Startnotitie ontwikkeling beleidsplan huishoudelijk afval 2023-2030

Startnotitie ontwikkeling beleidsplan huishoudelijk afval 2023-2030

Gemeente Nijmegen Versie: 06 Datum: 5 april 2023

Voorwoord Nijmegen heeft de ambitie een circulaire stad te worden. Het scheiden en hergebruiken van huishoudelijk afval is een belangrijk onderdeel hierin. De beleidsperiode van het huidige afvalbeleidsplan “creatief met afval” loopt in 2022 ten einde. Om verdere stappen te zetten naar een circulaire economie is een nieuw afvalbeleidsplan nodig. In relatie hiermee heeft de Nijmeegse Rekenkamer haar onderzoek “afval of grondstof?” afgerond naar de kwaliteit van het huishoudelijk afval. De raad heeft de aanbevelingen uit dat rapport overgenomen. Deze geven kaders mee voor de inhoud, opbouw en planning van het nieuwe beleidsplan. Voor u ligt de startnotitie voor het nieuw te ontwikkelen afvalbeleidsplan. In hoofdstuk 1 gaan we in op de huidige situatie. We evalueren op hoofdlijnen het gevoerde beleid tot nu toe. Zo beschrijven we waar we nu staan met het gemeentelijk afvalbeheer, wat we hebben geleerd en waar de potentie ligt voor verdergaande afvalscheiding en hergebruik. Meer detailinformatie is in bijlagen opgenomen. In hoofdstuk 2 gaan we in op de kaders die van belang zijn voor de ontwikkeling van het nieuwe afvalbeleid, welke doelstellingen we daarbij momenteel voor ogen hebben en wat onze visie is om die te realiseren. De bevindingen en aanbevelingen uit het Rekenkameronderzoek komen hier in terug.

Tevens geven wij aan welke uitgangspunten wij hanteren bij de verdere uitwerking van het beleidsplan. Tot slot beschrijven we in hoofdstuk 3 het proces voor de ontwikkeling van het nieuwe beleidsplan, hoe we de gemeenteraad daar in betrekken, wat de participatie aanpak is en de planning.

2

1. Afvalbeheer Nijmegen 2021 1.1. Inleiding Startpunt voor de ontwikkeling van een nieuw afvalbeleidsplan is de huidige situatie. In dit hoofdstuk brengen we in beeld waar het vigerende afvalbeleidsplan “Creatief met Afval: minder afval meer grondstoffen 2013-2022” ons heeft gebracht. Dit beleidsplan stelde 70% afvalscheiding en 100 kg restafval per inwoner als doelstellingen en schetste het principe van “omgekeerd inzamelen”1 als vergezicht naar een toekomst zonder afval. Met de vaststelling van het Rijksoverheidsprogramma VANG Huishoudelijk afval 2015-2025 werden in 2014 de doelstellingen voor alle gemeenten uitgebreid en scherper gesteld: • 2020: 75% afvalscheiding en 100 kg restafval per inwoner per jaar en • 2025: 90% afvalscheiding en 30 kg restafval per inwoner per jaar. Achtereenvolgens gaan we in op de resultaten van de gescheiden afvalinzameling over de beleidsperiode 2013-2021 (1.2), de kwaliteit van de herbruikbare afvalstromen (1.3) en de kosten van het huishoudelijk afvalbeheer in Nijmegen (1.4). Alvorens we reflecteren op de belangrijkste bevindingen en lessen uit de afgelopen beleidsperiode (1.6), plaatsen we deze resultaten in een landelijke context (1.5). Tot slot bezien we wat de potentie is voor verdergaande afvalscheiding (1.7). Bij een aantal onderwerpen verwijzen we naar bijlagen voor een nadere verdieping. 1.2.

Resultaten afvalscheiding 2012-2021 In figuur 1 zijn het afvalscheidingspercentage en de hoeveelheid (grof) huishoudelijk restafval per inwoner in beeld gebracht over de periode 2012-2021. Het jaar 2012 fungeert hierin als referentiejaar. In bijlage A zijn de inzamelresultaten voor alle huishoudelijke afvalstromen over deze periode in detail weergegeven. 180

75,0%

160 70,0%

140 120

65,0%

100 80

60,0%

60 40

55,0%

20 0

2012

2013

2014

2015

2016

2017

restafval (kg/inw.)

2018

2019

2020

2021

50,0%

percentage scheiding

Figuur 1: ‘percentage afvalscheiding’ en ‘hoeveelheid (grof) restafval per inw. per jaar in Nijmegen’ De belangrijkste bevindingen zijn, dat: • het afvalscheidingspercentage is toegenomen van 62,1% in 2012 naar 74,2% in 2021 en • de hoeveelheid (fijn+ grof) restafval per inwoner is afgenomen van 170 kg in 2012 naar 104 kg in 2021. Behoudens een verbetering in 2021 laten de resultaten de laatste jaren een afvlakking zien. De verbetering in 2021 kent twee specifieke oorzaken. Zo is in 2021 als gevolg van het programma Verbetering Kwaliteit van Grondstoffen meer GFT2 van goede kwaliteit ingezameld en is een start gemaakt met de gescheiden inzameling van luiers en incontinentiemateriaal; de laatste grote fractie in het restafval. Met de verdere opschaling van de gescheiden inzameling van luiers in 2022 en 2023 zijn de doelstellingen uit het huidige afvalbeleidsplan en de landelijke VANG-doelstellingen voor 2020 binnen handbereik. 1 In hoofdstuk 2 komen we hier uitgebreid op terug. 2 GFT = Groente-, Fruit- en Tuinafval.

3

1.3. Kwaliteit van ingezamelde herbruikbare stromen Het uiteindelijke doel dat we als maatschappij nastreven is te komen tot een circulaire economie; een economie waarin afvalstoffen feitelijk niet meer bestaan maar worden hergebruikt als nieuwe grondstoffen. Daarin past het belang om afvalstromen zo veel mogelijk gescheiden in te zamelen om hergebruik überhaupt mogelijk te kunnen maken. Het Rekenkameronderzoek ‘Afval of Grondstof?’ uit 2021 heeft echter inzichtelijk gemaakt dat door de focus van het afvalbeleid (landelijk en lokaal) op het behalen van de kwantitatieve doelstellingen er onvoldoende aandacht is geweest voor de kwaliteit en de mate waarin gescheiden ingezamelde stromen daadwerkelijk worden hergebruikt. Het onderzoek laat zien dat op weg naar een circulaire economie, het niet alleen van belang is om zoveel mogelijk herbruikbare afvalstromen gescheiden in te zamelen, maar het ook van primair belang is om: bij de inzameling inzicht te hebben in en te sturen op de kwaliteit van die afvalstroom én in samenwerking met de verwerker in te zetten op een hoogwaardig hergebruik van de stroom met een zo gering mogelijke uitval in het verwerkingsproces. Met name bij de stromen GFT, plastic+ en textiel speelt deze thematiek en is er milieuwinst te behalen.

Ter illustratie is in figuur 2 de keten van inzameling tot en met verwerking van GFT weergegeven zoals deze in het Rekenkameronderzoek is opgenomen3. Hieruit blijkt dat in 2019 een hoeveelheid van 16.776 ton GFT gescheiden is ingezameld, maar 10% (1.793 ton) van onvoldoende kwaliteit was om het verwerkingsproces in te gaan en 22% (3.746 ton) in het verwerkingsproces nog aan stoorstoffen is verwijderd. Van de gescheiden ingezamelde stroom GFT is uiteindelijk 67% hergebruikt4. Overigens is in 2021 door de inzet vanuit het Programma Verbetering kwaliteit van grondstoffen de afkeur bij de poort teruggebracht van 10% naar minder dan 4%. Bij de ontwikkeling van het nieuwe afvalbeleidsplan is kwaliteit van de herbruikbare afvalstromen bij de inzameling én de verwerking dan ook een leidend principe. Anders gezegd: Kwantiteit en kwaliteit moeten meer hand in hand gaan om meer en hoogwaardiger hergebruik te realiseren door de hele afvalketen heen.

figuur 2: GFT-keten

3 Figuur 7, pag. 19, hoofdrapport ‘Afval of Grondstof?’ Rekenkameronderzoek naar de kwaliteit van gescheiden ingezameld

huishoudelijk afval. 4 Wanneer ook de hoeveelheid GFT wordt meegenomen die door huishoudens niet gescheiden wordt aangeboden en nog bij het

restafval wordt gedaan, wordt met de huidige inzamelrespons in totaal 52% hergebruik voor de stroom GFT gerealiseerd.

