Rapport Het kraakt en het piept (bureau BMC 7-7-2020)

BMC heeft gebruik gemaakt van schriftelijke vragenlijsten onder alle gemeentesecretarissen. In 12 interviews is ingegaan op de rolinvulling van de gemeentesecretaris, de context en argumentatie. Inhoud Hulpbronnen Een stap in het transformatieproces bij de 3D’s in het sociaal domein was het beleggen van meer werkzaamheden bij generalisten: professionals met een brede scope, die de vraagarticulatie bij de cliënt kunnen bewerkstelligen. Dit past bij het idee ‘de gebruiker centraal’. De ervaring leert echter dat veel vragen zo specialistisch zijn dat een generalist niet alle noodzakelijke kennis daarvoor bezit. De noodzaak om binnen de brede blik bepaalde specialismen te behouden blijft dus aanwezig. In het sociaal domein gaat het dan bijvoorbeeld om specialisten in de jeugdzorg, een sector met een groot risico op ernstige ongelukken met kinderen en de noodzaak van zeer ingrijpende maatregelen voor kinderen en hun ouders. Dit is een belangrijke les voor de Omgevingswet. Ook het takenpakket verandert door de invoering van de Omgevingswet. Op onderdelen krijgt de gemeente meer bevoegdheden (bijvoorbeeld ondergronds), vervallen er regels (meer vergunningsvrij) en wordt de uitvoering meer regionaal georganiseerd. Motivatie Uit dit onderzoek kwam naar voren dat gemeentesecretarissen de risico’s hoger (hebben) ervaren bij de 3D’s dan bij de in te voeren Omgevingswet.

De angst was dat er kwetsbare groepen buiten de boot vallen en er incidenten zouden plaatsvinden. Samenwerking Regionale samenwerking was bij de invoering van de 3D’s echt nodig. Het ging immers om een politiek en financieel risicovolle stelselwijziging, waarvoor bovendien relatief weinig tijd was. De gevoelde urgentie om zaken regionaal te organiseren was groot. Gemeenten hadden kunnen kiezen voor de bestaande regionale samenwerking, bijvoorbeeld van GGD ’s, maar dat is niet gebeurd. Bij de Omgevingswet is deze urgentie voor regionale samenwerking veel minder groot, omdat het gaat om een beperkte verandering van taken en financiering. Ook is de tijdsdruk minder groot.

Het Kraakt en het Piept

Pagina 42

Gemeenten werken al samen in omgevingsdiensten, gericht op vergunningverlening, toezicht en handhaving op het gebied van milieu. Verschillende gemeenten verkennen de mogelijkheden om de omgevingsdiensten een bredere rol te geven met de invoering van de Omgevingswet. Opgaven daarbij zijn het bieden van maatwerk, flexibiliteit, warme overdracht van dossiers en het borgen van de politieke verantwoordelijkheid. Conclusie Wat uit dit onderzoek naar voren komt, is dat het succes van de implementatie van nieuwe wet- en regelgeving bij gemeenten afhankelijk is van de inzichten en kwaliteiten van enkele personen. Het gaat om de juiste deskundigen op de afdelingen en goede managers die de organisatie goed weten in te richten en te positioneren ten opzichte van samenwerkingsverbanden. De gemeentesecretaris is veelal degene die strategisch stuurt op de implementatie van de decentralisaties in de gemeente, juist over de grenzen van de beleidsterreinen heen. Hij/zij is in de positie om samenhang te bevorderen, om de bestuurlijke afwegingsruimte te faciliteren of vorm te geven en om het proces van besluitvorming over projecten te versnellen en te verbeteren. De positie van de gemeentesecretaris is breed en veelomvattend. De gemeentesecretaris heeft ook de vrijheid om de eigen rol zodanig in te vullen dat die bij de gemeente én bij hem/ haar past.

Cebeon (2018) Kengetallen externe objectivering kosten lokale EV-taken

veiligheid;

Gebleken was dat zowel de taakinvulling als de daarmee samenhangende kosten sterk uiteenlopen tussen uitvoerende diensten. Tot dit onderzoek waren de kosten van EV-taken en de achtergronden van verschillen nooit exact in beeld gebracht. Op basis van het onderzoek kon het bevoegd gezag (provincies en gemeenten) in gesprek met de rijksoverheid over de toekomstbestendige uitvoering en financiering van de EV-taken. Aanpak In het onderzoek staat de kosten voor de EV-taken centraal. De beschikbaarheid van capaciteit/werknemers (in bepaalde specialisaties) maakt geen onderdeel uit van de scope. Voor het onderzoek heeft Cebeon als eerste een kengetallenonderzoek uitgevoerd onder alle (29) omgevingsdiensten en (25) veiligheidsregio’s. Daarbij is informatie verzameld over de kosten van lokale EVtaken, dekkingsbronnen, tijdsbesteding en prestatiegegevens. Op basis van de uitkomsten zijn gesprekken gevoerd in 8 geselecteerde regio’s. Bij de selectie van de regio’s is – naast de kwaliteit van de respons op de vragenlijsten – rekening gehouden met voldoende spreiding naar relevante structuurkenmerken (zoals inwoners, bebouwingsdichtheid, aantal Bevi-inrichtingen, transportroutes en buisleidingen). In de gesprekken lag het accent op het verklaren van de verschillen ten opzichte van andere regio’s.

