A06 02 Een kwetsbaar ambt - over ondermijning en oneigenlijke druk op decentrale volksvertegenwoordigers - 2024.pdf

ONDERZOEKSRAPPORT

Een kwetsbaar ambt OVER ONDERMIJNING EN ONEIGENLIJKE DRUK OP DECENTRALE VOLKSVERTEGENWOORDIGERS

Dr. Julien van Ostaaijen | Meijze Sweere, MSc | Dr. Diana Marijnissen | Dr. Kim Geurtjens | Dr. Teun van Ruitenburg | Robin van Woensel, MSc | Koen Vossen, MEd

www.veiligheidenveerkracht.nl

Colofon September 2024 Dr. Julien van Ostaaijen Meijze Sweere, MSc Dr. Diana Marijnissen Dr. Kim Geurtjens Dr. Teun van Ruitenburg Koen Vossen, MEd Robin van Woensel, MSc Met medewerking van: Sven van den Hurk; Barbera Goossens; Lisette Klaassen; Tessa van Hoorn; Destiny van Dijk; Mariëlle Vinckx – Tuinder, MSc

©2024

Centre of Expertise Veiligheid & Veerkracht – Avans Hogeschool Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand en/of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of op enige andere manier zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Foto voorkant: pixabay.com, fotograaf Tero Vesalainen

Voorwoord Voor u ligt het onderzoeksrapport ‘Een kwetsbaar ambt. Over ondermijning en oneigenlijke druk op decentrale volksvertegenwoordigers’. Wij danken alle respondenten die aan dit onderzoek hebben meegewerkt. Daarnaast danken we de opdrachtgever en de begeleidingscommissie voor hun hulp bij de uitvoering. Het onderzoeksteam Dr. Julien van Ostaaijen; Meijze Sweere, MSc; Dr. Diana Marijnissen; Dr. Kim Geurtjens; Dr. Teun van Ruitenburg; Koen Vossen, MEd; Robin van Woensel, MSc. Dit onderzoek is mede tot stand gekomen dankzij: Sven van den Hurk; Barbera Goossens; Lisette Klaassen; Tessa van Hoorn; Destiny van Dijk; Mariëlle Vinckx – Tuinder, MSc.

www.veiligheidenveerkracht.nl

Samenvatting Focus en aanpak onderzoek Dit onderzoek richt zich op de relatie tussen (georganiseerde) criminaliteit en decentrale volksvertegenwoordigers en het bredere vraagstuk van oneigenlijke druk op decentrale volksvertegenwoordigers. Respectievelijk stelden we ons hierbij drie vragen: 1) Wat voor signalen bereiken betrokken personen en organisaties hierover? 2) Welk beeld bestaat er bij deze betrokkenen over de risicofactoren en kwetsbaarheden van decentrale volksvertegenwoordigers voor ondermijning? 3) Welke aanbevelingen hebben de betrokken personen en organisaties voor de aanpak van ondermijning van en oneigenlijke druk op decentrale volksvertegenwoordigers? Het onderzoek is uitgevoerd door middel van een beknopte literatuurstudie en 39 interviews met betrokkenen, waaronder burgemeesters, commissarissen van de Koning, dijkgraven/watergraven, griffiers en overige betrokken ambtenaren, medewerkers van RIEC’s/LIEC, vertegenwoordigers van politie, het OM en de rijksrecherche, vertegenwoordigers van overkoepelende belangenorganisaties, medewerkers van lokale en landelijke politieke partijen en experts, met name wetenschappers. Door deze groep hebben we een breed overzicht van kwetsbaarheden en risico’s kunnen vaststellen, maar het is eveneens goed te benadrukken dat deze groep niet representatief is voor alle decentrale overheden in Nederland.

Signalen van en kwetsbaarheden voor ondermijning en oneigenlijke druk Als antwoord op de eerste onderzoeksvraag kunnen we stellen dat de signalen rondom mogelijke ondermijning en oneigenlijke druk met name decentraal binnenkomen, bij de burgemeesters, commissarissen, dijkgraven, griffiers en (overige) decentrale ambtenaren. Zij zijn met name alert op wat zij beschouwen als opvallendheden of veranderingen in het gedrag van ‘hun’ decentrale volksvertegenwoordigers, zoals veel vragen stellen over zeer specifieke onderwerpen of uitingen die afwijken van eerdere uitspraken of partijprogramma’s. Daarnaast en in combinatie daarmee zijn ze alert op zaken die samenhangen met het ‘verleden, belangen en relaties’ van de volksvertegenwoordigers: overtredingen of strafbare feiten, (economische) belangen in de gemeente/provincie/waterschap van henzelf of gezinsleden en relaties met personen die mogelijk verdacht of veroordeeld zijn. Over in hoeverre deze signalen ook duiden op daadwerkelijke vormen van oneigenlijke druk en/of een rol van de georganiseerde criminaliteit, kunnen onze respondenten doorgaans niet veel zeggen of – in het geval van oneigenlijke druk – lopen schattingen daarover teveel uiteen. Respondenten zien opvallend gedrag, maar kunnen dit gedrag door een gebrek aan zicht op de motieven moeilijk duiden.

Het is dus zeker niet zo dat deze gedragingen of kenmerken op zichzelf problematisch hoeven te zijn voor het goed functioneren als volksvertegenwoordiger. De tweede onderzoeksvraag betreft het beeld dat betrokken personen en organisaties hebben van de risicofactoren en kwetsbaarheden van decentrale volksvertegenwoordigers voor pogingen tot ondermijning. Onze respondenten zien de volgende kwetsbaarheden: decentrale volksvertegenwoordigers vormen een ingang naar bestuurders en ambtenaren en kunnen derden daartoe toegang verschaffen; decentrale volksvertegenwoordigers hebben toegang tot informatie die niet voor iedereen toegankelijk is, bijvoorbeeld fractievoorzitters die in het presidium zitten of inzage in stukken waar geheimhouding op zit; en decentrale volksvertegenwoordigers komen op termijn mogelijk op interessante(re) posities terecht, zoals die van lid van het dagelijks bestuur. Bij het bespreken van deze kwetsbaarheden moeten we wel opmerken dat er binnen onze groep respondenten verschil is in zij die zien dat criminelen ook van deze kwetsbaarheden gebruik zullen maken en zij die dat risico in enige mate nuanceren. De meeste respondenten zien decentrale volksvertegenwoordigers niet als de grootste risicogroep. Zij waarschuwen vooral voor ondermijning van en oneigenlijke druk op ambtenaren en leden van het dagelijks bestuur, zoals wethouders.

Deze (doel)groepen zouden over meer (vertrouwelijke) informatie beschikken, zelfstandig of via het dagelijks bestuur op voor criminelen relevante terreinen beslissingen nemen of belangrijk zijn in de ‘voorfase’ van besluiten. Waakzaamheid is echter

3

ook voor decentrale volksvertegenwoordigers geboden. Het zijn immers niet alleen criminelen die van de kwetsbaarheden van deze groep voor oneigenlijk belang gebruik kunnen maken. Het belang van het wegnemen van oneigenlijke druk Onze respondenten maken zich zorgen over het opkomen voor andere belangen dan het algemeen belang en oneigenlijke druk die op volksvertegenwoordigers wordt uitgeoefend. Deze kwetsbaarheden lijken zich vooral dichtbij huis te uiten. Het beeld van ondermijning valt voor veel mensen vermoedelijk samen met beelden van drugstransporten of omvangrijke criminele netwerken. Het gevaar is dat de risico’s in de eigen sociale en professionele netwerken worden onderschat. Het gaat dan om contacten in de wijk, het verenigingsleven of met lokale ondernemers. De oneigenlijke druk die daar plaats kan vinden, is volgens onze respondenten een groot risico. Deze spanning raakt de kern van het zijn van volksvertegenwoordiger. Juist door hun open houding richting de samenleving maken decentrale volksvertegenwoordigers zich kwetsbaar voor oneigenlijke druk en beïnvloeding. Geen enkele respondent heeft aangegeven dat volksvertegenwoordigers daarom minder contact met die samenleving zouden moeten onderhouden, maar ze geven wel aan te waken voor naïviteit in die contacten.