4

1.4. Afvalbeheer – Wat kost het en hoe betalen we dat? Afvalbeheerkosten Alle kosten die zijn gemoeid met de wettelijke zorgplicht voor gemeenten voor de inzameling en verwerking van het huishoudelijk afval behoren tot de Afvalbeheerkosten. Het gaat om inzamelkosten, kosten voor afschrijving en onderhoud van inzamelmiddelen, verwerkingskosten (incl. op- en overslag) en kosten voor beleid, communicatie, toezicht en handhaving en perceptie5. In Nijmegen is een bedrag van in totaal € 9,2 miljoen gemoeid aan afvalbeheerkosten over 2021. Op een totaal van 83.961 huishoudens komt dat neer op een bedrag van € 110,- per huishouden. Financiële structuur Nijmegen De dekking van de afvalbeheerkosten vindt in de regel plaats door de instelling van: 1. een variabel tarief afvalstoffenheffing (afhankelijk van het gevoerde afvalbeleid in een gemeente) en 2. een vast tarief afvalstoffenheffing voor elk huishouden. De totale inkomsten uit beide heffingen mogen de afvalbeheerkosten niet overschrijden. De gemeente Nijmegen hanteert een “variabele” afvalstoffenheffing voor: • Aanbieden fijn restafval - de vervuiler betaalt: Om het scheiden van huishoudelijk afval te bevorderen hanteert de gemeente Nijmegen het principe van “de vervuiler betaalt”.

Voor het aanbieden van fijn restafval in een groene tariefzak (60 l) dan wel het gebruik van een ondergrondse restafvalcontainer is een tarief verschuldigd van € 1,09. Voor het aanbieden van fijn restafval in een rode tariefzak (30 l) is een bedrag van € 0,69 verschuldigd. Hoe beter een huishouden het afval scheidt hoe lager de kosten uitvallen. • Milieustraten – betaalde afvalstromen: Op de milieustraten kunnen de meeste afvalstromen gratis gescheiden worden aangeboden. Voor een beperkt aantal stromen die slecht of niet herbruikbaar zijn, geldt een gratis quotum van 200 kg per huishouden per jaar. Boven dat quotum betaalt een aanbieder een bedrag per kilo. Dit draagt bij aan een goede scheiding van het huishoudelijk afval op de milieustraten. • Grof afval ophaalservice: Elk huishouden kan op één keer per jaar grof afval gratis aan huis laten ophalen. Voor elke volgende ophaalbeurt moet worden betaald. Daarmee stimuleren wij dat grof afval zoveel mogelijk naar de milieustraten wordt gebracht waar het fijnmaziger in meerdere stromen gescheiden kan worden afgegeven. • Plastic+-zakken Plastic+ moet worden aangeboden in speciale oranje zakken á € 0,05 per stuk. Deze heffing is ingesteld om het oneigenlijk gebruik van de (toen nog) gratis plastic+ zakken terug te dringen. De inkomsten uit de variabele afvalstoffenheffingen bedragen afgerond € 3 miljoen en dekken ca.

32% van de totale afvalbeheerkosten van € 9,2 miljoen (2021). De gemeente Nijmegen kent geen vast tarief afvalstoffenheffing. De overige ca. 68% van de afvalbeheerkosten wordt gefinancierd uit de algemene middelen. 1.5. Benchmark huishoudelijk afval – Nijmegen in landelijke context Benchmark Elke twee jaar neemt de gemeente Nijmegen deel aan de landelijke “benchmark huishoudelijk afval” 6. In deze benchmark vergelijken gemeenten hun aanpak en prestaties op het gebied van afval- en grondstoffenbeheer; En meer specifiek op de prestatiegebieden milieu, kosten, dienstverlening en regie. Doel is van elkaar te leren door ervaringen en best practices uit te wisselen.

5 Ook de inkomsten vanuit het Afvalfonds voor de inzameling van verpakkingsmaterialen (i.e. plastic+, glas en oud papier en karton) en

vanuit stichting WEEE voor de inzameling van elektr(on)ische apparaten worden in de afvalbeheerkosten verdisconteerd. Kosten in verband met kwijtschelding, zwerfafval en/of bedrijfsafval maken geen deel uit van de afvalbeheerkosten. 6 De benchmark is een product van de NVRD (Nederlandse Vereniging van Reinigingsdiensten) in samenwerking met Rijkswaterstraat.

5

Figuur 3. Prestatiegebieden benchmark huishoudelijk afval 2021 Ook dit jaar hebben wij aan de benchmark deelgenomen over het jaar 2021. Figuur 3 geeft compact weer hoe Nijmegen het op de vier prestatiegebieden doet in vergelijking met het benchmarkgemiddelde van de deelnemende gemeenten in hoogbouwklasse B7. Daaruit blijkt dat Nijmegen onder het gemiddelde scoort wat betreft regievaardigheid en bovengemiddeld op de andere drie gebieden. Verder zijn in figuur 4 de resultaten van de deelnemende gemeenten op het gebied van afvalscheiding en afvalbeheerkosten over 2021 grafisch weergegeven. De conclusies hieruit voor Nijmegen zijn: o een lage hoeveelheid restafval van 102 kg per inwoner (gemiddelde benchmark: 178 kg) en o lage afvalbeheerkosten met € 110 per huishouden (gemiddeld: € 198)

Figuur 4. Resultaten benchmark afvalscheiding vs. afvalbeheerkosten per h.h. 7 Om de prestaties van gelijke type gemeenten met elkaar te kunnen vergelijken worden gemeenten ingedeeld op hoogbouwklasse.

Hoogbouwklasse B correspondeert met 30% t/m 49% hoogbouw.

6

1.6. Reflectie op afvalbeleid 2013-2022 De vervuiler betaalt Kern van het Nijmeegse afvalbeleid is het principe van “de vervuiler betaalt”. Door de jaren heen blijft dit de belangrijkste succesfactor voor de tot nu behaalde resultaten. Door het aanbieden van restafval aan een tarief te koppelen hebben mensen zelf direct grip op de eigen kosten. Het vormt een stimulans om het afval goed te scheiden en het genereert betrokkenheid bij het scheiden van afval. In dat licht heeft vooral de gescheiden inzameling van plastic+ een zeer positief en zichtbaar effect gehad. Door het volumineuze karakter van deze stroom is het aantal groene zakken dat mensen nog nodig hebben om zich van hun restafval te ontdoen, nagenoeg gehalveerd (2011: 3,3 miljoen vs. 2021: 1,7 miljoen). Maar meer nog heeft het tegelijk de bewustwording bij mensen vergroot over de hoeveelheid en samenstelling van al het afval dat dagelijks in huis ontstaat; een aansporing om ook de overige herbruikbare stromen goed te (blijven) scheiden. Het principe van “de vervuiler betaalt” draagt ook bij aan lagere afvalbeheerkosten. Zo hebben gemeenten met het principe “de vervuiler betaalt” gemiddeld lagere afvalbeheerkosten dan gemeenten zonder dit principe (afvalstoffenheffing 2020: € 237 per huishouden vs. € 309 per huishouden)8.

Een belangrijke factor hierin is dat er minder restafval tegen hoge tarieven hoeft te worden verband in een afvalenergiecentrale. Dit beeld is voor Nijmegen ook aan de orde en zien we terug in de benchmarkresultaten over 2021.

Figuur 5. Afvalbeheerkosten over de jaren Een verdere verhoging van het tarief voor de groene restafvalzak leidt naar onze mening niet onverkort tot een substantiële verdere verbetering in afvalscheiding en een verdere afname van de afvalbeheerkosten9. Het is eerder een aanzet tot een groei in ongewenste neveneffecten zoals bijplaatsen en/of dumping van restafval, hetgeen een risico vormt voor de kwaliteit van de herbruikbare stromen. De gegevens in figuur 1 laten zien dat er sprake is van een afvlakking in de scheidingsresultaten waarmee de grenzen van het huidige beleid in zicht lijken te zijn. Voor een verdergaande afvalscheiding en hergebruik op weg naar een circulaire economie zijn dan ook verdergaande stappen nodig. De kwaliteit van herbruikbare afvalstromen onder druk Het Rekenkameronderzoek heeft ons geleerd dat de kwaliteit van de herbruikbare afvalstromen onder druk staat en een urgent probleem is dat om een aanpak vraagt. Het thema “kwaliteit” heeft in de afgelopen jaren te weinig aandacht gekregen. En daar waar het dat wel het geval was, was dat beperkt tot de inzameling. Wat achter de poort van de verwerker gebeurde was ons verder grotendeels onbekend. Dat moet anders!

