Rapportage Evaluatie Pilot Nijmegen

19 Rijksoverheid (z.d.). Meer toezicht in de bouw via de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb). Ge-

raadpleegd op 3 februari 2023 via https://www.rijksoverheid.nl/.

Versie 5 april 2023

27

De Wkb heeft hiermee ten minste twee raakvlakken met de pilot proportionele brandveiligheid: • Een aansprakelijkheidsverzekering is verplicht, al dan niet na/bij faillissement. • Er is een onafhankelijke externe toetsing. De pilot sloot hierdoor voor een belangrijk deel aan bij de Wkb. Wij zijn ervan bewust dat de Wkb nu alleen nog voor gevolgklasse 1 geldt maar wij gaan er voor nu vanuit dat dit later ook voor andere gevolgklasse zal gelden. Voor alle duidelijkheid: de Joulestraatcasus was geen gevolgklasse 1. Doordat de pilot voor een belangrijk deel aansloot bij de Wkb, kunnen er lessen worden getrokken die ook voor de Wkb van toepassing zullen zijn. Wij zien ten minste drie lessen: 1) Een aansprakelijkheidsverzekering of andere financiële dekking biedt geen garantie voor voldoende vertrouwen voor een overheidsorganisatie en daarmee (waarschijnlijk) ook niet voor een externe toetser c.q. kwaliteitsborgen. Alleen financiële dekking is daarmee niet voldoende om vertrouwen op te bouwen. Let op: ‘verzekeren’ kan weldegelijk een instrument zijn om wel of juist veilig te bouwen maar dan zal het anders georganiseerd moeten worden (zie hiervoor de volgende leerpunten). In dat geval zou de verzekeraar moeten inspecteren. 2) De pilot laat zien dat een externe blik (bij de pilot zowel een externe toetser als de VRGZ) kan leiden discussies.

In de pilot was een duidelijk verschil te zien in interpretatie van het Bouwbesluit tussen Talis (en de externe toetser) en de VRGZ. Er is tussen de professionals geen veiligheidsconsensus bereikt. Het risico bestaat dat bij de Wkb dergelijke discussie ook ontstaan, zeker wanneer de kwaliteitsborger ‘zijn of haar lijstje afgaat’. In dat geval zou het leiden tot een vertraging van de bouw en (zoals nu ook) mogelijk rechtszaken. Bovendien: aangezien de gemeente ook bij de Wkb nog steeds een goedkeuring na ontvangen van gereedmelding moeten geven, zullen ook zij vanzelfsprekend een soort van toetsing moeten uitvoeren. Wederom is dus een derde perspectief mogelijk zoals ook in de pilot het geval was. 3) De pilot en ‘het Franse voorbeeld’ laat echter ook zien dat een zekere marktwerking proportionaliteit bevorderd waardoor er veilig en proportioneel gewerkt en geleefd kan worden. De externe toetser ging in dit geval mee in de redenatie van Talis en stelde dat de alternatieve maatregel veilig genoeg was en ging akkoord met het ontwerp.

Versie 5 april 2023

28

Het Franse voorbeeld In Frankrijk is eenzelfde principe zichtbaar: hier zijn bouwers risicoaansprakelijk en daarvoor verplicht verzekerd. Toezicht wordt hier georganiseerd door de verzekeraars waarbij zij een (financiële) incentive hebben om schade te voorkomen (die moeten zij immers uitkeren) maar geen nodeloze eisen te stellen (anders gaat de bouwer naar een andere verzekeraar).

