Rapport Het kraakt en het piept (bureau BMC 7-7-2020)

Rijkskaders en instrumenten zijn deels nog in ontwikkeling tijdens de uitvoering Onduidelijkheid bij de rijksoverheid ten aanzien van wetgeving (Warmtewet) en de juridische en financiële kaders trekt mogelijk ook een wissel op het verloop van de gemeentelijke Transitievisie Warmte, zo stelt de provincie Zuid-Holland op basis van haar onderzoek (2019). Een remmende werking op het proces hebben de aanbestedingsplicht, marktordening van warmtenetten en de koppeling van de gasprijs aan de warmteprijs. Ook de Studiegroep interbestuurlijke en financiële verhoudingen (2020) signaleert deze belemmering voor uitvoeringskracht. De studiegroep stelt dat het Rijk een verantwoordelijkheid heeft om te zorgen voor passende wet- en regelgeving en een bijbehorend (financieel) instrumentarium voor de uitvoering van het Klimaatakkoord. Gezien de tijdsdruk op het behalen van de klimaatdoelen, gebeurt dit parallel aan de uitvoering. Zo is de herziening van de Warmtewet bepalend voor de mogelijkheden in de warmtetransitie in de gebouwde omgeving. Bij de implementatie van de Regionale Energie Strategieën speelt de Omgevingswet een belangrijke rol. De inwerkingtreding van deze wet is recentelijk wederom uitgesteld. MOTIVATIE Bij motivatie gaat het om de ‘will to act’, continuïteit van de inspanning en uitstraling/voorbeeldfunctie. Uit de onderzoeken komt het volgende beeld naar voren.

Nut en noodzaak discussie hindert slagkracht Uit het onderzoek van het Planbureau voor de Leefomgeving (Planbureau voor de Leefomgeving, 2019) komt naar voren dat de verantwoordelijk wethouder in de meeste gevallen volgens de ambtenaren zeer gemotiveerd is, ondanks dat zij/hij niet altijd steun heeft van de rest van het bestuur en ambtelijk apparaat. Uit het onderzoek blijkt dat in ongeveer de helft van de gemeenten een minderheid van het personeel overtuigd is van het nut en de noodzaak van de energietransitie. Daarnaast hebben bestuurders en ambtenaren geregeld te maken met tegenstand van de bevolking, bijvoorbeeld bij het toewijzen van locaties voor windturbines (Planbureau voor de Leefomgeving, 2019). Ambtelijk en bestuurlijk moet het gevoel van urgentie voor de introductie van een warmtevisie aanwezig zijn (Provincie Zuid-Holland, 2019). Vele nieuwe taken komen op gemeenten af. Warmtetransitie is daar één van.

Pagina 23

De oplossingen zijn ingrijpend, vergen een realisatie van andere partijen dan de gemeenten en de maatregelen zijn nog gedeeltelijk onbekend en omgeven door vele risico’s. Aandacht voor de Regionale Energiestrategie (RES) verdringt de aandacht voor de Transitievisie Warmte. Hoe lastiger het is om gezamenlijk tot een RES-bod te komen, hoe complexer het blijkt te zijn om beleid ten aanzien van warmte te formuleren. Het is de vraag of het urgentiegevoel voldoende is om tijdig te voldoen aan de door het Rijk gestelde deadline en kwantitatieve eisen. Gemeenten zijn bezig, sommigen hebben al een dergelijke visie, anderen zijn nog niet gestart. De stadia van visievorming waarin de gemeenten verkeren verschillen dus fors (Provincie Zuid-Holland, 2019).

SAMENWERKING Bij samenwerking als verklarende factor voor de uitvoeringskracht gaat het om samenwerking van gemeenten met stakeholders en burgers en met andere overheden. Uit de onderzoeken komt het volgende beeld naar voren. Praktijk van samenwerking nog in ontwikkeling Uit het onderzoek van het Planbureau voor de Leefomgeving (Planbureau voor de Leefomgeving, 2019) komt naar voren dat er een positieve relatie bestaat tussen de mate van samenwerking en participatie en de beleidsprestaties in de energietransitie. De Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële verhoudingen (2020) beschouwt het realiseren van de energie- en warmtetransitie als een zeer complexe samenwerkingsopgave voor alle betrokken partijen. Bij de uitvoering van de klimaatafspraken van de sectortafels Elektriciteit en Gebouwde wordt dit steeds zichtbaarder, aldus de Studiegroep. In die zin is de RES een praktijkproef waarin de decentrale overheden toewerken naar een gezamenlijke visie, onder andere op het gebied van duurzame opwek van zonne- en windenergie. Dit vraagt wel om een integrale belangenafweging met andere grote opgaven in de fysieke leefomgeving. De nog vrij sectorale manier van werken binnen veel overheden en de politieke werkelijkheid maken het in de praktijk erg lastig om tot gedragen keuzes te komen en daaraan vast te houden, zo stelt de Studiegroep op basis van haar onderzoek.

Het Kraakt en het Piept

Participatie, bewustwording en het besef van de noodzaak van het eigen handelen van woningcorporaties en particulieren zijn vereisten voor de uitvoering van het warmtebeleid (Provincie ZuidHolland, 2019). Met de grote belangstelling van de media voor dit onderwerp weten gemeenten en ‘de omgeving’ wel dat er iets staat te gebeuren, maar niet precies wat. Evident is dat de uitvoering hoge kosten voor alle partijen met zich meebrengt, wat snel handelen – deels in het ongewisse – belemmert. De maatregelen die voortvloeien uit een warmtevisie zal de burger direct tot in de woning raken (verwarming, isolatie, koken, etc.), ook zal dit financiële consequenties hebben voor huidige en toekomstige investeringen van burgers en woningcorporaties. Grafisch vatten we onze bevindingen voor het domein Ruimte & Wonen als volgt samen:

Pagina 24

Figuur 5: Factoren en effecten van haperende uitvoeringskracht in Energie & Klimaat

Het Kraakt en het Piept

Het Kraakt en het Piept

Pagina 25

6

Oorzaken en impact van haperende uitvoeringskracht Het toenemende takenpakket in het fysieke domein zien we (nog) niet terug in de ambtelijke capaciteit en de begroting van gemeenten en hun gemeenschappelijke regelingen. Hier is de ambtelijke capaciteit bij gemeenten sinds 2002 fors teruggelopen, vanaf 2010 is dit (meer dan) gecompenseerd door de uitbreiding van capaciteit in gemeenschappelijke regelingen. In dezelfde periode zien we de ambtelijke capaciteit bij het Rijk, na een aanvankelijke krimp, recent weer toenemen. Opvallend daarbij is dat de formatie op rijksniveau ondanks de decentralisaties niet is afgenomen.

Op basis van ons onderzoek komen we in dit hoofdstuk tot beantwoording van de eerste twee onderzoeksvragen. Factoren die uitvoeringskracht beïnvloeden Eerst komen de factoren die gemeenten hinderen of helpen in een effectieve uitvoering van taken in het fysieke domein aan bod. We onderscheiden drie clusters van samenhangende factoren die op basis van ons onderzoek naar voren zijn gekomen. Cluster 1 - Mankerende hulpbronnen

Parallel hieraan zien we dat de gemeentelijke uitgaven voor het fysiek domein in de periode 2011-2020 substantieel zijn gedaald. De daling zit primair in de periode 2013-2016. De daling in het fysieke domein is groter dan de daling van de totale begroting, ook als we de invoering van de 3D’s buiten beschouwing laten.

• gebrek aan kennis en tekortschietende kaders (ontbrekend, complex, onbekend) • gebrek aan ambtelijke capaciteit • gebrek aan financiële middelen bij een in omvang en complexiteit toenemend takenpakket Te weinig kennis, ambtelijke capaciteit en financiële middelen zijn de voornaamste factoren die de gemeentelijke uitvoeringskracht hinderen. Meer geld alleen zal veelal niet de oplossing zijn. Expertise is een vereiste in de sterk gespecialiseerde sectoren als milieu, verkeer, omgeving, wonen, energie en klimaat.

Met de toename van de uitgaven voor het fysieke domein in 2018 en 2020 is de inflatie over de gehele periode 2011-2020 nog niet gecorrigeerd. In reële euro’s besteden de gemeente in 2020 nog steeds minder aan het fysiek domein dan in 2011.