Als laatste is ook bij de bevoegde gezagen informatie opgevraagd naar hun inzet en kosten voor EV-taken (kengetallenonderzoek). Inhoud

Context

Hulpbronnen

Provincies en gemeenten zijn als bevoegd gezag verantwoordelijk voor de externe veiligheid in Nederland. De uitvoering van deze taken is voor een belangrijk deel belegd bij omgevingsdiensten en veiligheidsregio’s. Sinds 2004 zijn via verschillende incidentele rijksmiddelen ter beschikking gesteld voor de versterking van de uitvoering van lokale EV-taken. Daarnaast (kunnen/zetten) gemeenten en provincies eigen middelen in. Aanleiding

Ten opzichte van de totale uitgaven van uitvoerende diensten en bevoegde gezagen is sprake van een beperkte inzet ten behoeve van de EV-taken. Landelijk besteden de uitvoerende diensten € 14 miljoen aan EVtaken. Hiervan wordt € 8,6 mln. gedekt door impulsgelden. Hoewel daarmee 60% van de dekking incidenteel is worden de werkzaamheden door de uitvoeringsorganisaties gekenmerkt als structureel (circa 95% van de totale werkzaamheden). De financiering matcht daarmee niet met het karakter van de werkzaamheden.

Anticiperend op het einde van de Impuls Omgevingsveiligheid (IOV) was er behoefte aan een herkenbaar en gedetailleerd beeld van de kosten van de wettelijke en bovenwettelijke EV-taken.

Circa 20% van het werk van de uitvoerende diensten is gericht op ondersteuning en advisering van het bevoegd gezag. De gezamenlijke bevoegde gezagen besteden daarenboven zelf nog € 7 miljoen per jaar aan EV-taken.

Het Kraakt en het Piept

Pagina 43

Dat is circa 50% van het budget dat de uitvoerende diensten zelf besteden. Dit week af van de verwachting dat EV-taken voor het overgrote deel door de uitvoerende diensten werd gedaan. Zowel bij omgevingsdiensten als veiligheidsregio’s is sprake van grote verschillen in salariskosten en overhead tussen individuele uitvoerende diensten. Opvallend is dat er met name bij omgevingsdiensten sprake is van uitschieters. De totale apparaatslasten (directe salarislasten plus overhead) liggen bij de omgevingsdiensten gemiddeld circa 25% hoger dan bij de veiligheidsregio’s. Dit wordt met name verklaard door verschillen in de (berekening van de) overhead. De omvang van een gemeente heeft weinig invloed op de inzet en kosten van de EV-taken. De benodigde inzet wordt met name bepaald door structuurkenmerken zoals het aantal Bevi-inrichtingen en de aanwezigheid van transportroutes. Ook specifieke gebiedsontwikkelingen grote invloed om de noodzakelijke inzet op EV-taken. Niet het aantal projecten/vergunningen is daarbij bepalen, maar het soort projecten en de locatie van de projecten. Eén complex project rond een Bevi-inrichting kan veel meer werk met zich meebrengen dat 20-30 projecten buiten de omgeving van een Bevi-inrichting of transportroute.

Motivatie Uit het onderzoek blijkt dat sommige uitvoeringsdiensten actief zijn in het ontwikkelen van nieuwe instrumenten of meer efficiënte werkwijzen (scenariohandboek, standaardisering formulieren) of juist een voortrekkersrol nemen bij nieuwe ontwikkelingen (advisering bij windmolens of waterstofopslag). Andere diensten nemen een meer afwachtende houding aan en nemen later deze nieuw ontwikkelde instrumenten of werkwijzen (deels) over. Er is geen onderzoek gedaan of deze rolopvatting in overleg met de bevoegde gezagen tot stand is gekomen. Samenwerking De exacte rol- en taakverdeling tussen bevoegd gezag en uitvoeringsorganisatie verschilt tussen de individuele organisatie en is afhankelijke van de afgesloten servicelevel-agreements. De diversiteit en relatief ‘jonge’ organisaties (diverse nog geen 5 jaar oud ten tijde van het onderzoek) heeft een intrinsiek risico op inefficiëntie en overlap van werkzaamheden. Daarbij geven vrijwel alle gemeenten aan slechts zeer beperkte basiscapaciteit beschikbaar te hebben voor coördinatie en afstemming met hun omgevingsdienst. Voorbeelden:

• Sommige bevoegde gezagen kiezen er voor om EVtaken (deels) door private partijen uit te laten voeren. De omgevingsdienst toetst dan alleen het advies over de externe veiligheid. Dit wordt door diverse (andere) betrokkenen betiteld als inefficiënte werkwijze (doordat opgestelde adviezen soms meerdere keren moeten worden aangepast na vragen van de omgevingsdienst). • Sommige diensten nemen een proactieve houding aan richting bevoegd gezagen, zodat zij goed op de hoogte zijn van alle relevante ontwikkelingen in de regio en vroegtijdig worden betrokken bij de voorbereiding. Dit vergt substantiële investeringen (extra uren relatiebeheer en overleg/meedenken over ontwikkelingen), maar betrokkenen geven aan dat zich dat later terugbetaalt doordat vanaf het begin goed wordt nagedacht over EV-aspecten en de advisering bij de daadwerkelijke realisatie van de projecten dan vrij soepel kan verlopen. Dit moet zich in de praktijk nog bewijzen. Conclusie Er is een relatief beperkt budget voor EV-taken (€ 21 mln. p/j). Per regio wordt het budget ingezet door omgevingsdiensten, Veiligheidsregio’s en bevoegde gezagen (zowel provincies als gemeenten). Er zijn substantiële verschillen tussen kosten en taakopvatting per regio. Ook de taakverdeling tussen bevoegde gezagen en uitvoeringsorganisaties verschilt per regio. Hier is sprake van een intrinsiek risico op overlap en inefficiënte.