Dit principe zou ook in de huidige vorm van de Wkb tot uiting kunnen komen. In dit geval zullen de kwaliteitsborgers dezelfde incentive moeten hebben om proportioneel en innovatief met veiligheid om te gaan. Conclusie De pilot sloot goed aan bij de toekomstige Wkb waardoor er ook voor de toepassing van de Wkb conclusies kunnen worden getrokken. Ten minste moet duidelijk zijn dat er een bepaalde manier van marktwerking in de Wkb moet komen willen veiligheid én proportionaliteit en innovatie bereikt worden in de bouw. 4.6

Externe toetser is van een voldoende niveau

De beoordeling of de externe toetser van een voldoende niveau is, zodat enkel een procesmatige toets mogelijk is, is een ingewikkelde. Er zijn geen harde criteria zoals opleiding, certificaten etc. gegeven. In deze pilot geldt dat de competenties en ervaring van de externe toetsers zeker voldoende waren. De ODRN, VRGZ en gemeente waren het er voorafgaand aan de pilot ook over eens dat de deskundigen betrouwbaar waren. De selectie van de deskundigen is een uitvoerig proces geweest en de uitkomst was dat deze deskundigen konden rekenen op een breed draagvlak. Hun advies werd uiteindelijk echter toch niet geaccepteerd. Conclusie Doordat er geen criteria zijn opgesteld over het deskundigheidsniveau van de opsteller van het bouwplan en de onafhankelijke toetser ervan, is het ingewikkeld om dit hard te beoordelen. Gezien het feit dat de ene externe deskundige ook lector brandveiligheid was en de andere al decennia ervaring had als adviseur en docent is het slecht voorstelbaar dat een nog hoger niveau van de externe deskundigen kan worden bereikt. Dit betekent dat het niveau van de externe deskundigen in deze casus niet de doorslag heeft gegeven om wel of niet te vergunnen, maar een verschil in interpretatie van het Bouwbesluit. Een andere externe toetser had hier dus geen verschil gemaakt.

Versie 5 april 2023

29

5.

Het geheel overziend

In dit hoofdstuk geven we een samenvattende beschouwing.

5.1

Aanleiding en belang van de pilot

In 2017 is de gemeente Nijmegen samen de regionale diensten VRGZ en ODRN en woningcorporatie Talis gestart met een pilot waarin er wordt gekeken of een ander bouwvergunningverleningsproces mogelijk is. De pilot wordt door de gemeente Nijmegen als belangrijk beschouwd omdat in de praktijk werd (en wordt) ervaren dat het voor de overheidsorganisaties in Nijmegen moeilijk is om in complexe casus de gelijkwaardigheidsbepaling uit het Bouwbesluit te toetsen waardoor proportionaliteit niet of te weinig wordt meegewogen in de vergunningaanvraagbeoordeling. Om twee redenen kan er ook buiten de gemeente Nijmegen geleerd worden van deze pilot. Ten eerste speelt het geconstateerde probleem van disproportionaliteit in de bouw zeker niet alleen in Nijmegen. De Commissie-Dekker concludeerde in 2008 hetzelfde in haar rapport. Ten tweede sluit de pilot bijna naadloos aan op de nieuwe Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb). Drie waarborgen in de pilot waren, in lijn met de Wkb, namelijk: • De vergunningaanvrager laat het ontwerp toetsen door een externe, door de overheid als betrouwbaar geachte, adviseur toetsen. • De vergunningaanvrager tekent op bestuurlijk niveau voor aansprakelijkheid. • De vergunningaanvrager heeft aansprakelijkheidsverzekering van voldoende grootte. De opzet van de pilot was als volgt in drie stappen gedacht: 1.

Het nieuwe vergunningverleningsproces gedetailleerd uitgeschreven en zijn verschillende juridische vragen beantwoordt. 2. De vergunningaanvraag van één casus wordt op twee wijzen worden getoetst. Dus zowel volgens het nieuwe proces als traditioneel door de ODRN en haar inhoudelijk adviseur voor brandveiligheid, de VRGZ. 3. De vergunningaanvraag van vier andere casus wordt (daarna) alleen procesmatig worden getoetst door de ODRN. Deze casus worden achteraf inhoudelijk (uitkomst (d.w.z. is er een onaanvaardbare onveilige situatie ontstaan) geëvalueerd en dus niet getoetst. 5.2

Resultaat van de pilot

De pilot heeft niet direct het gewenste resultaat opgelopen: de pilot is niet voorbij stap 2 gekomen en geadviseerd wordt om de pilot vroegtijdig te beëindigen.