Deze expertise kan uit de eigen organisatie komen of worden ingehuurd, voorwaarde is dat er deskundigen worden opgeleid. Een verschuiving van deskundigen (en binnen opleidingen) van traditionele naar nieuwe sectoren is een punt van aandacht, want ook de basis moet op orde zijn. Met de decentralisatie van een aantal taakvelden van Rijk naar gemeenten is kennis weggevallen. Op bepaalde taakvelden is behoefte aan kaders van het Rijk: wat beoogt het Rijk (energie, wonen), wat verwacht het Rijk van gemeenten (bodem) en wanneer mogen gemeenten iets van het Rijk verwachten (Omgevingswet)? Ontwikkeling FTE Openbaar Bestuur 2002

2006

2010

2014

2018

Rijk

117.089

111.994

113.052

109.875

113.465

Gemeenten

166.971

155.935

154.474

131.256

131.949

Provincies

12.753

12.008

11.929

9.883

9.766

24.437

32.040

42.201

Gemeenschappelijke Regelingen Figuur 6: ontwikkeling FTE in het openbaar bestuur (bron: CBS Statline)

Het Kraakt en het Piept

Pagina 26

Mutatie uitgaven (lasten) per jaar

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Totaal gemeenten

-2,30%

0,23%

-4,18%

-3,24%

10,01%

-1,86%

n/a

3,16%

-2,94%

3,81%

Totaal fysiek domein

-0,33%

4,30%

-9,78%

-3,55%

-3,21%

-5,26%

n/a

2,94%

-2,90%

4,02%

CPI

2,30%

2,50%

2,50%

1,00%

0,60%

0,30%

1,40%

1,70%

2,60%

1,50%

Index overheidsconsumptie

1,90%

2,23%

0,53%

0,47%

1,70%

2,43%

2,30%

2,60%

3,27%

2,70%

Figuur 7: groei/afname lasten in gemeentebegrotingen (bron: IV3-cijfers, bewerking BMC)

Uit het onderzoek van het Planbureau voor de Leefomgeving (2019) komt naar voren dat betrokkenen zich zorgen maken over de impact die de tekorten binnen het sociaal domein zullen hebben op de budgetten in het fysiek domein. Uit onderzoek van het Centraal Planbureau (2016) blijkt dat de lasten ten behoeve van het fysiek en sociaal domein in de periode 2005 – 2013 op zichzelf stonden. De financiële schokken binnen het sociaal domein werkten toen enkel door op uitgaven binnen het sociaal domein. Hierdoor lijkt de vrees vooralsnog ongegrond dat de uitgaven binnen het fysiek domein verdrongen worden door de decentralisaties van de langdurige zorg, jeugdzorg en de begeleiding naar werk, zo stelt het Centraal Planbureau. Hierbij merken we wel op dat – vergeleken met de recente decentralisaties – de schokken in het sociaal domein binnen de onderzochte periode relatief bescheiden waren. Het kan zijn dat schokken binnen het sociaal domein wel invloed hebben op uitgaven in het fysiek domein, als zij te groot worden om binnen het sociaal domein op te vangen. De financiële impact van de coronacrisis voor gemeenten op korte en lange termijn is hierin nog niet in beschouwing genomen.

Cluster 2 - Gebrek aan urgentie • Aard van problemen (onbekendheid met probleem, onzekerheid over optreden risico’s en de termijn waarop deze optreden) leidt tot niet handelen • Actuele thema’s bepalen de maatschappelijke en bestuurlijke agenda, zoals klimaatadaptatie en energietransitie. • Bleek imago en lagere financiële waardering van uitvoering

Niet handelen We constateren dat niet handelen het gevolg is van niet weten dat handelen nodig is en niet willen handelen. De scheidslijn is niet altijd even scherp. Op verschillende dossiers signaleren we dat opgaven geen of slechts beperkte aandacht heeft van (een deel van de ) de bestuurlijke tafel, omdat bestuurders (en soms ook ambtenaren) niet op de hoogte zijn van hun verantwoordelijkheid. De onbekendheid met het takenpakket en bijbehorende risico's in het bodemdossier en zeker ook het ondermijningsdossier zijn daar voorbeelden van. Ook de relatie met de samenleving en de rol van de media kunnen hieraan worden toegevoegd. Weerstand onder inwoners of angst voor WOB verzoeken kan leiden tot verlegenheid in handelen. Actualiteit is leidend Actuele thema’s bepalen de maatschappelijke en bestuurlijke agenda, zoals klimaatadaptatie en energietransitie. Veel aandacht gaat verder uit naar incidenten en calamiteiten, zoals PAS, stagnatie in de bouw en het omgaan met de gevolgen van de coronacrisis. Deze aandacht gaat ten koste van traditionele taken die reeds belegd waren binnen de gemeente. Uitvoering ondergewaardeerd ten opzicht van beleid en (proces)management Cijfers over de ontwikkeling van salarisschalen binnen gemeenten duiden op een groei van het aantal generalisten en proces-, project en programmamanagers.

Wie ambtelijk carrière wil maken, ontwikkelt zich van uitvoerder via beleidsmedewerker naar strategisch adviseur en manager. Deze laatsten worden binnen de gemeentelijke functiewaardering beter financieel gewaardeerd.

Pagina 27

Door de wijze waarop de inschaling bij gemeenten tot stand komt, doet dit probleem zich bij kleine gemeenten sterker gelden dan bij grote. Cluster 3 - Samenwerking als oplossing en probleem tegelijk • Samenwerking legt door inefficiënte organisatie een zwaar beslag op uitvoeringscapaciteit • Het lukt (onderdelen van) de overheid nog onvoldoende om als één overheid op te treden • Bewoners- en overheidsparticipatie leidt tot extra beslag op capaciteit (komt erbij en niet in plaats van) We zien, ondanks toenemende congruentie, nog steeds een grote verscheidenheid in samenwerkingsverbanden waarbinnen gemeenten acteren. Deels door de Rijksoverheid bepaald, deels zelf gekozen. De consequentie is dat veel tijd en aandacht uitgaat naar de inrichting van de samenwerking, in plaats van naar de gezamenlijke uitvoering. En waar de uitvoering hapert, groeit de neiging om de samenwerking te herzien of er financieel op te korten. Samenwerking is daarmee zowel oplossing als probleem: de inzet om samenwerking te laten werken gaat ten koste van de inzet op de opgave waar het om ging. Parallellen zien we bij ondersteunende systemen en participatie. Waar van beiden een positieve invloed op de uitvoeringskracht mag worden verwacht, wordt die belofte op dit moment nog niet waargemaakt. Zo leidt de invoering van het DSO nog tot veel hoofdbrekens.

De hindernissen en mogelijke oplossingen zitten vaak elders in de keten. We zien maatschappelijke opgaven die een ruimtelijk probleem worden en vice versa (BMC, 2017; Inspectie Leefomgeving en Transport, 2020; In.Fact.Research, Circusvis en RIGO, 2020; Zuid-Holland, 2019). Dit roept de vraag op: wie is probleemeigenaar, wie handelt? Het lukt (onderdelen van) de overheid nog onvoldoende om als één overheid op te treden. Alle overheden hebben in het bestel hun specifieke taken en verantwoordelijkheden. Hier draait het om de vraag hoe het onderlinge samenspel uitwerkt op de beleidsprestaties. Impact van haperende uitvoeringskracht De onderzoeken en cases beschrijven een breed scala aan negatieve effecten en maatschappelijke risico’s van haperende uitvoeringskracht. Bekend zijn ook de berichten in de media die gelinkt worden aan gebrekkige uitvoeringskracht van gemeenten in het fysieke domein. Calamiteiten en bijna-calamiteiten zijn signalen die mede de aanleiding voor dit onderzoek vormden.