De bevoegde gezagen geven daarbij aan dat er weinig basiscapaciteit is voor afstemming tussen het bevoegde gezag en de uitvoeringsorganisatie (wat dit risico vergroot). Het totale budget voor EV-taken bestaat uit € 14 mln. besteed door de uitvoeringsorganisaties en € 7 mln. voor de bevoegde gezagen. Bij de start van het onderzoek was niet in beeld dat bevoegde gezagen dergelijk substantiële bedragen besteden aan EV-taken (circa 50% van het budget van de uitvoeringsorganisaties). De werkzaamheden van uitvoeringsorganisaties beoordelen hun EV-taken als structurele taken. Desondanks is circa 50% van de financiering afhankelijk van incidentele middelen (impulsgelden). Dit toont het knelpunt als de incidentele middelen zouden wegvallen. Met het onderzoek is in beeld gebracht welke structuurkenmerken bepalend zijn voor de EV-taken van de verschillende regio’s. Het onderzoek concludeert dat op basis van de structuurkenmerken een goed beeld te geven is van de reële EV-kosten.

Het Kraakt en het Piept

Pagina 44

Dit is een startpunt voor het gesprek tussen uitvoeringsorganisaties en bevoegde gezagen over eventuele afwijking (taakopvatting, berekening overhead, specifieke projecten, et cetera). Daarnaast zien de onderzoekers het als een bruikbare methodiek om tot een budgetraming/budgetverdeling te komen over de verschillende regio’s van eventuele nieuwe rijksgelden (na het wegvallen van de impuls).

Berenschot (2019) Kwaliteitsborging bij de uitvoering van VTH-taken; evaluatie van het instrumentarium Context Het huidige stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) heeft een decennialange aanloop gehad. Stappen in het proces waren het opstellen van kwaliteitscriteria, de oprichting van omgevingsdiensten en de verankering van het stelsel in de wet VTH (2016). Een tweetal (periodieke) evaluaties bracht in beeld hoe het nieuwe stelsel functioneerde. Dit onderzoek vormde de tweede periodieke evaluatie (waarin telkens wordt vergeleken met de eerste evaluatie). Aanleiding In de wet VTH is opgenomen dat elke twee jaar een onderzoek moet worden uitgevoerd naar deze kwaliteitscriteria. Het eerste onderzoek vond plaats in 2017. In 2019 heeft Berenschot het tweede onderzoek uitgevoerd. Aanpak Het onderzoek bestond uit twee onderdelen. Een algemene analyse en een uitwerken van verschillende casus. De algemene analyse hebben wij uitgevoerd aan de hand van beperkte deskstudy en interviews. De 35 interviews zijn gehouden met medewerkers van de Rijksoverheid, provincies, gemeenten en omgevingsdiensten. De uitkomsten van deze analyse zijn vergeleken met de uitkomsten van de eerdere evaluatie uit 2017. Door verschillen in onderzoeksmethode is deze verbinding niet één-op-één te leggen maar een globale vergelijking is op onderdelen wel mogelijk.

Het accent lag daarbij op de verschillende instrumenten die de kwaliteit van de uitvoering van de taken in het VTH-stelsel borgen, te weten: ‘verordening kwaliteit’, de ‘beleids- en uitvoeringscyclus’, ‘horizontaal toezicht’ en ‘interbestuurlijk toezicht’.

Het verdiepende deel van het onderzoek was gericht op het verkrijgen van inzicht in de werking van het stelsel in de praktijk. Een zestal cases is bestudeerd. De analyse was gericht op het verkrijgen van inzicht. Niet op het beoordelen van de casus. Voor iedere casus is een thematische invalshoek gekozen. Per casus is gesproken met het bevoegd gezag, de omgevingsdienst en andere betrokken partijen. Voor dit onderdeel zijn in totaal 21 gesprekken gevoerd. Inhoud Er is geen directe relatie tussen de grootte van de gemeente én de kwaliteit van uitvoering op het gebied vergunningverlening, toezicht en handhaving. Uit het onderzoek komt wel naar voren dat de het voor kleinere omgevingsdiensten niet altijd mogelijk is om zelfstandig te voldoen aan de kwaliteitscriteria (voor de basistaken). Er is dan eigenlijk te weinig werk om voldoende medewerkers in dienst te nemen. Deze (vooral kleinere) diensten kiezen ervoor om in regionaal verband samen te werken. Dit vraagt extra afstemming. De omgevingsdiensten geven zelf aan, mede dankzij dit soort maatregelen, te voldoen aan de kwaliteitscriteria (basistaken). Hulpbronnen van Deze kwaliteitscriteria beschrijven voor verschillende deskundigheidsgebieden het gewenste opleidingsniveau, het aantal jaren werkervaring, het aantal vlieguren en de mate van onderlinge vervangbaarheid. De kwaliteitscriteria zijn verplichtend voor de basistaken.

De meeste gemeenten vinden het niet haalbaar of nodig om deze verplichten ook op te nemen in hun verordening voor de niet-basistaken. Het huidige personeelsbestand is vaak het uitgangspunt. Daaruit redenerend wordt bezien welke kwaliteitsniveaus haalbaar zijn en bezien op welke punten acties nodig zijn (bijvoorbeeld inhuur). Indien er sprake is van verbeterplannen, wordt daarbij aansluiting gezocht bij personele ontwikkelingen, zoals medewerkers die met pensioen gaan, voor verdere implementatie van de kwaliteitscriteria. Dit was al een zorgpunt vanuit de kwaliteitscriteria 2.1. De recent bestuurlijk vastgestelde kwaliteitscriteria 2.2 versterken dit beeld. Gemeentelijke bezuinigingen hebben impact op de kwaliteit van uitvoering van de VTH-taken. Bezuinigingen zijn voor veel gemeenten noodzakelijk vanwege de kosten in het kader van de decentralisaties in het sociaal domein. Dit maakt dat gemeenten scherp sturen op kostenreductie bij de omgevingsdienst.

