het algemeen langzaam op te bouwen. Dat ze gewoon vertrouwenspersonen in die raad hebben. En dat ze ook weten dat als het nodig is en we benaderen die, dan lopen we ook geen risico dat die meteen naar de politie loopt. Want die hebben we eigenlijk al gecorrumpeerd door hem af en toe wat toe te schuiven. En een vakantietje voor hem te betalen en dat soort dingen. (Expert/onderzoeker Interview 5) Het is de gevaarlijke cocktail van oneigenlijke druk en ondermijning die subtiel, dichtbij huis en sluimerend kan plaatsvinden. Met name gevaarlijk, omdat het niet het gangbare beeld is wat 10 Zie ook het werk van Willeke Slingerland, lector Weerbare Democratie aan Saxion

Hogeschool, over onder meer netwerkcorruptie.

25

past bij een onderwerp als ondermijning. Voor veel mensen zal het begrip van ondermijning waarschijnlijk samenhangen met beelden van drugstransporten of criminele netwerken zoals die rond Taghi. Wat veel van onze respondenten echter duidelijk proberen te maken, is dat grote risico’s rondom oneigenlijke druk en ondermijning doorgaans binnen de eigen netwerken van volksvertegenwoordigers plaatsvinden. Veel dichterbij huis dan wij en zij geneigd zijn te denken. Dat kan een belangengroep zijn – boeren worden bijvoorbeeld, zeker in het waterschap, veel genoemd, bijvoorbeeld druk uitoefenend op ‘hun’ geborgde zetels -, maar ook een wijk of een bepaalde etnische of geloofsgemeenschap. Het is juist binnen dat vaak soort vertrouwde en bekende netwerken dat oneigenlijke druk (door derden) soms niet wordt opgemerkt of volksvertegenwoordigers zelf niet zo goed weten hoe daarmee om te gaan. Misschien dat dat gemeenteraadslid misschien wel weet dat een bepaalde ondernemer binnen de gemeente niet alles bonafide doet. Maar het is dan misschien een ondernemer die er al jarenlang actief is en misschien een grote speler ... En inderdaad dan toch ook weer de hoofdsponsor is van de lokale voetbalclub. Of een andere sociale positie heeft verworven ... Dan wordt er misschien bewust, onbewust wat weggekeken.

Of wordt er gewoon naïever gedacht van: ‘Goh er is inderdaad een bouwvergunning nodig voor het bedrijf of voor wat anders. Nou, laten we daar niet te moeilijk over doen’. (Belangenvereniging – Interview 8) Volksvertegenwoordigers die hiermee geconfronteerd worden, kijken mogelijk wat eerder weg of door de vingers. Misschien zien sommigen het oprecht niet, maar het kan ook voordelen bieden om dat te doen. Als raadslid weet je vaak ook wel wat er in jouw samenleving gebeurt. Als er dan toch ergens voorzieningen getroffen worden. Dan kan je daar ook achter de oren krabben. Maar dan is de vraag. Doen raadsleden dat dan altijd? Voetbalverenigingen bijvoorbeeld. Die ineens heel succesvol zijn - en als je wat bestuursleden kent, dan kom je daar snel genoeg achter. Die dus ineens heel veel geld beschikbaar hebben om spelers aan te trekken. En die dan ineens van de ene klasse naar de andere blijven door promoveren … En dan is toch de vraag: Is dat nou gezond geld of fout geld? En welke rol kan de gemeenschap daarbij spelen? Ik zie dat de KNVB daar heel weinig aan doet. Maar vanuit de lokale democratie wordt daar ook niet of nauwelijks op gestuurd. (Belangenvereniging – Interview 1) Volksvertegenwoordigers kunnen echter ook wegkijken, omdat ze het niet durven aan te kaarten. Ze weten dan heel goed wat er speelt, maar besluiten daar niets mee te doen.

Het benoemen of aankaarten, kan namelijk gevolgen hebben voor hun positie binnen die gemeenschap. Contacten die vriendelijk leken of ‘nette mensen’ leken, kunnen dan ineens ook een stuk minder vriendelijk worden. Ja, je weet allemaal waar ze wonen en kunt ze opzoeken. En je weet allemaal wie hun kinderen zijn of waar ze hun boodschappen doen. Dat is veel meer algemeen bekend. Terwijl ik denk dat in een grotere gemeente is dat veel anoniemer. (Partijvoorzitter – Interview 25) Op het moment dat ze daar de verwachtingen niet helemaal waar maken, kan het gaan schuren binnen die gemeenschap. En dan kunnen ook zware jongens zich op een gegeven moment tegen dingen aan gaat lopen bemoeien en dan heb je als raadslid misschien wel een probleem. (Expert/adviseur - Interview 4)

26

4.4

De kwetsbaarheid van het systeem Veel van onze respondenten maken zich zorgen over het opkomen voor andere belangen dan het algemeen belang en de oneigenlijke druk die op volksvertegenwoordigers wordt uitgeoefend. Hoewel we ze niet direct hebben geïnterviewd over de gevolgen van oneigenlijke druk en ondermijning voor (de kwaliteit van) het decentraal bestuur, benoemden enkelen uit henzelf wel de effecten op onder meer ook de kwaliteit van de volksvertegenwoordiging en (daarmee) die van decentrale checks and balances. Waar de een spreekt van ‘ondermijning van binnenuit’ heeft een ander het over ‘bestuurssabotage’ door die volksvertegenwoordigers die vanwege andere belangen dan het algemeen belang hun werk doen. Deze zorgen vullen we aan en verdiepen we met enkele observaties uit wetenschappelijke literatuur over de gevolgen van integriteitsschendingen en ondermijnende criminaliteit op het functioneren en de legitimiteit van het lokale openbaar bestuur. Integriteitschendingen en ondermijnende criminaliteit hebben op de eerste plaats directe gevolgen voor het effectief en efficiënt functioneren van het lokale bestuur. Dergelijke activiteiten zorgen voor een verkeerde of oneerlijke verdeling van publieke middelen, vertraagde processen of verhoogde kosten wat leidt tot inefficiënt en/of oneerlijk beleid (Huberts & Montfort 2021; Kuipers et al. 2024).