Het Kraakt en het Piept

Hoe kunnen de effecten – als het goed gaat – of de risico’s – als de uitvoeringskracht hapert – worden geduid? Uit ons onderzoek komt een groot aantal risico’s naar voren. De diversiteit is groot. Sommige risico’s doen zich sterker voor in het ene beleidsdomein dan het andere. Ook zijn er specifieke effecten en risico’s van beperkte uitvoeringskracht in de verschillende domeinen. De factoren die de uitvoeringskracht beïnvloeden zijn onderling sterk met elkaar verweven. We duiden de samenhang tussen de factoren en de impact ervan als volgt: 1. De uitvoeringscapaciteit in het fysieke domein staat onder druk. Dit vloeit enerzijds nog voort uit de gevolgen van de crisis op de woning- en vastgoedmarkt. Anderzijds is sprake van een bleek imago van de uitvoering, onder meer blijkend uit de relatief lage waardering. Ook worden delen van de betrokken beleidsdomeinen gekenmerkt door een gebrek aan ervaren urgentie. De complexiteit, onzekerheid en lange termijn karakter van investeringen en resultaten leidt tot gebrek aan handelen. 2. Specialistische kennis en capaciteit zijn schaars. Er is sprake van een tekort aan specialistische kennis en capaciteit. Dit speelt in alle domeinen en het meest pregnant in Milieu & Mobiliteit. Het delen en de ontsluiting van kennis en capaciteit, als ware sprake van één overheid, is nog onderontwikkeld.

De schaarste leidt tot oplopende kosten voor de inzet en toegang tot kennis. 3. Het op afstand plaatsen van de uitvoering - met als doel om de kwaliteit van de uitvoering te waarborgen - leidt tot een verminderd gevoel van eigenaarschap en daarmee tot een verhoging van het risico op bezuinigingen op de capaciteit. 4. Het Rijk een verantwoordelijkheid heeft om te zorgen voor passende wet- en regelgeving en een bijbehorend (financieel) instrumentarium voor de uitvoering van gemeentelijke taken. We constateren dat hier lang niet altijd sprake van is: kaders zijn nog in ontwikkeling tijdens de uitvoering), worden als complex of niet aansluitend bij de lokale praktijk ervaren, of zijn onbekend 5. Het ontbreken van adequate kaders is één van de oorzaken van moeizame samenwerking op lokaal en regionaal niveau. Die samenwerking is sowieso al ingewikkeld door botsende belangen. Ook sectorale versnippering zorgt voor gemankeerde samenwerking, zowel binnen gemeenten als tussen overheden.

Pagina 28

6. Betrokkenheid van inwoners en andere stakeholders kan positieve invloed hebben op de beleidsoutput. Tegelijkertijd leidt toegenomen betrokkenheid en weerbaarheid ook tot handelingsverlegenheid. 7. Dit samenspel van factoren die de gemeentelijke uitvoeringskracht in het fysieke domein beïnvloeden leidt tot (een hoger risico) op maatschappelijke, bestuurlijke en financiële schade. Dat leidt tot oplopende kosten voor herstel. 8. Oplopende kennis-, organisatie- en faalkosten voeren de druk op de uitvoeringsbudgetten verder op. We concluderen dat het kraakt en piept in het fysieke domein. De gevolgen van de oplopende tekorten in het sociaal domein en van de corona-crisis kunnen leiden tot verdere versnelling van de negatieve spiraal in de ontwikkeling van de uitvoeringscapaciteit. Gelet op de risico’s die daarmee gepaard gaan, is het doorbreken van die ontwikkeling noodzakelijk.

Figuur 8: Oorzaken en gevolgen van beperkte uitvoeringskracht in het fysiek domein

Het Kraakt en het Piept

Het Kraakt en het Piept

Pagina 29

7

Bevorderen van uitvoeringskracht

Hieronder beschrijven we maatregelen die gemeenten zelf kunnen nemen en maatregelen die we aanbevelen aan VNG en Rijk om de toenemende druk op de gemeentelijke uitvoeringscapaciteit te verminderen. Daarbij maken we tevens een inschatting van de haalbaarheid van de maatregelen. Maatregelen voor gemeenten 1. Toets periodiek of alle (wettelijke) taken in beeld zijn, met behulp van een “APK beleid en wettelijk kader”. Richt hierbij de focus op het beleidsdomein Milieu en VTH-taken binnen Ruimte & Wonen. Daar signaleren we de grootste kennistekorten ten aanzien van de inschatting van gezondheids- en veiligheidsrisico's. Bespreek de uitkomsten op de bestuurlijke tafel om te blijven werken aan bewustwording en urgentie. 2. Herwaarderen van de uitvoering. In de gemeentelijke praktijk heeft uitvoering een wat bleek imago. Beleid ontwikkelen wordt hoger gewaardeerd. Beleidsmakers worden hoger betaald dan uitvoerders en carrière maak je gemakkelijker langs de beleidslijn dan langs de uitvoeringslijn. Deze patronen zijn in gemeentelijke organisaties niet makkelijk te doorbreken. De ingeslepen kijk op uitvoering doet geen recht aan het belang, de dynamiek en complexiteit van de uitvoering.

Gemeenten kunnen binnen bestaande kaders (veelal HR21) ruimte zoeken om te experimenteren met de herwaardering van vakmanschap, ten opzichte van beleids- en managementfuncties, ook ten behoeve van het behoud van voldoende deskundigheid binnen de eigen organisatie. 3. Optimaliseren van de inzet van kennis. Er is sprake van dubbelingen in de inzet van kennis binnen de eigen organisatie en uitvoerende diensten. Dit versterkt de strijd om schaars talent. Een scherpere rolverdeling (opdrachtgeveren opdrachtnemerschap) kan dubbelingen verminderen. Daarnaast kan de inzet van kennis bij uitvoerende diensten beter worden benut bij ontwikkeling van beleid. 4. Reduceren organisatiekosten van samenwerking. Samenwerking levert een bijdrage aan het verminderen van kwetsbaarheid door beperkte capaciteit en het verhogen van kwaliteit van de uitvoering. De organisatiekosten van samenwerking zijn evenwel hoog.

Een deel van die kosten kan worden vermeden als in meer congruente samenwerkingsverbanden wordt opgetrokken. Deels is hier sprake van gemeentelijke keuzevrijheid, deels zijn de regio indelingen door de wetgever bepaald. Aanbevelingen voor VNG Het standpunt van de VNG is dat gezamenlijk werken aan uitvoeringskracht voor gemeenten van groot belang is om tegemoet te kunnen komen aan de verwachtingen van de samenleving. Door samen te werken kunnen gemeenten hun uitvoeringskracht vergroten en risico’s reduceren. Door de niet onderscheidende onderdelen van de gemeentelijke taken meer gezamenlijk vorm te geven, ontstaat er ruimte om lokaal maatwerk te bieden op de gemeente-specifieke uitdagingen. De onderdelen van de VNG Agenda sluiten in belangrijke mate aan op de bevindingen uit dit onderzoek. Op de volgende punten doen we suggesties voor nadere uitwerking of aanscherping. Deze maatregelen zijn ondersteunend c.q. randvoorwaardelijk voor de hiervoor beschreven gemeentelijke maatregelen. 1. Bepleiten van adequate kaders bij de Rijksoverheid. Gemeenten zijn en blijven soms in het ongewisse over de invoering van nieuwe wetgeving en beleid. De uitvoering van nieuwe taken legt een claim op schaarse ambtelijke capaciteit. Een gezamenlijke impactanalyse van nieuwe wetgeving en daarbij behorende nieuwe taken voor gemeenten kan dat inzichtelijk maken.

Door tijdig helderheid te scheppen over de kaders en de onderlinge taakverdeling kan de Rijksoverheid bijdragen aan het beperken van invoerings- en uitvoeringskosten. 2. Openbreken functiewaarderingssystematiek. De huidige systematiek van de inschaling van gemeenteambtenaren – waarin gemeentegrootte een belangrijke plek inneemt – plaatst kleine gemeenten op achterstand, als het gaat om het aantrekken en behouden van deskundig personeel. Het systeem van arbeidsmarkttoeslagen en keuzebudgetten lost dit knelpunt onvoldoende op. We pleiten voor een aantal experimenten om de verschillen tussen grote en kleine gemeenten te verkleinen en voor herwaardering van de uitvoering. Met oog voor de beheersbaarheid van de financiën en het tegengaan van onderlinge concurrentie tussen gemeenten. 3. Ondersteunen bij de inzet van specialistische kennis en innovatienetwerken. Er is een aantal nieuwe thema’s aan de beleidsagenda’s van gemeenten toegevoegd.