Het Kraakt en het Piept

Pagina 45

Voor de taken die gemeenten zelf uitvoeren geldt dit ook. Bezuinigingen lijken op de gemeentelijke organisaties een nog groter effect te hebben, omdat daar de kwaliteitscriteria veelal niet als harde eis worden gehanteerd Krapte op de arbeidsmarkt komt naar voren als relevante trend. Kenniswerkers met een milieukundige achtergrond blijken moeilijk te werven. Omgevingsdiensten, gemeenten en provincies merken dat het moeilijk is vergunningverleners en toezichthouders met voldoende deskundigheid te werven én vast te houden. Als dit niet lukt, zijn zij niet in staat om aan de kwaliteitscriteria te voldoen. Vergrijzing van de beroepsbevolking zorgt voor een relatief grote uitstroom aan zowel de kant van de bevoegde gezagen en de omgevingsdiensten. Mede in het licht van de krappe arbeidsmarkt (zie hieronder) geeft dat knelpunten bij het op niveau houden van de organisatie (zowel kwalitatief als kwantitatief). Motivatie De VTH-taken zijn voor een groot deel belegd bij de regionaal opererende diensten. De betrokkenen ervaren weinig bestuurlijke prioriteit voor dit taakveld. Dit uit zich onder andere in de hierboven genoemde bezuinigingen, maar ook in de veelal ‘geruisloze’ goedkeuring van de verordeningen door gemeenteraden (hamerstukken) én weerstand bij raden tegen verhogingen van de deelnemersbijdrage aan de omgevingsdienst(en).

Berenschot verwijst in dit verband ook naar een onderzoek van de Nederlandse Vereniging voor Raden blijkt dat voor veel raadsleden regionale samenwerking iets ongrijpbaars is en blijft. Na incidenten neemt de bestuurlijke aandacht soms toe. Het onderzoek toont niet in hoeverre deze aandacht ook beklijft. Veel gemeenten betitelen het interbestuurlijk toezicht als ‘administratief’ of ‘procedureel’, maar noodzakelijk. Het verlaagt de motivatie om het maximale te halen uit het horizontale toezicht. De maatschappij wordt minder tolerant voor risico’s. Dit kan als gevolg hebben dat naar aanleiding van politiek debat nieuwe regelgeving tot stand komt, die erop gericht is zo veel mogelijk risico’s uit te sluiten. Dit betekent dat het moeilijker wordt om activiteiten toe te staan, ook wanneer deze wel gewenst zijn. De onderzoekers signaleren daarbij dat burgers assertiever worden én dat zij instanties en de overheid niet per definitie vertrouwen. Dit komt tot uiting in

burgerverenigingen die (zeer) kritisch zijn op informatie van de overheid. Ook groeit het aantal WOB-verzoeken. Dit heeft tot gevolg dat gemeenten, provincies, omgevingsdiensten en het Rijk zich meer dan voorheen moeten verantwoorden over de wijze waarop zij vergunningverlening, toezicht en handhaving inzetten. Dit leidt tot meer (bestuurlijke) aandacht. Het kan er ook toe leiden dat onderzoek op onderzoek wordt gestapeld. De energietransitie beweegt zich steeds verder naar de uitvoering en dus ook naar het domein van vergunningverlening, toezicht en handhaving. Dit nieuwe taakveld is in de kwaliteitscriteria 2.2 opgenomen. Dit kan een nieuwe motivatie bieden om invulling te geven aan de VTH-taken. De doorwerking daarvan is echter nog niet zichtbaar. Samenwerking De beleidsvormende cyclus is het domein van de bevoegde gezagen, de uitvoerende cyclus ligt deels bij omgevingsdiensten en deels bij bevoegde gezagen. Uit de eerdere evaluaties kwam naar voren dat er geen stevige verbinding is tussen de beleidscyclus van de deelnemers en de uitvoeringscyclus van omgevingsdiensten. Uit dit onderzoek komt naar voren dat dit vaak nog steeds zo is, maar in sommige gevallen zien we hier beweging ontstaan. Dit komt met name tot uiting in een grotere adviserende rol van omgevingsdiensten bij beleidsvormende taken. De wisselwerking tussen beleid en uitvoering blijft echter een zorgpunt.

De procescriteria worden door verschillende gesprekspartners als een papieren exercitie ervaren. Zij ervaren weinig sturende werking hiervan in de praktijk. Het blijkt voor omgevingsdiensten lastig om goed aan te sluiten op de besluitvormingscyclus van de bevoegd gezagen. De jaarrapportages worden bijvoorbeeld veelal opgeleverd als de gemeentebegroting grotendeels in de steigers staat (of al is vastgesteld). Dat maakt het lastig om bij te sturen op actueel informatie. Daarnaast signaleren dat de onderzoeker dat de meeste omgevingsdiensten vooral rapportages op output (aantallen vergunningen, onderzoeken, et cetera). De rapportage gaan maar beperkt in op maatschappelijk effect. Dat maakt het voor bevoegde gezagen op hun beurt lastig om het werk van de omgevingsdiensten te koppelen aan hun beleidsdossiers.