Zo heeft infiltratie door criminelen gevolgen voor het effectief handhaven op illegale activiteiten, bijvoorbeeld vanwege het lekken van informatie ten aanzien van controles (Winter et al. 2017). Maar denk ook aan een volksvertegenwoordiger die bepaalde onderwerpen niet aan de orde durft te stellen omdat hij bang is dat zijn naam wordt doorgespeeld, met de bijkomende gevolgen van dien (Winter et al. 2017). Integriteitschendingen leiden op hun beurt tot ondoorzichtige administratie wat de transparantie aantast (Kuipers et al. 2024). Een ander gevolg van integriteitschendingen is een verslechterde werkcultuur binnen een organisatie, in het bijzonder wanneer niet-integer gedrag onbestraft blijft – denk aan een wegkijkcultuur (Huberts & Montfort 2021). Deze verslechterde werkcultuur kan er op haar beurt toe leiden dat het voor integer- of nieuw personeel onaantrekkelijk wordt om te werken binnen de organisatie (Kuipers et al. 2024). Ten tweede neemt de legitimiteit van de lokale overheid af. Door inefficiëntie en soms oneerlijk beleid en de bijkomende financiële verliezen wordt de geloofwaardigheid en reputatie van het lokale bestuur aangetast (Kerkhoff & Overeem 2018). Het vertrouwen van inwoners in zowel de decentrale volksvertegenwoordiger zelf als de gemeente(raad) daalt hierdoor (Kerkhoff & Overeem 2018; Huberts & Montfort 2021).

Inwoners krijgen het idee dat hun belang ondergeschikt is aan dat van een ander, of dat bepaalde belangen te koop zijn. Dit leidt tot gevoelens van onrechtvaardigheid en teleurstelling waardoor het vertrouwen daalt (Kerkhoff & Overeem 2018). Een bijkomend gebrek aan transparantie zorgt ervoor dat inwoners het gevoel krijgen dat ‘er iets mis is’, waardoor het vertrouwen verder afneemt. Het vertrouwen kan ook afnemen vanwege de negatieve invloed die integriteitsschendingen of ondermijnende criminaliteit hebben op de lokale economie, bijvoorbeeld door het sluiten of niet verlenen van een vergunning aan een bedrijf waardoor inwoners hun baan verliezen (Huberts & Montfort 2021). Ten derde wordt het functioneren van de democratie zelf aangetast. Door ondermijnende criminaliteit en integriteitschendingen komen democratische waarden als rechtvaardigheid en gelijke behandeling in het geding (Huberts & Montfort 2021). Daarnaast leidt het lagere vertrouwen in volksvertegenwoordigers en instituties mogelijk tot lagere betrokkenheid, bijvoorbeeld bij verkiezingen, wat leidt tot een minder representatieve volksvertegenwoordiging (Huberts & Montfort 2021). Een lager vertrouwen in het bestuur en politiek kan ook leiden tot een toename in steun voor populistische volksvertegenwoordigers (Kossow 2019).

De afnemende representativiteit binnen de decentrale volksvertegenwoordiging kan ook het gevolg zijn van criminele inmenging. (Potentiële) kandidaten trekken zich terug of stellen zich niet verkiesbaar als gevolg van (angst voor) intimidatie of bedreiging (Kuipers et al. 2024; Kerkhoff & Overeem 2018). Alles bij elkaar genomen zorgt de betrokkenheid van decentrale volksvertegenwoordigers bij integriteitsschendingen en ondermijnende criminaliteit ervoor dat het lokale bestuur niet naar behoren functioneert. Het gevolg is dat inwoners het vertrouwen

27

verliezen in zowel de volksvertegenwoordigers zelf als de instituties waar zij toe behoren. Deze combinatie leidt er uiteindelijk toe dat democratische processen en waarden als gelijke behandeling, representativiteit en transparante verantwoording in het geding komen.

28

5

De weerbaarheid van volksvertegenwoordigers In dit hoofdstuk kijken we naar de huidige aanpak van de decentrale overheden met betrekking tot ondermijning, integriteit en oneigenlijke druk. In de eerste paragraaf wordt inzichtelijk gemaakt hoe de diverse actoren omgaan met signalen die daar mogelijk op wijzen. In de tweede paragraaf wordt beschreven wat er op dit moment aan preventie wordt gedaan.