Het Kraakt en het Piept

Pagina 30

Klassieke thema’s die een zwaar beroep doen op specialistische kennis worden weer actueel. Na de PFAS problemen weten de bodemspecialisten dat andere stoffen zullen volgen. Deze ontwikkelingen hebben grote impact, op de ambtelijke organisatie, de vereiste kennis, de bestuurlijke focus. We zien in de praktijk dat op veel van deze thema’s het gezamenlijk zoeken met uitvoeringsorganisaties, andere overheden en ketenpartners nog volop gaande is. Gemeenten worden door de VNG ondersteund bij een goede voorbereiding op en invoering van de Omgevingswet, onder andere door kennisontwikkeling en -deling. Gemeenten waarderen deze rol. Wij adviseren om het belang van werken aan omgevingskwaliteit nog nadrukkelijker voor het voetlicht te brengen, in relatie tot de hiervoor beschreven mechanismen achter haperende uitvoeringskracht en de impact op de beleidsdomeinen.

We denken daarbij bijvoorbeeld aan woonbeleid of detailhandelsbeleid, maar ook duurzaamheidsbeleid en milieubeleid. Dit vraagt, ook van de VNG, enige nuancering van de uniciteit van lokale opgaven. Vanzelfsprekend is het zoals het GGU jaarplan 2020 aangeeft aan de leden van de vereniging om deel te nemen aan gezamenlijke uitvoering en eventueel verdere stappen te zetten in de ontwikkeling hiervan. 5. Claimen structureel hoger uitvoeringsbudget fysiek domein in gemeentefonds. De toename van het aantal en de complexiteit van taken voor gemeenten loopt uit de pas met beschikbaar budget en ambtelijke capaciteit. Dat leidt tot afname van uitvoeringskracht, met toename van het optreden van de onderscheiden risico’s van dien.

Haalbaarheid van maatregelen

4. Doorontwikkelen van Gezamenlijke Gemeentelijke Uitvoering (GGU)). De GGU concentreert zich vooralsnog op dienstverlening, bedrijfsvoering en informatievoorziening, de zogenaamde beleidsarme terreinen. Daarnaast is in het jaarplan VNG 2020 opgenomen dat eerste stappen worden gezet om gemeenten ook in andere aspecten in het fysiek domein te ondersteunen. Wij zien kansen om de GGU ook te benutten voor meer beleidsrijke onderdelen van het fysiek domein. Zonder afbreuk te doen aan de autonomie van individuele gemeenten, de behoefte aan lokale inkleuring en het belang van lokaal doorlopen ontwikkelprocessen, kan worden vastgesteld dat ook veel beleid voor de fysieke leefomgeving in belangrijke mate gelijkluidend is voor veel (typen van) gemeenten.

Om een inschatting te maken van de haalbaarheid hebben we de maatregelen weergegeven in de mate waarin een gemeente er eigenstandig mee aan de slag kunnen. Vervolgens hebben we de maatregelen gescoord op de complexiteit van de verandering op de aspecten financiën, organisatie en cultuur: hoe meer sterren hoe hoger onze inschatting van de complexiteit op dat aspect. Dit levert onderstaand beeld op. De inschatting maakt duidelijk dat, gelet op de onderlinge samenhang van onderdelen van de beschreven maatregelen, deze alleen gerealiseerd kunnen worden wanneer Rijksoverheid, VNG en gemeenten samen optrekken.

Financiën 1. Uitvoeren APK beleid en wettelijk kader

Organisatie

*

*

2. Herwaarderen uitvoering

**

3. Optimaliseren inzet van kennis

**

4. Reduceren organisatiekosten samenwerking

***

5. Claimen hoger uitvoeringsbudget

***

Figuur 9: inschatting haalbaarheid maatregelen ter bevordering uitvoeringskracht

Cultuur

*** **

Pagina 31

Aanbevelingen voor het Rijk De ratio achter decentralisatie van beleid is dat gemeenten als eerste overheid het beste in staat zijn om lokaal te werken aan de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. Zij staan immers dicht bij lokale opgaven en spelers en zouden daardoor beter in staat moeten zijn dan het Rijk en de provincie om ruimtelijk beleid (wonen, milieu, energie, klimaat) te formuleren en uit te voeren. Zij worden echter in hun uitvoeringskracht gehinderd door een aantal factoren die buiten hun eigen handelingsperspectief liggen. Het Rijk heeft een verantwoordelijkheid om te zorgen voor passende wet- en regelgeving en een bijbehorend (financieel) instrumentarium voor de uitvoering van beleid in het fysieke domein. Uit dit onderzoek komen als belemmeringen naar voren: • niet adequate kaderstelling vanuit Rijksoverheid • beschikbaarheid van kennis • teruglopende financiële middelen in het fysieke domein Onze aanbevelingen voor het Rijk zijn derhalve als volgt: 1. Zorgen voor adequate kaders om de uitvoering in het fysieke domein in goede banen te geleiden. Voorkom complexiteit, onbekendheid, gebrek aan aansluiting op de lokale praktijk en versnippering (over departementen. En voorkom dat ze te laat beschikbaar zijn. 2. Ondersteunen bij de inzet van specialistische kennis en innovatienetwerken.

Gemeenten hebben nieuwe taken gekregen zonder dat de expertise en kennis is mee gedecentraliseerd. Uit voorliggend onderzoek komt dit ook naar voren. Compensatie kan enigszins plaatsvinden door de inhuur van experts, maar ook het begeleiden van externen vereist kennis. Het Rijk speelt een belangrijke rol bij het organiseren van kennisplatforms en netwerken en kan hierbij gebruik maken van organisaties als het Planbureau voor de Leefomgeving en de VNG. 3. Verruimen van financiële middelen zodat gemeenten voldoende toegerust zijn om fysiek beleid uit te voeren en projecten te realiseren, bijvoorbeeld door verhoging van het budget in het Gemeentefonds.

Het Kraakt en het Piept

Pagina 32

Het Kraakt en het Piept

Pagina 33

Het Kraakt en het Piept

Literatuurlijst Berenschot (2019) Kwaliteitsborging bij de uitvoering van VTH-taken; evaluatie van het instrumentarium. BMC (2017) Ondertussen in het buitengebied; bestuurskracht en de bestuurlijke aanpak van ondermijnende criminaliteit. BMC (2018) Leren Decentraliseren, lessen uit de 3D’s voor de Omgevingswet. Boogers et al (2007) Bestuurskracht: wat moeten we ermee? - Een stand van zaken. Boogers et al (2008) Decentralisatie als opgave Een evaluatie van het decentralisatiebeleid van de Rijksoverheid, 19932008. Cebeon (2018) Kengetallen externe veiligheid; objectivering kosten lokale EV-taken. Centraal Planbureau (2016) Hoe gaan gemeenten om met financiële mee- en tegenvallers. In.Fact.Research, Circusvis en RIGO (2020) Veerkracht in het corporatiebezit. Inspectie Leefomgeving en Transport (2020) De borging van nationale ruimtelijke belangen - Balans van de ILT onderzoeken naar de werking van het systeem van de ruimtelijke ordening. Interbestuurlijke Monitoringoverleg invoering Omgevingswet (2017, 2019) Monitor Invoering Omgevingswet. Onderzoeksraad voor Veiligheid (2018) Chemie in samenwerking - Veiligheid op het industriecomplex Chemelot. Planbureau voor de Leefomgeving (2019) Gemeentelijke bestuurskracht en de energietransitie.

Provincie Zuid-Holland (2019) Onderzoek naar de tijdige totstandkoming van Transitievisies Warmte – een momentopname van 52 gemeenten (interne notitie) Raad voor het Openbaar Bestuur (2019) Adviesrapport: Beleidsvrijheid geduid. Radboud Universiteit (2014) Verborgen krachten Over de bestuurskracht van vijf typen gemeenten. RoyalHaskoningDHV (2019) Evaluatie herzien MIRT spelregels. Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen (2020) Nederland heeft één overheid nodig, Discussiedocument over vernieuwing in de interbestuurlijke en financiële verhoudingen.