8 Bron: Afvalstoffenheffing 2020 – Afval Circulair; https://www.afvalcirculair.nl/onderwerpen/monitoring-

cijfers/afvalcijfers/afvalcijfers/afvalstoffenheffing-2020/ 9 Als voorbeeld: Gemeente Zutphen hanteert een tarief van € 2 voor het gebruik van de ondergrondse restafvalcontainer (60 l) en heeft

een lager scheidingspercentage dan gemeente Nijmegen.

7

Dat betekent aan de kant van de inzameling dat wij de huidige inzamelstructuur voor diverse herbruikbare afvalstromen kritisch tegen het licht moeten houden. We moeten bezien waar aangrijpingspunten zijn om meer inzicht te krijgen in de kwaliteit van de ingezamelde stroom én hoe en waar we de inzamelmethoden zo nodig moeten aanpassen om meer en beter te kunnen sturen op kwaliteit. Ook zal een structurele inzet afvalcoaches en handhaving nodig zijn. Wij realiseren ons dat mogelijk tot hogere (inzamel)kosten kan leiden. Aan de kant van de verwerking moeten wij in gesprek met de verschillende verwerkers van onze afvalstromen. Allereerst om helder in beeld te krijgen wat met een ingezamelde stroom feitelijk gebeurt qua verwerking en in welke mate van hergebruik dat resulteert. Vervolgens is het doel om samen met de verwerker te onderzoeken welke mogelijkheden er zijn om in gezamenlijkheid meer hergebruik te realiseren bij de verwerking. Waar nodig maken wij hierover afspraken die we contractueel vastleggen. Wij realiseren ons dat dit ook tot hogere verwerkingstarieven kan leiden. De huidige contracten die de gemeente al dan niet via Dar of via de GR MARN heeft afgesloten met verwerkers kunnen een randvoorwaarde zijn bij het formuleren van het afvalbeleid. Bijlage B geeft een overzicht van de huidige contracten met de verschillende verwerkers.

Een bijzondere samenwerkingsvorm is er met ARN BV. Zo is er via de GR MARN een doorlopende overeenkomst voor de aanlevering van (grof) restafval, GFT, luiers en asbest bij ARN BV ter verwerking. Daarnaast is gemeente Nijmegen behalve leverancier van genoemde afvalstromen via de MARN indirect ook mede aandeelhouder van ARN BV (figuur 6). Gemeenten in GR MARN

Aandeelhouders

Berg en Dal Beuningen Druten Heumen Nijmegen Mook en Middelaar Wijchen

GR MARN

Remondis Nederland BV

51%

49%

ARN bv

Figuur 6. Samenstelling GR MARN en aandeelhouders ARN BV

Uitvoering vraagt tijd In het afvalbeleidsplan “Creatief met Afval: minder afval meer grondstoffen” zijn maatregelen opgenomen om de doelstelling uit dat beleid te realiseren. In bijlage C zijn deze maatregelen en de status van uitvoering ervan opgesomd. Daaruit blijkt dat het merendeel is uitgevoerd of in uitvoering is. De maatregelen die nog niet zijn uitgevoerd, zullen in het kader van het nieuwe afvalbeleidsplan hernieuwd worden afgewogen. De ervaring heeft geleerd dat de invoering van maatregelen vaak meer tijd heeft gekost dan op voorhand was ingeschat. Zo kende onder andere de realisatie van een ondergronds containernetwerk voor restafval in de binnenstad een lange doorlooptijd; evenals de ontwikkeling van vier nieuwe regionale milieustraten met een nieuw acceptatiebeleid met een gratis en een betaald gedeelte. Verder laat de ontwikkeling van een nieuwe innoverende techniek voor de verwerking van luiers zich niet dwingen. Door cyclisch te werken willen wij in de nieuwe beleidsperiode hier beter op kunnen gaan sturen. Scheidings- en/of aanbiedgedrag burgers Door de inzet van instrumenten en maatregelen uit het huidige afvalbeleid is sturing op resultaat weliswaar mogelijk gebleken, maar heeft ons ook geleerd dat we in grote mate afhankelijk zijn van het gedrag van onze inwoners.

Zo kan een beperkt aantal inwoners door verkeerd gedrag (al of niet bewust) een grote impact hebben op het beoogde resultaat en de positieve inspanningen van de meeste inwoners te niet doen. Dit leidt dan tot extra inspanningen en maatregelen met bijbehorende kosten om het risico op verkeerde gedrag te verkleinen of kan er zelfs toe leiden dat een maatregel wordt teruggedraaid. Ook voor het nieuwe beleid is dit een risico. 8

1.7. Potentie aan afvalscheiding Sorteeranalyses fijn restafval Jaarlijks worden sorteeranalyses gedaan van het fijn huishoudelijk restafval. Deze geven een indicatie welke herbruikbare bestanddelen nog in het restafval aanwezig zijn en in potentie nog gescheiden kunnen worden ingezameld. In verband met de verschillende woonomstandigheden vindt een sorteeranalyse plaats van het restafval uit grondgebonden woningen (i.e. laagbouw) en een uit bovenwoningen/flats (i.e. hoogbouw). In bijlage D zijn de resultaten van beide sorteeranalyses over 2021 in detail weergegeven en is ook de gewogen samenstelling van het fijn huishoudelijk afval bepaald. Deze zijn in figuur 7 weergegeven.

Samenstelling op basis van gewicht 27%

29%

8%

11%

2% 4%

5%

6%

8%

GFT

Luiers

Plastic+

Kunststoffen overig

Textiel

Papier/karton

Glas

Overig herbruikbaar

Overig niet-herbruikbaar

Figuur 7. Samenstelling fijn huishoudelijk restafval 2021 De belangrijkste bevindingen zijn: • 73% van het fijn huishoudelijk restafval bestaat uit herbruikbare bestanddelen; • Bij een inzamelresultaat van 81 kilogram fijn restafval per inwoner in 2021, resulteert dit in: o 59 kg per inwoner herbruikbare bestanddelen en o 22 kg per inwoner niet-herbruikbare bestanddelen. • Groente-, fruit- en tuinafval (GFT) is met 29% (i.e. 24 kg / inwoner) het grootste herbruikbare bestanddeel; Deze (zware) stroom bestaat grotendeels uit etensresten. • Het bestanddeel ‘luiers en incontinentiemateriaal’ volgt met 11% (i.e. 8 kg / inwoner); De gescheiden inzameling van deze stroom is opgestart in 2021 en schalen we in 2022 en 2023 verder op. Een belangrijke bevinding is ook dat een circulaire samenleving met 100% hergebruik bij de huidige stand der techniek niet haalbaar is. Zelfs in geval van een perfecte mate van afvalscheiding blijft er immers sowieso een hoeveelheid van 22 kg fijn restafval over die niet herbruikbaar is. Uitdaging ligt bij de hoogbouw De sorteeranalyses voor grondgebonden woningen en bovenwoningen/flats wijken niet wezenlijk van elkaar af. De uitdaging om te komen tot een verdergaande afvalscheiding ligt echter vooral bij hoogbouwwoningen en dan in het bijzonder wat betreft het scheiden van GFT.

De mogelijkheden om bewoners te motiveren en daar bij te faciliteren zijn complexer dan bij grondgebonden woningen waar bewoners vaak over een tuin of perk hebben waar men inzamelmiddelen kan neerzetten. Dit vraagt om meer service en maatwerk bij de hoogbouwwoningen om te komen tot een verbeterde afvalscheiding. Potentie bij grof restafval Over de potentie om meer herbruikbare bestanddelen te winnen uit het grof huishoudelijk restafval hebben wij op dit moment nog onvoldoende data. Dit zal onderdeel zijn bij de verdere uitwerking van het afvalbeleid. 9

2. Verder op weg naar een circulaire samenleving 2.1. Inleiding De raad heeft bij de behandeling van het Rekenkameronderzoek “Afval of Grondstof?” zich uitgesproken voor een ambitieus en duurzaam afvalbeleid. Wij onderschrijven dat volledig. Het is in lijn met de ambitie van onze gemeente om te komen tot “een circulaire stad waar we verantwoord omgaan met onze grondstoffen en deze zoveel mogelijk opnieuw gebruiken”. Ondanks dat in Nijmegen al 74,2% van het huishoudelijk afval gescheiden wordt ingezameld, is nog een verdergaande progressie nodig op weg naar een circulaire economie. In de basis is die potentie voor een verdere verbetering er ook. Zo bestaat het fijn restafval voor 73% uit herbruikbare bestanddelen. En ook in de kwaliteit van de gescheiden ingezamelde herbruikbare stromen zijn nog slagen te maken, zoals het Rekenkameronderzoek heeft laten zien. Dit gezegd hebbende moeten we ons realiseren dat er geen laaghangend fruit meer is om de transitie naar een circulaire economie substantieel verder te brengen. Met de gescheiden inzameling van luiers en incontinentiemateriaal is er nu een inzamelstructuur voor alle grotere herbruikbare deelstromen in het huishoudelijk afval. We zien dat ook terug in de afvlakking van de scheidingsresultaten over de laatste jaren.