Veel volksvertegenwoordigers hebben geen of te weinig oog voor deze risico’s, ze halen er voordeel uit (bijvoorbeeld het succes van de plaatselijke voetbalclub) of vinden het lastig deze druk aan te kaarten, omdat dit gevolgen voor hun eigen positie binnen die gemeenschap kan hebben. Ze kunnen ook te maken krijgen met vormen van intimidatie of agressie. Het zijn de verwevenheid met het eigen netwerk en het sluimerende proces waarop beïnvloeding vaak plaatsvindt die een oplossing doorgaans moeilijk maken. Van een bedreiging uit onbekende hoek kan aangifte worden gedaan of het is op een andere manier aan te kaarten, ook binnen de lokale politiek, maar als je eigen achterban die druk zet, is een dergelijke stap vaak veel moeilijker. Toch moet juist het probleem van oneigenlijke druk op decentrale volksvertegenwoordigers worden aangepakt en zoveel mogelijk worden weggenomen. Het toegeven daaraan heeft namelijk ernstige gevolgen voor (de kwaliteit van) het decentraal bestuur. Aanbevelingen vanuit de respondenten De derde onderzoeksvraag betreft de aanbevelingen die onze respondenten zelf aandragen voor de in dit onderzoek geschetste ontwikkelingen. Het probleem met betrekking tot oneigenlijke druk op decentrale volksvertegenwoordigers is niet eenvoudig op te lossen. Uit de interviews volgen de volgende punten van zorg voor een betere aanpak.

1) Verlaag en verwijder barrières die tot handelingsverlegenheid leiden. Zorg dat volksvertegenwoordigingen gezamenlijk en volksvertegenwoordigers individueel zich voldoende toegerust voelen om sluimerende processen van oneigenlijke druk in hun omgeving te weerstaan. Protocollen en handreikingen kunnen dat proces en die bereidheid ondersteunen, maar zijn op zichzelf niet voldoende. Organiseer continu het gesprek binnen volksvertegenwoordigingen en richt je daarbij op het slechten van de drempels die de handelingsbereidheid van volksvertegenwoordigers belemmeren. Dat gaat dan met name om de belemmering die decentrale volksvertegenwoordigers bij de aanpak van oneigenlijk druk ervaren doordat deze uit hun eigen persoonlijke of professionele netwerken afkomstig is. Blijf die aandacht en het voeren van gesprekken vasthouden, mede in het besef dat elke vier jaar weer veel nieuwe volksvertegenwoordigers starten. 2) Ondersteun en stimuleer decentrale actoren. Ondersteun vanuit de decentrale en landelijke overheid, politie en OM, burgemeester, commissaris en dijkgraaf. Zij zijn spil in het organiseren van bewustwording bij decentrale volksvertegenwoordigers en het signaleren en opvolgen van gevallen van ondermijning van decentrale volksvertegenwoordigers.

De minister dient commissarissen en dijkgraven te wijzen op deze rol en ze te ondersteunen in hun aanpak van oneigenlijke druk op volksvertegenwoordigers. De commissaris hoort hetzelfde te doen richting burgemeesters. Zorg decentraal voor voldoende organisatiecapaciteit van ambtenaren en griffie, waaronder tijd maken voor meldingen, onderzoek en het in kaart brengen van risico’s. Het is belangrijk om met politieke partijen in gesprek te gaan en blijven over de risico’s en het aanbieden van opleidingen, mogelijk in combinatie met hardere eisen, zoals een VOG.

4

3) Voer het gesprek over screening en de gevolgen. Het is verstandig nader onderzoek te doen naar de rol en vorm van screening voor decentrale volksvertegenwoordigers. Het onderwerp wordt in veel interviews genoemd als een kans om de kwetsbaarheid van decentrale volksvertegenwoordigers te verkleinen, al blijkt nog geen eenduidigheid over hoe dat er precies uit zou moeten zien. Tot besluit: een kwetsbaar ambt In onze gesprekken hoorden we enkele keren een verwijzing naar ‘Italiaanse toestanden'. Een enkeling deed dat als alarmering voor waar het (mogelijk) met Nederland naartoe zou gaan. De meeste gebruikten het echter om ermee aan te geven dat we in Nederland nog ver verwijderd zijn van een vergaande infiltratie van de georganiseerde criminaliteit in het werk van decentrale volksvertegenwoordigers. Datgene met wat mensen doorgaans bedoelen met ‘Italiaanse toestanden’ lijkt in Nederland dus (nog) niet het geval. Maar wat is er dan wel aan de hand? Veel van onze respondenten waarschuwen voor gevallen van oneigenlijke druk op volksvertegenwoordigers. De belangen die daarachter zitten, kunnen particulier, privaat, maar ook crimineel zijn.

Zij geven aan dat het van belang is om niet (alleen) te kijken naar de relatie tussen (georganiseerde) criminaliteit en decentrale volksvertegenwoordigers, maar naar het bredere vraagstuk van oneigenlijke druk en te zorgen dat decentrale volksvertegenwoordigers zonder dergelijke invloed van derden hun werk kunnen doen. We spreken in dit onderzoek over ‘een kwetsbaar ambt' en doelen dan op die risico’s van oneigenlijke druk en de eerder benoemde kwetsbaarheden van decentrale volksvertegenwoordigers daarvoor, maar eveneens over de onduidelijkheid daarvan in termen van omvang en in hoeveel gevallen hier nu ook druk vanuit criminelen achter zit. Als volksvertegenwoordigers onder oneigenlijke druk van derden besluiten nemen, staat het functioneren van de hele lokale democratie onder druk. Het kan leiden tot een daling van de effectiviteit, efficiëntie en legitimiteit van het lokaal bestuur, het vertrouwen in het bestuur wordt aangetast met mogelijk een afname om te participeren en een afschrikkende werking om zelf volksvertegenwoordiger te worden tot gevolg. Het belang van de aanpak van oneigenlijke druk en ondermijning is daarom niet te verwaarlozen groot.

5

Inhoudsopgave Samenvatting

3

1

Inleiding en onderzoeksaanpak

8

1.1

Vraagstelling

8

1.2

Afbakening en definities

9

1.3

Onderzoeksaanpak

10

2

Uit literatuur en media

13

2.1

Eerder onderzoek

13

2.2

Media analyse

15

3

Signalen van ondermijning en oneigenlijke druk

19

3.1

Van ernstige integriteitsschendingen naar vormen van oneigenlijke druk

19

3.2

Opvallend gedrag als mogelijk signaal van ondermijning en oneigenlijke druk

19

3.3

De ‘dark numbers' van ondermijning en oneigenlijke druk

21

4

De kwetsbaarheid van volksvertegenwoordigers

23

4.1

‘Wat valt er te halen’ of ‘een voor criminelen interessante groep’?

23

4.2

De aantrekkingskracht van volksvertegenwoordigers

24

4.3

Relaties als kracht en zwakte van volksvertegenwoordigers

24

4.4

De kwetsbaarheid van het systeem

27

5

De weerbaarheid van volksvertegenwoordigers

29

5.1

De omgang met signalen

29

5.2

De huidige preventieve aanpak

32

6

Aanbevelingen van de respondenten

38

6.1

Verlaag en verwijder barrières die tot handelingsverlegenheid leiden

38

6.2

Ondersteun en stimuleer decentrale actoren

39

6.3

Voer het gesprek over screening en de gevolgen

41

7

Conclusies en aanbevelingen

43

7.1

Aandacht voor de kwetsbaarheid van volksvertegenwoordigers

43

7.2

Het belang van het wegnemen van oneigenlijke druk

44

7.3

Aanbevelingen van onze respondenten

44

7.4

Reflectie op basis van eerder onderzoek

45

7.5

Tot besluit: een kwetsbaar ambt

45

6

8

Referenties

47

8.1

Algemeen

47

8.2

Media analyse

49

Bijlage 1: Respondentenlijst

53

Bijlage 2: Over de auteurs

55

7

1

Inleiding en onderzoeksaanpak “Het feit dat een coalitiepartij in Roerdalen is opgestart door een toen in Duitsland gezochte crimineel, wekt amper verbazing in de gemeentelijke politiek. Iedereen wist het, niemand trok aan de bel … Tegenover De Limburger concluderen integriteitsdeskundigen dat dit lijkt op ondermijning: een criminele poging om de bovenwereld te infiltreren” (De Limburger 2023) In de krant verschijnen geregeld berichten die een verband tussen (georganiseerde) criminaliteit en decentrale volksvertegenwoordigers suggereren. Het artikel hierboven gaat over een ‘crimineel’ die de lokale politiek in wil. In andere berichten is de redeneertrant andersom. Het gaat dan om een al zittende volksvertegenwoordiger die wordt verdacht van, of is veroordeeld voor, een crimineel feit, zoals het bezit van een hennepkwekerij. Wijzen dergelijke activiteiten op infiltratie van de georganiseerde criminaliteit in de decentrale politiek? Veel krantenartikelen bieden hierover geen duidelijkheid (zie ook hoofdstuk twee). Achter opvallend of afwijkend gedrag van een (kandidaat-)volksvertegenwoordiger hoeven niet altijd banden met de georganiseerde criminaliteit te zitten. Dat geldt zowel voor toelaatbaar gedrag, zoals het oprichten van een nieuwe politieke partij, als voor niet-integer of strafbaar gedrag, zoals omkoping of corruptie.