Het Kraakt en het Piept

Pagina 34

Geanalyseerde onderzoeken BMC (2017) Ondertussen in het buitengebied; bestuurskracht en de bestuurlijke aanpak van ondermijnende criminaliteit Context Ondermijnende criminaliteit kan rekenen op warme belangstelling uit praktijk en wetenschap. In NoordBrabant heeft de Taskforce Brabant Zeeland veel in gang gezet rondom ondermijnende criminaliteit, eerst in de vijf grote steden, later ook daarbuiten. Aanleiding Het probleem van ondermijning speelt vooral in het buitengebied, specifiek in recreatieparken, leegstaande gebouwen en andere kwetsbare gebouwen. Ondermijnende criminaliteit wordt in Noord-Brabant als een fors en groeiend probleem ervaren. Een openbaar bestuur dat niet in staat is doeltreffend op te treden tegen fenomenen van georganiseerde criminaliteit en ondermijning, verliest uiteindelijk het vertrouwen van de burgers die geacht worden te zijn beschermd tegen de daarmee gepaard gaande uitwassen van geweld, willekeur, valse concurrentie en gevoelens van onveiligheid. Veiligheid is voor burgers een constante factor als het gaat om waarden en prioriteiten. Als bovendien lokale bestuurders en raadsleden in hun functioneren worden bedreigd door criminele netwerken, dan is de democratie zelf in gevaar. Als er één maatschappelijk probleem is dat vraagt om de ontwikkeling van bestuurskracht dan is het wel ondermijnende criminaliteit.

De overheid komt altijd een stap te laat, onvoldoende mensen, tekortschietende middelen. Dat de aanpak van ondermijnende criminele activiteiten een ingewikkelde en van lange adem is, is evident. Het veronderstelde gebrek aan effectiviteit van de bestuurlijke aanpak dreigt ondermijnend te werken. Aanpak Het Regionale Informatie en Expertise Centrum (RIEC) stimuleert en ondersteunt de samenwerking tussen verschillende partners bij de integrale aanpak van georganiseerde criminaliteit. In dit onderzoek is onder meer gebruik gemaakt van actuele gegevens uit de Monitor Bestuurlijke Aanpak van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Dit onderzoek voegt in tweeërlei opzicht daaraan toe: door de keuze voor bestuurskracht als invalshoek komt

specifiek de rol van het lokaal en provinciaal bestuur in beeld. Door de focus op het buitengebied te leggen, een tot nu toe minder expliciet belicht onderdeel van de samenleving. Hiermee biedt dit onderzoek een nieuwe bouwsteen in het voortgaande debat over bestuurskracht en de bestuurlijke aanpak van ondermijnende criminaliteit. Inhoud Hulpbronnen De ambtelijke capaciteit binnen gemeenten voor veiligheidstaken, waaronder aanpak van ondermijning, is veelal bescheiden. Kleinere gemeenten zijn kwetsbaarder omdat capaciteit ontbreekt. Die kwetsbaarheid zit niet eens in een tekort aan uren voor de hoeveelheid werk, maar meer in een tekort aan kritische massa voor de kwaliteit van uitvoering. Dat laatste vooral gelet op de hoeveelheid van zaken en taken waarover deze capaciteit moet worden verdeeld: bestuurlijke advisering, in- en externe coördinatie, uitvoering en onderhouden netwerk. Bij capaciteit en expertise gaat het met name om ambtelijke capaciteit voor het ontwikkelen en uitvoeren van de bestuurlijke aanpak. Uit het WODC-onderzoek komt een interessante paradox naar voren. Respondenten geven in meerderheid aan dat de aanpak van georganiseerde criminaliteit een integrale verantwoordelijkheid is van de hele gemeentelijke organisatie. Dat strookt met het gegeven dat gemeenten de aanpak van georganiseerde criminaliteit als onderdeel zien van een bredere publieke taak.

We zien gemeenten ambtelijke slagkracht vergroten door capaciteit en expertise van buiten te halen, bijvoorbeeld via een detacheringsconstructie met de politie. In kleinere gemeenten komt de uitvoering vaak neer op een piepsysteem, gericht op het aanpakken van excessen en incidenten. Grotere gemeenten zijn beter geëquipeerd en hebben een uitvoeringsstrategie die meer regievoerend is waardoor zij actief zicht (kunnen) houden op de problematiek.

Het Kraakt en het Piept

Pagina 35

Samenwerking Bij interne en externe samenwerking gaat het om samenwerking tussen de relevante gemeentelijke beleidsdomeinen (vooral Veiligheid, VTH, Economie en RO), samenwerking met bovenlokale partners zoals politie, Openbaar Ministerie en omgevingsdienst, samenwerking met andere gemeenten en samenwerking met maatschappelijke partners, zoals ondernemers en ondernemersverenigingen en inwoners in algemene zin. Cruciaal is samenwerking met andere afdelingen, voor ambtelijke slagkracht maar ook gegeven het belang van integrale aanpak. In lijn met het beeld bij de bestuurlijke verankering en het beschikbare instrumentarium zien we ook hier dat de integraliteit nog onvoldoende van de grond komt: buiten OOV is er weinig affiniteit, awareness, energie rond het thema ondermijning en de rol van de gemeente. Op MT-niveau is er niet altijd voldoende draagvlak, worden patronen niet effectief doorbroken. Gemeenten, provincie en uitvoeringspartners werken deels samen, deels versnipperd. Gemeenten zien de provincie nog beperkt als partner.

De integraliteit en wederzijdse versterking zijn ook in dit opzicht niet optimaal: beschikbare instrumenten, mogelijkheden van partners worden onvoldoende benut, opdrachtverlening aan partners door gemeenten en provincie vindt niet altijd gecoördineerd plaats, er is beperkt sprake van gecontroleerde en onderbouwde ontwikkeling en bundeling van instrumenten vanuit verschillende invalshoeken op verschillende schaalniveaus. Conclusie Een effectieve aanpak van ondermijning vraagt om ‘één overheid’: afstemming en coördinatie van prioriteiten en instrumenten, geïntegreerde samenwerking met en aansturing van uitvoeringspartners. Samen aan de slag dus - samen de ondermijning op zoveel mogelijk plekken tegelijk aanpakken, hinderen, voorkomen. De strijd is binnen de gemeentelijke veiligheidskolom alleen nooit te winnen. Het kan niet anders dan dat de oplossing óók buiten die kolom ligt. Verbreding, doelvervlechting, samenwerking: veiligheid als vanzelfsprekend onderdeel van andere thema’s en partijen. Er wordt stevig doorgepakt op bepaalde kwetsbare locaties, in enkele gevallen zonder eerst medebestuurders of gemeenteraad te informeren waar dat normaal gesproken wel gebeurt. Dat wordt dan later alsnog gedaan. Dit heeft dan in zekere zin het karakter van een ‘schuldbetuiging’, maar er zijn intussen wél

resultaten geboekt én op basis daarvan blijkt er ook politiek-bestuurlijk draagvlak te zijn. “Zoiets (de raad passeren) kan je maar één keer doen.” De lokale bestuurder weet niet hoe ondermijnende criminaliteit aan te pakken. Dat de overheid in de bestuurlijke aanpak een belangrijke rol heeft te vervullen evenmin. In de praktijk valt het nog niet mee om te komen tot een daadkrachtige aanpak. We zien veel ‘meer van hetzelfde’: nog harder inzetten op het strafrechtelijk instrumentarium. Onontkoombaar en noodzakelijk, maar niet afdoende. Integraler, slimmer en creatiever moet het worden, op vele fronten belemmeringen opwerpen tegen de criminaliteit die op steeds wisselende plekken de kop opsteekt. In.Fact.Research, Circusvis en RIGO (2020) Veerkracht in het corporatiebezit Context Dit onderzoek is een vervolg op het onderzoek ‘Veerkracht in het corporatiebezit’ uit 2016. De trends van de tweedeling tussen wijken en de gevolgen daarvan, blijken door te zetten. De concentratie van kwetsbare groepen in bepaalde wijken en buurten neemt wederom toe en gaat soms gepaard met problemen van overlast en onveiligheid. Het treft veelal gebieden met de goedkoopste woningen en met een hoge mutatiegraad. De ruimtelijke tweedeling neemt toe tussen de wijken met veel corporatiewoningen en andere wijken. Deze tweedeling is sociaaleconomisch, maar evenzeer qua leefomstandigheden.