Om nog wezenlijke progressie te boeken is daarom een aantal fundamentele en principiële keuzes nodig om de huidige inzamelstructuur om te vormen. Voor een deel hebben andere gemeenten hier al ervaring mee. Voor een ander deel gaat het om keuzes die nieuw zijn voor Nederland en zich buiten de gebaande paden begeven. Wij achten het ook van belang om de circulaire economie prominenter op de agenda en in de belevingswereld van de samenleving te brengen. Er ontbreekt een gevoel van urgentie en door aanhoudende media-aandacht over diverse voorvallen ontstaat er een zekere scepsis bij mensen over het nut van afvalscheiding. Als we echt toe willen werken naar een circulaire economie in Nijmegen en in Nederland is het van belang om hier verder mee aan de slag te gaan en de vrijblijvendheid die er nu veelal nog is in de samenleving weg te nemen. Dat willen we doen door positieve maatregelen te treffen waar het kan en mensen aan te spreken waar het nodig is. In dit hoofdstuk beschrijven wij welke keuzes wij voorstaan en welke visie hier aan ten grondslag ligt. Daarbij geven wij ook de kaders en uitgangspunten aan die wij daarbij hanteren. De belangrijkste uitgangspunten hebben wij vanuit oogpunt van leesgemak in aparte tekstvakken samengevat, zoals deze.

Het belang en de urgentie van een circulaire economie vragen om een ambitieus en duurzaam afvalbeleid.

Allereerst plaatsen wij het afvalbeleid in een breder perspectief. Dit is van belang om duidelijk te maken welke rol en verantwoordelijkheid wij voor onszelf als gemeente zien en waar onze grenzen en beperkingen liggen maar ook kansen als we bereid zijn om ons buiten gebaande paden te begeven (2.2.). Vervolgens geven wij de reikwijdte van het beleidsplan aan (2.3.) en met welke kaders en ontwikkelingen (2.4.) we rekening houden bij de ontwikkeling van het afvalbeleid. Voor de doelstellingen van het nieuwe afvalbeleid zijn in eerste orde de nieuwe landelijke doelstellingen van de Rijksoverheid leidend. Wij willen echter verkennen of wij de lat hoger kunnen leggen (2.5). We gaan uitgebreid in op onze visie om te komen tot een verdergaande afvalscheiding in zowel kwantitatief als kwalitatief opzicht (2.6). Als laatste benoemen wij de overige uitgangspunten die wij de uitwerking van het afvalbeleid willen hanteren (2.7).

10

2.2. Het afvalbeleid in breder perspectief De keten als geheel bepaalt de uiteindelijke mate van circulariteit Een product doorloopt verschillende stappen in zijn hele levenscyclus; van ontwerp, productie, gebruik, inzameling tot en met verwerking en afzet. Bij elke stap zijn verschillende actoren betrokken en al deze actoren zijn van invloed of en in welke mate een product in het eindstadium daadwerkelijk weer als grondstof is in te zetten voor nieuwe producten. Het nieuwe afvalbeleidsplan draagt bij aan de transitie naar een circulaire economie van de huishoudelijke stromen, maar is geen ‘circulair’ plan waardoor al het huishoudelijk afval circulair zal worden. Daarvoor moeten alle actoren in de keten meer gaan inzetten op circulariteit. Zo is er in het bijzonder bij ontwerpers en producenten nog een wereld te winnen. Men zou al bij de ontwikkeling van een product moeten anticiperen op herbruikbaarheid ervan als de gebruiker zich in het eindstadium van het product wil ontdoen. De weg naar circulariteit hoort ook te starten bij de “bron” en niet te worden afgewenteld naar het einde van de keten. Daarnaast wordt het aankoopgedrag van consumenten in de praktijk vaak hoofdzakelijk bepaald door de aanschafprijs van een product en niet of het duurzaam of circulair is. Ook zijn sommige stromen niet of maar beperkt recyclebaar omdat de verwerkingstechniek (nog) niet bestaat.

Zo wordt asbest wel apart ingezameld vanuit milieu- en gezondheidsoverwegingen, maar wordt het onder gecontroleerde condities gestort. Ten slotte kan het ook zijn dat een (deel)stroom niet of niet hoogwaardig als secundaire grondstof kan worden afgezet in de markt omdat het niet kan concurreren met primaire grondstoffen. Het creëren van meer duurzame marktcondities is een zaak die vanuit de Rijksoverheid zou moeten komen10. Invloedssfeer van de gemeente in de keten Onze primaire verantwoordelijkheid als gemeente ligt bij een goede kwantiteit én kwaliteit van de gescheiden ingezamelde herbruikbare afvalstromen. Wij hebben hierin een wettelijke zorgplicht en daarmee een leidende rol in deze stap van de keten in de transitie naar een circulaire economie. We zien onze verantwoordelijkheid echter breder dan deze wettelijke taak en zoeken de samenwerking met partners in de keten. De invloed van gemeenten om te kunnen sturen op kwaliteit en hergebruik verschilt echter voor elke stap in de keten. Figuur 8 geeft schematisch de relatieve invloed van gemeenten in de keten weer. Hoe meer gekleurd de pijl is, hoe meer invloed de gemeente heeft:

Figuur 8. Invloedssfeer gemeenten m.b.t. hergebruik in de keten (bron: programma VANG 2021-2025)

Onze invloed in de eerste stappen van deze keten (“productie” en “consumptie”) is (zeer) beperkt. Wij zien voor ons als gemeente dan ook geen actieve rol en verantwoordelijkheid weggelegd om de circulariteit in deze eerste stappen van de keten op een hoger plan te tillen; dit behoudens het stimuleren van het gebruik van kringloopgoederen. Duidelijk is dat we de meeste invloed hebben op de inzameling en daarna bij de verwerkers van onze afvalstromen; en via de verwerkers (in mindere mate) ook bij de vermarkters van de 10 Ad ultimo: een product is 100% circulair als het is ontworpen en gemaakt van 100% recyclebare materialen, de consument bereid is

dit product aan te schaffen, de burger thuis bereid is zich er in het eindstadium op de juiste wijze van te ontdoen, de gemeente een inzamelstructuur voor dit type producten heeft, het product dan wel de materialen ervan bij de verwerker technisch herwinbaar zijn en de afzet ervan naar de markt als grondstof een rendabele businesscase heeft. Overigens beschouwen wij het voorlichten van onze burgers om hun afval goed te scheiden en aan te bieden als onderdeel van de stap ‘inzameling’.

11

verwerkte afvalstromen. De gemeente en Dar zullen met verwerkers daarom de samenwerking zoeken met als doel het hergebruik van de gescheiden ingezamelde afvalstromen verder te verbeteren. De praktijk zal moeten uitwijzen welke rol we hierin kunnen pakken en hoeveel invloed we gaan hebben.

In de transitie naar een circulaire economie ligt onze primaire verantwoordelijkheid bij de gescheiden inzameling van de herbruikbare afvalstromen. Wij zoeken de samenwerking met de verwerkers van deze stromen met als doel het hergebruik ervan nog verder te verbeteren. Scheidingsgedrag burgers Het op de juiste wijze scheiden en aanbieden van diverse afvalstromen is veel meer dan enkel en alleen het verstrekken van de juiste inzamelmiddelen en goede communicatie. Afvalscheiding is voor een belangrijk deel gedrag en vraagt een verandering in de mind-set van veel mensen. Om dat nog eens te benadrukken spreken we in de titel van dit hoofdstuk over een circulaire “samenleving”. Om het gedrag van ca. 180.000 inwoners in hun dagelijkse omgang met afval in goede banen te geleiden en waar nodig om te buigen is een uitdaging. De praktijk wijst uit dat gedragsveranderingen steeds een traject van meerdere jaren beslaat. En dan nog is het niet reëel om een 100% navolging te verwachten van maatregelen die als doel hebben de afvalinzameling en/of het hergebruik te bevorderen. Er zal namelijk altijd sprake zijn van ontwijkgedrag door onwil, gemakzucht en/of financieel gewin. Afvalscheiden is een wettelijke plicht Anderzijds is het scheiden van huishoudelijk afval geen vrijblijvende activiteit. Het is een wettelijke verplichting voor alle Nederlanders en we willen dat ook meer gaan uitdragen.