Zelfs als decentrale volksvertegenwoordigers niet integer zijn of iets doen wat strafbaar is, betekent nog niet dat dit gebeurt in relatie met of onder druk van criminelen. In opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) doen we onderzoek naar de relatie tussen (georganiseerde) criminaliteit en decentrale volksvertegenwoordigers. We brengen risicofactoren en kwetsbaarheden in kaart die maken dat decentrale volksvertegenwoordigers vatbaar kunnen zijn voor pogingen tot ondermijning door criminelen. Dit rapport richt zich (daarnaast) op de verschijningsvormen, ernst en omvang van banden met die (georganiseerde) criminaliteit. Door het raadplegen van vele betrokkenen en experts proberen we een zo compleet mogelijk beeld te schetsen. We sluiten af met een overzicht van aanbevelingen vanuit onze respondenten over hoe overheden en betrokken organisaties met deze risicofactoren en kwetsbaarheden om kunnen gaan.

1.1

Vraagstelling In dit onderzoek staan drie onderzoeksvragen centraal. Deze vragen zijn door het ministerie van BZK aangedragen en in licht aangepaste vorm door ons overgenomen. 1. 2. 3.

Wat voor signalen over pogingen tot ondermijning en/of ernstige integriteitsschendingen van decentrale volksvertegenwoordigers bereiken betrokken personen en organisaties? Welk beeld bestaat er bij deze personen en organisaties over de risicofactoren en kwetsbaarheden van decentrale volksvertegenwoordigers voor pogingen tot ondermijning? Welke aanbevelingen hebben de betrokken personen en organisaties voor de aanpak van pogingen tot ondermijning en (ernstige) integriteitsschendingen?

Hoewel we in het onderzoek vooral focussen op de relatie tussen (georganiseerde) criminaliteit en decentrale volksvertegenwoordigers was de insteek van dit onderzoek dus breder, namelijk naar ‘ondermijning en/of ernstige integriteitsschendingen’. In het onderzoek zijn we ons, met name door gesprekken met de respondenten en vervolgens in overleg met de begeleidingscommissie, gaandeweg meer gaan richten op de relatie tussen (georganiseerde) criminaliteit en decentrale volksvertegenwoordigers als een van de vormen van oneigenlijke druk die er op decentrale volksvertegenwoordigers wordt uitgeoefend. De keuze daarvoor en relatie tussen deze begrippen worden in hoofdstuk drie verder toegelicht.

8

1.2

Afbakening en definities In dit rapport en in de onderzoeksvragen worden enkele begrippen genoemd die verdere toelichting of afbakening verdienen. Dat betreft met name ‘signalen’, ‘ondermijning’, ‘(ernstige) integriteitsschendingen’, ‘oneigenlijke druk’, ‘decentrale volksvertegenwoordigers’ en ‘betrokken personen en organisaties’. Deze begrippen worden hieronder verder toegelicht en uitgewerkt. Signalen Onder signalen verstaan we alle informatie die bij de desbetreffende instantie/persoon binnenkomt met betrekking tot kwetsbaarheden van decentrale volksvertegenwoordigers voor pogingen tot ondermijning, oneigenlijke druk en/of ernstige integriteitsschendingen. Ondermijning Onder ondermijning verstaan we de definitie die door de Rijksoverheid wordt gehanteerd, te weten: “Optredende normvervaging en het gevoel dat veiligheid en leefbaarheid afneemt doordat criminelen gebruik maken van legale bedrijven en diensten voor illegale activiteiten”.1 In dit onderzoek richten we ons specifiek op optredende normvervaging bij decentrale volksvertegenwoordigers, met name doordat criminelen overheidsdiensten – lees hier vooral: decentrale volksvertegenwoordigers - (pogen te) gebruiken voor illegale activiteiten.

(Ernstige) integriteitsschending Voor de definitie en typologie van integriteitsschendingen sluiten we aan bij de definitie van De Graaf en Huberts (2011: 478-479; zie ook Huberts & Van Montfort 2021: 8-9), te weten: “Integriteitsschendingen doen zich voor wanneer wordt gehandeld in strijd met de daarvoor geldende normen, waarden en regels”. Integriteitsschendingen doen zich in vele vormen voor.2 In dit onderzoek richten we ons met name op twee zaken: integriteitsschendingen die een relatie hebben met crimineel gedrag of criminelen en integriteitsschendingen die ontstaan door vormen van oneigenlijke druk op decentrale volksvertegenwoordigers. Met ‘ernstige integriteitsschending’ wordt een integriteitsschending bedoeld die strafbaar is. Oneigenlijke druk op decentrale volksvertegenwoordigers Hiermee wordt bedoeld dat volksvertegenwoordigers niet meer in vrijheid hun keuze kunnen maken doordat ze door (een) derde(n) onder druk worden gezet. Het kan zijn dat achter oneigenlijke druk criminele motieven zitten, maar dat hoeft niet. Het kunnen ook particuliere of private motieven zijn (zie ook: Heres en Bovens (2020).3 Decentrale volksvertegenwoordigers Onder decentrale volksvertegenwoordigers verstaan we: • Gemeenteraadsleden; • Provinciale Statenleden; • Leden van het Algemeen Bestuur van de waterschappen (met uitzondering van de dagelijks bestuurders).

1 www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/ondermijning, geraadpleegd in juni 2024. 2 De auteurs maken onderscheid in tien typen integriteitsschendingen: corruptie, fraude

(diefstal), dubieuze giften (beloften), onverenigbare (neven)functies of activiteiten, misbruik van de geweldsbevoegdheid, misbruik van andere bevoegdheden, misbruik van de (toegang) tot informatie, ongewenste omgangsvormen of bejegening, verspilling of wanprestatie en wangedrag in de vrije tijd. Aangezien de focus van dit onderzoek ligt op beïnvloeding via ondermijning en/of ernstige integriteitsschendingen, is het type ‘ongewenste omgangsvormen of bejegening’ minder relevant. 3 Deze auteurs definiëren oneigenlijke druk als datgeen wordt gevraagd zowel qua inhoud (wat er wordt gevraagd) als vorm (de manier waarop) oneigenlijk zijn en niet passen binnen gangbare gedragsnormen, de gedragscode en wet- en regelgeving. Oneigenlijke druk kan zowel zichtbaar en verbaal als subtiel en non-verbaal zijn (Heres & Bovens 2020: factsheet).

9

Betrokken personen en organisaties We richten ons op de organisaties en personen waar mogelijke signalen van pogingen tot ondermijning en/of ernstige integriteitsschendingen binnenkomen of op een andere manier een relevante (werk)relatie met de volksvertegenwoordigers hebben: • De burgemeesters / commissarissen van de Koning / dijkgraven en watergraven (vanaf nu: dijkgraven). • Griffiers en bij eerdergenoemde bestuurders betrokken ambtenaren, zoals een kabinetschef. • RIEC’s/LIEC. • Politie, het Openbaar Ministerie en de Rijksrecherche. • Enkele overkoepelende organisaties of instanties en personen waar mogelijke signalen van pogingen tot ondermijning en/of ernstige integriteitsschendingen binnenkomen. Meer specifiek hebben we gesproken met vertegenwoordigers van: de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB), de vereniging van Griffiers (VvG), de Nederlandse Vereniging voor Gemeenteraadsleden (NVvR), de Vereniging Interprovinciaal Overleg (IPO), de Unie van Waterschappen (UvW), het Steunpunt Integriteitsonderzoek Politieke Ambtsdragers (SIPA) en het Ministerie van BZK (met daarbinnen onder andere het Netwerk Weerbaar Bestuur). • Bestuursleden of medewerkers van lokale en landelijke politieke partijen.