Het Kraakt en het Piept

Pagina 46

Diverse omgevingsdiensten ervaren onvoldoende onafhankelijk van het bestuur op effectief te kunnen opereren. Hun constatering dat bestuurders niet altijd meegaan in voorstellen tot handhaving van omgevingsdiensten wordt bevestigd door recent onderzoek van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid. Dit komt tot uiting in het feit dat niet voor alle omgevingsdiensten de handhaving is opgenomen in de mandaatregeling. Hoewel het stelsel stuurt ook op ‘afstemming’ op regionale schaal (afzonderlijke omgevingsdiensten), komt dit in de praktijk nog niet altijd van de grond. De beleids- en uitvoeringscyclus worden vaak op individueel niveau doorlopen (één bevoegd gezag en de omgevingsdiensten) en niet altijd in collectief verband. Omgevingsdiensten hebben daardoor – in wisselende mate te maken met uiteenlopende wensen en verwachtingen over de uitvoering van taken. Conclusie Berenschot constateert dat het VTH-stelsel op weg is naar volwassenheid. Toch komt op basis van het Berenschot onderzoek een drietal knelpunten naar voren ten aanzien van de gemeentelijke uitvoeringskracht. • Gebrek aan (bestuurlijk) aandacht voor het VTHdossier. Naar aanleiding van een incident is er veel bestuurlijke aandacht voor het VTH-dossier. In de dagelijkse gang van zaken worden verordeningen en begrotingen veelal geruisloos vastgesteld (zo lang er geen claims in zijn opgenomen).

Dit lijkt te zijn versterkt doordat veel van de VTH-taken bij regionale diensten zijn versterkt. Ze zijn zo gevoelsmatig op meer afstand gekomen van de raden (en colleges van B&W). • Gebrek aan regionale afstemming. Hoewel het stelsel pleit voor regionale afstemming tussen bevoegde gezagen. In de praktijk lijkt het vaststellen van VTH-beleid een activiteit die een gemeente zelfstandig uitvoert. Omgevingsdiensten krijgen daardoor te maken met een grote verscheidenheid aan wensen en verwachtingen. Dit maatwerk doet recht aan de eigenheid van elke gemeente, maar maakt een efficiënte uitvoering door de omgevingsdiensten complexer. • (Potentieel) gebrek aan specialistische expertise. De VTH-taken vragen om (veel) specialistische kennis. Zeker wanneer de kwaliteitscriteria 2.2 ook als richtsnoer worden gehanteerd voor de niet basistaken. Zeker in tijden van hoogconjunctuur is het lastig om te voorzien in voldoende capaciteit. Tot op heden stellen bevoegde gezagen en

omgevingsdiensten dat zij ondanks deze krapte voldoende capaciteit beschikbaar hebben (in regionale samenwerking). Zij zakken nog niet door de ondergrens. Zorgpunt is de vergrijzing waar veel bevoegde gezagen en omgevingsdiensten op het VTH-dossier mee te maken hebben. Zeker in combinatie met nieuwe taken (zoals op het gebied van de energietransitie) én de invoering en uitvoering van stelselwijzigingen (zoals de Omgevingswet en de private kwaliteitsborging in de bouw).

Onderzoeksraad voor Veiligheid (2018. Chemie in samenwerking - Veiligheid op het industriecomplex Chemelot Context Het Limburgse chemiecomplex Chemelot is een complex met 2.500 onderzoekers en studenten, nabij woonwijken en er wordt grootschalig gewerkt met gevaarlijke stoffen. Bijzonder is dat alle bedrijven en instellingen op het terrein onder één overkoepelende omgevingsvergunning vallen. In 2015 waren al enkele incidenten, in 2016 ging het echt mis en waren er vier ongevallen waarvan een met een dode tot gevolg. Dit was aanleiding voor onderzoek van de Onderzoeksraad, voor Veiligheid naar de veiligheid en tekortkomingen. Aanleiding De Onderzoeksraad concludeerde dat de inspectie en het onderhoudsregime ontoereikend waren. De werkinstructies waren onvoldoende, omdat zij als ‘veiligheidskritisch’ waren gekwalificeerd. Het vrijkomen van gevaarlijke stoffen was niet beschouwd, niet als een mogelijk scenario en niet als mogelijkheid überhaupt. Zo leek het – voor de werknemers - alsof er geen procesrisico bestond. Naar voren kwam dat de lachgasuitstoot van de acrylonitrilfabriek Anqore (onderdeel van Chemelot) jarenlang niet gemeld was, terwijl bedrijven hier wel toe verplicht zijn. Lachgas is als broeikasgas 265 keer sterker dan CO2. Pas in 2018 is de emissie over het jaar 2017 gemeld bij de provincie, die als bevoegd gezag verantwoordelijk is voor toezicht op de meldplicht.

Over lachgasemmissies van verschillende andere fabrieken op hetzelfde bedrijventerrein werd eerder al wel gerapporteerd.

Het Kraakt en het Piept

Pagina 47

Aanpak

Motivatie

Regio is thuisbasis voor grootschalig multi-user chemisch-industrieel complex. Er is sprake van een overkoepelende omgevingsvergunning waar de gezamenlijke bedrijven op het complex onder vallen. Een fors aantal bedrijven valt onder het Besluit risico’s zware ongevallen (Brzo). De provincie is bevoegd gezag voor Brzo. De gemeente werkt samen met experts van de gemeente, omgevingsdienst en de Veiligheidsregio. De gemeente is in het algemeenheid verantwoordelijk voor:

De eerder plaatsgevonden incidenten hebben lessen opgeleverd die echter niet zijn benut, mogelijk had dit twee ongevallen kunnen voorkomen, zo concludeert de Onderzoeksraad.

• De inventarisatie van risico’s; • Een integrale afweging van belangen/ruimteclaims op lokaal niveau; • De communicatie over eventuele risico’s; • Maatregelen en handhaving om deze risico’s te beteugelen; • Het activeren van de veroorzakers van risico’s om maatregelen te treffen.