Van onze kant zullen we onze inspanningen versterken om het scheiden van afval voor onze burgers beter te faciliteren en positief gedrag te belonen. Van onze burgers gaan we meer directe betrokkenheid en eigen verantwoordelijkheid vragen en hen daar waar nodig ook op aanspreken. In gevallen waar de inzameling van een afvalstroom plaatsheeft via een collectieve inzamelvoorziening willen we ook toe naar vormen van collectieve verantwoordelijkheid voor het juiste gebruik van die inzamelvoorziening.

Afvalscheiding door bewoners is een wettelijke verplichting.

2.3. Reikwijdte van het afvalbeleidsplan – waar gaat het nieuwe afvalbeleid over en waarover niet? Huishoudelijk afval: scheiden, inzamelen, verwerken en hergebruiken Gemeenten hebben op grond van de Wet Milieubeheer een zorgplicht voor huishoudelijk afval. Vanuit die zorgplicht richt het afvalbeleidsplan zich primair op het scheiden, inzamelen, verwerken en hergebruiken van de huishoudelijke afval- en grondstofstromen. De afvalstromen van bedrijven die via het Reinigingsrecht11 deelnemen aan de huishoudelijke inzamelstructuur, vallen eveneens binnen de reikwijdte van het afvalbeleidsplan. Het beleidsplan gaat niet over zwerfafval of reiniging. Wel geven we aan wat bepaalde keuzes voor risico’s en gevolgen voor de openbare ruimte met zich kunnen brengen. Bedrijfsafval: kaders voor de inzameling Bedrijven hebben wettelijk het recht om hun eigen afvalinzamelaar te bepalen. Gemeenten hebben hiervoor geen zorgplicht. De bevoegdheid van de gemeente beperkt zich tot het stellen van regels over dagen, tijden 11 Net als in veel andere gemeenten bestaat er in Nijmegen de mogelijkheid voor (veelal) kleinere bedrijven om via het Reinigingsrecht

mee te liften met de huishoudelijke inzameling. Het gaat om bedrijven met afval dat qua hoeveelheid en samenstelling vergelijkbaar is met huishoudelijk afval. Bedrijven die hiervan gebruik maken, betalen net als huishoudens voor de groene restafvalzak en de plastic+ zakken en jaarlijks een vast tarief reinigingsheffing.

12

en wijzen waarop bedrijfsafval kan worden aangeboden ter inzameling. In het beleidsplan zullen we hiervoor de beleidskaders neerzetten. Waar we vanuit het milieubelang mogelijkheden zien om synergie in de inzameling van huishoudelijk en bedrijfsmatig afval te behalen, zullen wij deze in het beleidsplan meenemen en onderzoeken. Met name voor de binnenstad zien we kansen. 2.4. Landelijke kaders en ontwikkelingen – Waar houden we rekening mee? Bij de inhoudelijke uitwerking van het nieuwe afvalbeleidsplan zijn in elk geval onderstaande kaders relevant: • Wet milieubeheer • Besluit Gescheiden Inzameling Huishoudelijk afval (Besluit GIHA) • Het Landelijk Afvalbeheer Plan (LAP-3) • Beleid Rijksoverheid t.a.v. een circulaire economie - Uitvoeringsprogramma Van Afval Naar Grondstof (VANG) • Het Rekenkameronderzoek “Afval of grondstof?” • Gemeentelijke duurzaamheidsbeleid - Omgevingsvisie • De Europese Kaderrichtlijn Afval • Uitgebreide Producentenverantwoordelijkheid (UPV) • Nationaal Programma Circulaire Economie 2023-2030 / Integraal Circulaire Economie Rapportage (2023) • Lopende contractuele verplichtingen t.a.v. de verwerking De implicaties hiervan voor de ontwikkeling van een nieuw afvalbeleid zijn in bijlage E nader omschreven. 2.5.

Doelstellingen van het afvalbeleid – Wat willen we bereiken? Rijksoverheid: evaluatie programma VANG leidt tot nieuwe doelstellingen voor 2025-2030-2035 De Rijksoverheid heeft als einddoel om in 2050 volledig circulair te zijn. Deze doelstelling omvat alle afval- en grondstofstromen in de samenleving. Het huishoudelijk afval maakt daar ca. 15% deel van uit. Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) is verantwoordelijk voor de beleidsvorming en implementatie van (Europese) wet- en regelgeving en heeft het Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie opgezet om de transitie naar een circulaire economie in 2050 te bewerkstelligen. Rijkswaterstaat12 ondersteunt gemeenten bij hun taak in de keten om het scheiden van huishoudelijk afval te bevorderen en het verbranden van waardevolle grondstoffen te voorkomen. Daartoe is in 2015 het programma VANG (Van Afval Naar Grondstof) ontwikkeld. Het programma VANG is onderdeel van het Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie en beslaat de periode 2015-2025. In het programma VANG zijn in 2015 de volgende doelstellingen voor huishoudelijk afval geformuleerd: 2020: 100 kg restafval per inwoner per jaar en 75% afvalscheiding 2025: 30 kg restafval per inwoner per jaar en 90% afvalscheiding Deze doelstellingen zijn voor gemeenten en zo ook voor Nijmegen leidend geweest in de afgelopen beleidsperiode.

In 2022 is het VANG-programma geëvalueerd en herijkt tot en met 2025. Uit de evaluatie komt naar voren dat gemeenten in de afgelopen jaren flinke stappen hebben gezet. Zo is in de periode 2015-2020 de gemiddelde hoeveelheid te verbranden restafval per inwoner substantieel gedaald van 240 kg naar 180 kg en het gemiddelde afvalscheidingspercentage gestegen van 50% naar 60%. De constatering is ook dat: • de doelstellingen voor 2020 met 100 kg restafval per inwoner en 75% afvalscheiding in de meeste gemeenten niet wordt behaald en een forse uitdaging blijft, en • met de impuls die afvalscheiding heeft gekregen de kwaliteit van bepaalde deelstromen onder druk is komen te staan, waardoor een deel van de gescheiden materialen niet (hoogwaardig) gerecycled wordt. Gezien deze uitkomsten is de focus van het Rijksbeleid verbreed. Het nieuwe programma VANG 2021-2025 heeft als doel om in lijn met de Europese Kaderrichtlijn Afvalstoffen de kwantiteit én kwaliteit van de 12 Rijkswaterstaat is onderdeel van het ministerie van IenW.

13

ingezamelde huishoudelijke afvalstromen te verhogen en daarmee de recycling te verbeteren. Ook zijn de doelstellingen uit de Europese Kaderrichtlijn Afvalstoffen overgenomen, te weten: • 2025: 55% recycling • 2030: 60% recycling en • 2035: 65% recycling. Op dit moment wordt 52,5% van het huishoudelijk afval in Nederland gerecycled. Analyse: wat betekent dit nu concreet? Feitelijk heeft de Rijksoverheid haar doelstellingen voor huishoudelijk afval geherformuleerd. De kwantitatieve doelstellingen over “afvalscheiding” voor 2020 en 2025 zijn volledig losgelaten en vervangen door doelstellingen over de mate van “hergebruik” in lijn met Europese regelgeving. Met andere woorden: Niet langer leidend zijn de hoeveelheid restafval en het percentage afvalscheiding, maar welk aandeel van het huishoudelijk afval aan het einde van de keten weer echt als grondstof wordt toegepast. De nieuwe doelstellingen doen recht aan het streven om afvalstromen weer als grondstof in de kringloop te brengen; Analoog aan de bevindingen van het Rekenkameronderzoek ‘Afval of grondstof?’ Het betekent ook dat gemeenten verder in de keten moeten kijken om “afvalscheiding” te kunnen vertalen naar “hergebruik”.