• Overige experts op het terrein van integriteit en ondermijning van decentrale volksvertegenwoordigers, zoals wetenschappers en journalisten.

1.3

Onderzoeksaanpak Vooronderzoek in de vorm van documentenstudie De kern van het onderzoek en de methodologische aanpak is een groot aantal kwalitatieve interviews. Aangezien het doel van het onderzoek is een beeld te krijgen van signalen met betrekking tot risicofactoren en kwetsbaarheden en de verschijningsvormen, ernst en omvang van ondermijning en/of ernstige integriteitsschendingen van decentrale volksvertegenwoordigers vindt voorafgaand ook een korte verkenning in mediaberichtgeving en vakliteratuur plaats. Hiervan doen we in hoofdstuk twee verslag. Daarnaast analyseren we de gevolgen van ondermijning, integriteitsschendingen en oneigenlijke druk voor het decentrale bestuur in het algemeen. Het verslag daarvan komt aan bod in paragraaf 4.4. Semigestructueerde interviews De kern van het onderzoek bestaat uit het voeren van semigestructureerde interviews. Gezien de gevoeligheid van het onderzoek hebben we bij het opstellen van het interviewprotocol gebruikgemaakt van zogenaamde sensitizing concepts (Boeije 2016; Strauss 1987). Dit zijn concepten die helpen de sensitiviteit van de onderzoeker te vergroten, zodanig dat de onderzoeker bepaalde patronen in het interview en de analyse beter herkent en kan relateren aan eerdere praktische en wetenschappelijke kennis.

Denk hierbij aan eerdere significante gebeurtenissen binnen of buiten de werkkring die de perceptie op integriteit van de respondent hebben gekleurd. Respondenten zijn voorafgaand door de onderzoekers en middels een informatieformulier en informed consentformulier geïnformeerd over het doel van het onderzoek. Ook zijn respondenten om toestemming gevraagd voor het opnemen van het interview. De verdeling van de interviews over de verschillende categorieën betrokkenen, hebben we in overleg met de begeleidingscommissie vastgesteld. Er is vanaf het begin uitgegaan van 39 interviews. We zijn begonnen met ongeveer 15 interviews, verdeeld over de in paragraaf 1.2 vastgestelde categorieën. Mede op basis van de daaruit ontstane inzichten is vervolgens besloten de overige 24 in te vullen. Zo bleek uit de eerste interviews dat veel signalen over ondermijning en integriteitsschendingen binnenkwamen bij de voorzitters van de volksvertegenwoordigingen en zij daarover doorgaans dus ook de meeste informatie bezitten, in tegenstelling bijvoorbeeld tot de politie die niet of pas later in beeld komt (zie ook hoofdstukken

10

drie en vijf). Daarom is in overleg met de begeleidingscommissie besloten meer respondenten uit die groep te benaderen. Dit resulteerde uiteindelijk in de volgende verdeling: • • • • • • •

Burgemeesters / cvdK / dijkgraven en watergraven: Griffiers en overige betrokken ambtenaren: RIEC’s/LIEC: Politie / het Openbaar Ministerie; de Rijksrecherche: Belangenverenigingen: Politieke partijen: Overige experts:

10 4 2 5 6 7 5

In de selectie van gesprekspartners hielden we rekening met enkele factoren, zoals verschillende typen gemeenten, onder andere gemeentegrootte en platteland versus stedelijk, regionale spreiding en politieke achtergrond. We hebben aanvankelijk gezocht naar respondenten die over het brede thema van integriteit en ondermijning van lokale politici kennis bezitten. De respondenten verwezen ons vervolgens weer door naar mogelijke nieuwe gesprekspartners. Enkele respondenten zijn ook door de opdrachtgever en de begeleidingscommissie aangedragen. Om te voorkomen dat we voor dit onderzoek enkel personen spreken die we al kennen óf waarvan we vooraf weten dat deze personen (veel) over het onderwerp te vertellen hebben, hebben we met name in de groep ‘burgemeesters/cvdK/dijkgraven’ ook minder op basis van voorkennis geselecteerd, bijvoorbeeld door enkele gemeenten/burgemeesters ‘koud’ aan te schrijven. Interviews en analyse We hebben een semigestructureerde vragenlijst opgesteld voor de interviews.

In grote lijnen vroegen we respondenten: • Wat voor signalen over pogingen tot ondermijning en/of ernstige integriteitsschendingen van decentrale volksvertegenwoordigers bereikt u? Wat is de aard en omvang van dergelijke signalen? • Wat zijn volgens u risicofactoren en kwetsbaarheden van decentrale volksvertegenwoordigers voor pogingen tot ondermijning? • Wat doet u of uw organisatie met dergelijke signalen over pogingen tot ondermijning van decentrale volksvertegenwoordigers? • Welke aanbevelingen heeft u voor de aanpak van pogingen tot ondermijning en (ernstige) integriteitsschendingen van decentrale volksvertegenwoordigers? Respondenten zijn in het rapport gepseudonimiseerd, waardoor inzichten en citaten niet herleidbaar zijn tot de verschillende betrokkenen. Hoewel sommige respondenten aangaven het geen probleem te vinden om bij naam te worden genoemd in het rapport, hebben we ervoor gekozen om één lijn te trekken door alle respondenten enkel bij functie te noemen. Alle interviews zijn volledig getranscribeerd of samengevat en vervolgens geanalyseerd in het analyseprogramma Atlas.ti, waarvoor gebruik is gemaakt van een uitgebreide codeerlijst. Deze codeerlijst is vooraf opgesteld aan de hand van de thema's in de interviewlijst. De gecodeerde tekstfragmenten zijn geanalyseerd ter beantwoording van de verschillende onderzoeksvragen.

Ter illustratie zijn op sommige plekken in het rapport letterlijke tekstfragmenten opgenomen in de vorm van citaten. In enkele gevallen zijn citaten grammaticaal aangepast, is enkele herhaling uit het citaat verwijderd om de leesbaarheid te vergroten of is deze licht aangepast om te zorgen dat deze niet herleidbaar is tot de respondent. Begeleidingscommissie Voor dit onderzoek is door het Ministerie van BZK een begeleidingscommissie samengesteld. Deze bestond uit Bart Knibbe, Cedric van Horssen en Hella van de Velde, allen werkzaam voor het ministerie van BZK.

11

Beperkingen van de studie Voor dit onderzoek is een diverse groep respondenten geïnterviewd met waardevolle ervaringen rondom ondermijning en/of ernstige integriteitsschendingen van decentrale volksvertegenwoordigers. Toch gaat de onderzoeksopzet gepaard met enkele beperkingen die belangrijk zijn om te benoemen. Het is goed te benadrukken dat deze groep respondenten niet representatief is voor alle decentrale overheden in Nederland. Hoewel bij het benaderen van de respondenten rekening is gehouden met bijvoorbeeld geografische spreiding en gemeentegrootte, is de steekproef deels tot stand gekomen via de snowballing methode, waarbij respondenten zijn benaderd op advies van andere respondenten. Zoals we hiervoor al beschreven, zijn ook respondenten aangedragen door de begeleidingscommissie en zijn mensen benaderd die al bekend waren bij de onderzoekers en waarvan verwacht werd dat deze mogelijk relevante ervaringen hebben met dit onderwerp. Hierdoor is het aannemelijk dat we minder mensen hebben gesproken die geen of weinig directe ervaringen hebben met dit thema, terwijl ook deze groep interessant kan zijn, bijvoorbeeld om een (nog beter) beeld te vormen hoe (kleinere) gemeenten omgaan met signalen van pogingen tot ondermijning van decentrale volksvertegenwoordigers.