Het ontbreekt aan een bestuurlijk arrangement waarbij de provincie, als bevoegd gezag voor Brzo-bedrijven met kennis en expertise, het voortouw neemt om samen met de omliggende gemeenten op een strategische wijze het publieke belang van veiligheid op en rondom het chemiecluster te bewaken. Er is een divers maar beperkt wettelijk instrumentarium, bestaande uit de vergunningverlening, toezicht en handhaving (m.n. provincie) en de toewijzing van functies en industriële zones in het bestemmingsplan / omgevingsplan (gemeente). Er is weinig kennis van de chemische sector en bijbehorende veiligheidsrisico (“super specialisten”).

Inhoud Beleidscultuur ‘De partijen op Chemelot evalueren hun ouder wordende installaties echter niet als geheel en hebben daarmee weinig aandacht voor het systematisch verbeteren en innoveren van (het ontwerp van) hun fabrieken naar de nieuwe inzichten. Het beheersen van de risico’s van verouderende apparatuur is weliswaar in het Brzo opgenomen, maar dit is toegespitst op het borgen van de integriteit van de bestaande apparatuur. Vanuit overheidstoezicht is er geen sturing om met behulp van de actuele stand der techniek te innoveren zolang de bestaande installatie voldoet aan de geldende voorschriften vanuit weten regelgeving’ (Onderzoeksraad voor Veiligheid, Chemie in samenwerking, 2018). De RUD meldt dat medewerkers niet op de hoogte waren van de lachgasuitstoot omdat lachgas niet in de omgevingsvergunning en niet in de Europese BBT documenten is genoemd. Er is bovendien geen emissienorm en geen meetfrequentie voor de N2Oemissies bekend, zodat de validatie moeilijk uitvoerbaar is. Het bedrijf zou dit moeten meten en het overschrijden van drempelwaarde moeten melden (Onderzoeksraad voor Veiligheid, Chemie in samenwerking, 2018).

Hulpbronnen Door de overkoepelende omgevingsvergunning heeft het bevoegd gezag geen wettelijk sturingsmiddel om risico’s van activiteiten onderling binnen het multi-user industriecomplex te beperken.

Samenwerking en participatie Het VTH-stelsel valt onder verantwoordelijkheid van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, terwijl sturing op de reductie van broeikasgasemissies een verantwoordelijkheid is van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat. De beleidsmaatregelen worden deels uitgevoerd via het VTH-stelsel en deels landelijk. Dit vraagt gedurende de beleidscyclus om afstemming met de relevante partijen en om terugkoppeling vanuit de uitvoering als daar zaken mis lijken te gaan (Onderzoeksraad voor Veiligheid, Chemie in samenwerking, 2018). Conclusie De in dit onderzoek beschouwde voorvallen laten zien dat er calamiteiten ontstonden door tekortkomingen in de beheersing van de procesveiligheid. Zo schortte het aan goed onderhoud en waren de werkinstructies onvoldoende. Het risico van emissies werd onjuist of niet ingeschat en ook lessen uit eerdere soortgelijke incidenten werden niet benut. De tekortkomingen, fouten en het negeren van lessen hadden fatale gevolgen omdat er ook sprake was van veroudering van de chemische installaties. Het risico op een calamiteit, werd een calamiteit.

Het Kraakt en het Piept

Pagina 48

Planbureau voor de Leefomgeving (2019) Gemeentelijke bestuurskracht en de energietransitie Context Nederlandse gemeenten zijn van groot belang voor het bereiken van de doelstellingen van het Klimaatakkoord. Zo maken onder andere het opstellen en uitvoeren van de Warmteplannen, de Wijkaanpak voor woningisolatie en de Regionale Energiestrategie (RES) deel uit van het gemeentelijke takenpakket. Gemeentelijke overheden zijn echter relatief klein en hun capaciteiten beperkt. Aanleiding In de afgelopen decennia is het takenpakket van gemeenten desondanks steeds uitgebreider geworden doordat nationale taken zijn gedecentraliseerd. De vraag is of – met het oog op de toekomst – gemeentelijke overheden voldoende capaciteit, oftewel bestuurskracht hebben voor de uitvoering van hun takenpakket. Dit onderzoek gaat over de relatie tussen bestuurskracht en de opgave waarvoor gemeenten zich gesteld zien met betrekking tot de energietransitie. Doel van dit onderzoek is om de Rijksoverheid te helpengemeenten te ondersteunen bij het opstellen en uitvoeren van lokaal klimaat- en transitiebeleid. Aanpak De studie bouwt voort op inzichten uit de rijke traditie van bestuurskrachtonderzoek. Verder is gebruik gemaakt van onder andere de VNG energie-enquête (2016), de Governance monitor duurzame gemeenten van Telos (2017) en de Klimaatmonitor van Rijkswaterstaat.