Twee voorbeelden: • Oud papier wordt bij een verwerker nagenoeg voor de volle 100% weer als grondstof afgezet; • Gescheiden ingezameld hout wordt bij verwerking deels ingezet voor de spaanplaatindustrie en deels toegepast als biobrandstof. Het zijn beide nuttige toepassingen, maar alleen het aandeel dat naar de spaanplaatindustrie gaat, telt mee als “hergebruik”. Kortom, 100 kg van een gescheiden ingezamelde afvalstroom van goede kwaliteit vertaalt zich niet per definitie in 100 kg nieuwe grondstof. Daarnaast is de vraag hoe ver we in de keten moeten kijken. Vaak worden deelstromen bij verwerker A doorgesluisd naar verwerker B voor verdere verwerking. En bij elke verwerker is er wel enige mate van uitval van de inputstroom. Om de vertaalslag voor alle gescheiden ingezamelde stromen naar hergebruik goed te kunnen maken hebben gemeenten inzicht nodig wat er met hun ingezamelde grondstoffen gebeurt. Op dit moment is dit inzicht er nog niet en zijn ook de kaders niet bekend wat wel of niet als hergebruik betracht kan worden. Deze kaders moeten vanuit Rijkswaterstaat nog worden gedeeld en afgestemd met gemeenten en verwerkers en waar nodig verder worden door ontwikkeld. Medio 2023 zal dit proces naar verwachting zijn afgerond.

Pas als deze kaders bekend zijn kan elke gemeente bepalen waar ze nu staan wat betreft de mate van hergebruik van het huishoudelijk afval in de eigen gemeente. Ook voor Nijmegen hebben we dat nog niet in beeld. Dat laat onverlet dat gemeenten zowel in de kwantiteit als in de kwaliteit van de gescheiden ingezamelde herbruikbare stromen stappen vooruit zullen moeten maken om de transitie naar een circulaire economie verder te brengen. Dat betekent: • meer herbruikbare afvalstromen gescheiden inzamelen en de hoeveelheid restafval verminderen en • de kwaliteit van deze stromen verbeteren zodat deze (hoogwaardig) kunnen worden hergebruikt. Doelstellingen voor Nijmegen Wij nemen in elk geval de nieuwe landelijke doelstellingen van 55% hergebruik in 2025, 60% hergebruik in 2030 en 65% hergebruik in 2035 voor het huishoudelijk afval over. Wij hebben de ambitie om de lat voor Nijmegen hoger te leggen dan deze landelijke doelstellingen. Welke hergebruiksdoelstelling ambitieus maar ook realistisch is, moeten we nog nader bepalen. Dit hangt af van ons huidige hergebruikspercentage én van de effecten van de maatregelen die we in het beleidsplan willen gaan ontwikkelen. Als eerste zullen we met de door Rijkswaterstaat aan te reiken kaders het huidige hergebruikspercentage moeten bepalen13. Dat is onze uitgangspositie.

Gezien onze goede resultaten qua afvalscheiding verwachten we dat het huidige hergebruikspercentage in Nijmegen hoger zal liggen dan het landelijk gemiddelde. Naast een generiek hergebruikspercentage voor het huishoudelijke afval willen wij doelstellingen formuleren voor de inzamelrespons14 voor de bulkstromen GFT, oud papier, plastic+, glas en textiel. Ook aan de kwaliteit van de inzameling van deze stromen zullen wij doelstellingen verbinden. In het “concept-beleidsplan” (zie hoofdstuk 3) zullen wij hier concrete voorstellen voor doen. 13 In Nijmegen worden ca 25 stromen gescheiden ingezameld. Voor elke stroom moet worden bepaald welk aandeel wordt hergebruikt

aan de hand van de kaders vanuit Rijkswaterstaat. 14 Inzamelrespons wil zeggen: “gescheiden ingezameld”/(“gescheiden ingezameld” + “aanwezig in restafval”)

14

Wij nemen de nieuwe landelijke doelstellingen over voor de realisatie van: o o o

55% hergebruik in 2025 60% hergebruik in 2030 en 65% hergebruik in 2035.

Wij verkennen de ambitie om de lat nog hoger te leggen. Belangrijkste kanttekeningen in relatie tot onze doelstellingen • Beperkte recyclebaarheid Deelstromen die gescheiden worden ingezameld, kunnen niet altijd (volledig) worden gerecycled. Dit kent verschillende oorzaken. Niet alles kan gerecycled worden (bv. asbest). Ook is een deel van de ingezamelde producten en materialen niet circulair en/of toekomstbestendig ontworpen (zoals bepaalde verpakkingen of kleding) of heeft het een dermate geringe restwaarde dat het niet weer als grondstof in de markt kan worden afgezet. •

Producenten – gemeenten – verwerkers: een gezamenlijke verantwoordelijkheid Onze primaire verantwoordelijkheid als gemeente ligt bij een goede kwantiteit én kwaliteit van de gescheiden ingezamelde herbruikbare afvalstromen. Om meer hergebruik te realiseren zullen echter alle partijen in de keten hun verantwoordelijkheid moeten nemen. Daartoe zoeken we ook de samenwerking en vooral met de verwerkers. Zoals al aangegeven hebben we echter geen invloed op de hoeveelheid en recyclebaarheid van de producten en materialen die we inzamelen. Met name producenten/ontwerpers hebben dan ook een grote verantwoordelijkheid om de transitie naar een circulaire economie waar te maken, omdat juist in dat stadium de recyclebaarheid van producten voor een groot deel wordt bepaald. Wel zullen we dit onderwerp samen met andere gemeenten via de branchevereniging NVRD en VNG op de landelijke politieke agenda blijven zetten.

Looptijd afvalbeleidsplan Het ombuigen van afvalstromen naar grondstofstromen is een complex en lastig traject van lange adem. De evaluatie van het programma VANG wijst dat ook uit. Met recht is sprake van een transitie naar een circulaire economie. Om die reden is het van belang om de beleidslijnen ook voor een langere termijn uit te zetten. Het nieuwe afvalbeleidsplan zal daarom een looptijd hebben tot en met 2030. In uiterlijk 2027 zullen wij het beleidsplan herijken. Na vaststelling van het beleidsplan zullen we in het kader van cyclisch werken jaarlijks aan de raad rapporteren wat de vorderingen zijn bij de implementatie van het beleid. 2.6. Visie op afvalscheiding en kwaliteit voor hergebruik Met de gescheiden inzameling van luiers en incontinentiemateriaal is er een inzamelstructuur voor alle grotere herbruikbare deelstromen in het huishoudelijk afval. Er is geen laaghangend fruit meer om de transitie naar een circulaire economie substantieel verder te brengen. Daarom zijn verdergaande stappen nodig in lijn met de visie die we hier introduceren. Omdat we recht moeten doen aan meer afvalscheiding (kwantiteit) én een goede herbruikbaarheid (kwaliteit) van de gescheiden ingezamelde deelstromen, kent onze visie twee invalshoeken. 2.6.1.

Visie op meer afvalscheiding

Wie is eigenlijk de primaire doelgroep voor verdergaande afvalscheiding? We beschikken over erg veel data maar kunnen daar feitelijk alleen stadsbrede gemiddelden uit destilleren. Zo weten we dat er in Nijmegen gemiddeld 104 kg restafval per inwoner in 2021 vrijkwam. De wetenschap dat er nog (maximaal) 59 kg aan herbruikbaar afval per inwoner in het fijn restafval zit (zie paragraaf 1.7), suggereert dat alle 176.000 inwoners in Nijmegen tot de primaire doelgroep van het afvalbeleid horen. Het is alsof de situatie zoals die in figuur 9 is weergegeven, ook de feitelijkheid is. Dat beeld is echter niet terecht!

15

200000 180000 160000

Aantal inwoners

140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000 0

25

50

75

104

125

150

175

200

225

kg restafval per inwoner Figuur 9. Gemiddeld resultaat kg restafval per inwoner in Nijmegen In werkelijkheid is een spreiding in het afvalscheidingsgedrag zoals deze in figuur 10 is weergegeven. De data in deze figuur zijn fictief en dienen enkel ter illustratie dat een deel van onze inwoners al haast maximaal zijn afval scheidt, terwijl er ook een deel is waar juist nog veel milieuwinst is te behalen. Het is de groep die zich aan de rechterkant van het spectrum bevindt, die tot onze primaire doelgroep behoort. Het is deze groep waar in potentie de meeste milieuwinst is te behalen en die we moeten zien te verleiden / over te halen om hun afval beter te gaan scheiden. Onze kennis over het feitelijke scheidingsgedrag van huishoudens in Nijmegen is nu echter erg beperkt. Om te achterhalen wie onze primaire doelgroep is zullen we onze inzamelresultaten fijnmaziger in beeld moeten brengen en diepgaander moeten gaan analyseren. In het onderdeel “monitoring” in de startnotitie werken we dit nader uit.