5.1

De omgang met signalen Signalen dat er mogelijk iets met een volksvertegenwoordiger aan de hand is op het gebied van ondermijning, oneigenlijke druk of integriteit kunnen op meerdere plaatsen en bij meerdere personen binnenkomen en van daaruit weer naar anderen gaan. De spil in het oppakken van die signalen en er gevolg aan geven, zijn de burgemeesters, commissarissen van de Koning en dijkgraven. We beschrijven echter ook de rol van verschillende andere betrokken instanties. Zo willen we een beeld schetsen van de veelheid en diversiteit van actoren die een rol hebben, zonder overigens de illusie te wekken dat we exclusief zijn. Griffiers / ambtenaren Uit de gesprekken blijkt dat in de praktijk de griffier (in provincie en gemeente) een belangrijke rol kan spelen als eerste aanspreekpunt. In het waterschap is dat de secretaris. De signalen die de griffier bereiken komen vanuit de volksvertegenwoordiging, de ambtelijke organisatie en vanuit de samenleving. Soms ziet een griffier zelf iets waarvan hij/zij denkt dat het besproken moet worden. Afhankelijk van de ernst van het signaal kan de griffier eerst zelf het betrokken raadslid aanspreken. In veel gevallen wordt ook de burgemeester, commissaris of dijkgraaf betrokken.

Sommige griffiers vinden het lastig om hier zelf te veel in betrokken te worden, zeker in situaties waarin zowel de melder als de beklaagde volksvertegenwoordiger zijn. Griffiers proberen er voor alle volksvertegenwoordigers te zijn en zijn wat terughoudend in situaties waarin de indruk gewekt kan worden dat zij daarin verschil maken. Dat geldt zowel voor de lokale als provinciale griffier. Burgemeesters/commissarissen/dijkgraven De burgemeester, commissaris en dijkgraaf zijn een belangrijk meld- en doorvoerpunt voor signalen. Zij hebben daarvoor hun eigen waarnemingen, maar ontvangen die ook vanuit de griffie(r) of het ambtelijk apparaat. Extern komen de signalen veelal uit de omgeving van de decentrale volksvertegenwoordiger, vanuit de politie of vanuit het RIEC (zie ook paragraaf 3.2). Hoe de burgemeester, commissaris en dijkgraaf vervolgens handelen, verschilt. Verschillende van hen geven in onze gesprekken aan dat zij de zwaarte van de melding beoordelen, in overleg met bijvoorbeeld de griffier of, in het geval van het waterschap, de secretaris. Bij lichte schending wordt vaak met de desbetreffende volksvertegenwoordiger gesproken. Voor veel lichte vergrijpen is dat dan ook het eindpunt. De volksvertegenwoordiger beseft soms niet dat wat hij doet niet door de beugel kan. Dan volgt, zoals een van de burgemeesters het noemt, een ‘sensibiliseringgesprek’.

In de meeste gevallen wordt het daarmee opgelost. Heel veel zaken worden achter de schermen opgelost. Mensen worden aangesproken op dingen die ze niet goed gedaan hebben. En het wordt opgelost, weer rechtgebogen. Het meeste daarvan komt niet in de media. (Burgemeester – Interview 3) In gevallen wanneer men inschat dat een gesprek niet voldoende is, zijn er andere opties, zoals het starten van een intern onderzoek, mogelijk gevolgd door een extern (integriteits)onderzoek. Mocht blijken dat er (mogelijk) sprake is van een strafbaar feit dat kan aangifte worden gedaan. Wanneer er sprake is van een (mogelijke) integriteitsschending, wordt in veel gevallen ook het

29

presidium geïnformeerd. Het al dan niet opstarten van een extern integriteitsonderzoek kan dan ook daar worden besproken. Om de juiste beslissing te nemen, overleggen of sparren burgemeesters, commissarissen en dijkgraven met mensen binnen de organisatie, met name de griffier (gemeente, provincie) en secretaris (waterschap). Daarnaast doen ze dat met collega’s uit andere gemeenten, provincies of waterschappen die ze vertrouwen of vertrouwelingen uit hun eigen persoonlijke netwerk. Ze vragen hen om advies hoe zij zouden handelen in een soortgelijke situatie. Soms stellen ze hun vragen aan overkoepelende instanties zoals het Genootschap van burgemeesters (in het geval van burgemeesters) of het Steunpunt Integriteitonderzoek Politieke Ambtsdragers. Het is overigens zeker niet zo dat alles bij de burgemeester, commissaris en dijkgraaf terechtkomt. Veel respondenten geven aan dat hier veel verschil zit. Dat heeft er onder meer mee te maken in hoeverre zij door ‘hun’ volksvertegenwoordigers als vertrouwenspersoon worden gezien. Soms kan de afstand om hen in vertrouwen te nemen of om advies te vragen als te groot worden ervaren. Dat geldt ook voor griffiers en andere professionals rondom de volksvertegenwoordigingen. Raadsleden hebben de burgemeester als vertrouwenspersoon. Maar die burgemeester, daar zit een afhankelijkheidsrelatie. Daar zit een machtsdynamiek.

Dat zijn mensen van statuur. Ja, dat heeft ook veel te maken met, laten we zeggen, allerlei scheidslijnen van macht. Dus niet alleen maar burgemeester – raadslid … Je hebt ook man-vrouwlijnen, etniciteitslijnen, leeftijdslijnen, ervaringslijnen. Allemaal lijnen die machtsdynamiek in zich dragen. Die het moeilijk maken om naar iemand toe te stappen. Dus die ruimte moet er wel zijn. En hetzelfde geldt voor de griffie. Als je een griffier hebt die er al 25 jaar zit en een beetje een ‘been there, done that’ attitude heeft, dan is het moeilijker om dit soort thema's bespreekbaar te maken. (Expert/onderzoeker - Interview 9) De afstand die soms gevoeld kan worden tussen volksvertegenwoordigers en ‘hun’ voorzitter of griffier is een vaker terugkerende drempel in het terugdringen van praktijken van oneigenlijke druk. In paragraaf 6.1 gaan we daar verder op in. RIEC Bij het RIEC komen veel signalen binnen via de accountmanagers die tijdens een bezoek aan een gemeente het verzoek krijgen om eens mee te kijken met een bepaalde casus. Soms is het een ambtenaar Openbare Orde en Veiligheid of het hoofd van een afdeling Veiligheid die zich zorgen maakt over een politicus of een bestuurder of zelf onder druk is gezet en op zoek is naar een klankbord.