Versie 5 april 2023

30

Ten minste om twee redenen kan gesteld worden dat de pilot niet is geslaagd: 1) Er is geen nieuw bouwvergunningverleningsproces geïmplementeerd en op korte termijn lijkt dit ook niet mogelijk te zijn. De pilot heeft ruim vier jaar geduurd zonder het (uiteindelijk) gewenste resultaat. 2) De pilot strandt op technisch inhoudelijke punten waardoor het niet over het proces is gegaan. De drie waarborgen die hierboven staan beschreven, inclusief het belang daarvan, zijn niet werkelijk meegenomen in de vergunningaanvraag en/of getoetst. Tevens is slechts een casus behandeld. Echte procesmatige lessen zijn hierdoor niet te trekken o.b.v. de pilot. Desondanks heeft de pilot toch enkele inzichten opgeleverd. Let op: geen van die inzichten is dat een ander vergunningverleningssysteem niet mogelijk zou zijn. Een van de inzichten is wel dat een publiek-private samenwerking op het gebied van acceptabele brandveiligheid in Nijmegen (nog) niet mogelijk is. In die zin zou, mocht de gemeente toch een nieuw vergunningverleningsproces willen, een fundamentele herziening van het proces noodzakelijk zijn. Dit was overigens ook de oorspronkelijke gedachten van de pilot. De inzichten die zijn opgedaan bieden randvoorwaarde voor een mogelijke (her)start van een pilot en/of de implementatie van de Wkb in meer ingewikkelde dossiers. Deze inzichten bespreken we in de volgende paragraaf. 5.3

Leerpunten voor de Wkb

Wij zien vier belangrijke leerpunten voor een (succesvolle) implementatie van de Wkb bij meer ingewikkelde dossiers dan gevolgklasse 1. 1) Veiligheidsconsensus kan alleen bereikt worden onder druk (van tijd of leiding). De casus die wij kennen in Nijmegen buiten deze pilot, waarbij de marktpartij en de overheidspartij, gezamenlijk tot een acceptabel veiligheidsniveau zijn gekomen, betreffen casus waar de druk erop stond. En met andere woorden: van specialisten met hart voor hun vak kan en mag je geen (breed en genuanceerd) advies verwachten dat rekening houdt met kosten en baten. Daarnaast zullen zij momenteel nooit zelf een besluit nemen over of iets veilig of gelijkwaardig genoeg is. Advies: De ‘overheidsdienaren’ die een functie als kwaliteitsborger zullen krijgen, zullen zo moeten worden opgeleid of gestuurd dat ze risico’s in een breder maatschappelijke perspectief (durven te) plaatsen. Een specialist met hart voor zijn vak is niet de juiste persoon om tot een veiligheidsconsensus te komen in afweging met andere belangen.

Versie 5 april 2023

31

2) Het perspectief van de overheid(sdienaar) en de (adviseurs van de) marktpartij is niet hetzelfde. Twee even deskundige toetsers vanuit de twee partijen zullen daarom twee verschillende adviezen geven. In de pilot is dit bijvoorbeeld goed te zien in de interpretatie van het Bouwbesluit en het advies van de ATGB. Advies: Organiseer dat er slechts één inhoudelijke, onafhankelijke toets wordt uitgevoerd. Een derde/extra toets vanuit de kant van de overheid zal altijd tot discussies en vertraging leiden.

3) Vertrouwen is niet doorslaggevend in het vergunningverleningsproces. Talis wordt gezien, ook bij de VRGZ en ODRN, als betrouwbare partner en heeft haar nek uitgestoken voor de pilot. Bovendien voldeden zij aan de drie waarborgen (zoals tekenen voor aansprakelijkheid en verzekering). Toch is het ook deze ‘te vertrouwen partner’ niet gelukt om de andere partners te overtuigen van haar standpunt. Belangrijk blijft hierin natuurlijk de ‘wat als het toch misgaat vraag’. Advies: Maak de aansprakelijkheid voor de marktpartij (nog) explicieter. Voor de Wkb geldt nu dat ook gemeenten ‘akkoord’ moeten geven. Dit is wat betreft proportionaliteit in de bouw een ongewenste ontwikkeling.