Aantal inwoners

50000 40000 30000 20000 10000 0

25

50

75

104

125

150

175

200

225

kg restafval per inwoner Figuur 10. Fictieve spreidingsdiagram van het afvalscheidingsgedrag Handhaving principe “de vervuiler betaalt”. Kern van het Nijmeegse afvalbeleid is het principe van “de vervuiler betaalt”. Door de jaren heen blijft dit de belangrijkste succesfactor voor de tot nu behaalde resultaten. Door het aanbieden van restafval aan een tarief te koppelen hebben mensen zelf direct grip op de eigen kosten. Het vormt een stimulans om het afval goed te scheiden en het genereert betrokkenheid bij het scheiden van afval. Dit principe heeft in Nijmegen net als in andere gemeenten waar men het toepast, geleid tot een betere afvalscheiding en lagere verwerkingskosten. Vanuit milieu- en kostenoogpunt handhaven we daarom dit principe.

Wij handhaven het principe “de vervuiler betaalt”.

16

Omgekeerd inzamelen De afvlakking van de scheidingsresultaten in de laatste jaren laat zien dat de grenzen van het principe “de vervuiler betaalt” in Nijmegen wel zijn bereikt. Wij zijn ook van mening dat een tariefsverhoging van de groene en rode restafval niet zal leiden tot een verdergaande afvalscheiding. Om de mate van afvalscheiding verder te vergroten beogen we de inzameling van huishoudelijk afval in te gaan richten naar het principe van “omgekeerd inzamelen”. Omgekeerd inzamelen is een combinatie van: • serviceverhoging op de inzameling van herbruikbare stromen en • serviceverlaging op de inzameling van restafval15. Centrale gedachte is dat het voor mensen makkelijk en laagdrempelig moet zijn om herbruikbare stromen apart te houden en gescheiden af te geven, terwijl men zich voor het ontdoen van restafval juist meer moeite moet doen. Dat kan door het afvalbeheer voor de herbruikbare stromen zoveel mogelijk (zo dicht mogelijk) bij elk individueel huishouden op een aantrekkelijke wijze te organiseren, terwijl men het restafval zelf moet wegbrengen naar een beperkt aantal restafvalcontainers op afstand in de wijk en/of door de inzamelfrequentie van restafval te verlagen.

Wij voeren het principe van “omgekeerd inzamelen” in. Dat wil zeggen meer service op de herbruikbare stromen en minder service op restafval.

Omgekeerd inzamelen draagt bij aan “omgekeerd denken” Ook vanuit een educatief en communicatief oogpunt past de gedachte van omgekeerd inzamelen veel beter bij de circulaire economie die we nastreven én bij de huidige feitelijke werkelijkheid. Immers meer dan 70% (i.e. 300 van de 404 kg afval per inwoner) van het huishoudelijk afval in Nijmegen wordt nu al gescheiden ingezameld met als doel deze te kunnen verwerken tot nieuwe grondstoffen. Echter, bij de ontwikkeling van een nieuwbouwwijk of appartementencomplex ligt de primaire focus bij de meeste betrokken partijen en de inwoners nog steeds bij de vraag hoe men zich van zijn restafval kan ontdoen en niet waar men de herbruikbare stromen kan aanbieden. “Omgekeerd inzamelen“ willen dan ook benutten om een omkering in de mind-set te bewerkstelligen zodanig dat we er steeds primair op gericht zijn hoe we de grondstoffen kunnen aanbieden en inzamelen en dat er daarna nog wat restafval overblijft; nu is die beleving vaak nog precies omgekeerd. Landelijke Benchmark afvalbeheer Uit de benchmark afvalbeheer die jaarlijks plaatsvindt, blijkt dat steeds meer gemeenten (zowel met als zonder ‘de vervuiler betaalt’) inzetten op omgekeerd inzamelen als strategie om de inzamelprestaties (verder) te verbeteren.

In figuur 11 zijn de combinaties van inzamelstrategieën weergegeven op de gemiddelde hoeveelheid restafval16 en de totale afvalbeheerkosten. De strategie van tariefdifferentiatie (i.e. de vervuiler betaalt) in combinatie met servicedifferentiatie (i.e. omgekeerd inzamelen) komt daarbij als beste uit de bus17.

De serviceverlaging heeft in de basis betrekking op fijn restafval, maar kan qua benadering ook op grof restafval worden toegepast. Inclusief grof restafval en gecorrigeerd voor nascheiding. 17 Kanttekening is dat omgekeerd inzamelen veelal alleen bij de laagbouw effectief is; de gepresenteerde effecten zijn 'gemeentebreed' 15 16

17

Figuur 11. Effecten inzamelstrategieën (Bron: analyserapport benchmark peiljaar 2020)

Scenario’s restafval We gaan een 3-tal scenario’s uitwerken voor een lager serviceniveau van de inzameling van fijn restafval: 1) een beperkt aantal ondergrondse containers op aanzienlijke loopafstanden te openen met de afvalpas; 2) de verlaging van de inzamelfrequentie van groene en rode restafvalzakken. 3) Een combinatie van 1. en 2. Waar nodig werken we ook nog mogelijke subvarianten nader uit. We brengen voor elk van deze scenario’s in beeld: o de voor- en nadelen o de financiële consequenties op hoofdlijnen qua investeringen, inzamelkosten en beheer o de verwachte daling in restafval aanbod en o de mogelijke neveneffecten. Daarbij baseren we ons op de ervaringen in andere gemeenten die het systeem van “omgekeerd inzamelen” hebben ingevoerd. Tevens nemen bij de uitwerking van deze scenario’s de uitkomsten mee van de evaluatie van het huidige ondergronds containernetwerk in de binnenstad. Deze evaluatie vindt momenteel plaats. In de “opbrengstnotitie” zullen wij de resultaten van deze 3 scenario’s in beeld brengen voor de raad en daarbij ons voorkeurscenario aangeven.

Waar komt de term “omgekeerd inzamelen” vandaan? De term “omgekeerd inzamelen” is afkomstig van inzameldienst ROVA. ROVA constateerde bij invoering van het principe van de “vervuiler betaalt” in hun regio dat de hoeveelheid restafval sterk afnam. Het serviceniveau op restafval bleef echter ongewijzigd en was dus feitelijk veel te hoog en onevenredig kostbaar voor de hoeveelheid restafval die nog werd aangeboden. Het hoge serviceniveau maakte het bewoners onbedoeld ook te makkelijk om restafval aan te blijven bieden. Dat is “omgekeerd” door het hoge serviceniveau op restafval te verlagen en dat serviceniveau te verleggen naar de herbruikbare stromen door de grondstofstromen (dicht) bij huis op te halen en de mensen het restafval maar zelf weg te laten brengen. Tegenwoordig wordt omgekeerd inzamelen (en dan vooral de serviceverlaging op restafval) juist door veel gemeenten bewust gebruikt als een succesvol instrument om de afvalscheiding een boost te geven.

Meer service op de herbruikbare stromen Bij een hoger serviceniveau op herbruikbare stromen gaat het primair om de bulkstromen GFT, oud papier en plastic+. De woonsituatie (laagbouw, hoogbouw, bovenwoning) is in belangrijke mate bepalend welke service verhogende maatregelen effectief zijn. In het vervolgtraject verkennen we de ervaringen in andere gemeenten en de suggesties die door bewoners zelf al zijn aangedragen. Voor dat laatste maken we gebruik van de ideeën die bewoners in de stadspanelenquête hebben aangedragen in 2021. Deze enquête is gehouden om onze inwoners in het kader van participatie hun standpunt te laten inbrengen over het principe van “omgekeerd inzamelen”. Er is specifiek gevraagd naar de zienswijzen ten aanzien van de 3 scenario’s om het serviceniveau voor restafval te verminderen én naar de eigen ideeën om het serviceniveau op de herbruikbare 18

stromen te verbeteren (zie ook paragraaf 3.2. over de participatie bewoners). De uitwerking van de stadspanelenquête wordt uitgevoerd. De uitkomsten hiervan brengen we in beeld in de “opbrengstnotitie”. 2.6.2.