Met een enquête onder alle Nederlandse gemeenten is verkend hoe de gemeenten er nu voor staan qua bestuurskracht en de gestelde opgaven rond het energietransitiebeleid. Daarnaast is met een kwantitatief model gezocht naar verbanden tussen voorwaarden voor bestuurskracht, bestuurskracht zelf en de beleidsprestaties van gemeenten in de energietransitie. Het model is gevuld met data uit de enquête en reeds bestaande datasets. Om de samenhang tussen voorwaarden voor bestuurskracht en beleidsprestaties in de energietransitie beter te kunnen begrijpen, is tot slot een aantal verdiepende gesprekken met gemeenteambtenaren gevoerd. Bestuurskracht wordt door het PBL in beeld gebracht met behulp van drie componenten: uitvoeringscapaciteit, besliscapaciteit en

verantwoordingscapaciteit. Verondersteld wordt dat de capaciteiten op hun beurt worden bepaald door de volgende condities: grootte, beleidscultuur, motivatie, resources en samenwerking. De veronderstelde causale relatie is dat de voorwaarden voor bestuurskracht leiden tot een hogere bestuurskracht die weer op zijn beurt leidt tot een grotere beleidsoutput. In de PBL studie worden de beleidsprestaties van gemeenten gemeten aan de hand van ‘beleidsoutput’: concrete beleidsmaatregelen op drie voor gemeenten belangrijke thema’s van de energietransitie, namelijk de gebouwde omgeving (bouw en isolatie), duurzame mobiliteit, en de opwekking van hernieuwbare energie. Op basis van 192 variabelen is daarbij gekeken naar drie rollen van gemeenten, te weten: medeoverheid dienstverlener en handhaver & planmaker. Inhoud Hulpbronnen Met behulp van een lineair regressiemodel heeft PBL de relatie onderzocht tussen de beleidsprestaties en bestuurskracht en de voorwaarden voor deze bestuurskracht. Het PBL heeft op basis hiervan geen directe relatie gevonden tussen bestuurskracht (onderverdeeld in de drie aspecten) en de beleidsprestaties van gemeenten. Wel is een relatie gevonden tussen de beleidsprestaties (beleidsoutput) en de gemeentegrootte en voorwaarden voor bestuurskracht.

De analyses van het PBL laten zien dat het aantal ambtenaren dat zich bezighoudt met de energietransitie van invloed is op de kwaliteit en grootte van de beleidsoutput van gemeenten. Dit gebeurt indirect, via een hogere motivatie onder de ambtelijke organisatie en meer inpassing van participatief beleid, wat vervolgens positief uitwerkt op de beleidsprestaties. Uit de door het PBL gehouden interviews komen, naast de vele onderlinge verschillen, de volgende belemmeringen naar voren voor het leveren van beleidsprestaties: 





een kennistekort over de energietransitie binnen de eigen organisatie en gebrek aan het delen van kennis door en met andere partijen; onvoldoende financiële middelen om de beleidsdoelen te realiseren en onvoldoende financiële dekking van financiële risico’s van projecten; problemen met de inpassing van lokale wensen in het landelijk beleid;

Het Kraakt en het Piept

Pagina 49



 



een gebrek aan rugdekking van de Rijksoverheid en de regering bij het doorvoeren van impopulair beleid en het wegnemen van weerstand bij de bevolking; een te hoge werkdruk bij ambtenaren door een tekort aan personeel; vragen en onduidelijkheid rondom wettelijke kaders; een te indirecte communicatie van de gemeenten en regio’s in het kader van de Regionale Energiestrategieën (RES) met Den Haag, waarbij gemeenten zich onnodig gehinderd voelen door de provinciale overheid als intermediair.

Motivatie Het PBL komt tot de conclusie dat een sterkere motivatie van de gemeentelijke organisatie positief van invloed is op de beleidsprestaties van gemeenten. Hoewel de verantwoordelijke wethouder in de meeste gevallen volgens de ambtenaren wel gemotiveerd is, krijgt die niet altijd steun van de rest van het bestuur en ambtelijk apparaat. Uit het onderzoek blijkt dat in ongeveer de helft van de gemeenten een minderheid van het personeel overtuigd is van het nut en de noodzaak van de energietransitie. Het PBL kon verder op basis van het onderzoek geen conclusies trekken over de invloed van de beleidscultuur op de beleidsprestaties vanwege het ontbreken van geschikte data. Eerder verkennend kwalitatief onderzoek (Universiteit Utrecht, 2006) veronderstelt juist een significante rol voor bestuursstijl, omgangsvormen, lokale tradities en omstandigheden. Samenwerking Uit de kwantitatieve analyses trekt het PBL de volgende conclusies: •

•

Duurzaamheidsbeleid dat in hogere mate participatief is, is positief van invloed op de beleidsprestaties van gemeenten; Als een gemeente meer samenwerkt met andere overheden op het gebied van duurzaamheidsbeleid, is dat positief van invloed op de beleidsprestaties.

Conclusie Uit de PBL studie komt naar voren dat circa 60 procent van de verschillen in beleidsoutput zijn te verklaren uit verschillen in gemeentegrootte, de motivatie van de gemeentelijke organisatie, de mate van participatie en de mate van samenwerking tussen de gemeente en andere overheden.

Deze voorwaarden voor bestuurskracht bepalen in hogere mate de beleidsprestaties dan de gemeentegrootte. Verschillende onzekerheidsanalyses tonen aan dat de resultaten robuust zijn. Uit het PBL onderzoek komt verder naar voren dat er weinig verschil is in de sterkte van de aangetroffen verbanden tussen de drie onderscheiden beleidsterreinen binnen de energietransitie en de drie onderscheiden rollen van gemeenten.

Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen (2020) Nederland heeft één overheid nodig, Discussiedocument over vernieuwing in de interbestuurlijke en financiële verhoudingen Context Overheden zijn in het afgelopen decennium op een nieuw speelveld beland, aldus de Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen. Taken zijn gedecentraliseerd, er wordt vaker op regionale schaal samengewerkt en er zijn nieuwe uitdagingen bij gekomen. Zij staan op dit moment samen voor grote maatschappelijke opgaven. Daarbij hebben ze de ambitie om opgavegericht en ‘als één overheid’ te werken. Aanleiding Door bestuurders, ambtenaren en professionals wordt hard gewerkt aan het vormgeven van goede samenwerking op basis van dit principe. Dat levert veel resultaten op, maar toch lukt effectief en impactvol samenwerken nog niet altijd goed genoeg. Of kost het alle betrokkenen meer energie en moeite dan nodig is. De studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen wil in dit rapport daarom aanbevelingen doen voor een betere en effectievere gezamenlijke aanpak van grote opgaven. Aanpak Als werkwijze is gekozen voor een analyse van drie casussen, te weten de woningbouwopgave van 75.000 woningen per jaar, de ambulantisering in de GGZ en de realisering van de energie- en warmtetransitie.