Verschillende burgemeesters geven in ons onderzoek aan dat ze via ambtenaren en RIEC signalen ontvangen die mogelijk wijzen op ondermijning en/of oneigenlijke druk. Zij kunnen het RIEC ook om advies vragen. Dat laatste komt vooral voor bij kleinere gemeenten. Het RIEC adviseert en ondersteunt en probeert met name de burgemeester ‘in positie te brengen’ en te ondersteunen zodanig dat de casus duidelijk wordt. Dan kan het signaal worden beoordeeld en kan worden besloten of het intern kan worden afgedaan of nader moet worden onderzocht via het proces integrale casusaanpak waarbij het RIEC namens diverse partners (zoals politie, belastingdienst, Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en Openbaar Ministerie) een zogenaamde integrale casusaanpak start. Soms is er een burgemeester die goed zicht heeft op de ernst van de problematiek, maar niet in de positie is om informatie te delen, zoals de uitkomst van een BIBOB-onderzoek. Het RIEC kan dan, op verzoek, in een raadsbijeenkomst uitleggen waar de schoen wringt en wat de risico’s en consequenties kunnen zijn zonder daarmee expliciet in te gaan op de lokale situatie. Politie, Openbaar Ministerie en Rijksrecherche Het Openbaar Ministerie en de Rijksrecherche kunnen via diverse kanalen informatie krijgen over signalen van integriteitsschendingen en ondermijning.

30

We hebben verschillende soorten informatiebronnen. Soms zijn het gewoon meldingen, dus mensen die een brief schrijven of een mail sturen naar de Rijksrecherche, of soms naar de politie, of het OM. Ook brieven naar officieren van justitie of hoofdofficieren, of mails, dat soort informatie. (Openbaar Ministerie – Interview 18) Daarnaast komen er meldingen binnen via Meld Misdaad Anoniem of via de Teams Criminele Inlichtingen (TCI) van de verschillende opsporingsdiensten. De Rijksrecherche heeft zelf ook een TCI die actief op zoek gaat naar informatie. Ook is er sprake van zogenaamde restinformatie uit andere onderzoeken. Stel dat de FIOD bijvoorbeeld een onderzoek start naar een bedrijf, daar kijkt of er bijvoorbeeld belastingdelicten zijn gepleegd, en dan zien dat de mede-eigenaar een ambtenaar is. Dan kan de FIOD zeggen: ‘wij hebben hier een onderzoek gedaan, wij doen verder geen onderzoek naar die ambtenaar, want het gaat ons om dat bedrijf, de boekhouding van het bedrijf, maar we zien wel dat daar een ambtenaar in zit’. Dan stellen ze de Rijksrecherche daarvan op de hoogte. En dat is voor ons een signaal. (Openbaar Ministerie – Interview 18) Toch geven onze respondenten aan dat ze zeer weinig signalen ontvangen over integriteitsschendingen en/of ondermijning van en door decentrale volksvertegenwoordigers.

Wanneer het gaat over dit type criminaliteit speelt de decentrale volksvertegenwoordiger dus “geen grote rol”, en gaat de aandacht van politie, Rijksrecherche en het OM veel meer uit naar (andere) ambtenaren en bestuurders (Openbaar Ministerie – interview 18). Het is goed om te benoemen dat hier evenwel sprake kan zijn van een selectieeffect. Volgens een respondent zijn de signalen die de organisatie wél op de een of andere manier bereiken vaak onvoldoende concreet of niet ernstig genoeg om door de Rijksrecherche te worden opgepakt. Bovendien moet het gaan om zaken die strafbaar zijn gesteld en dit is bij integriteitszaken lang niet altijd hard te maken. Er moet altijd iets zitten van omkoping, of witwassen, of fraude. Dat soort zaken. Anders is het geen zaak voor ons. (Rijksrecherche – Interview 15) Hoewel door de respondenten wordt erkend dat ondermijning door en van decentrale volksvertegenwoordigers mogelijk is, zijn de meldingen die ze ontvangen dus vaak te mager, waardoor ze niet worden opgevolgd. Dit draagt bij aan het dark number waar we hiervoor al over schreven (paragraaf 3.3). Veel van onze respondenten uit het decentraal bestuur of die daarbij betrokken zijn, geven aan dat een grote betrokkenheid van politie en OM belangrijk is. Dat zij enigszins op afstand staan van de decentrale politiek en daardoor minder signalen ontvangen, begrijpen ze.