Aanleiding Er ligt een grote opgave voor de bouw van grote aantallen woningen, waarbij of waarmee de ruimtelijke tweedeling tussen de wijken vermindert en die een oplossing biedt voor de woningnood voor allen, dus ook voor hen met een lager inkomen. De PAS en de gevolgen ervan voor de bouw hebben de discussies over de beschikbaarheid van woningen voor starters en in de sociale sector doen oplaaien. We kunnen dus concluderen dat er naast de kwalitatieve scheefgroei op de woningmarkt (het is er niet plezierig wonen) ook sprake is van een tekort aan woningen en wel met name in het lagere segment (en het is als starter of huishouden met een laag inkomen verrekte moeilijk om überhaupt aan een woning te komen).

Het Kraakt en het Piept

Pagina 36

Aanpak

Samenwerking

Deze update van het eerdere onderzoek ’Veerkracht in het corporatiebezit’ verkent of het vermoeden dat de tweedeling na 2016 nog sterker is geworden. De onderzoekers trekker daarom de ontwikkelingen door naar peiljaar 2018. Zij maken gebruik van de meest recente gegevens uit onder meer het WoON, de Leefbaarometer en de WoonZorgwijzer. Aanvullend is met een aantal cases een verdiepend onderzoek uitgevoerd om meer inzicht in bepaalde processen te krijgen.

Jaren hebben gemeenten samengewerkt met onder meer de woningcorporaties in de wijken. De wijken met sociale achterstanden werden onder de loep genomen en met acupuncturele precisie aangepakt (wonen, woonomgeving, onderwijs, talentontwikkeling, vergroten van kansen op de arbeidsmarkt, inburgering, sport, etc.). Er gebeurde veel in de wijken.

Inhoud Hulpbronnen De woningbouw met zijn wet- en regelgeving bestaat al bijna 120 jaar in Nederland. Met golfbewegingen zien we dat vraag en aanbod niet matchen. Het resultaat van de inspanningen om deze verschillen te overbruggen laat jaren op zich wachten waardoor de praktijk achter de feiten aanhobbelt. De behoefte aan een vlotte interventie met effect op de korte termijn is daarom logisch. In opkomst zijn op dit moment de kleine, tijdelijke woningen die ruimte bieden aan de meest urgente woningzoekenden op de wachtlijsten voor sociale woningen (gescheiden ouders met kinderen, statushouders, etc.). Deze woningen vragen veel van gemeenten en corporaties, omdat zij meer kosten dan verhaald kan worden op de huurder. Motivatie Woningcorporaties verlegden (onder druk van de overheid) hun aandacht de laatste tien jaar van een brede rol in een integrale wijkaanpak, naar de kerntaken op het gebied van beschikbaarheid, betaalbaarheid en kwaliteit. De woningcorporaties werden tot deze concentratie op de kerntaken aangezet door rijksbeleid en het was hun eigen reactie op de financiële crisis en de misstanden in de jaren ervoor. Het marktdenken van de overheid door corporaties veel meer op afstand te laten, resulteerde in de bouw van de goedkoopste woningen op de slechtste locaties met een slechte leefbaarheid.

Veranderingen in het stedelijk gebied kennen in de praktijk een lange doorlooptijd, wat het voor lokale bestuurders ingewikkeld maakt om politiek te profiteren van de eigen inzet. Bovendien zijn er bij dergelijke veranderingsprocessen veelal veel partijen en belanghebbenden betrokken en heeft men te maken met het rondkrijgen van de financiering.

Welke samenwerking het beste werkt om de wijken nu weer te verbeteren, is sterk afhankelijk van de situatie. Soms is ‘mengen’ van type woonmilieus kansloos, het vergroten van differentiatie, omdat er simpelweg geen vraag is van middeninkomens. Op andere plekken kunnen er veel mogelijkheden voor menging zijn, maar vraagt het alsnog maatwerk om die middeninkomens aan te trekken die een positieve bijdrage leveren aan de wijk. De kwaliteit van het maatwerk is bepalend voor het succes van de woningcorporaties. Evident is dat de oplossing altijd een combinatie van maatregelen is. Dit zijn vaak ook maatregelen die buiten de woonsector liggen, zoals zorg en onderwijs. Conclusie De concentratie van woningcorporaties op de kerntaken heeft geleid tot een toegenomen tweedeling van zwakke en betere wijken. Vanwege diverse redenen is de woningbouw gestagneerd, zowel in de sociale als in de niet-sociale sector. Ook de doorstroming stagneert, onder andere doordat ouderen langer zelfstandig blijven en dus in hun eigen woning blijven wonen. Er is een groot tekort aan goedkopere woningen. Het zijn vooral de sociaal zwakkere huishoudens die hiervan de dupe worden. Gemeenten voelen zich genoodzaakt om snel het aanbod van woningen in het goedkopere segment te vergroten.

Interventies door gemeenten worden als ingewikkeld ervaren, waarbij onzekerheid een belangrijke factor blijkt te zijn die kan resulteren in de reflex van extra veel papierwerk en berekeningen. De rekenmodellen krijgen een status ‘heilig’ terwijl de variabelen dat niet blijken te zijn. Er ontstaat een schijnobjectiviteit. Ook worden de belemmeringen vanuit wet- en regelgeving veelal overschat.

Het Kraakt en het Piept

Pagina 37

Inspectie Leefomgeving en Transport (2020) De borging van nationale ruimtelijke belangen - Balans van de ILT onderzoeken naar de werking van het systeem van de ruimtelijke ordening Context Dit rapport kijkt naar de doorwerking van de nationale ruimtelijke belangen en de naleving van AMvB’s, zoals het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro), in de ruimtelijke plannen van medeoverheden. De Inspectie Leefomgeving en Transport geeft een overzicht van de door haar uitgevoerde onderzoeken van 2012 tot 2017. De onderzoeken van de Inspectie Leefomgeving en Transport laten specifiek zien hoe het is gesteld met de naleving van onderliggende regelgeving. Dit onderzoek werd pas naar buiten gebracht nadat NRC via een Wob procedure opmerkte dat conclusies zijn verdraaid. Aanleiding Inspectie Leefomgeving en Transport verrichtte onderzoek voor Ministerie en Tweede Kamer nadat de Rijksoverheid een aantal taken naar de lokale overheid verschoof. Inspectie Leefomgeving en Transport beschrijft dat de verantwoording van het groepsrisico voor externe veiligheid bij risicovolle bedrijven in driekwart van de onderzochte bestemmingsplannen onvoldoende is. Een ander voorbeeld dat Inspectie Leefomgeving en Transport geeft is dat de geluidszones van militaire luchtvaartterreinen in een derde van de gevallen niet goed doorwerken in het bestemmingsplan.

Ook laten gemeenten steken vallen bij het beleid ten aanzien van landelijke vaarwegen, het behoud van erfgoed, het verrommelen van het landschap en natuurcompensatie bij grote infrastructurele projecten. Aanpak In totaal zijn bijna 600 plannen en de 12 provinciale verordeningen onderzocht. Het onderzoek bestaat uit grote aantallen diepte-onderzoeken waarbij informatie door middel van praktijkgesprekken is verzameld en er zijn QuickScans uitgevoerd op basis van openbare bronnen.

De uitgevoerde onderzoeken waren in eerste instantie gericht op het vaststellen van feitelijke gebreken, niet op analyse van oorzaken. Toch komen uit het totaalbeeld van de onderzoeken, bijvoorbeeld uit praktijkgesprekken, wel indicaties voor mogelijke oorzaken. Zo blijkt de regelgeving vaak als ingewikkeld te worden ervaren of niet dan wel onvoldoende bekend te zijn, of er worden fouten gemaakt. Daarnaast zijn er aanwijzingen dat verschillende belangen en rolopvattingen soms leiden tot een mindere doorwerking van rijksdoelen c.q. naleving van rijksregels. Inspectie Leefomgeving en Transport geeft per onderzoek aan wat het maatschappelijk belang is, om welke risico’s het gaat en wat de hoofdconclusies van het onderzoek zijn. Vermeld is telkens het nationale belang en de AMvB of Barro-titel. Inhoud Hulpbronnen Inspectie Leefomgeving en Transport concludeert bij vele van de cases dat gemeenten zelf aangeven dat hun kennis onvoldoende is en dat er daarom onvoldoende doorwerking van de nationale wet- en regelgeving was. Zij constateert dat gemeenten bij de opslag van ontplofbare stoffen voor civiel gebruik niet vanzelfsprekend rekening houden met de geldende regelgeving bij het vaststellen van bestemmingsplannen. De veiligheid was in driekwart van de bijna veertig onderzochte gevallen planologisch niet geregeld.