Doel is om uit de cases algemene lessen te destilleren voor interbestuurlijke en financiële verhoudingen. De studiegroep wil de ideeën en observaties agenderen en discussie over het onderwerp bevorderen

Het Kraakt en het Piept

Pagina 50

Inhoud

Samenwerking

Hulpbronnen

Er is weinig gezamenlijkheid in de visie van overheden op de aard van opgaven. Dat komt ten dele door verkokering, en deels door uiteenlopende belangen, rollen en ambities van verschillende overheden. Relevante partijen die nodig zijn om tot effectieve oplossingen te komen, worden niet altijd voldoende betrokken in de samenwerking.

Met name gemeenten ervaren een gebrek aan kennis en capaciteit voor de aanpak van complexe (transitie)opgaven. Kennis is gefragmenteerd of komt niet voldoende terecht bij de decentrale overheden. De uitvoeringskracht is dus niet altijd op orde om tot een effectieve aanpak te komen, zo stelt de Studiegroep. In de casussen wordt duidelijk hoe stevig die op elkaar inwerken. Als bijvoorbeeld de financiële verhoudingen onvoldoende gelijkwaardigheid in het optreden tussen overheden faciliteren, dan heeft dat direct effect op de manier waarop partijen ‘bestuurlijk’ met elkaar aan tafel zitten.

Verder constateert de Studiegroep dat er vaak niet of beperkt is voorzien in gezamenlijke regie op de voortgang van de opgave. Bestuurders ervaren handelingsverlegenheid: de omvang en complexiteit van opgaven en onderlinge afhankelijkheden zijn van dien aard dat zij worstelen om vanuit hun rol het goede te doen.

Het huidige financiële instrumentarium veronderstelt een behoorlijke mate van autonomie op decentraal niveau, terwijl er op nationaal niveau steeds meer eisen aan datzelfde decentrale niveau worden gesteld. Als decentrale beleidsvrijheid wordt ingeperkt en de financiële verhoudingen zich daarop niet aanpassen, dan betekent dit dat de financiële risico’s bij gemeenten komen te liggen, omdat zij steeds beperktere mogelijkheden hebben om te sturen op hun uitgaven.

In alle casussen gebeurt er veel op het schaalniveau van de regio, maar beleid, sturing en instrumentarium zijn nog maar weinig op ‘de regio’ gericht. Ook neemt het Rijk veelal geen actieve rol in de regio in. De gehanteerde regionale indelingen voor verschillende beleidsterreinen vertonen weinig onderlinge congruentie. Dat levert een complexe, versnipperde praktijk op.

De Studiegroep ziet spanning ontstaan tussen ontwikkeling van de (veronderstelde) mate van beleidsvrijheid en de manier waarop taken bekostigd zijn. Er lijkt sprake van een tegengestelde beweging door de beleidsvrijheid steeds verder in te perken, maar wel te streven naar bekostiging via vrij besteedbare middelen via het gemeente- en provinciefonds. Decentrale overheden hebben weinig mogelijkheden om te investeren en een gezamenlijk financieringsinstrument is niet altijd voor handen. En dat terwijl voor veel opgaven, met name in het fysieke domein, grote investeringen noodzakelijk zijn. Motivatie Voor een goede gezamenlijke aanpak van opgaven acht de Studiegroep een helder doel of een stip op de horizon nodig. De Studiegroep ziet in de praktijk meerdere voorbeelden van handelingsverlegenheid bij overheden, omdat een overstijgende en gedeelde visie ontbreekt. Om te komen tot zo’n visie is dialoog en verbinding tussen overheden en maatschappij nodig. Ook is een richtinggevend gezamenlijk perspectief nodig om de optelsom van lokale keuzes te laten resulteren in een vanuit nationaal oogpunt wenselijk geheel

Conclusie Een eerste hoofdconclusie van de Studiegroep is dat het bij iedere opgave van belang is om een op maat gesneden interbestuurlijke aanpak te ontwerpen. Opgaven zijn zo verschillend in aard, omvang en betrokken partijen dat het steeds nodig is om te kijken wat er in de context van een concrete opgave passend is. De tweede hoofdconclusie van de Studiegroep is dat de bestaande structuren, werkwijzen en instrumenten niet toereikend zijn om effectief als één overheid grote opgaven aan te pakken. Veel van de bestaande vormen zijn (impliciet) nog gebaseerd op het credo ‘je gaat erover of niet’. Dat motto is niet van toepassing in de context van grote opgaven, waarvoor overheden samen moeten optrekken. Omdat overheden in hun samenwerking terug moeten vallen op een set aan instrumenten en structuren gebaseerd op ‘je gaat erover of niet’, schieten zij geregeld in oude reflexen en patronen. Het effectief als één overheid samenwerken aan grote opgaven met vaak regionale samenwerkingsverbanden vraagt daarom om vernieuwingen in structuren, werkwijzen en instrumenten die samenwerking meer stimuleren en belonen.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten Nassaulaan 12 2514 JS Den Haag +31 70 373 83 93 info@vng.nl juli 2020