Wat ze wel van hen verwachten, is dat als ze signalen vanuit de decentrale politiek ontvangen, ze daarop alert en adequaat handelen. Onze respondenten geven aan hierover zowel positieve ervaringen als kanttekeningen te hebben. Wat beter kan, is dat wij als gezamenlijke overheid elkaar dan beter vasthouden. Het kan niet zo zijn dat als in de driehoek, met een burgemeester, OM en politie wordt gesproken, ook over een raadslid, op basis van informatie van bijvoorbeeld FIOD, Belasting, noem maar op, de burgemeester dan degene is die zegt: ‘nou ja, ik wil dat dit verder uitgezocht wordt’. En als dat verder uitgezocht wordt en het boven tafel komt, iedereen zijn handen loslaat en zegt: ‘ja, nee, het was de burgemeester die het vroeg’. Dan gaan we met z'n allen wel de glijdende schaal op, want dan moeten we heel hard werken om die burgemeester overeind te houden. (Kabinetschef CvdK – Interview 11) Ik denk dat we toch eens een keer met OM en politie en bij iedereen nog eens goed onder de aandacht moeten brengen en zorgen dat daarnaar gehandeld wordt. Dat je bij een aangifte niet te maken krijgt met een politiemedewerker die zegt van: ‘Ok, raadslid,

31

wacht even had dat prioriteit? Ja ik heb het nog druk; volgende week donderdag hebben we wel tijd’ ... Nee! Met alle begrip voor de werkdruk bij de politie, maar heb het gesprek daar in ieder geval over. (Belangenvereniging – Interview 4) Landelijke belangenverenigingen Voor wat betreft een aanspreekpunt voor individuele volksvertegenwoordigers, griffiers, burgemeesters, commissarissen en dijkgraven is de rol van de belangenverenigingen wisselend. In het algemeen kan worden gesteld dat ze eveneens niet tot de eerste lijn behoren van het oppakken en verder brengen van signalen die mogelijk oneigenlijke druk of ondermijning betekenen. De een wat meer dan de ander ontvangt desalniettemin wel eens vragen van een van hun leden hoe ze met een bepaalde casus om kunnen gaan. De medewerkers van de vereniging proberen dan zo goed mogelijk te helpen of verwijzen door naar externen die daarmee kunnen helpen, zoals het Steunpunt Integriteit.

5.2

De huidige preventieve aanpak In de interviews is gevraagd welke instrumenten en activiteiten momenteel worden ingezet in het kader van preventie. Hoe kunnen ernstige integriteitsschendingen en met name ondermijning en oneigenlijke druk op volksvertegenwoordigers worden voorkomen? Veel respondenten geven aan dat er op decentraal niveau vooral aan bewustwording wordt gewerkt. De wijze waarop is divers en bestaat uit meerdere onderdelen. Landelijke aandacht Het vergroten van de weerbaarheid van (decentrale) bestuurders en volksvertegenwoordigers is een thema dat al geruime tijd hoog op de landelijke politieke agenda staat, onder meer met het landelijke programma Veilige Publieke Taak (gestart in 2007) en het Netwerk Weerbaar Bestuur (gestart in 2018).11 Vanuit de landelijke overheid worden onder meer regels en gedragscodes ontwikkeld om de integriteit voor ambtenaren, bestuurders en volksvertegenwoordigers zoveel mogelijk te bevorderen. Het landelijk agenderen van het thema integriteit wordt gewaardeerd en geregeld hoorden we ook waardering voor de handreikingen. Wel uiten sommige respondenten de vrees dat de aandacht en bijkomende budgetten tijdelijk zijn. De burgemeester wilde graag weten: ‘wat kunnen we nou doen om te zorgen dat we niet de foute mensen op die lijst krijgen?’ … Toen hebben we die handreiking van Binnenlandse zaken met de politieke partijen gedeeld.

(Raadsgriffier – Interview 16) Kijk wat wij nu doen, is twee keer drie jaar. Nu zitten we in de tweede periode van drie jaar. En we hebben nu wat extra budget gekregen, omdat ze nu zien dat wel veel organiseren … Maar dat moet je blijven herhalen … Daar is het Haagse systeem niet per definitie op ingericht. (Belangenvereniging – Interview 1) Met name de ministeries van BZK en J&V hebben een rol in het vergroten van de weerbaarheid van het decentraal bestuur. Hier zit wel een taakverdeling. Zo houdt BZK zich bezig met het bevorderen van de integriteit en Justitie & veiligheid met signalen van ondermijning tijdig leren te herkennen. In dit onderzoek hebben we gezien dat dit op decentraal niveau niet altijd zo te scheiden is, zeker als er signalen binnenkomen waarvan de betekenis nog niet vaststaat. Het is dan niet zo dat de logica van deze taakverdeling decentraal altijd begrepen wordt. Dat daarnaast ook nog andere landelijke partners, zoals de belangenverenigingen, op hun manier, aan bewustwording en adequaat handelen bijdragen, draagt niet altijd bij aan een goed 11 De inzet van het NWB zich richt op preventie, reactie en nazorg van agressie, intimidatie en

bedreiging van buitenaf.