In de helft van de gevallen bleek ook de realisatie van kwetsbare functies mogelijk en op een derde van de locaties bleken die functies daadwerkelijk aanwezig. Ook bijvoorbeeld ten aanzien van rijksvaarwegen geven gemeenten aan de normstelling ingewikkeld te vinden. De regels voor de veiligheid van de scheepvaart op rijksvaarwegen blijken in de vijf onderzochte bestemmingsplannen niet expliciet opgenomen te zijn. Met name in de stedelijke gebieden wedijveren de nationale belangen met de gemeentelijke en soms ook provinciale belangen. Een belangrijke oorzaak is volgens Rijkswaterstaat het ontbreken van de verplichting de vrijwaringzones in bestemmingsplannen op te nemen. Daarnaast blijkt het normenkader ingewikkeld en is het Inspectie Leefomgeving en Transport soms onbekend bij gemeenten.

Het Kraakt en het Piept

Pagina 38

Mogelijk schiet ook het Rijk zelf voor een deel tekort, daar waar regels kennelijk te ingewikkeld zijn of zo ervaren worden. De conclusie is dat de doorwerking van de nationale ruimtelijke belangen in het systeem van de ruimtelijke ordening niet vanzelf goed gaat. Motivatie Het totaalbeeld van de onderzoeken is dat het systeem van ruimtelijke ordening op punten onvoldoende werkt. Met name als sprake is van verschillende belangen tussen gemeenten, provincies en Rijk verliezen medeoverheden de nationale belangen regelmatig uit het oog, ondanks de wettelijke verankering in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening en in andere AMvB’s, zoals het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) en Besluit externe veiligheid buisleidingen (Bevb). Samenwerking De samenwerking tussen de overheidslagen schoot te kort bij de borging van de landelijke belang in de ruimtelijke ordening. De rijksoverheid legde taken bij gemeenten en provincies neer met de intentie dat de borging via de bestemmingsplannen zou lopen. Conclusie De balans over de in de afgelopen zes jaar uitgevoerde onderzoeken door Inspectie Leefomgeving en Transport laat zien dat nationale ruimtelijke belangen zoals infrastructuur, ecologische verbindingen, cultuur en hoogwaterveiligheid regelmatig onvolledig doorwerken in bestemmingsplannen, waardoor deze belangen in de knel komen.

De brede tendens van decentralisatie van beleid en het betrekken van andere partners (geen overheden zijnde) bij zowel de formuleren van beleid als de uitvoering ervan, leidt tot een zoektocht naar een nieuwe rolinvulling. Het Rijk slaagt daar slechts ten dele in, getuige ook het rapport van de Inspectie Leefomgeving en Transport. De doorwerking schiet op een aantal punten te kort en roept bij de verantwoordelijken kennelijk de reactie op om deze conclusies te vervormen en buiten het oog van de Tweede Kamer te houden.

RoyalHaskoningDHV (2019) Evaluatie herzien MIRT spelregels Context MIRT staat voor Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport. Het MIRT bestaat uit projecten en programma’s die zich in het fysieke, ruimtelijke domein afspelen. Hiermee werken Rijk en regio samen aan de concurrentiekracht, de bereikbaarheid en de leefbaarheid van Nederland. Opgaven op het gebied van economie, woningbouw, bereikbaarheid, veiligheid, leefbaarheid, klimaatadaptatie en energietransitie grijpen sterk op elkaar in en raken zowel nationale als regionale belangen. Technologische en maatschappelijke ontwikkelingen zorgen ervoor dat opgaven en oplossingsrichtingen met de tijd kunnen veranderen waarbij zich nieuwe kansen kunnen voordoen. Dat vraagt om een samenhangende, adaptieve en gebiedsgerichte aanpak van deze opgaven, waarin Rijk en regionale partners met elkaar optrekken. Aanleiding De nieuwe MIRT-spelregels beogen beleidsdoelen, zoals breed beginnen en niet direct oplossingen genereren, trechteren en transparant besluiten en adaptief programmeren met een gezamenlijk perspectief en oplossingsrichting en vervolgens stap voor stap besluiten over uitvoeringsprojecten. Hiermee wordt op beleidsniveau beter aangesloten op het daadwerkelijk verloop van processen. In de uitvoering wordt het proces gerationaliseerd in stappen en procedures.

Als de opgave nog niet helder genoeg is, kunnen de partijen eerst een (vormvrij) MIRT-Onderzoek uitvoeren. Het verrichten van een vormvrij MIRTOnderzoek in een omgeving die gewend is aan een lineair proces en een traditionele aanpak is niet eenvoudig. Want hoe concreet zijn de ontwikkelperspectieven, hoe realistisch zijn zij en zijn ze niet pas realistisch als er duidelijkheid bestaat over de wijze van dekking? Het werken van grof naar fijn binnen de fase van het onderzoek vraagt veel van partijen. Want formeel is het zo dat pas in de latere fase van de MIRT-Verkenning moet 75% van de financiële dekking zijn gevonden en verdwijnt de vrijblijvendheid.

Het Kraakt en het Piept

Pagina 39

Aanpak Royal HaskoningDHV heeft vooral gebruik gemaakt van dialoogsessies tussen Rijk en regio om de ervaringen met de nieuwe spelregels van het MIRT te delen. Met verschillende betrokkenen zijn sessies geweest. Vervolgens heeft reflectie door een groep deskundigen plaatsgevonden om te reflecteren op de informatie uit de dialoogsessies. In aanvulling op de dialoogsessies zijn interviews gehouden met een aantal deskundigen. Ook is door de deelnemers van het DOM-beraad (directeurenoverleg MIRT van Rijk en regio) gereageerd op de opzet en resultaten van de evaluatie. Inhoud Hulpbronnen MIRT is het terrein van uitvoeringsorganisaties en adviesbureaus (ingenieurs- en stedenbouwkundige bureaus) voor het rekenen en tekenen. De noodzakelijke expertise is zodanig gespecialiseerd dat overheden bijna niet ontkomen aan uitbesteding. Gezien de omvang van dergelijke ingrepen zijn de kosten voor kennis relatief laag. Er bestaat een landelijk MIRT-leerplatform, waar naast adviesbureaus ook overheden participeren om kennis op te doen die hen in de gelegenheid stelt om de rol van opdrachtgever op zich te nemen. De regelgeving is/wordt ervaren als te ingewikkeld of is niet/onvoldoende bekend.

Integratie is moeilijk, want het roept de vragen op welk belang prevaleert op welk moment en waarom eigenlijk? De belangen tussen de partijen kunnen fors verschillen, ondanks dat de doelen en ambities gelijk gericht zijn. Samenwerking De theorie luidt als volgt: de sleutel voor succes van een MIRT-traject is een open en creatieve houding en de wil om er samen uit te komen, van het begin tot het eind. De praktijk is weerbarstiger; de uitgangspunten van de vernieuwing verdwijnen naar de achtergrond door wisseling van personen en verantwoordelijkheden in de verschillende projectfasen. Dit gebeurt door gebrek aan kennis, een andere focus, tijdsdruk en efficiëntie. Op het terrein van MIRT heeft het Rijk een belangrijke positie vanwege de mogelijkheid van financiering. De regio ontwikkelt en plant, en via een MIRT-procedure kan het Rijk bijdragen aan de door de regio gewenste verbeteringsvoorstellen.