Visie op kwaliteit en hergebruik

Kwaliteit en kwantiteit in samenhang De kwaliteit van de herbruikbare stromen is een leidend principe voor het te ontwikkelen afvalbeleid. Het bepaalt in belangrijke mate in hoeverre de stroom uiteindelijk ook weer als nieuwe grondstof kan worden gebruikt. De keuzes die we maken in de inzamelstructuur binnen het kader van “omgekeerd inzamelen” dienen dan ook recht te doen aan kwantiteit én kwaliteit. Een hoger inzamelresultaat met een slechtere kwaliteit brengt ons immers niet dichter bij het doel om meer (hoogwaardig) hergebruik te realiseren. Het kan overigens ook zijn dat we maatregelen voorstellen die niet zozeer zullen leiden tot een hogere inzamelrespons maar enkel als doel hebben de kwaliteit van de ingezamelde stroom te verbeteren.

De kwaliteit van de herbruikbare afvalstromen is een leidend principe voor het afvalbeleid.

Sturen op kwaliteit vraagt om inzicht in kwaliteit door de keten heen Om überhaupt te kúnnen sturen op kwaliteit is het als eerste van belang om hierover meer inzicht te krijgen en dat in het hele traject van het scheiden van een herbruikbare afvalstroom in huis tot en met de verwerking ervan bij een verwerkingsbedrijf18. Meer concreet moet duidelijk worden: • hoe de hele keten voor elke herbruikbare afvalstroom er uit ziet, • waar in deze keten aangrijpingspunten liggen om de kwaliteit vast te stellen en daar op te sturen, • hoe de kwaliteit bij elk punt is gedefinieerd (i.e. wat is goed en wat is slecht), • hoe deze kwaliteit meetbaar en inzichtelijk gemaakt kan worden, • welke interventies mogelijk zijn om te sturen op de kwaliteit en • welke actoren daarbij van belang zijn. We gaan dat in beeld brengen voor de huidige inzamel- en verwerkingsmethoden; te beginnen voor de bulkstromen GFT, plastic+ en oud papier. In een vervolgfase doen we dat voor andere herbruikbare stromen zoals onder meer textiel, glas en luiers. Dit vormt de basis om te bezien of en waar aanpassingen in de keten nodig zijn om meer inzicht en/of sturing te krijgen op de kwaliteit van de herbruikbare stroom. Het kan bijvoorbeeld leiden tot het introduceren van bepaalde meetmomenten in de keten of het volledig aanpassen van de inzamelmethodiek en/of verwerkingsmethode.

Kwaliteit en kwantiteit bij de inzameling Om te komen tot een hoger inzamelresultaat van de herbruikbare stromen willen we vanuit het principe van omgekeerd inzamelen meer service gaan verlenen. Door de inzameling (zo dicht mogelijk) bij elk individueel huishouden op een aantrekkelijke wijze te organiseren willen we het voor mensen makkelijker en laagdrempeliger maken om de herbruikbare stromen apart te houden en gescheiden af te geven. Hoe een herbruikbare afvalstroom het beste kan worden ingezameld teneinde een hoog inzamelresultaat te krijgen, hangt af van: het type woning (zie ook 2.7) de hoeveelheid en frequentie waarmee de herbruikbare afvalstroom in een huishouden ontstaat en het soort afval zelf. Voorbeeld 1: Zo is voor een hoge inzamelrespons bij een bewoner in een flat die zich van zijn GFT wil ontdoen, een heel andere inzamelmethodiek met een hoger serviceniveau nodig dan bij een bewoner van een grondgebonden woning met een tuin.

18 Vanaf nu wordt met de “keten” dit traject bedoeld en niet meer in de betekenis zoals die in figuur 8 is geschetst.

19

Voorbeeld 2: plastic+ komt in elk huishouden elke dag in een substantiële hoeveelheid vrij. Dat vraagt een inzamelmethodiek waarbij bewoners zich frequent en makkelijk van deze stroom kunnen ontdoen. Voor textiel is die urgentie er veel minder. Als we vanuit kwaliteit naar de inzameling van herbruikbare afvalstromen kijken, dan zijn twee punten van belang: Controleerbaarheid op kwaliteit: De herbruikbare afvalstroom die ter inzameling aan Dar wordt aangeboden, moet op de plek van aanbieding te controleren zijn op juiste kwaliteit en niet ongezien de inzamelwagen van Dar in gaan. Koppeling tussen het aangeboden afval en de individuele aanbieder: Er is (zoveel mogelijk) een koppeling te maken tussen het aangeboden afval en de aanbieder daarvan. Het anoniem aanbieden van afval moeten we tot een minimum beperken. Uiteindelijk is het zaak om voor alle te onderscheiden situaties een inzamelmethode te bepalen die de hierboven genoemde aspecten op een zodanige wijze met elkaar verbindt dat het leidt tot een hoe inzamelrespons met een goede kwaliteit. In het beleidsplan zullen we dit uitwerken voor de herbruikbare stromen GFT, plastic+, oud papier, textiel, glas en luiers. Dit resulteert in voorstellen hoe we de inzamelstructuur van deze herbruikbare stromen naar de toekomst toe willen gaan inrichten.

Uit bovenstaand betoog zijn wel de volgende twee algemene uitgangspunten af te leiden die we bij de verdere beleidsontwikkeling zullen gaan hanteren. De inzet van collectieve en anonieme verzamelcontainers in de openbare ruimte voor de herbruikbare stromen dringen we zoveel mogelijk terug. Deze verzamelcontainers zijn nu voor iedereen vrij toegankelijk en daardoor kwetsbaar voor vervuiling door dumping van restafval. De herbruikbare stroom moet in dat geval tegen hogere kosten als restafval worden afgevoerd. Er is ook geen koppeling te leggen tussen het aanbod en de aanbieders. Doordat de inhoud van een verzamelcontainer ook niet ter plekke op kwaliteit te controleren is, bestaat bovendien het risico dat een paar slechte containers leiden tot afkeur van een hele vracht19.

De inzet van anonieme verzamelcontainers in de openbare ruimte voor herbruikbare stromen dringen we zoveel mogelijk terug.

Het gescheiden aanbieden en inzamelen van de bulk-stromen GFT, plastic+ en oud papier vindt zo veel mogelijk huis aan huis plaats. Deze stromen komen elke dag bij elk huishouden in een substantiële hoeveelheid vrij en maken daarmee een belangrijk deel uit van de totale herbruikbaar stroom in het huishoudelijk afval. Een goede kwaliteit is daarom juist bij deze stromen van belang. Het zijn ook de stromen die nog een aanzienlijk deel van het restafval uitmaken. Door de inzameling zoveel mogelijk huis aan huis te organiseren hebben we zo goed mogelijk grip op de kwaliteit, doordat we (indien nodig) het individuele aanbod dan het beste kunnen relateren aan de individuele aanbieder.

De gescheiden inzameling van GFT, plastic+ en oud papier vindt zo veel mogelijk huis aan huis plaats.

19 Bijkomend voordeel van het terugdringen van anonieme verzamelcontainers is dat deze maatregel leidt tot een schonere openbare

ruimte. Verzamelcontainers zijn namelijk bij uitstek de plekken waar geregeld bijplaatsingen plaatshebben met alle klachten en ergernis van omwonenden over de leefbaarheid en opruimkosten van dien.

20

Collectieve inzamelvoorzieningen We realiseren ons terdege dat niet alle herbruikbare stromen in alle situaties huis aan huis zijn in te zamelen. Bij woningen in hoogbouwcomplexen is het gescheiden aanbieden en inzamelen bij elk individueel huishouden veelal geen optie. In deze situatie zetten we primair in op inpandige centrale containerruimtes waar de bewoners 24/7 de herbruikbare stromen GFT, plastic+ en oud papier gescheiden kunnen afgeven. Daarmee is er een hoog serviceniveau voor de bewoners om zich makkelijk en laagdrempelig van hun herbruikbare stromen te ontdoen. Dit is reeds staand beleid dat we toepassen bij nieuwe hoogbouwcomplexen. Bij bestaande hoogbouwcomplexen en bovenwoningen zoeken we naar alternatieve maatwerkoplossingen met het oog op een hoger serviceniveau én controleerbaarheid van kwaliteit. Daarbij is de laatste optie de inzet van verzamelcontainers in de openbare ruimte die dan echter alleen selectief toegankelijk zullen zijn middels een afvalpas. Daarmee halen we de anonimiteit in het gebruik weg. Deze optie willen we uitbreiden door aan het gebruik van deze collectieve verzamelcontainers nadere niet vrijblijvende voorwaarden te verbinden waardoor we de kwaliteit van het aanbod beter kunnen borgen. We gaan de mogelijkheden hiertoe verkennen.