32

overzicht. Niet al onze respondenten vermoeden dat decentrale volksvertegenwoordigers goed weten wie wat doet en waarvoor ze bij wie terecht kunnen. Voor de bestuurders zelf geldt dit ook, maar gezien hun rol en positie (zie paragraaf 5.1) in mindere mate. Dus wat je krijgt is een Netwerk Weerbaar Bestuur. Maar je krijgt ook sessies bij het NGB en ook bij de NVvR. En ze zijn op allerlei terreinen zijn allerlei dingen waarbij je maar kunt afvragen van: ‘ja is meer altijd beter?’ En zit er een soort coherentie en consistentie tussen al die activiteiten. Ik doe er onderzoek naar en mis het overzicht nog wel eens. Ik zie soms ook door de bomen het bos niet meer. En ik heb het idee dat dat voor een gemiddeld raadslid al helemaal zo is. (Expert/onderzoeker - Interview 9) Trainingen en activiteiten op decentraal niveau Voor zittende decentrale volksvertegenwoordigers worden volgens onze respondenten regelmatig activiteiten georganiseerd rondom het thema ‘integriteit’. De vorm en intensiteit daarvan verschillen. Zo werken sommige gemeenteraden en Provinciale Staten met een ‘Commissie Integriteit’ die, naast het bespreken van casuïstiek, ook trainingen voor volksvertegenwoordigers kan verzorgen. Er vinden over integriteit (groeps)gesprekken en digitale leersessies plaats. Daarnaast komen we onder meer kaartspellen en toneel- en theatervoorstellingen tegen.

Dit alles is bedoeld om de bewustwording van volksvertegenwoordigers te vergroten. Daarbij ligt de nadruk op het signaleren van mogelijke integriteitsschendingen en de mogelijkheden tot melden. Er is bij de kennismaking een groepsgesprek. Dat noemen we dan het integriteitsgesprek. Daar gaat het over de inhoud: wat zijn belangenverstrengelingen? En over de uitleg van de gedragscode. En het gaat over bespreken van casuïstiek. Het liefst eigen casuïstiek … Dat wordt na twee jaar herhaald. Daarnaast heb ik met alle ABleden een individueel gesprek. Waarin wederom de gedragscode, de nevenfuncties en belangenverstrengelingen worden besproken. En inderdaad, het melden als je iets ziet … Dat zijn denk ik de reguliere instrumenten. (Dijkgraaf – Interview 26) Het thema integriteit lijkt zo bij veel decentrale overheden een vaste plek te hebben bij training aan volksvertegenwoordigers. Er is wel verschil in interpretatie. Van een enge benadering gericht op concrete integriteitsschendingen tot een brede benadering waarbij ook ondermijning en de omgang met agressie en geweld onder worden geschaard. Trainingen en bijeenkomsten over integriteit worden veelal uitgevoerd door externe partijen zoals het RIEC of commerciële bureaus. De meningen onder onze respondenten over dergelijke trainingen en bijeenkomsten zijn verdeeld.

Sommigen menen dat het gaat om ‘het zetten van een vinkje’, zodat gezegd kan worden dat aandacht voor dit thema is afgedaan op het lijstje van de commissaris of de griffier, of menen verzadigd te raken wat betreft trainingen en bijeenkomsten omtrent ondermijning en integriteit. En soms zelfs dat raadsleden … bij ons wel eens zeggen van ‘ach daar komt die griffier weer met zijn integriteit’. Of: ‘daar komt de burgemeester weer’. Ja. En daar moet je natuurlijk ook voor waken, voor integriteitsmoeheid. Dat mensen er op een gegeven moment helemaal klaar mee zijn van: ‘we weten het nu wel’ (Raadsgriffier – Interview 23) Anderen vinden het juist een mooi begin en zouden willen dat het gesprek over dergelijke onderwerpen vaker wordt gevoerd of ze wensen meer verdieping in het thema. Een behoefte waarin niet altijd voorzien kan worden als gevolg van de constante wisseling van volksvertegenwoordigers na verkiezingen. Hierdoor krijgen reeds zittende volksvertegenwoordigers elke nieuwe periode dezelfde training of informatiebijeenkomst. Iets wat nodig is om nieuw aangetreden volksvertegenwoordigers de juiste basis mee te geven, maar waardoor het maken van een verdiepingsslag in de materie uitblijft. Daarbij geven

33

burgemeesters, dijkgraven en griffiers veelal aan dat thema's als integriteit en ondermijning, hoewel belangrijk, maar een deel van alle onderwerpen zijn die behandeld dienen te worden. Voor verdieping in het thema blijft dan weinig ruimte over. Nou daar zit ook wel een addertje onder het gras met de raadsleden. Als ze één keer ons verhaal basaal hebben gehoord, willen ze de vervolgsessie, het jaar erop, waarbij de gemeente of een griffier het vinkje moet zetten van dat die daar aandacht aan heeft geschonken. Die verwachten dan een spade dieper. In de tussentijd zitten daar weer andere raadsleden … dus kunnen we voor een deel van de groep eigenlijk van voor af aan beginnen. (RIEC – Interview 17) Ja, kijk, voor jou is dit echt een thema. Maar kijk, voor ons zijn er ongeveer twintig voorliggende thema's voordat deze aan de beurt komt. (Partijvoorzitter – Interview 19) Protocollen en gedragscodes Veel griffies beschikken volgens onze respondenten over een door de volksvertegenwoordiging vastgesteld protocol voor vermeende integriteitsschendingen. Deze protocollen zouden ervoor moeten zorgen dat de norm voor iedereen duidelijk is, maar bieden ook een handelingsperspectief om deze normen aan te toetsen en het gesprek met volksvertegenwoordigers aan te gaan. Zo kan het handvatten bieden in het geval van een vermeende integriteitsschending en een beter inzicht bieden in de meldroute.