Als gevolg van de onderzoeksopzet kunnen op basis van deze studie dus geen definitieve uitspraken worden gedaan over bijvoorbeeld de omvang van ondermijning en integriteitsschendingen door decentrale volksvertegenwoordigers in Nederland (zie daarvoor ook paragraaf 3.3). Verder is het goed te benoemen dat we respondenten zoveel mogelijk hebben gevraagd naar hun eigen ervaringen, maar desondanks kwam het toch voor dat respondenten voorbeelden gaven waarbij ze niet zelf betrokken waren. Deze voorbeelden kunnen relevant zijn, maar dienen met enige terughoudend te worden begrepen, omdat het risico bestaat dat de omstandigheden van het geval in werkelijkheid toch (deels) anders waren, bijvoorbeeld omdat het incident al even geleden heeft plaatsgevonden of simpelweg omdat niet alle omstandigheden van het geval bij de respondent bekend zijn. Hierdoor kunnen beelden ontstaan die misschien niet stroken met de werkelijkheid. Leeswijzer In hoofdstuk twee doen we verslag van de beknopte verkenning in de vakliteratuur en mediaberichtgeving over ondermijning en (grove) integriteitsschendingen van decentrale volksvertegenwoordigers. Hoofdstuk drie tot en met zes vormen vervolgens voornamelijk de verslaglegging van de interviews. In hoofdstuk drie bespreken we het soort signalen die op het decentrale niveau worden opgevangen en wat daar (mogelijk) achter zit.

In hoofdstuk vier bespreken we de kwetsbaarheden van decentrale volksvertegenwoordigers, en het lokaal bestuur als geheel, voor oneigenlijke druk en met name voor beïnvloeding vanuit het criminele circuit. In hoofdstuk vijf kijken we naar de huidige aanpak van de decentrale overheden met betrekking tot ondermijning, integriteit en oneigenlijke druk. In hoofdstuk zes doen we verslag van de aanbevelingen die onze respondenten hebben voor een betere aanpak. En in hoofdstuk zeven geven we de antwoorden op de onderzoeksvragen en reflecteren we op de resultaten.

12

2

Uit literatuur en media

2.1

Eerder onderzoek Over ondermijning en integriteitsschendingen is het nodige geschreven. Deze begrippen zijn in paragraaf 1.2 beknopt toegelicht en afgebakend. In deze paragraaf gaan we in op wat we, gebaseerd op enkele relevante publicaties, kunnen melden over de ondermijning van decentrale volksvertegenwoordigers en de omvang van hun niet-integer gedrag. Ondermijning van decentrale volksvertegenwoordigers In de actuele academische literatuur is weinig bekend over ondermijning van decentrale volksvertegenwoordigers. Een uitzondering daarop is onderzoek van Pro Facto uit 2017 waarin bijna 4000 bestuurders, volksvertegenwoordigers en ambtenaren, waaronder 2445 raadsleden, bevraagd worden over verschillende vormen van beïnvloeding met een crimineel oogmerk (Winter et al. 2017). Het onderzoek richt zich op gemeenten; een soortgelijk onderzoek voor de provincie (statenleden) en het waterschap (AB-leden) is niet gevonden. Het onderzoek van Pro Facto richt zich op drie vormen van criminele beïnvloeding: bedreiging, omkoping en infiltratie. Van alle respondenten vermoedt twee derde dat de functie van raadslid kwetsbaar is voor bedreigingen of omkoping met een crimineel oogmerk. Hierdoor behoren raadsleden tot de top drie van risicovolle functies. Alleen ambtenaren (78%) en wethouders (83%) worden als risicovoller beschouwd.

Burgemeesters worden door 63% van de respondenten als risicovol ingeschat. Opvallend is dat fractievoorzitters apart worden beoordeeld, waarin slechts 25% van de respondenten een risico ziet. Dit betekent dat de rol binnen de fractie volgens de perceptie van de respondenten geen significant verschil maakt. De griffier (3%) en gemeentesecretaris (18%) worden qua risico beduidend lager ingeschat. Ook zien de respondenten weinig risico bij het lokaal bestuur van politieke partijen (12%) en andere aanverwante functies binnen partijen (6%). Er dient opgemerkt te worden dat risico en kwetsbaar door de auteurs van Pro Facto inwisselbaar gebruikt worden en het onderzoek uit 2017 stamt. Daarnaast erkent Pro Facto dat voornamelijk percepties van respondenten worden gemeten. Deze zijn gebaseerd op “hun verwachtingen, oordelen én eigen ervaringen” (Winter et al. 2017: 17). Gezien de relevante focus van het onderzoek is het desalniettemin interessant om dieper op hun bevindingen rondom infiltratie, omkoping en bedreiging van raadsleden in te gaan. In het onderzoek wordt infiltratie opgevat als “alle manieren … om te participeren in het lokale openbaar bestuur, waarbij het doel is om met een crimineel oogmerk lokale processen en besluitvorming te kunnen beïnvloeden” (Winter et al. 2017: 15).

De respondenten in het onderzoek geven aan dat in bijna een kwart van de gemeenten (95 in aantal) vermoedens bestaan dat in een periode van vijf jaar een of meer gevallen van infiltratie hebben plaatsgevonden; respondenten uit ongeveer 28 gemeenten geven aan dat zelfs zeker te weten. Van alle respondenten weet of vermoedt 39% dat een raadslid is geïnfiltreerd, flink meer dan wethouders (22%) en burgemeesters (6%) en ook meer dan fractievoorzitters en steunfractieleden (gemiddeld 17%). Infiltratie via de ambtelijke organisatie lijkt volgens de respondenten verwaarloosbaar (maximaal 2%). De onderzoekers geven tevens aan dat in grotere gemeenten (>50.000 inwoners) vaker verdenkingen van infiltratie voorkomen. De onderzoekers waarschuwen daarnaast wel dat kleine gemeenschappen een risico vormen voor mogelijke beïnvloeding van raadsleden, ook al hoeft dat niet altijd infiltratie te zijn: “Besturen van lokale organisaties en clubs hebben door familie- en zakelijke banden nauwe contacten met de politiek en het bestuur. Deze zijn daardoor niet altijd in staat om afstand tot de gemeenschap te bewaren en om persoonlijke en politiek-bestuurlijke belangenafwegingen goed en integer te maken … Strikt genomen is hier geen sprake van infiltratie maar is de sociale structuur in een gemeenschap de oorzaak van ongewenste beïnvloeding met onder meer criminele oogmerken" (Winter et al.

2017: 44-45).

13

In het onderzoek is vervolgens gekeken naar (pogingen tot) omkoping, oftewel “alle vormen van verleiding waarbij een … raadslid … door middel van financiële voordelen of nietfinanciële voordelen, verleid wordt om een beslissing te nemen die niet in overeenstemming is met het algemeen belang, maar met het crimineel belang” (Winter et al. 2017: 15). Slechts 0,9% van de aan het onderzoek deelnemende raadsleden geeft aan dat zij te maken heeft gehad met omkoping. De onderzoekers verklaren deze lage cijfers deels doordat respondenten wellicht de vragenlijst niet eerlijk hebben ingevuld. Ook merken politieke ambtsdragers niet altijd dat ze worden omgekocht, omdat dit vaak indirect en sluipend gebeurt. Als laatste categorie van het Pro Facto onderzoek gaat het om bedreigingen. Hieronder verstaan de onderzoekers “alle vormen van geweld of agressie [en het hiermee dreigen, red.] waarmee criminelen proberen (besluitvormings)processen te beïnvloeden” (Winter et al. 2017: 15). Van alle aan het onderzoek deelnemende raadsleden geeft 8% aan dat zij in hun huidige functie te maken hebben gehad met bedreigingen, de meeste eenmalig. In tegenstelling tot (de vermoedens van) infiltratie zien de respondenten niet dat raadsleden van grotere gemeenten, relatief gezien, vaker worden bedreigd dan raadsleden van kleinere gemeenten. Er is ook gekeken naar de context van de bedreigingen.

De respondenten gaven aan dat bedreigingen vaak te maken hadden met politieke beïnvloeding, financiële belangen, de ontruiming van een pand, of bestemmings- en bouwplannen. Bijna een kwart van de bedreigingen hield verband met de handhaving van regels en voorschriften, zoals bestemmingsplannen, bouwvergunningen, en drank- en horecavergunningen. Ook de aanpak van criminele groepen, het verplaatsen van woonwagens, en het functioneren van een raadslid werden regelmatig als redenen genoemd. De tweejaarlijkse monitor Integriteit & Veiligheid bevat cijfers over agressie en intimidatie (I&O/Ipsos 2024).4 Politieke ambtsdragers – bestuurders en volksvertegenwoordigers - van provincie, waterschappen en gemeenten worden daarin onder andere gevraagd naar hun ervaring in het afgelopen jaar. Uit de meest recente monitor komt naar voren dat 45% van de decentrale politieke ambtsdragers te maken heeft gehad met agressie of intimidatie. In 2014 was dit nog 23%. In tegenstelling tot het Pro Facto onderzoek wordt hier echter geen onderscheid gemaakt naar crimineel oogmerk of anderszins. Uitsplitsing per bestuurslaag toont aan dat voornamelijk de gemeentelijke bestuurslaag een groei in agressie en intimidatie tegen politieke ambtsdragers kent. Namelijk van 23% in 2014 naar 47% in 2024.