De vraag is: zijn deze verbeteringen ook in het belang van het Rijk en - anders geframed - als het Rijk gaat investeren waar is de noodzaak van investeren het grootst of waar is de impact het grootst? Ambtelijk is het Rijk beducht voor het onderzoeken en verkennen in een vroeg stadium waarbij financiële verwachting bij de regio kunnen worden gewekt. Een programmatische aanpak is geschikt voor de nieuwe werkwijze van het MIRT. Dit kan door uitbreiding van de programmatische aanpak naar andere regio’s en door meer mogelijkheden voor programmafinanciering op basis van wederkerigheid (Rijk en regio). Dit betekent dat afwegingen over de inzet van middelen meer op programmaniveau kunnen plaatsvinden en minder op projectniveau. Loskoppeling van de inhoud en de financiering draagt bij aan het juiste gesprek. Naast de programmatische aanpak is ook meer ruimte voor een meer integrale afweging (bijvoorbeeld bereikbaarheid en verstedelijking) gewenst, zodat ‘packagedeals’ mogelijk worden. Conclusie In de loop der jaren zien we meer aandacht voor duurzaamheid in de MIRT-fasen, bredere aanhaking van partijen en meer gelijkwaardigheid tussen Rijk en regio, meer aandacht voor een gebiedsbenadering, de trilogie: brede blik, maatwerk en samenwerken. Mooi als het lukt, maar ook razend ingewikkeld. Veel projecten zijn adaptief van opzet, een manier om met onzekerheden om te gaan.

Ook dit is voor velen in de praktijk lastig. Bestuurders en politici zien liever projecten en investeringen dan een fasering van maatregelen die worden gemonitord. Voor de regio is adaptief werken soms een middel van het Rijk om met kleine besluiten niet te hoeven doorpakken op grote opgaven en maatregelen. De MIRT-procedures adopteren steeds meer kenmerken van plan- en besluitvormingsprocessen. Hierdoor groeit het instrument MIRT door van een rationele analytische lineaire receptuur naar een flexibel hulpmiddel bij de besluitvorming door bestuurders en andere besluitvormers. Onderzoek naar de tijdige totstandkoming van Transitievisies Warmte – een momentopname van 52 gemeenten, Provincie Zuid-Holland, 2019

Het Kraakt en het Piept

Pagina 40

Context In de provincie werken gemeenten aan de Transitievisie Warmte. Zuid-Holland kijkt in deze notitie naar de voortgang en dilemma’s bij gemeenten ten aanzien van het opstellen van de Transitievisie Warmte. Aanleiding Het opstellen van de Transitievisie Warmte zit nog in de beleidsmatige fase, en zelfs dat nog niet bij alle gemeenten. De eisen die een succesvolle uitvoering stelt, zijn alleen op hoofdlijnen in beeld. De zorgen en twijfels over een spoedige uitvoering worden landelijk gedeeld en besproken. De daadwerkelijke uitvoering ligt in de handen van de eigenaren van woningen, dus woningcorporaties en particulieren. Dit betekent dus dat het succes van de uitvoering van de Transitievisie Warmte afhankelijk is van de mate waarin de gemeenten er in slagen om hen te betrekken en te motiveren om tot uitvoering over te gaan. Aanpak De informatie is verzameld via een rondgang langs 12 adviseurs die de provincie ter beschikking heeft gesteld om de Zuid-Hollandse gemeenten te helpen versnellen. Inhoud Hulpbronnen De gemeentelijke organisatie is veelal kwantitatief en kwalitatief onvoldoende (ook op het gebied van communicatie en participatie), de aansturing is onvoldoende, verkokering vormt een belemmering en er is onduidelijkheid over de te varen koers.

Bovendien moet er meerjarig voldoende budget zijn voor de eigen bezetting en inhuur van kennis voor onderzoek, communicatie en participatie en de uitvoering. Onduidelijkheid bij de rijksoverheid ten aanzien van wetgeving (Warmtewet) en de juridische en financiële kaders trekken mogelijk een wissel op het verloop van de Transitievisie Warmte. Een remmende werking op het proces hebben de aanbestedingsplicht, marktordening van warmtenetten en de koppeling van de gasprijs aan de warmteprijs. Het heeft er alle schijn van dat gemeenten die geen meerjarig duurzaamheidsprogramma met budget en menskracht hebben minder soepeler tot een Transitievisie Warmte komen. Van belang is dat het duurzaamheidsprogramma of de strategie meer jaren bestrijkt dan louter de periode van de huidige coalitie van B&W.

Het gebrek aan inhoudelijke kennis wordt hier niet als grootste probleem beschouwd. Dit geldt ook voor gemeenten die niet de noodzakelijke kennis zelf in huis hebben. Motivatie Ambtelijk en bestuurlijk moet het gevoel van urgentie aanwezig zijn. Vele nieuwe taken komen op gemeenten af. Warmtetransitie is daar één van. De oplossingen zijn ingrijpend, vergen een realisatie van andere partijen dan de gemeenten en de maatregelen zijn nog gedeeltelijk onbekend en omgeven door vele risico’s. Aandacht voor de Regionale Energiestrategie (RES) verdringt de aandacht voor de Transitievisie Warmte. Hoe lastiger het bij gemeenten is om gezamenlijk tot een RES-bod te komen hoe complexer het blijkt te zijn om beleid ten aanzien van warmte te formuleren. De Regionale Energiestrategie krijgt nu volop aandacht. Het is nog de vraag of het gevoel van urgentie voldoende is om tijdig te voldoen aan de door het Rijk gestelde deadline en de kwantitatieve eisen die het Rijk stelt (conform de monitor). Gemeenten zijn bezig, sommigen hebben al een dergelijke visie, anderen zijn nog niet gestart. De stadia van visievorming waarin de gemeenten verkeren verschillen dus fors. Gemeenten zien een rol voor zich weggelegd, richting woningcorporaties en burgers, maar weten veelal nog niet hoe zij deze rol moeten/kunnen invullen. Ook is veelal niet duidelijk wie dat moet oppakken.

Onduidelijkheid vanuit het Rijk wordt aangegrepen als/is een aanleiding om te wachten tot de ‘spelregels’ bekend zijn. De gemeente kan in de sfeer van condities veel betekenen voor de uitvoering, de feitelijke uitvoering ligt vooral bij andere partners. De uitvoering is nieuw en onbekend. Het Rijk moet snel komen met de Warmtewet, zodat gemeenten hierop gericht kunnen voorsorteren. Samenwerking Participatie, bewustwording en het besef van de noodzaak van het eigen handelen van woningcorporaties en particulieren is een vereiste voor de uitvoering van het warmtebeleid. Met de grote belangstelling van media voor dit onderwerp weten gemeenten en ‘de omgeving’ wel dat er iets staat te gebeuren maar niet precies wat. Evident is dat de uitvoering hoge kosten voor alle partijen met zich meebrengt, wat snel handelen – deels in het ongewisse – belemmert.

Het Kraakt en het Piept

Pagina 41

De maatregelen die voortvloeien uit een dergelijke visie zal de burger direct tot in de woning raken (verwarming, isolatie, koken, etc.), ook zal dit financiële consequenties hebben voor huidige en toekomstige investering van burgers en woningcorporaties. Conclusie De gemeenten zijn ieder voor zich bezig met het opstellen van een transitievisie. Voor alle gemeenten is dit nieuw en is het een zoektocht. In RES-verband vindt afstemming plaats, toch is het de vraag of RES niet meer belemmerend werkt dan stimulerend. De problemen en vertraging van de RES, lijken hun weerslag te hebben op de Transitievisie Warmte voor warmte omdat deze in tijd volgen op RES. Gemeenten die gedurende jaren intern en extern samenwerken, kijken minder op tegen het halen van de deadline voor de visies.

BMC (2018) Leren Decentraliseren, lessen uit de 3D’s voor de Omgevingswet Context De decentralisaties in het sociaal domein (3D’s) zijn amper geland of de Omgevingswet dient zich aan. Er is bij de 3D’s en de Omgevingswet sprake van een herschikking van rollen, taken en verantwoordelijkheden tussen centrale en decentrale overheden en andere maatschappelijke partijen en burgers. Aanleiding De aanstaande decentralisatie in het fysieke domein betreft een herijking van taken en verantwoordelijkheden. De implementatie van de Omgevingswet gaat over minder regels en over een gedragsverandering. Zo moet er meer ruimte ontstaan voor initiatieven. Er wordt rekening gehouden met lokale verschillen en bestuurders krijgen armslag voor snellere en betere besluiten. De Omgevingswet is gericht op ‘een veilige, gezonde en prettige leefomgeving’. De Omgevingswet zet de leefomgeving centraal en stimuleert het maken van decentrale afwegingen. Aanpak Het onderzoek ‘Leren Decentraliseren’ is gericht op de gemeentesecretaris, die een centrale rol speelt bij veranderingen in de organisatie en bij de implementatie van beleidsstelselwijzigingen, zoals de 3D’s en de Omgevingswet.