Hoe om te gaan met, altijd in de preventieve sfeer, wat je wel en wat je niet mag doen? Maar ook in de sfeer van als het fout gaat, wat doen we dan? Als er sprake moet zijn van een onderzoek, wie gaat dat doen op welk moment? Welke externe adviseurs? Wanneer? Wanneer licht je de raad in? … Daar gaan die protocollen en gedragscodes over. (Burgemeester – Interview 30) Veelal is in dergelijke protocollen ook een zogenaamde klankbordfunctie opgenomen. Dit betekent dat een volksvertegenwoordiger, voorafgaand aan een formele melding, een klankbord moet opzoeken om te reflecteren op de situatie en te bekijken wat mogelijke vervolgstappen zouden moeten/kunnen zijn. Intern is deze rol lokaal veelal belegd bij de burgemeester of de griffier, maar er zijn ook gemeenten die deze functie extern hebben belegd. Over het algemeen zijn onze respondenten positief over de protocollen. Ze worden gezien als een soort handleiding om het goede gesprek met elkaar aan te gaan. Er is echter ook kritiek. De richtlijnen zouden in sommige gevallen gezien worden als ‘windowdressing’. Zo hebben gemeenten vaak wel een protocol opgenomen, maar blijkt er toch vaak een discrepantie te zijn tussen deze protocollen en de manier hoe er met meldingen wordt omgegaan in de praktijk. Iedereen heeft protocollen. Iedereen heeft papier waarin dat staat.

En als ze dat zelf niet hebben, dan hebben ze het gekopieerd van de naburige gemeente. En daarmee schermen ze naar de buitenwereld af dat ze alles op orde hebben, maar ze hebben helemaal niks op orde. Want vaak, als er wat gebeurt, dan schrikt iedereen weer. En dan hebben ze hulp nodig. (RIEC – Interview 17) De rol van politieke partijen Wat opvalt is dat actoren bij gemeenten, waterschappen en provincies vaak goed op de hoogte zijn van het bestaan van protocollen en handreikingen, terwijl actoren bij politieke partijen zich lang niet altijd bewust zijn van de aanwezigheid van dergelijke protocollen of gedragscodes. Zo komt uit verschillende interviews naar voren dat lokale afdelingen niet altijd bekend zijn met de protocollen of handreikingen die landelijke partijen beschikbaar stellen en dat actoren van lokale partijen niet altijd op de hoogte zijn van protocollen die gelden binnen bijvoorbeeld een

34

gemeente, omdat zij hierin niet betrokken menen te worden. Hierdoor ontbreekt bij hen de praktische kennis over wat te doen bij een vermeende integriteitsschending. Maar vanuit bijvoorbeeld de gemeente is er niet tegen mij gezegd van: ‘goh, als jij als partij te maken hebt met deze situatie, dan is dit wat we moeten doen’. Dus binnen de raad worden daar wel afspraken over gemaakt, maar alles daarbuiten dus niet. (Partijvoorzitter – Interview 25) Politieke partijen hebben uiteraard een belangrijke rol in de kandidaatselectie en daarmee ook in preventie en het ontvangen van signalen die er op kunnen wijzen dat de kandidaat mogelijk een risico is. Het valt ons in gesprekken op dat de experts en de decentrale bestuurders doorgaans bezorgder zijn over hoe politieke partijen die rol oppakken dan de politieke partijen zelf. Onze respondenten die als bestuurder of medewerker werkzaam zijn bij een politieke partij geven aan dat bij ‘hun’ partij het thema integriteit deel uitmaakt van de selectieprocedure. Bij het samenstellen van de kieslijst staan de zogenaamde kiescommissies stil bij mogelijke risico’s en kwetsbaarheden van potentiële kandidaten, zoals nevenfuncties, netwerken of zaken in de privésfeer. Het thema ondermijning lijkt daarbij niet of minder expliciet aan de orde te komen. De kiescommissie voert over deze onderwerpen het gesprek met de potentiële kandidaat.

Veelal is dit gesprek bedoeld om potentiële kandidaten bewust te maken van het feit dat in een publieke functie bepaalde kwetsbaarheden een risico kunnen vormen, maar dat wordt niet door iedereen zo gevoeld. Screening wordt vooral gezien als een test (kom ik erdoor of niet) terwijl het vooral van belang is om daar de risico’s in kaart te brengen. (Belangenvereniging – Interview 6) Mogelijk is hier enig verschil tussen de ‘nieuwkomers’ en de ‘gevestigde orde’. De gevestigde partijen zijn al geruime tijd bezig en hebben al wat meer ervaring. Voor nieuwe partijen komt veel op hen af, waaronder het vinden van nieuwe geschikte kandidaten. De selectie(procedure) goed op orde brengen, kan dan een uitdaging zijn. Nogmaals, het is geen ijzeren wet, maar de landelijke partijen hebben wel meer backup, hebben meer opleiding, meer scholing, ook mensen die je kunnen ondersteunen als iets fout gaat. Dus die back-up is bij landelijke partijen toch iets beter georganiseerd. Stelt nog geen garanties natuurlijk, maar helpt wel in mijn beleving. (Burgemeester – Interview 30) Mochten er voorafgaand aan of tijdens een gesprek met potentiële kandidaten risico’s en kwetsbaarheden worden geconstateerd, wil dat niet per se zeggen dat deze kandidaat niet op de kieslijst komt.