In de provincie zien we een stijging van 22 procentpunt (van 25% naar 47%) en bij het waterschap van 8 procentpunt (van 15% naar 23%). In vergelijking met 2022 is juist een daling te zien. Een verklaring voor de groei, specifiek in 2022, kan volgens de onderzoekers zelf gevonden worden in de coronapandemie. Integriteitsschendingen van decentrale volksvertegenwoordigers Integriteitsschendingen van decentrale volksvertegenwoordigers “doen zich voor wanneer wordt gehandeld in strijd met de daarvoor geldende normen, waarden en regels” (De Graaf & Huberts 2011: 478-479; zie ook Huberts & Van Montfort 2021: 8-9). Deze doen zich in vele vormen voor. In de oratie van Heres (2023) wordt integriteit in navolging van de al genoemde definitie van Huberts, gedefinieerd als “een kwaliteit van besluitvorming en handelen, dat overeenkomt met de morele waarden en normen die geldend en relevant zijn in de context waarin men opereert". Dit impliceert dat integriteit zichtbare keuzes en gedrag omvat, waarbij morele oordelen afhankelijk zijn van tijd, plaats en het relevante publiek. Heres noemt dit ook wel de ambiguïteit van het concept integriteit en integriteitsschending. Huberts et al. (2022) geven handen en voeten aan het begrip integriteitsschendingen door een media-analyse te maken van het aantal integriteitsschendingen van 2013 tot en met 2019.

Hierbij maken ze onder andere gebruik van de eerdergenoemde tien vormen van integriteitsschendingen (zie hoofdstuk een). Deze analyse bevat overigens ook verdenkingen en kijken niet louter naar volksvertegenwoordigers. Andere partijfunctionarissen, zoals in het lokaal partijbestuur, zijn ook meegenomen. Aangezien dit voorliggend onderzoek vooral focust op de relatie tussen criminele organisaties en integriteitsschendingen van decentrale volksvertegenwoordigers presenteren we deze data vooral ter beeldvorming: Uit de analyse blijkt dat van 2013 tot en met 2019 de meeste van de geregistreerde integriteitsschendingen 4 In 2022 wordt over ‘agressie en geweld’ gesproken. We beschouwen dat hier als synoniem.

14

hebben plaatsgevonden op gemeentelijk niveau (de waterschappen zijn niet meegenomen). Er zijn tijdens het onderzoek 250 nationale politici, 642 provinciale en 10.770 gemeentelijke politici in hun ambt benoemd. Het is dus niet zo vreemd dat het lokale niveau qua absolute cijfers hoger ligt. Zij noteren tussen 2013 en 2019 per bestuurslaag de volgende aantallen integriteitsschendingen: internationaal (6), Rijk (42), provincie (25), lokaal (282) (Huberts et al. 2022).5 De onderzoekers geven aan dat we op twee manieren kunnen kijken naar deze data. Enerzijds past het in de opvatting dat Nederland het redelijk goed doet, zoals ook vaak de conclusie is vanuit Transparency International’s Corruption Perceptions Index en de World Bank’s Control of Corruption indicator.6 Anderzijds, heeft zeven jaar lang iedere week wel ergens een integriteitsschandaal gespeeld. Om meer zicht te krijgen op de omvang van integriteitsschendingen biedt de Monitor Integriteit en Veiligheid 2024 verdere handvatten (I&O/Ipsos 2024). Hierin krijgen de politieke ambtsdragers ook vragen over of ze het afgelopen jaar bepaalde gedragingen bij collegaambtsdragers hebben gezien.

Dat gaat dan om zaken als: meestemmen over zaken met persoonlijk belang (36% minimaal eenmaal), verstrengeling met belangen van familie, vrienden of collega’s (35%), oneigenlijke druk uitoefenen op ambtenaren (31%) en misbruik maken van gevoelige informatie (30%). Minder vaak waargenomen zijn het verduisteren, vernielen of onbruikbaar maken van bewijs, het zich laten omkopen en vervalsing van documenten of geschriften (allen 2%). Voor wat betreft belangenverstrengeling van familie, vrienden of collega’s nam het percentage ambtenaren die dit minimaal eenmaal heeft geconstateerd ieder jaar toe (van 34% in 2016 tot 40% in 2022), maar neemt juist af in 2024 (35%). Hetzelfde geldt voor het meestemmen over zaken waarbij men een persoonlijk belang heeft (van 30% in 2016 tot 37% in 2022, 36% in 2024). Bij de cijfers moeten overigens ook enkele kanttekeningen worden geplaatst: Het gaat allereerst om perceptie. Bovendien kan de vraagstelling van de Monitor Integriteit en Veiligheid leiden tot dubbele waarnemingen van hetzelfde gedrag, de definitie van integriteit kan in de loop der jaren zijn veranderd en er wordt geen onderscheid gemaakt tussen volksvertegenwoordigers en bestuurders. Ook wordt uit de cijfers niet duidelijk of er sprake is van criminele beïnvloeding.

Tot slot blijkt het dus moeilijk om uitsluitsel te geven over het daadwerkelijke aantal niet integere (lokale) politici en volksvertegenwoordigers. Een al wat oudere analyse van casuïstiek komt tot relatief beperkte aantallen, terwijl de vermoedens van politieke ambtsdragers dat collega’s verschillende vormen van niet integer gedrag vertonen vele malen groter zijn.

2.2

Media analyse Decentrale volksvertegenwoordigers, zoals gemeenteraadsleden, Provinciale Statenleden en leden van het Algemeen Bestuur van de waterschappen, werken in een klimaat van maatschappelijke onrust, toenemende agressie en intimidatie. Zelfs een enkele beschuldiging van mogelijke integriteitsschending kan verstrekkende gevolgen hebben, ongeacht of deze beschuldiging gegrond is. Beschuldigingen kunnen de besluitvorming onder druk zetten en daarmee de integriteit van de overheid in gevaar brengen. Om een eerste beeld te schetsen van de problematiek hebben we een beperkte mediascan uitgevoerd van (kranten)artikelen tussen

5 Als we inzoomen op partijniveau, in plaats van op bestuurslaag, constateren de onderzoekers

dat de betrokkenheid van politieke partijen bij integriteitsschandalen verklaard kan worden door het aantal actieve politici, vooral op lokaal niveau. De partijen VVD, CDA en PvdA worden vaak genoemd als "koplopers" omdat zij de grootste nationale partijen zijn die lokaal vertegenwoordigd zijn. In de gemeenteraadsverkiezingen van 2016 was de verdeling: 35% lokale partijen, 18% CDA, 12% VVD en 10% PvdA. Het percentage schandalen waarbij lokale partijen betrokken zijn (31%) komt overeen met hun aantal politici. 6 Beiden onderzoeken focussen niet alleen op decentrale volksvertegenwoordigers, ze kijken naar corruptie in het gehele openbare bestuur.

15

2018 en 2024.7 Het doel is het vormen van een beeld wat de media haalt, niet een exclusief overzicht van casuïstiek. Uit de resultaten blijkt dat het in de meeste artikelen om een decentrale volksvertegenwoordiger gaat die een uitspraak doet over integriteitsschending(en) en/of ondermijning en niet zozeer dat hij of zij hiervan verdacht wordt of crimineel heeft gehandeld. Wanneer dit wel het geval is, gaat het vooral om integriteitsschendingen en minder over ondermijning. Hierna volgt een uiteenzetting van de gevonden artikelen tussen 2018 en 2024 waarbij sprake is (geweest) van een raadslid, Statenlid of lid van het Algemeen Bestuur van een waterschap die werd verdacht van het schenden van de integriteit of van crimineel handelen. In 2018 gaat het om twee verdenkingen, waarvan één belangenverstrengeling voor privé gewin (Eindhovens Dagblad 2018) en één raadslid gearresteerd vanwege verdenkingen van handel in XTC en hennep (Leeuwarder Courant 2018). Na onderzoek bleek het om tien flesjes wietolie te gaan. Het raadslid werd schuldig bevonden, maar de rechtbank heeft door persoonlijke omstandigheden van het raadslid geen straf opgelegd (Leeuwarder Courant 2022).