4) Er kan alleen ruimte zijn voor een proportionele omgang met risico’s en innovatie als er bij de externe toetser een incentive is om dit (ook) te bereiken of goed te keuren. Dit betekent ook dat de kwaliteitsborger een (financiële) prikkel moet hebben om proportionaliteit toe te passen en zich niet strikt aan de standaardeisen in het Bouwbesluit te houden. Een prikkel kan zijn door de kwaliteitsboring ‘commercieel’ te maken waardoor de kwaliteitsborger natuurlijk moet zorgen dat het veilig is (anders wordt hij/zij nooit meer ingehuurd) maar ook dat het proportioneel is (anders kiest de marktpartij voor een andere kwaliteitsborger die dit wel doet). Advies: Organiseer het kwaliteitsborgingsysteem zo dat de kwaliteitsborger een prikkel heeft om proportioneel met veiligheidsrisico’s om te gaan.

Versie 5 april 2023

32

Bijlage 1.

ATGB-advies

In deze bijlage is het ATGB-advies opgenomen zoals dat op 19 mei 2021 is gegeven.

Advies Gelet op het voorgaande adviseert de commissie in deze casus als volgt over de toepassing van de bouwvoorschriften: Is het bij het toepassen van het gelijkwaardigheidsbeginsel als bedoeld in art. 1.3 van het Bouwbesluit (2012) in principe toegestaan om een tekortkoming in het ene subsysteem (bouwkundig, gevel) op te vangen in een ander subsysteem (installatietechnisch, ontruiming)? Ja, dat is toegestaan als daarmee voldaan kan worden aan het veiligheidsniveau dat is beoogd door de wetgever voor, in dit geval, het voorkomen van slachtoffers bij brand. Is in de uitwerking van Talis voldoende aannemelijk gemaakt dat een gelijkwaardige oplossing als bedoeld in art. 1.3 van het Bouwbesluit (2012) wordt gerealiseerd? Nee, de ATGB acht de onderbouwing van de betrouwbaarheid van de voorgestelde maatregelen onvoldoende. Overigens merkt de commissie over deze casus nog het volgende op: Met de voorgestelde oplossing is de WBO tussen woningen niet vast te stellen op grond van de NEN 6068 omdat die uitgaat van een minimale brandvoortplantingsklasse 2 van de gevel. Indien het bevoegd gezag de voorgestelde oplossing accepteert, accepteert het hiermee impliciet ook dat de WBO tussen twee woningen als voldoende wordt geacht.

Het inwisselen van de bouwkundige voorziening door een installatietechnische voorziening die moet leiden tot actie bij de gebruiker, kan voor zelfredzame personen een veiliger situatie bieden, maar voor verminderd zelfredzame personen een verminderde veiligheidssituatie. De bouwregelgeving houdt hier geen rekening mee, maar vanuit risico-oogpunt kan dit wel worden meegewogen in de beoordeling van gelijkwaardigheid. Een in het verleden verleende bouwvergunning ontheft de gebouweigenaar niet van de plicht om te voldoen aan de eisen voor bestaande bouw (artikel 1b Woningwet). Uit de parlementaire geschiedenis van de Woningwet blijkt dat een bouwvergunning nooit prevaleert boven het Bouwbesluit niveau bestaande bouw, ook niet als er in een bouwvergunning expliciet wordt afgeweken van de voorschriften (Kamerstukken II 2003/04, 29392, nr. 9, p. 16, 17). Het niveau van de voorschriften voor bestaande bouw

Versie 5 april 2023

33

vormt het absolute bodemniveau dat nooit onderschreden mag worden, waarbij ook moet worden meegewogen dat bij bestaande bouw ook een gelijkwaardige oplossing kan worden toegepast. Uiteraard bestaat er bij de afweging of er in de bestaande situatie sprake is van een gelijkwaardige oplossing wel ruimte om de met de bouwvergunning verworven rechten mee te laten wegen, zolang het niveau bestaande bouw niet wordt onderschreden.

Versie 5 april 2023

34