Het gesprek is immers vooral bedoeld om potentiële kandidaten bewust te maken van het feit dat in een publieke functie bepaalde kwetsbaarheden een risico kunnen vormen maar daarmee is een kandidaat nog niet meteen ongeschikt. Ook een Verklaring Omtrent Gedrag (VOG) is voor leden van de raad, Provinciale Staten of het algemeen bestuur van het waterschap geen wettelijke functievereiste. Politieke partijen kunnen een VOG verlangen en diverse politieke partijen waarmee is gesproken, geven aan dat dit ook gebeurt. Daarnaast wordt de kandidaten soms gevraagd een integriteitsverklaring te tekenen. Er zit een spanning binnen politieke partijen op lokaal niveau tussen het verhogen van de drempel om volksvertegenwoordiger te worden vanwege mogelijke veiligheidsredenen enerzijds en het laag houden van die drempel om democratische redenen: zoveel mogelijk mensen de kans geven mee te doen anderzijds. Dat dilemma zien we ook terug als we spreken met burgemeesters, commissarissen en dijkgraven. Veel van hen nemen ook initiatief om voorafgaand aan de verkiezingen met de politieke partijen te spreken en hen op het belang van een goede selectie te wijzen. Deze actoren kunnen zelf geen invloed uitoefenen op de kandidatenlijst en wie er uiteindelijk in de volksvertegenwoordiging terecht komt. Ook hebben zij geen bevoegdheden om een volksvertegenwoordiger uit diens functie te zetten.

Dit kan alleen nog door een rechter worden gedaan. Om deze reden hechten zij veel waarde aan een

35

goede selectie aan de voorkant. Zodat de 'rotte appels’ er op voorhand worden uitgehaald, voor het niet meer kan. Enkele handreikingen zoals door het ministerie van BZK opgesteld, kunnen daarbij helpen. En natuurlijk wil je investeren aan de voorkant. Ook om af te schrikken. Weet je, dat als mensen die een agenda hebben, denken: ‘goh, ik kan hier makkelijk instromen’. En als dat toch niet zo makkelijk is, als we met de billen bloot moeten, als een partij echt een commissie heeft die zegt, ‘nou, als jij bij ons op de lijst wil, dan willen wij eens even een goed gesprek met jou voeren’. (RIEC – Interview 17) Er zit bijvoorbeeld ook een integriteitsvragenlijst in, die mensen moeten invullen. Nou als jij iets moet invullen en je moet vervolgens verklaren dat je het eerlijk en volledig hebt ingevuld en je moet je handtekening eronder zetten. Dat op zich is al een barrière voor mensen die problemen hebben. Maar je ziet dat dat instrument nauwelijks gebruikt wordt door partijen. (Expert/onderzoeker - Interview 5) Doorwerking van de bewustwording: ‘tevreden bestuurders, bezorgde experts’ Wanneer we kijken naar het instrumentarium dat wordt ingezet in relatie tot het bevorderen van bewustwording en kennis over integriteit en ondermijning valt op dat dit vooral rationele instrumenten zijn (codes, protocollen, vragenlijsten).

Daarmee wordt informatie verstrekt over integriteit en ondermijning, signalen die kunnen duiden op deze fenomeen, mogelijke gevaren en de wijze waarop decentrale volksvertegenwoordigers signalen kunnen melden. Op basis van deze relevante informatie kunnen decentrale volksvertegenwoordigers zelf besluiten of ze hun gedrag willen veranderen. Of het gedrag ook daadwerkelijk wordt aangepast, wisselt, althans zo blijkt uit de interviews met onze respondenten. Hierover bestaan verschillende inzichten en constateren wij grofweg een verschil tussen de ‘decentrale’ respondenten enerzijds – burgemeesters, commissarissen, dijkgraven, griffiers, bestuursleden van lokale partijen en ambtenaren – en anderzijds de wat meer op afstand staande professionals, met name de experts en belangenverenigingen. De respondenten uit de tweede groep blijven het belang van voortdurende aandacht voor ondermijning, integriteit en oneigenlijke druk benadrukken. De decentrale respondenten uit de eerste groep zijn doorgaans positiever (enkel met wat meer zorgen over politieke partijen, zie hiervoor). Wat de eerste groep zich ook meer afvraagt dan de tweede is of al die aandacht wel doorwerkt in beter functionerende volksvertegenwoordigers.

We sluiten dit hoofdstuk daarom af met een reflectie op juist dat onderwerp: Een groot deel van de aanpak zoals we die hebben gezien rondom dit onderwerp vertrekt vanuit het idee dat juiste kennis ook automatisch leidt tot ander gedrag. Dit rationalistisch perspectief ligt aan de basis van veel overheidsbeleid (Behavioural Insights Netwerk Nederland 2019). De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2017) wees echter ook al op het belang van een realistisch perspectief waarbij ‘weten niet altijd leidt tot doen’. Sommige mensen maken keuzes die afwijken van de voorgenomen keuzes, anderen handelen helemaal niet. Weer anderen maken keuzes die op korte termijn verstandig lijken te zijn, bijvoorbeeld ingaan op een verzoek van een kennis om vertrouwelijke informatie rondom een voorgenomen besluit te delen, maar op lange termijn onverstandig blijken te zijn, bijvoorbeeld veroordeling wegens schending van een ambtsgeheim. Weloverwogen, rationele voornemens verliezen het vaak van intrinsieke impulsen en extrinsieke verleidingen (Hermsen & Renes 2020), bijvoorbeeld omdat doelstellingen conflicteren, emoties het gewenste gedrag in de weg staan of omdat het ingewikkeld is om gewoontegedrag te veranderen (Sheeran & Webb 2016). Dit heeft te maken met het feit dat een groot deel van ons gedrag automatisch en veelal onbewust plaatsvindt (gewoonten en impulsen).