In 2019 wordt in het Brabants Dagblad de integriteit van meerdere volksvertegenwoordigers aangehaald, maar in geen enkel geval wordt er een officiële melding gedaan (Brabants Dagblad 2019) en in hetzelfde jaar loopt er in Den Haag een groot corruptieonderzoek naar twee wethouders en één raadslid die wordt verdacht van betrokkenheid bij ambtelijke corruptie (de Volkskrant 2019). De twee wethouders en het raadslid zijn in 2023 en (deels) in 2024 vrijgesproken (NOS 2023). In 2020 ontstaat er bij verschillende politieke partijen het vermoeden van integriteitsschendingen van raadsleden. In ruil voor hun doorslaggevende stem over een omstreden bouwproject had de partij bij een projectontwikkelaar een schadevergoeding van 15.000 euro afgedwongen voor de gedupeerde omwonenden. Er zijn geen regels overtreden, luidt het oordeel van een externe jurist, het ministerie van Binnenlandse Zaken en het kabinet van de commissaris van de Koning (Eindhovens Dagblad 2020). In Doornspijk werd een raadslid verdacht van belangenverstrengeling, maar overtrad ook in dit geval de wet niet. De burgemeester had een onderzoek uit laten voeren vanwege de betrokkenheid van het raadslid bij het huisvesten van arbeidsmigranten, waar het raadslid als projectleider van een adviesbureau bij betrokken was.

Er zijn geen wettelijke overtredingen vastgesteld, maar het raadslid had wel eerder en duidelijker moeten zijn over zijn werkrelatie met de eigenaar van het betrokken pand, aldus het onderzoeksbureau (de Stentor 2020). In 2021 richt een veroordeelde drugssmokkelaar een politieke partij op in de gemeente Roerdalen. Tegenover De Limburger concluderen integriteitsdeskundigen dat dit lijkt op ondermijning: een criminele poging om de bovenwereld te infiltreren (de Limburger 2021). De burgemeester kondigt onderzoek aan. Ook werd dat jaar een Urker politicus verdacht van banden met een criminele organisatie uit een buurgemeente, actief in de visindustrie op Urk. Het Openbaar Ministerie heeft hiervoor geen aanwijzingen gevonden. Er is dan ook geen strafrechtelijk onderzoek ingesteld (de Stentor 2021). In een ander geval werd er in Weesp een raadslid verdacht van persoonlijk belang bij vergunningverlening. Na een onderzoek van Integriteitsbureau Amsterdam is er geen belangenverstrengeling gebleken (De Gooi- en Eemlander 2021). Begin 2022 doet de burgemeester van Stadskanaal vlak voor de gemeenteraadsverkiezingen aangifte tegen een raadslid vanwege het lekken van geheime informatie over drugscontroles in zonnestudio's (Dagblad van het Noorden 2022). Onderzoek

7 Er zijn zes zoekopdrachten met behulp van de database Nexis Uni uitgevoerd. Allereerst met

de zoekopdracht “integriteitsschending” AND “*raadsl*” (464 artikelen), gevolgd door ''ondermijning'' AND ‘’raadsl*’’ (1364 artikelen), ''integriteitschending'' AND ''statenl*'' (11 artikelen), ''ondermijning'' AND ''statenl*'' (78 artikelen), ''integriteitsschending'' AND ''waterschap'' (11 artikelen) en als laatst ''ondermijning'' AND ''waterschap'' (55 artikelen). Deze zoekopdrachten tezamen zorgde voor een opbrengst van 1983 artikelen. Ieder artikel is gescand om vast te stellen of het om een beschuldiging of een gegronde kwestie ging.

16

door het Openbaar Ministerie toonde aan dat het raadslid sprak over informatie die niet onder de geheimhoudingsplicht viel, waardoor er geen strafbaar feit was begaan en de zaak werd geseponeerd (Bosch, 2024). In Woerden was er sprake van een raadslid dat het ambtsgeheim geschonden zou hebben waarbij het Openbaar Ministerie eveneens de zaak seponeerde omdat er te weinig bewijs was (de Telegraaf 2022; AD/Groene Hart 2024). Een casus waar wel van vervolging door het OM sprake was, is die van een raadslid in Haarlemmermeer. In 2020 viel tijdens het doornemen van fractievergoedingen op dat er duizenden euro's waren afgeschreven voor privé uitgaven. Het Openbaar Ministerie heeft hem in juni 2024 berecht voor misbruik van overheidsgeld. Het raadslid werd eerder in 2021 uit de fractie gezet en ging daarna zelfstandig verder (NoordHollands Dagblad 2024). In de gemeente Laren is een integriteitsschending naar buiten gebracht waarbij een raadslid een betaalde opdracht van een wethouder heeft aangenomen. Volgens de gemeentelijke wetgeving en gedragscode is dit verboden. Zowel het raadslid als de wethouder twijfelden of dit niet in strijd was met de integriteitsregels, maar ze namen beide geen actie om dit uit te zoeken (de Gooi en Eemlander 2022). Het jaar 2023 is een bewogen jaar als het gaat om integriteitsschendingen.

Er is sprake van belangenverstrengeling in Goirle (Eindhovens Dagblad 2023), Hilvarenbeek (Eindhovens Dagblad 2023), Waterland (Noordhollands Dagblad 2023) en Roermond (de Limburger 2023). In Breda heeft een raadslid gebruik gemaakt van de fractiekamer voor zakelijke privégesprekken (BN de Stem 2023). Er zijn geen aangiftes gedaan. Ook de bijzondere gemeenten, specifiek de BES-eilanden, gaan gebukt onder (vermoedelijke) integriteitsschendingen. In december publiceert het onderzoeksinstituut DSP-groep een onderzoeksrapport over ambtelijk-bestuurlijke integriteit op de BES-eilanden. Aanleiding was dat de Raad voor de Rechtshandhaving aanwijzingen van corruptie had geconstateerd. Van corruptie is geen sprake, aldus het DSP-rapport. Wel is sprake van integriteitschendingen, waarbij inwoners bijvoorbeeld via ambtelijke relaties sneller een bouwvergunning krijgen (DSPgroep 2023). Ook in de eerste helft van 2024 zijn er al diverse gevallen te melden. In Noordwijk gaat het om het lekken van informatie uit besloten vergaderingen (Leidsch Dagblad, 2024). Over dezelfde gemeente brengt eerder dit jaar de krant Trouw een artikel uit over een kleine groep vastgoedondernemers die een aanzienlijke invloed uit lijken te oefenen op de lokale politiek. Verschillende ondernemers worden beschuldigd van het intimideren en juridisch onder druk zetten van politici die hun belangen dwarsbomen.

De situatie is zo ernstig dat sommige raadsleden bang zijn om vrijuit te spreken (Trouw 2024). Ook werd er door een inwoner van de gemeente Montferland een melding van vermoedelijke belangenverstrengeling gedaan. Oekraïense vluchtelingen werden ondergebracht in tien bedrijfsunits waarvan enkele units in het bezit waren van een raadslid (Scholten 2024). De gemeente Montferland heeft als reactie op de melding een onderzoek ingesteld door een extern onderzoeksbureau, waaruit is gebleken dat er geen contact is geweest. In mei werd een Statenlid gearresteerd bij een protest tegen de inval in Gaza op de Universiteit van Amsterdam. Volgens een ander Statenlid is hij tegen de gedragscode in gegaan en moet hij daarop worden aangesproken. In de gedragscode staat onder meer dat een Statenlid zich zo moet gedragen dat hij het aanzien van de politiek niet schaadt, maar volgens de wet zijn protesten door een Statenlid niet verboden. Door de commissaris van de Koning werd geopperd om hier verder onderzoek naar te doen (de Stentor 2024). De eerdergenoemde casussen kunnen we aanvullen met een uitgebreide analyse van RTL Nieuws. RTL Nieuws heeft niet alleen (regionale) krantenartikelen voor hun analyse gebruikt, maar hebben ook Woo-verzoeken ingediend om hun analyse aan te vullen. De periode waarover de media analyse loopt, is van 2020 tot eind 2023.

Zij hebben in totaal 46 integriteitskwesties geïdentificeerd.8 Dit staat in contrast met de, door ons eerdergenoemde

8 Voor het RTL onderzoek is geput uit het resultaat van Woo-verzoeken bij alle gemeenten naar

gemelde integriteitsschendingen tussen 2020 en 2022. Dat is aangevuld met kwesties die de

17

casussen. Dit verschil kan verklaard worden door onze zoeksystematiek (zie voetnoot zes) en doordat wij bewust het type integriteitsschending 'ongewenste omgangsvormen of bejegening' uit de analyse hebben gelaten, aangezien dit type zoals eerder vermeld minder relevant is voor ons onderzoek. Tevens wordt sinds elf jaar de Politieke integriteitsindex gepubliceerd. Eerder werd dit door de Volkskrant gedaan, de laatste jaren door Follow the Money. Tezamen noteren zij tussen 2018 en 2023 een totaal van 336 kwesties, waarbij 2022 een uitschieter is met 87 integriteitsaffaires.9 Of dat komt omdat er werkelijk meer integriteitsaffaires zijn of omdat er meer aandacht voor is, is volgens Follow the Money niet duidelijk (Follow the Money 2024). Officiële cijfers over de aantallen corruptie onderzoeken bij politici zijn niet publiekelijk beschikbaar. Ook over hoe vaak criminele infiltratie in de gemeenteraad voorkomt, zijn geen cijfers bekend (NRC 2022). Verscheidene onderzoeksbureaus en journalisten hebben getracht het aantal corruptie onderzoeken en gevallen van criminele infiltratie te kwantificeren, waaronder RTL Nieuws, de Volkskrant en Follow the Money. NRC heeft een inventarisatie gedaan naar alle corruptieonderzoeken die de Rijksrecherche sinds 1990 heeft gedaan naar wethouders, burgemeesters, provinciebestuurders en raadsleden.

Hierbij hebben zij onderzoeken naar 25 politici op kunnen sporen, waarvan er 14 veroordeeld werden. Er wordt niet gespecificeerd welk ambt zij op dat moment bekleedden (NRC 2023). Uit onze analyse wordt duidelijk dat uit de mediaberichtgeving onomstotelijk bewijs van de inmenging van criminelen in de decentrale volksvertegenwoordiging weinig te vinden is. Regelmatig gaat het slechts om vermoedens. In 2018 onderschreef Gronings hoogleraar staatsrecht Jan Douwe Elzinga al: ''Ik heb niet één raadslid in de afgelopen jaren gezien die zich bewijsbaar met ondermijning heeft beziggehouden'' (de Stentor 2018). Ook zijn er toenemende zorgen over integritisme, het doorslaan in een oordeel vellen over de integriteit van (het handelen van) een actor (persoon, groep, organisatie) terwijl daarvoor onvoldoende grond is (Huberts 2005). Zo blijkt uit een enquête van de Volkskrant dat de helft van de burgemeesters zich zorgen maakt over integritisme (de Volkskrant 2023). Aan de andere kant kondigt Minister Bruins Slot in 2023 aan het openbaar bestuur volledig door te lichten omdat er grote zorgen zijn over de integriteit van het lokale bestuur en inmenging door criminelen via raadsleden. Ze benadrukt dat er continu op gelet moet worden dat 'foute' bestuurders zich niet verschuilen achter de Grondwet en dringt aan op het doorlichten van de integriteit van het openbaar bestuur.

Ze wil extra mogelijkheden onderzoeken, zoals de Wet op politieke partijen, om politieke partijen die de democratie ondermijnen te laten verbieden. Daarnaast is er geld beschikbaar gesteld om kwetsbaarheden in de democratie aan te pakken (de Telegraaf 2023).

onderzoeksredactie tegenkwam in regionale media, maar niet naar boven zijn gekomen vanuit het Woo-verzoek. Ook is geput uit rechtbankvonnissen en websites van gemeenten en gemeenteraden. RTL-nieuws heeft zich voor het onderzoek gefocust op burgemeesters, wethouders en raadsleden. Zij raakten in opspraak vanwege bijvoorbeeld het wissen van appjes, seksueel grensoverschrijdend gedrag, vriendjespolitiek, dubbele petten, scheldpartijen en nauwe contacten met extreme groeperingen. 9 Follow the Money schaart het overtreden van geldende morele waarden, normen en regels onder integriteitsaffaires. Het gaat om een publieke affaire die de 'pers' heeft gehaald.

18

3

Signalen van ondermijning en oneigenlijke druk In hoofdstukken drie tot en met zes doen we voornamelijk verslag van de gesprekken met onze respondenten. In dit hoofdstuk richten we ons op de signalen die op het decentrale niveau worden opgemerkt. We bespreken het soort signalen en constateren dat de omvang van oneigenlijke druk en ondermijning die daar mogelijk achter zitten niet met precisie kunnen worden vastgesteld.

3.1

Van ernstige integriteitsschendingen naar vormen van oneigenlijke druk De oorspronkelijke insteek van dit onderzoek was om te kijken naar vormen van ondermijning en ernstige integriteitsschendingen van decentrale volksvertegenwoordigers. In de loop van de interviews met onze respondenten bleek met name de integriteitsschendingen een veelomvattend onderwerp voor een onderzoek dat zich eerst en vooral richtte op een specifiek(er) deel, namelijk de relatie tussen (georganiseerde) criminaliteit en decentrale volksvertegenwoordigers. Bovendien gaven veel van onze respondenten aan dat er in de praktijk een relevanter begrip is om in samenhang met ondermijning te bekijken, namelijk: ‘oneigenlijke druk’. Oneigenlijke druk is breder dan ondermijning, maar minder breed dan integriteit. Niet elke vorm van oneigenlijke druk hoeft namelijk een integriteitsschending te zijn (Heres 2020). Onze respondenten benadrukken het belang dat decentrale volksvertegenwoordigers in vrijheid, zonder oneigenlijke druk van derden, hun werk moeten kunnen doen. In de praktijk zien en vermoeden ze gevallen waarin dat niet gebeurt; verschillende respondenten menen dat verschillende decentrale volksvertegenwoordigers te maken hebben met gevallen van oneigenlijke druk. Die druk kan zowel van de boze buurman als van georganiseerde criminaliteit afkomstig zijn.

Niet in alle gevallen is oneigenlijke druk dus ook een voorbeeld van ondermijning. Centraal in dit hoofdstuk staat dat er signalen zijn waar onze respondenten, met name direct betrokkenen bij decentrale volksvertegenwoordigers, alert op zijn. Dat gaat dan vooral om bepaalde vormen van opvallend gedrag. Deze kunnen mogelijk duiden op ondermijning vanuit georganiseerde criminaliteit of oneigenlijke druk (paragraaf 3.2). Daarnaast geven respondenten verschillende voorbeelden van oneigenlijke druk op decentrale volksvertegenwoordigers, maar niet van pogingen van de georganiseerde criminaliteit om via decentrale volksvertegenwoordigers in de decentrale politiek te infiltreren. Voor beide geldt echter dat de precieze omvang waarin dit plaatsvindt met dit onderzoek niet is vast te stellen (paragraaf 3.3).

3.2

Opvallend gedrag als mogelijk signaal van ondermijning en oneigenlijke druk Voor de respondenten die direct betrokken zijn bij het functioneren van volksvertegenwoordigers - eerst en vooral de burgemeesters, commissarissen en dijkgraven, maar denk ook aan hun ondersteunende ambtenaren of griffiers - is het doorgaans niet makkelijk te bepalen of het handelen van volksvertegenwoordigers crimineel gedreven of aangestuurd wordt. Geen van allen kan dus ook met zekerheid aangeven hoe vaak dat voorkomt. Wel geven ze aan dat er bepaalde signalen zijn die mogelijk wijzen op pogingen tot ondermijning en/of pogingen tot oneigenlijke druk op decentrale volksvertegenwoordigers. Allereerst zijn er wat betrokkenen, met name bestuurders, beschouwen als opvallendheden of veranderingen in het gedrag van een decentrale volksvertegenwoordiger die mogelijk het gevolg zijn van ondermijning of oneigenlijke druk op die volksvertegenwoordiger. Wat ‘opvallend’ is, is enerzijds subjectief. Toch kwamen er anderzijds in de gesprekken met burgemeesters, commissarissen en dijkgraven veel overeenkomstige gedragingen naar voren. Zo valt het op als volksvertegenwoordigers veel vragen stellen over een onderwerp waarbij dat niet wordt verwacht, bijvoorbeeld omdat het afwijkt van het verkiezingsprogramma van zijn of